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Risolvere i conflitti ambientali mediante il dialogo
Risolvere i conflitti ambientali mediante il dialogo Il progetto Trenta rappresentanti dei diciassette Stati impianti di smaltimento dei rifiuti e miniere aderenti all'IMPEL hanno partecipato al a causa delle loro emissioni o dei potenziali progetto »Soluzioni informali di conflitti pericoli, in particolare per la salute. Ne sono ambientali mediante il dialogo con i vicini«. soprattutto interessati gli stabilimenti Nel novembre 2004 e nel maggio/giugno costruiti nelle vicinanze di aree residenziali 2005 si sono tenute due conferenze ad o centri produttivi che inizialmente si trovaHannover (Germania). Il progetto si è focavano in periferia, ma che ora, a causa dell'allizzato su siti industriali, dei quali la popola- largamento delle città, sono circondati da zione vicina si era lamentata e nei quali si zone abitate. I conflitti sorgono principalera applicato il metodo del dialogo come mente a causa di inquinamenti olfattivi, strumento acustici, atmosferici oppure di volontario per infortuni, incidenti o nuove conrisolvere il condizioni e procedure di autorizzaflitto. zione. Lamentele I partecipanti al progetto e conflitti con il hanno discusso su diversi casi vicinato si verifispecifici e hanno scambiato le cano frequenteloro esperienze sui diversi mente in zone approcci al dialogo. Le discusUn incontro con i vicini a scopo di dialogo e industriali, sioni riguardavano i campi visita del sito alla Honeywell Speciality Chemicals Seelze GmbH nei pressi di di applicazione, le necessarie Prefazione Gentili Signore e Signori, sono lieto di potervi presentare i suggerimenti del progetto della rete IMPEL riguardante il dialogo con i vicini. Al progetto, intitolato »Soluzioni informali di conflitti ambientali mediante il dialogo con i vicini«, hanno partecipato 17 Paesi europei. Nel suo ambito, tra gli Stati aderenti, si è svolto uno scambio di esperienze nel campo del dialogo. Il progetto è stato diretto e coordinato dall'Ufficio statale di monitoraggio delle attività produttive della città di Hannover (Staatliches Gewerbeaufsichtsamt) grazie all'esperienza da noi fatta applicando lo strumento del dialogo per risolvere conflitti nella regione tedesca della Bassa Sassonia. Già dalla metà degli anni Novanta infatti utilizziamo il metodo del dialogo aperto a vantaggio di tutte le parti coinvolte in questioni ambientali. Dialogo significa che i conflitti in campo ambientale vengono risolti in maniera costruttiva oppure evitati fin dall'inizio. In tal modo gli interessi di tutte le parti coinvolte possono essere espressi e presi in considerazione in tempo nelle decisioni e pianificazioni di futuri investimenti. Il dialogo inoltre permette una maggiore comprensione di quanto prescritto dalle leggi e crea i presupposti per una cooperazione tra le parti coinvolte con lo scopo di trovare soluzioni ragionevoli, che possono addirittura portare a miglioramenti ambientali superanti i requisiti di legge. Inoltre alleggerisce anche il lavoro delle autorità competenti perché riduce proteste e processi contro le loro decisioni. Durante il progetto, che si è basato sul nostro lavoro e sul nostro modo di intendere il dialogo, si sono discussi e analizzati studi di casi specifici provenienti dai diciassette Stati aderenti. I risultati ci hanno mostrato che tutti noi stiamo affrontando le stesse sfide, la sfida di soddisfare gli stessi requisiti della legislazione ambientale pur intrattenendo buone relazioni con le imprese soggette al nostro controllo e con I vicini della fabbrica di furgoni della Volkswagen visitano il nuovo impianto di verniciatura, di cui hanno seguito la progettazione. condizioni generali, le opportunità, le procedure migliori da utilizzare, i vantaggi, i rischi, i limiti e il coinvolgimento delle autorità. Nel testo che segue sono riassunti gli aspetti e i suggerimenti più importanti per applicare con successo i processi di dialogo. i loro vicini. Con tale intento i vari