consiglio di stato - Sistema delle autonomie locali

CONSIGLIO DI STATO
V Sezione, 10 novembre 2005, n. 6283
Riforma T.A.R. Lombardia – Milano: IV Sezione, 1 marzo 2005, n. 471
L’art. 75, c. 10, del t.u. 267/2000 deve essere interpretato nel senso che il seggio spettante al candidato alla carica di presidente
sconfitto al ballottaggio deve essere detratto dall’insieme dei seggi spettanti ai gruppi di candidati che lo sostenevano al
ballottaggio, mentre il seggio spettante al candidato alla carica di presidente non ammesso al ballottaggio va detratto
unicamente dai seggi spettanti al gruppo o ai gruppi che lo sostenevano al primo turno.
Omissis.
Diritto. L’appello è fondato.
L’appellante deduce, quale vizio della sentenza impugnata, la violazione e/o falsa applicazione del co. 10 dell’art.
75 D.Lgs. n. 267/2000 nella parte in cui i primi giudici hanno inferito che la disposizione normativa va applicata
nel senso che i seggi spettanti ai candidati alla carica di presidente non eletti, sia che abbiano partecipato al
ballottaggio sia che non siano andati al ballottaggio, vanno detratti dai soli gruppi che li sostenevano al primo
turno elettorale senza che perciò possa assumere alcuna rilevanza ai fini della prededuzione del seggio da
assegnare al candidato sconfitto al ballottaggio il collegamento delle liste per tal sola fase.
Nel caso di specie, poiché al primo turno elettorale il candidato presidente poi sconfitto al ballottaggio era
sostenuto solo da Forza Italia, Alleanza Nazionale e U.D.C. mentre la Lega Nord al primo turno sosteneva un suo
candidato e solo nel secondo turno si apparentava con il gruppo di liste che sosteneva il candidato …, i primi
giudici hanno sostenuto che dividendo i voti delle liste per i dieci seggi da assegnare, i seggi andrebbero suddivisi
nel modo seguente: 7 seggi alle liste composte da Forza Italia, Alleanza Nazionale e U.D.C. e 3 alla Lega Nord; ad
avviso dei primi giudici, una volta determinata la ripartizione i seggi dei due candidati presidenti vanno detratti da
quelli spettanti ai rispettivi gruppi e pertanto quello spettante al candidato … dai primi 7 e quello del candidato
… dai 3 della Lega Nord con l’effetto che i seggi che residuano per Forza Italia, Alleanza Nazionale e U.D.C. sono 6
e quelli della Lega 2.
Il ricorrente sosteneva, in primo grado, che la Commissione elettorale, nell’applicare l’art. 75 D.Lgs. n. 267/2000
alla fattispecie concreta, avesse commesso un errore interpretativo.
A parere del ricorrente, infatti, il co. 10 dell’art. 75 citato, nella parte in cui sancisce che “una volta determinato il
numero dei seggi spettanti a ciascun gruppo di candidati, sono in primo luogo proclamati eletti alla carica di
consigliere i candidati alla carica di presidente della provincia non risultati eletti, collegati a ciascun gruppo di
candidati che abbia ottenuto almeno un seggio. In caso di collegamento di più gruppi con il candidato alla carica
di presidente della provincia non eletto, il seggio spettante a quest’ultimo è detratto dai seggi complessivamente
attribuiti ai gruppi di candidati collegati,” … va inteso nel senso che il seggio spettante al candidato alla carica di
presidente (…) deve essere detratto dai seggi complessivamente attribuiti ai gruppi di candidati ad esso collegati
nel solo primo turno elettorale. Poiché, pertanto, la Lega Nord nel primo turno elettorale non era collegata al
candidato Presidente … - essendosi apparentata agli altri partiti di centro-destra solamente nel turno del
ballottaggio - il suo seggio non andava detratto dai seggi spettanti alla Lega Nord, bensì dai seggi spettanti alle
liste a lui collegate e quindi, nel caso specifico, dal seggio spettante all’U.D.C.
