presentazione risultati

SPRECHI E
CORRUZION
E
IN
SANI
Giovedì 19
settembre 2013
h. 16:00 – 18:45
Fondazione Stelline, Corso
Presentazione dei risultati dell’analisi condotta nell'ambito del progetto
"Unhealthy Health
System" co-finanziato
Commissione Europea e dal
Magenta
61 dalla
MILANO
Dipartimento della Funzione Pubblica.
Convegno organizzato da
Transparency
International Italia
in collaborazione
con
RISSC
e ISPE-Sanità
Maria
Teresa
Brassiolo
Presidente di Transparency
International Italia
Intervengono:
Lorenzo Segato
Direttore di RiSSC - Centro Ricerche e
Studi su Sicurezza e Criminalità
Francesco Saverio Mennini
Membro del Comitato Scientifico di
ISPE – Sanità
Massimo Mancini
Direttore Amministrativo ASL di Bari
Claudio Galtieri
Presidente della Sezione
giurisdizionale della Corte dei Conti –
Lombardia
Analisi condotta nell'ambito del progetto "Unhealthy Health System" co-finanziato dalla
Commissione Europea DG- Home Affairs
e dal Dipartimento della Funzione Pubblica.
HANNO PARTECIPATO AL
PROGETTO
Maria Teresa Brassiolo
Presinte, TI-Italia
Davide Del Monte
Coordinatore, TI-Italia
Lorenzo Segato
Ricercatore, RiSSC
Matteo Ceron
Ricercatore, RiSSC
Fabrizio Sardella
Ricercatore, TI-Italia
Federica Sardella
Ricercatrice, TI-Italia
Francesco Saverio Mennini
Ricercatore, ISPE - Sanità
Chiara Putaturo
Assistente, TI-Italia
ADVISORY BOARD
COMITATO SCIENTIFICO
Maurizio Arena
Presidente Osservatorio 231 Farmaceutiche
Claudio Bellumori
Guardia di Finanza
Maurizio Bortoletti
Col. dei Carabinieri, ex commissario ASL Salerno
Andrea Messori
Sifact
Michele Cozzio
Osservatorio Appalti Pubblici dell’Università di TN
Cesare Cislaghi
Agenas
Luigi Fruscio
ASL Bari
Ermanno Granelli
Corte dei Conti
Claudio Galtieri
Presidente Corte Conti (Lombardia)
Daniela Francese
Giornalista
Francesco Macchia
Presidente ISPE - Sanità
Mario Eumeni
Guardia di Finanza
Marco Masoero
Politecnico di Torino
Renato Carletti
CiVIT
Simonetta Pasqua
Dipartimento della Funzione Pubblica
Maurizio De Lucia
Direzione Nazionale Antimafia
Paolo Rossi
Direttore Ortopedia CTO Torino
Giuliano Mariotti
Azienda Sanitaria APSS (TN)
Amedeo Vercelli
AICQ Piemonte
Patrizia di Berto
FP CGIL Roma/Lazio
SPRECHI E CORRUZIONE IN SANITA’
Risultati preliminari della ricerca
ANALISI
NORMATIVA
ANALISI
CRIMINOLOGICA
ANALISI
ECONOMICA
A cura di Fabrizio e
Federica Sardella
A cura del Centro
Ricerce RiSSC
A cura di Francesco
Mennini, ISPE Sanità
L’analisi
approfondisce
attraverso lo studio
delle diverse norme
che si sono susseguite
negli anni come il
problema della
corruzione e, quindi, la
sua prevenzione siano
stati affrontati dal
legislatore.
La ricerca si focalizza
in particolare sui
meccanismi criminali
di corruzione e frode
in ambito sanitario
per comprendere
meglio attori, e relativi
modi operandi,
opportunità e sistemi
di prevenzione
esistenti.