Stati applicano il dialogo in svariati modi. I partecipanti al progetto hanno concluso all'unanimità che conviene esaminare come poter usare con maggiore efficienza e intensità i processi di dialogo. Il rapporto del progetto e il sito Internet www.gewerbeaufsicht.niedersachsen.de (IMPEL Project) contengono informazioni più dettagliate sulle modalità di funzionamento del dialogo sul perché il dialogo funzioni e come può esserci d'aiuto per l'implementazione e l'applicazione delle leggi ambientali. Ringrazio sentitamente tutti i partecipanti al progetto e auguro a tutti quelli che sono interessati al dialogo una lettura stimolante e un gran successo nell'applicazione del dialogo per risolvere i conflitti ambientali. Hans-Heinrich Sander Ministro dell'Ambiente della Bassa Sassonia I risultati principali La legislazione in merito fornisce da una parte l'ambito in cui agire e dall'altra le possibilità di discrezione e dialogo. Prima di iniziare un di dialogo, devono essere esaminati opportunità e rischi di tale procedura (vedi capitolo 5 e 6). Il dialogo promuove la soluzione dei conflitti tra le industrie e i loro vicini. Certi problemi di vicinato si riescono a trattare e risolvere attraverso il dialogo con maggiore efficacia ed efficienza che usando il metodo tradizionale di imporre le leggi. Per le autorità rappresenta uno strumento sistematico e strutturato per gestire la comunicazione e trovare soluzioni ai conflitti tra gli insediamenti industriali e i cittadini che abitano nelle vicinanze. Tuttavia il dialogo non può sostituire né gli usuali compiti e responsabilità delle autorità preposte alla sorveglianza né le disposizioni 1. Come il dialogo può risolvere i conflitti con il vicinato Il dialogo può migliorare le condizioni ambientali di un sito e portare, mediante sforzi volontari e comunicazione, alla riduzione dei rumori e dell'impatto sulla salute a un livello accettabile per il vicinato. Il dialogo permette la comunicazione diretta tra tutte le parti coinvolte in un conflitto. Tecniche di moderazione e mediazione aiutano le parti coinvolte a collaborare reciprocamente, a trovare un consenso sui fatti considerati e a comprendere temi complessi. I partner dialoganti imparano ad accettare i punti di vista e le costrizioni di altri partecipanti e ad assumere la responsabilità della gestione e della soluzione dei conflitti. A lungo termine il dialogo incoraggia la comprensione reciproca; rende fiduciosi, crea una fiducia reciproca e, anche in presenza di conflitti accentuati, presta un contributo alla loro soluzione. Il dialogo promuove lo scambio di informazioni e la partecipazione dell'opinione pubblica ai temi riguardanti l'ambiente. In tal modo supporta gli obiettivi della Convenzione di Aarhus che comprendono i requisiti per l'accesso a informazioni, la partecipazione del pubblico a processi decisionali e il ricorso alla giustizia per questioni ambientali. La Convenzione di Aarhus è stata adottata nel 1998 alla 4a Conferenza UNECE, tenutasi a Aarhus, Danimarca ed è entrata in vigore il 30 ottobre 2001. Alla fine del 2005 l'avevano ratificata 37 Stati e la Comunità Europea. 2. Qual è il tipo di dialogo più adatto? Esistono diversi tipi di dialogo che possono differire sia per quanto riguarda l'iniziatore (ad es. impresa, autorità, tribunali) oppure l'intermediatore (un rappresentante dell'iniziatore o una persona indipendente), il metodo adottato o l'oggetto dello stesso. Gli obiettivi possono Dialoghi e risultati devono rispettare la legge. legislative; però può assumere un ruolo complementare. Comunque nel caso che ci sia la necessità di un'azione immediata (ad es. per prevenire notevoli pericoli alla salute e all'ambiente) oppure se un'importante parte in causa si rifiuta di partecipare oppure se ci si serve impropriamente del dialogo (ad es. per guadagnare tempo) bisogna usare altri metodi. In tali situazioni le autorità di sorveglianza devono ricorrere ai loro strumenti convenzionali per regolamentare i siti industriali (ad es. supervisioni, imposizioni legali