Facendo riferimento ai collegamenti effettuati per il primo turno, a parere del ricorrente, alla Lega Nord si
sarebbero dovuti attribuire 3 seggi, dai quali avrebbe dovuto essere detratto il seggio spettante al candidato alla
carica di Presidente della Provincia, …; la coalizione composta al primo turno da Forza Italia, Alleanza Nazionale,
UDC, PRI i Liberal Sgarbi e la Lista civica, invece, avrebbe dovuto ottenere in totale 7 seggi, dai quali poi detrarre
quello spettante al candidato Presidente … non eletto al ballottaggio.
La lettura che il ricorrente forniva del co. 10 dell’art. 75, per il caso di due candidati Presidenti non eletti, dei quali
l’uno escluso e l’altro ammesso al ballottaggio - e quest’ultimo sostenuto al secondo turno anche dalla lista
collegata non ammessa al ballottaggio - era perciò nel senso della totale irrilevanza degli apparentamenti
costituitisi in sede di ballottaggio, giacché il seggio spettante a ciascuno dei due candidati Presidenti non eletti
andrebbe detratto dai seggi spettanti alle liste così come composte nel solo primo turno.
Il giudice di prime cure ha condiviso l’assunto sostenuto dal ricorrente e ha fornito una lettura del co. 10 dell’art.
75 nel senso che la prededuzione del seggio del candidato sconfitto al ballottaggio deve essere operata
esclusivamente dai seggi spettanti alle liste che lo sostenevano al primo turno, senza perciò addebitare detta
prededuzione anche sui gruppi che si sono apparentati al candidato per la sola fase del ballottaggio.
Tale interpretazione, ad avviso del Collegio, è errata, come emerge da un’attenta lettura del combinato disposto
di cui agli artt. 74 e 75 del D.Lgs. n. 267/2000, rispettivamente rubricati “elezione del Presidente della Provincia” e
“elezione del Consiglio provinciale”.
Ai sensi del citato art. 75, infatti, “una volta determinato il numero dei seggi spettanti a ciascun gruppo di
candidati, sono in primo luogo proclamati eletti alla carica di consigliere i candidati alla carica di presidente della
provincia non risultati eletti, collegati a ciascun gruppo di candidati che abbia ottenuto almeno un seggio e, in
caso di collegamento di più gruppi con il candidato alla carica di presidente della provincia non eletto, il seggio
spettante a quest’ultimo è detratto dai seggi complessivamente attribuiti ai gruppi di candidati collegati”.
L’art. 74 sancisce, invece, che, qualora a seguito del primo turno elettorale nessun candidato abbia ottenuto la
maggioranza si procede al ballottaggio e precisa che “i candidati ammessi al ballottaggio, sebbene mantengano i
collegamenti con i gruppi di candidati al consiglio provinciale dichiarati al primo turno, hanno tuttavia la facoltà,
entro sette giorni dalla prima votazione, di dichiarare il collegamento con ulteriori gruppi di candidati rispetto a
quelli con cui è stato effettuato il collegamento nel primo turno”.
Nelle elezioni amministrative, infatti, il turno di ballottaggio è stato previsto non solo come modalità per
l’elezione diretta del sindaco o del presidente della provincia, quanto, piuttosto, come metodo per la
composizione dei consigli, atteso che il gruppo di liste collegate al candidato vincente beneficia del premio di
maggioranza, mentre il gruppo perdente beneficia di quella relativa compattezza che gli torna utile per esercitare
il proprio ruolo di opposizione e di controllo sulla maggioranza, posto che i collegamenti del ballottaggio servono
appunto in vista dell’eventuale vittoria e della più favorevole attribuzione di seggi (cfr. Cons. Stato, sez. V, 17
maggio 1996, n. 576).
Lo stesso legislatore ha, infatti, inteso assicurare la migliore governabilità dell’ente locale attraverso il
collegamento tra le liste, con l’evidente scopo di assicurare compagini compatte ed efficaci e di evitare, per
converso, alle formazioni più deboli di rappresentare un vulnus al funzionamento dei corpi rappresentativi
dell’ente stesso (cfr. Cons. Stato, sez. V, 20 lugio 2001, n. 4055).