L’analisi sulla
convergenza dei
sistemi di welfare EU è
il punto di partenza
per tracciare
l’evoluzione
dell’Europa in
un’ottica di
coordinamento delle
politiche sociali e
sanitarie
ANALISI NORMATIVA
Il SSN così come pensato ed attuato non è esente da problematiche; la burocratizzazione delle USL
ha portato ad una formalizzazione dell’attività e, sovente, si è assistito ad un intervento della
politica nella gestione delle anzidette. La deresponsabilizzazione finanziaria delle USL e delle regioni
ha portato alla separazione tra la responsabilità di spesa propria delle USL ed il finanziamento
erogato dallo Stato, nonché ritardi nella definizione e nella ripartizione del FNS. Le USL sono state
teatro di logiche clientelari sviluppatesi in costanza della Riforma del 1978. Anche la nomina, da
parte del Consiglio dei Ministri, di un commissario ad acta per il periodo di vigenza del Piano di
Rientro, conseguente all’inidoneità o all’insufficienza degli atti compiuti ha, frequentemente,
portato ad esiti incerti cagionati dalla scelta di assegnare tale carica ai presidenti di Giunta
Regionale, attribuendo, così, poteri straordinari ai medesimi responsabili del disavanzo di gestione. Il
legislatore ha optato per una tendenziale dissociazione tra il responsabile politico della gestione ed
il soggetto gestore della sanità pubblica, dove, però, l’alta discrezionalità delle scelte del direttore è
contemperata, a monte, dalla legittimazione politica delle stesse.
La sanità rientra tra i settori a maggior rischio di corruzione. La diffusione capillare del fenomeno sino
ai vertici politici distrugge la fiducia dei cittadini nello Stato e delegittima le istituzioni democratiche
nonché attenua il disvalore associato alla condotta illecita aumentando la tolleranza sociale e
contribuendo all’ulteriore propagazione.
La corruzione produce costi sociali, politici ed economici. Sono, pertanto, auspicati il rafforzamento
dei rimedi repressivi, l’introduzione ed il potenziamento di strumenti di prevenzione che incidano in
modo razionale, organico e determinato sulle occasioni della corruzione e sui fattori che ne
favoriscono la diffusione, la promozione della legalità nell’attività amministrativa e dell’etica
pubblica.
Una risposta normativa al propagarsi del fenomeno corruttivo è stata l’approvazione, della L. n. 190
del 2012 che detta “disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e della illegalità
nella pubblica amministrazione”.
Ulteriori passi avanti sono stati fatti con i Decreti Legislativi 33 e 39 del 2013 aventi lo scopo di
riordinare la disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni
da parte delle pubbliche amministrazioni e di prevenire e contrastare la corruzione e l’insorgere di
conflitti di interessi tramite la disciplina dell’attribuzione degli incarichi e la definizione di nuove
incompatibilità.
1. OBIETTIVO
●
individuare le opportunità criminali di corruzione e frode e le buone pratiche preventive esistenti
nel sistema sanitario nei cinque settori selezionati, per comprendere meglio attori, modi
operandi, opportunità e sistemi di prevenzione esistenti.
2. INQUADRAMENTO TEORICO
●
T. della scelta razionale, T. delle opportunità criminali e si concentra prevalentemente sull'analisi
dei fatti che emergono nei casi giudiziari rilevanti per il settore.
3. IPOTESI DI RICERCA
●
L’ipotesi di ricerca si fonda sull’assunto secondo cui un soggetto criminale decide di
commettere un reato sulla base di una scelta razionale, valutando l’interesse per l’oggetto della
sua azione criminale ed i rischi/costi connessi. Laddove il rischio di essere identificato, sanzionato
e condannato è inferiore al beneficio (economico) atteso, è maggiormente probabile che il
reato venga posto in essere. In caso contrario, la predominanza dei rischi percepiti, rispetto ai
possibili guadagni, diventa un elemento deterrente. Le motivazioni personali svolgono un ruolo
secondario, perché meno influenti ai fini della scelta finale rispetto al fattore rischio percepito.