o misure giudiziarie tradizionali). Il dialogo può creare situazioni dalle quali tutte le parti ne escono vincitrici, ad es. se permette di evitare controversie giuridiche in cui la situazione di diritto non è chiara. Con il dialogo si ha la possibilità di trovare un'intesa essere pure molto svariati, da un semplice scambio e raccolta di informazioni alle ricerche complementari di esperti, dalla discussione sui piani per il futuro e sulle possibilità alternative alla risposta dell'impresa ai suggerimenti dei vicini, e persino a negoziati per la ricerca di un compromesso e alla mediazione di soluzioni che siano accettabili per tutte le parti interessate. »Dialoghi« e »Tavole rotonde« basate sulla moderazione (con moderazione), «Mediazione« o »Mediazione da parte di consulenti esperti« caratterizzano i vari approcci. Il metodo dovrebbe essere sempre scelto specificatamente per il singolo caso specifico. Il dialogo con i vicini oppure la mediazione possono essere pure utili strumenti preventivi. Anche se il progetto si è focalizzato sulla soluzione di conflitti, i partecipanti hanno individuato un grande potenziale nella possibilità di integrare i processi di dialogo in strumenti pres- critti dalla legge come l'informazione, la comunicazione o la partecipazione, ad esempio per accompagnare le procedure di autorizzazione. 3. I fattori chiave del successo e i metodi migliori per il dialogo Prima di iniziare un dialogo l'iniziatore o il mediatore deve assicurarsi che esistono i presupposti e i fattori chiave per garantirne il successo. Ecco le premesse essenziali del dialogo: disponibilità a negoziare su come migliorare la qualità dell'ambiente, disponibilità di tutti i partner partecipanti al dialogo a cooperare e impegnarsi, risorse finanziare e disponibilità di personale ad es. per l'intermediazione, perizie. per l'esecuzione di un progetto di ricerca o per lo sviluppo e la realizzazione di nuovi standard in modo da raggiungere progressi in campo ambientale maggiori di quanto possa essere richiesto dalla legislazione. In casi particolari e a seconda dell'ordinamento legislativo nazionale, i risultati del dialogo possono essere pure integrati nell'autorizzazione delle autorità oppure definiti in contratti di diritto privato o pubblico che conferisce loro un carattere legale. Se tutte le parti sono concordi nell'accettare un compromesso su base volontaria, ciò può comportare risparmi di tempo, costi e rischi. Dialogo con i vicini in Germania Dipartimento del Lavoro e del Monitoraggio Ambientale di Hannover è responsabile per diversi siti industriali contro i quali il vicinato aveva protestato a causa di diversi tipi di danni all'ambiente. I cittadini si erano avvalsi dei loro diritti amministrativi e giuridici per tutelare i loro interessi intentando causa contro le aziende e le autorità di sorveglianza. Molti dei punti conflittuali esistenti e degli interessi ad essi connessi non potevano venire trattati nell'ambito di una procedura formalizzata. Perciò tali conflitti non erano mai stati risolti ed erano diventati »storie senza fine«. Nel 1995 la società Honeywell Speciality Chemicals Seelze fu la prima in tutta la regione a prendere l'iniziativa di avviare il dialogo con il vicinato. L'azienda ora invita tre volte all'anno i suoi vicini per discutere temi riguardanti l'ambiente o altre questioni che stanno loro a cuore. Un mediatore esterno prepara le discussioni e le modera. Al giorno d'oggi la società regola la maggior parte delle lamentele direttamente con i suoi vicini. Alcune di esse sono state risolte nell'ambito di interventi di ammodernamento, ad es. aventi lo scopo di ridurre gli odori, senza aver dovuto ricorrere all'intervento delle autorità. Ora le proteste dirette alle autorità sono quasi totalmente sparite. Nel frattempo una serie di aziende con sede nella regione di Hannover si avvalgono con successo dello strumento del dialogo con i loro vicini per migliorare così i loro progressi in senso ecologico e i loro rapporti di vicinato. Lo strumento del dialogo per la discarica di Trecatti (GB) L'Ufficio dell'ambiente dell'Inghilterra e del Galles riceveva fino a 100 lagnanze al giorno a causa dell'inquinamento olfattivo causato da una discarica. Il metodo tradizionale dal 1996 in poi era quello di monitorare il sito servendosi di dati scientifici e analisi dei rischi, premurandosi di assicurare che il sito si servisse dei processi migliori, comunicarli poi alla popolazione attraverso i rappresentanti comunali e rispondere ai cittadini scontenti. Adottando tali procedure le autorità non erano riuscite né a risolvere il problema delle emissioni maleodoranti né il conflitto. Da luglio 2002 a novembre 2003 fu avviato un dialogo organizzando sei incontri collettivi a cui parteciparono fino a 150 persone. Un gruppo di lavoro, formato da tredici individui rappresentanti tutti gli interessi in gioco, sviluppò nel corso di venti sedute soluzioni concrete. I risultati furono i seguenti: maggiore coscienza dei fatti e delle costrizioni; decisioni a maggioranza e accettazione della discarica; attivo monitoraggio del sito in quanto a qualità dell'aria, afflusso di acqua di falda, insetti nocivi, impatto sulla salute e lagnanze ricevute. Dopo tale periodo diminuirono le proteste e le richieste di un'inchiesta pubblica (procedura legale d'inchiesta), migliorarono i rapporti personali e la comunicazione e, al fine di continuare il dialogo, fu fondato un gruppo di contatto locale che esiste ancora oggi. Mantenete la massima trasparenza sulla procedura e coinvolgete l'opinione pubblica e i media organizzando riunioni pubbliche e informazioni continue. Incoraggiate e supportate gli accordi sui fatti, l'apprendimento reciproco e l'assunzione delle proprie responsabilità per la soluzione di conflitti, dove appare opportuno. Fate mediare o moderare i conflitti più acuti o i temi più controversi da una persona neutrale. Assicuratevi che i risultati vengano implementati con rispetto delle leggi e accertatevi che i miglioramenti avvengano in senso ecologico. 4. Ruolo dell'autorità: iniziatore, mediatore o partecipante al dialogo Le autorità di sorveglianza assumono normalmente il ruolo di iniziatori del dialogo tra la direzione dell'azienda interessata e i cittadini scontenti. I loro rappresentanti assumono frequentemente il ruolo del moderatore al fine di incoraggiare la comunicazione diretta, la mediazione tra i cittadini che si lamentano e le aziende, avviano partenariati o partecipano attivamente al dialogo. In ogni caso le autorità giocano un ruolo importante nell'ambito dei processi di dialogo. Contribuiscono inoltre a elevare la qualità del dialogo stesso e dei suoi risultati, ad esempio apportando il punto di vista di esperti, informando tutte le parti in causa sulla situazione di diritto e assicurando l'osservanza delle disposizioni legislative e il mantenimento della salute pubblica. Talvolta alle autorità può essere attribuito un interesse proprio ai risultati di una procedura di dialogo. In tali casi un pacificatore o mediatore esterno può assicurare che una procedura di dialogo possa essere svolta armonicamente evitando conflitti di ruolo. I dialoghi che funzionano bene riducono i costi perché diminuiscono l'impegno temporale delle autorità favorendo la reputazione delle stesse per quanto riguarda il loro modo di gestire le lagnanze e fornendo le loro prestazioni. L'esperienza, ad esempio, ha dimostrato che così diminuiscono notevolmente le lamentele. Perciò le autorità sono interessate ad avviare il dialogo. Mediazione a Drogteropslagen, NL cittadini nei lavori di una commissione di esperti e nella formulazione di progetti di ricerca. Il risultato è stato comuniLe autorità di sorveglianza cato durante incontri pubblici. È ambientale hanno avviato un stato rilevato che non esiste un dialogo con i cittadini di nesso significativo tra la comparsa di Drogteropslagen per discumalattie tumorali e le emissioni tere e verificare i rischi per la dell'azienda. Tutte le parti, inclusi i salute derivanti da una fabrappresentanti dei cittadini, hanno