4. FASI DELLA RICERCA
●
●
●
Inquadramento generale del fenomeno corruzione nella sanità ed in particolare nei 5 settori di
analisi, attraverso lo studio di documenti ufficiali (Corte dei Conti, Commissione parlamentare di
inchiesta sugli errori in campo sanitario e sulle cause dei disavanzi sanitari regionali, Tribunali e
Corti di Giustizia), l'analisi della letteratura e interviste a soggetti qualificati
raccolta di max 5 casi degli ultimi 3 anni in ognuno dei 5 settori (in totale 25 casi da analizzare)
elaborazione della matrice di analisi applicando: a) la teoria delle opportunità criminali per
tipizzare guardian, target e offender e b) la teoria della scelta razionale per analizzare i fattori
facilitanti (secondo la percezione dell'autore) la commissione del reato
●
scomposizione ed analisi dei casi
●
analisi e descrizione dei risultati, per tentare di individuare indicatori di corruzione (red flags)
●
elaborazione proposte di prevenzione
ANALISI CRIMINOLOGICA
METODOLOGIA
ANALISI CRIMINOLOGICA
RISULTATI
1. Sistema sanitario di buon livello e costi in media Europea con significative differenze regionali
2. Presenza di “fenomeni di inappropriatezza organizzativa e gestionale", e "frequenti episodi di corruzione a
danno della collettività"
3. Tra i settori maggiormente esposti al rischio di corruzione per ragioni di ordine finanziario: ingente spesa
pubblica soprattutto a livello regionale e grandi quantità di denaro gestite con l’assunzione decisioni
amministrative, che si rinnovano frequentemente
4. Diffusione di corruzione e frode ad ogni livello del sistema sanitario, attraverso schemi criminali di diversa
complessità e sofisticazione
5. Varie forme: spese inutili, contratti conclusi senza gara, gare svolte in modo illegale, assunzioni e
inquadramenti illegittimi, falsità e irregolarità nella prescrizione di farmaci e simili, inadempimenti e
irregolarità nell’esecuzione dei lavori e nella fornitura di beni
6. Settore fisiologicamente più esposto alla corruzione
7. Attitudine a favorire forme di controllo più che di prevenzione
8. Corruzione mescolata ad altri fenomeni
9. Carenza di dati oggettivi
10. Necessità di ampliare la ricerca
AREA
NOMINE
TEMA
Selezione
Poteri
Formazione
FARMACEUTICA
Prezzo
Prescrizione
Rimborsi e distribuzione
PROCUREMENT
NEGLIGENZA
SANITÀ PRIVATA
Procedure
CRITICITÀ
Ingerenza politica
Nomine fiduciarie
Spoil System
Insindacabilità
Discrezionalità
Carenza di competenze
Aumento artificioso
Brevetti
Comparaggio
Falsa ricerca scientifica
Prescrizioni fasulle
Prescrizioni non necessarie
Rimborsi fasulli
Gare non necessarie
Procedure non corrette
Gare orientate
Cartelli
Infiltrazione crimine organizzato
Fornitura
Carenza di controlli
False attestazioni di forniture
Inadempimenti e irregolarità non
rilevate
Liste d'attesa
Scorrimento liste
Dirottamento verso sanità privata
Intramoenia
False dichiarazioni
Omessi versamenti
Convenzioni
Mancata concorrenza
Mancato controllo requisiti
Ostacoli all'ingresso e scarso turnover
Rimborsi
Prestazioni inutili
False registrazioni DRG
Falso documentale
ANALISI CRIMINOLOGICA
RISULTATI /2
ANALISI CRIMINOLOGICA
CONCLUSIONI
15 proposte per ridurre la corruzione e aumentare la trasparenza nella sanità Italiana
EFFICACIA E
REALIZZABILITA’
ANALISI CRIMINOLOGICA
CONCLUSIONI /2
L’analisi si propone di analizzare l’esistenza o meno di una convergenza dei sistemi di welfare in EU evidenziando
vantaggi e svantaggi.
ANALISI ECONOMICA
Ancora, partendo dall’indice di Transparency International (TI), ci si propone di valutare la correlazione tra la
percezione della corruzione, il tasso di crescita della spesa pubblica pro-capite sociale, spesa pubblica procapite sociale, capite pubbliche entrate e spesa sanitaria pubblica per abitante.