brica di alluminio. Hanno coinvolto i rappresentanti dei Vicini ed esperti impegnati accettato i risultati. con le analisi del suolo. Ecco i fattori chiave del successo e le procedure migliori: Coinvolgete e parlate con tutte le parti rilevanti (gestori, vicini, gruppi locali di interesse, politici, polizia, vigili del fuoco, autorità di sorveglianza e altre) per individuare e analizzare i rispettivi interessi, aspettative, la loro disponibilità a cooperare e le costrizioni. Valutate la risposta a quanto sopra e le opzioni comunicate per svolgere attività volte a verificare l'orizzonte temporale e le aspettative realistiche per quanto riguarda i possibili risultati. Proponete un processo di dialogo volto ad aiutare i gruppi a lavorare assieme sui temi relativi al conflitto. Verificate se sono necessarie altre perizie. Definiti gli obiettivi comuni del dialogo e i principi di imparzialità. Fateli accettare come regole basilari comuni in modo che i partner, che partecipano al dialogo, si attengano alle stesse. Siate chiari e aperti per quanto riguarda fatti, insicurezze, responsabilità, costrizioni/ necessità e alternative. 5. I vantaggi del dialogo Il dialogo può indurre alla comunicazione fra gli interessati e apportare vantaggi Instaura rapporti personali e fiducia Migliora i progressi ambientali senza pressioni reciproca, condividendo informazioni e giuridiche: comunicazioni: Si possono avere maggiori progressi ambienIl coinvolgimento e l'accettazione di tali, ad es. integrando interventi in tal senso in tutte le parti rende le soluzioni più stainvestimenti già programmati o introducendo bili e più sostenibili. ulteriori miglioramenti a discrezione dell'azienda. I partecipanti hanno maggiore Si possono raggiungere risultati migliori di accesso alle informazioni. quelli richiesti dalla legislazione. Le imprese migliorano la loro Il dialogo promuove metodi di gestione comprensione per le preoccupazioni dei sostenibili. I miglioramenti possono essere raggiunti su vicini.Les entreprises peuvent se familibase volontaria. ariser avec les intérêts de leurs voisins. Le imprese migliorano la loro immagine grazie Aumenta il grado di accettazione al loro impegno volontario a favore dell'ambiente dei cittadini nei confronti di impianti senza la pressione delle autorità giudiziarie. industriali. Tutte le parti perdono meno tempo per Possono istaurarsi ottimi rapporti e occuparsi delle proteste e possono evitare cause fiducia tra le parti in conflitto. giudiziarie. Tutte le parti sono coscienti delle Le procedure di autorizzazione possono svollamentele e dei conflitti e agiscono con il dovuto anticipo e la necessaria apertura gersi con maggiore efficienza sia per le aziende che per le autorità. mentale. 6. Analisi delle incertezze, limiti e rischi I processi di dialogo celano pure rischi e limiti all'implementazione. Non è sicuro che il conflitto verrà risolto. Non è certo che converrà impiegare tempo e denaro per il dialogo, ad es. se ciò implica costi superiori a quelli di una procedura tradizionale in caso di lagnanze. Il tempo necessario a un processo di dialogo potrebbe essere abusato da una delle parti, ad es. da un gestore che desidera prorogare gli investimenti in tecnologie a tutela dell'ambiente. Le parti potrebbero rifiutarsi di assumere la loro responsabilità per i risultati dl dialogo. Singole persone potrebbero sfruttare il processo di dialogo cercando di stipulare accordi che procurano loro dei vantaggi personali. Anche se legalmente accettabili, tali accordi possono avere un impatto su altre persone impegnate nel dialogo o al di fuori di esso, oppure avere un effetto negativo sull'ambiente (ad es. spostamento dell'inquinamento ambientale dall'aria alle acque reflue). Analizzando il conflitto si valutano questi rischi prima di iniziare il dialogo. In alcuni casi l'iniziatore o il mediatore dovrà introdurre nel dialogo regole fondamentali ed elementi particolari o sconsiglierà di avviare il dialogo a causa delle incertezze, dei rischi e dei limiti esistenti. Se insorgessero problemi durante la procedura, il mediatore o le autorità possono intervenire per cercare di superarli. Se i problemi non possono venire risolti, allora è meglio terminare il dialogo e adottare procedure tradizionali di regolazione. du public: Les comités locaux d´information et de concertation CLIC« si può scaricare dal sito: www.ecologie.gouv.fr/article.php3?id_article=2396) 7. Ulteriori informazioni Due progetti nazionali (in Gran Bretagna e in Germania) hanno pubblicato gli strumenti consigliabili per avviare il dialogo. In Francia le commissioni per il dialogo per determinati insediamenti industriali sono state legalizzate. »Enterprises and their neighbours: building confidence to solve conflict. 12 steps to a good neighbourhood« dell'Ufficio statale di monitoraggio delle attività produttive di Hannover, Bassa Sassonia, Germania è scaricabile dal sito: www.gewerbeaufsichtsamt.niedersachsen.de »Building trust with communities. A toolkit for staff« dell'Ufficio dell'ambiente dell'Inghilterra e del Galles, Bristol (Gran Bretagna), può essere richiesto per e-mail a: [email protected]. Le regole francesi per le commissioni locali d'informazione riguardano tre settori: sedi di centrali nucleari (CLI), centri di smaltimento dei rifiuti (CLIS) e rischi di impianti industriali (Seveso II) (CLIC). Il decreto CLIC »Information et concertation Un tipico incontro con i vicini presso la Honeywell Speciality Chemicals Seelze GmbH. Suggerimenti finali I partecipanti al progetto consigliano di promuovere l'ulteriore applicazione dei processi di dialogo come strumenti volontari per l'implementazione e il rafforzamento delle leggi ambientali. In particolare suggeriscono: di usare il dialogo come opzione per la gestione di proteste dei cittadini, di utilizzare il dialogo prima della procedura di autorizzazione o parallelamente alla stessa (ad es. in conformità alla direttiva IPPC (Integrated Pollution Prevention & Control)), di incoraggiare le imprese a far uso del dialogo come parte della loro politica aziendale. Partecipanti al progetto Austria: Barbara Pucker [email protected] Belgio: Dr. Sc. Robert Baert [email protected] Bulgaria: Mincho Minchev/Penka Nacheva [email protected] Repubblica Ceca: Eva Roleckova [email protected] Ciprio: Costas Hadjipanayiotou [email protected] Danimarca: Lene Thystrup [email protected] Francia: Christian Ron [email protected] Germania:Dr. Franz Graßmann [email protected], Dr. Gisela Holzgraefe [email protected], Nadja Salzborn [email protected], Kristina Rabe [email protected], Dr. Christof Sangenstedt [email protected], Axel Strohbusch [email protected], Helga Stulgies [email protected], Rolf Schmidt [email protected], Dr. Matthias Weigand [email protected] Irlanda: Brendan Wall [email protected] Italia: Dr. Giulio Sesana/Dr. Annarosa Scarpelli [email protected], [email protected] Paesi Bassi: Gerda de Vries [email protected] Consulenti del progetto: Maren Schüpphaus/Ruth Hammerbacher, hammerbacher, Osnabrück, Germania, [email protected] Mediatori: Sabine Chmielewski, Honeywell Specialty Chemicals Seelze GmbH, Germania Polonia: Agnieszka Tarach, [email protected] Portogallo: Isabel Maria Pinto Santana [email protected] Republica Slovacca: dr. Anna-Barbora Stykova [email protected] (2004) Spagna: Maria de Los Angeles (Chiqui) Barrecheguren/Jesús Angel Ocio [email protected] [email protected] Svezia: Hans Zetterling [email protected] Regno Unito: Ruth Rush [email protected] Produzione: Maren Schüpphaus (coordinator)/Ruth Rush Team del progetto ed editore: Foto: Bernhard Klockow/Renée Bergmann/Lars Bobzien/ Andreas Aplowski, c/o Department of Labour and Environmental Inspection (Staatliches Gewerbeaufsichtsamt), Am Listholze 74, 30177 Hannover, Germania www.gewerbeaufsicht.niedersachsen.de e-mail: [email protected] Environment Agency of England and Wales hammerbacher Honeywell Specialty Chemicals Seelze GmbH VROM Inspectie Noord Volkswagen Nutzfahrzeuge Grafica: Helga Kuhn, Zentrum für Umweltkommunikation der Deutschen Bundesstiftung Umwelt