Le politiche di "convergenza” dei sistemi di welfare sono finalizzate a:
•
•
•
ridurre le differenze nella distribuzione del reddito;
garantire la protezione dei lavoratori attraverso i rischi che non possono essere previsioni. (mentre nel primo
caso criterio misure si applicano a quei soggetti già impiegati per proteggerli dall'ingiusto licenziamento, nel
secondo caso, il livello di protezione è più ampio e può essere diretto a ben individualizzata gruppi sociali
(Boeri, 2008).
creazione di incentivi per l'occupazione.
L’analisi è stata basata sulla b convergece. Questa si verifica quando regioni più povere crescono più
velocemente rispetto alle regioni più ricche. C'è una correlazione negativa tra tasso di crescita del PIL per
abitante e il livello iniziale del PIL.
E’ stata anche utilizzata la s convergence che misura la dispersione del reddito pro capite tra regioni nel tempo.
Barro e Sala-i-Martin evidenziano come esisteva la convergenza durante gli anni ' 60 (tasso di convergenza del
2,3%); il processo si è rallentato durante gli anni ' 70 e ' 80 (2% e 1% meno all'anno).
C'è stato un crescente processo di convergenza dopo il trattato di Maastricht.
Nella seconda stima tutti i coefficienti aumentano il loro valore e quasi tutti sono significativi.
C'è un notevole sforzo diretto alle politiche sociali, fatte da paesi del Mediterraneo. Ad eccezione del gruppo
corporativo (compresi i paesi del Nord Europa), i coefficienti stimati per altre variabili dummy sono significativi.
La Convergenza delle politiche sociali per i paesi europei, in generale, non è stato raggiunto.
I risultati ottenuti da paesi come Belgio, Germania, Grecia, Spagna, Svezia, mostrano come le politiche di welfare
sono rimasti invariate.
Ci sono alcune variazioni significative per i paesi del Mediterraneo, così come l'Irlanda e Norvegia e, in generale, un
aumento del processo di convergenza misurata con il coefficiente b, soprattutto dopo il trattato di Maastricht.
La presenza di convergenza assoluta per tutti i gruppi di paesi indica la dipendenza della crescita al livello iniziale
dell'indicatore e soddisfa le condizioni per la convergenza nella spesa sanitaria pro-capite nei paesi dell'UE nel
periodo 1992-2004.
L'obiettivo della convergenza è correlato con la questione dell'efficienza della spesa pubblica.
Oltre ai tradizionali lavori sul rapporto tra spesa pubblica e la crescita economica, molti ricercatori hanno
esaminato il legame tra spesa pubblica sociale e risultati, principalmente nel settore della sanità e l'istruzione
(Rajkumar and Swaroop, 2008).
La Corruzione come un fattore che limita l'efficienza, l'efficacia e la convergenza
L'analisi considera la spesa sanitaria totale (o per abitante)come variabile “chiave”.
Alcuni indicatori di governance vengono aggiunti all'analisi, come misure per la corruzione e la
burocratizzazione*.
•
[Questo tipo di misure sono già calcolate da agenzie specializzate come il Political Risk Services Group,
che fornisce informazioni su base regolare per le transazioni internazionali].
La Corruzione come un fattore che limita l'efficienza, l'efficacia e la convergenza
L'indice di corruzione misura la corruzione all'interno del sistema politico, che riduce anche l'efficacia del
governo.
L'indice di qualità burocratico misura la solidità delle istituzioni e la qualità del servizio civile. Esso valuta la forza
e la competenza dei burocrati.
Il tasso di corruzione non può essere facilmente modificato nel breve periodo, in particolare in quelle aree
storicamente caratterizzati dalla forte presenza di questo fenomeno.
Le politiche anticorruzione e una maggiore trasparenza delle politiche sanitarie dovrebbero essere considerate
ed attuate dai governi.
Potrebbero esserci implicazioni politiche e svantaggi del modello in contesti regionali a forte
decentralizzazione dove le differenze sono più ampie e significative.
Questo richiede un ruolo forte del Governo centrale al fine di controllare, regolamentare e monitorare i risultati
delle politiche sanitarie regionali e di livellare le condizioni di partenza tra le regioni stesse.
ANALISI ECONOMICA
Ulteriori Sviluppi dell’analisi
TRANSPARENCY INTERNATIONAL
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