Posto, quindi, che nelle elezioni provinciali, come peraltro già accade in quelle nei comuni con popolazione
superiore a quindicimila abitanti, il raggruppamento dei gruppi o delle liste di candidati consiglieri provinciali o,
rispettivamente, comunali spiega effetti per l’attribuzione non solo dei seggi di maggioranza, ma pure per quelli di
minoranza, indipendentemente dal fatto che il collegamento al candidato presidente o sindaco sia avvenuto per il
primo turno di votazioni, piuttosto che per il ballottaggio (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 576 del 1996 cit.) e altresì che
nell’attribuzione dei seggi sia alla maggioranza che alla minoranza il legislatore ha sancito che si debba aver
riguardo non solo ai voti conseguiti dalle liste singole ma anche a quelli conseguiti dai raggruppamenti delle liste,
non solo nel primo turno elettorale ma anche nel successivo turno del ballottaggio - e ciò in quanto la legge
sull’elezione diretta ha inteso privilegiare, come già detto, le aggregazioni fra le liste sia nel primo turno che nel
ballottaggio (cfr. Cons. Stato, sez. V, 23 novembre 1996, n. 1416; Cons. Stato, sez. V, 25 maggio 1998, n. 692) - è
evidente che il seggio spettante al candidato presidente risultato non eletto (nel caso di specie, …) debba essere
detratto dai seggi complessivamente attribuiti ai gruppi di candidati ad esso collegati anche nella fase di
ballottaggio. Essendo, infatti, palese la specifica rilevanza che il Legislatore ha inteso assegnare alle coalizioni tra
gruppi, sarebbe contraddittorio se alle coalizioni tra gli stessi non fosse data rilevanza alcuna nella decisiva fase di
riparto dei seggi a seguito di ballottaggio.
Omissis.
L’Ufficio elettorale procedeva, di conseguenza, a proclamare eletto alla carica di consigliere l’unico altro candidato
alla carica di Presidente della Provincia che non aveva partecipato al ballottaggio, ma che tuttavia era collegato
ad un gruppo che aveva ottenuto almeno un seggio al primo turno elettorale; il candidato …, pertanto, collegato
alla Lega Nord e candidato alla carica di Presidente (ma risultato sconfitto al primo turno elettorale e pertanto
escluso dal ballottaggio) otteneva un seggio che veniva detratto dai due seggi spettanti alla Lega Nord.
Il seggio spettante al candidato …, correttamente, veniva detratto non dai seggi spettanti all’intero schieramento
al quale si era apparentato in sede di ballottaggio, bensì dai seggi spettanti al solo gruppo a cui questi si era
collegato al primo turno elettorale, ovvero la Lega Nord.
La tesi dell’Ufficio elettorale centrale consiste, pertanto, nel sostenere che, in primis, deve avvenire la
prededuzione del seggio spettante al candidato sconfitto al ballottaggio e che essa deve gravare sui seggi
complessivamente spettanti all’intero schieramento che lo ha sostenuto al ballottaggio; il seggio spettante al
candidato Presidente non ammesso neppure al ballottaggio, invece, va detratto unicamente dai seggi spettanti
alle liste che lo hanno sostenuto al primo turno.
La tesi appare corretta ed è avvalorata dall’interpretazione che, con riferimento alle analoghe regole sull’elezione
dei sindaci dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, ha fornito la Corte Costituzionale con
ordinanza n. 135 del 29 aprile 1996.
La Corte Costituzionale ha avallato tale interpretazione ed ha sostenuto che tale articolo “relativo alla disciplina
dell’assegnazione del seggio di consigliere comunale al candidato sindaco non eletto a tale carica … configura il
collegamento tra lista e candidato sindaco come effetto di una dichiarazione bilaterale e convergente del
candidato sindaco e del rappresentante di ciascuna lista. Pur consentendo ad una lista, collegata con un
candidato sindaco non ammesso al ballottaggio, di collegarsi al secondo turno con uno dei due candidati
ammessi al ballottaggio, in modo da favorire l’aggregazione di liste in base all’affinità di programma politicoamministrativo unitariamente rappresentata dal comune ed unico candidato sindaco, la legge non prevede
affatto il trascinamento nell’ambito del raggruppamento ammesso al ballottaggio anche del candidato sindaco
non ammesso al ballottaggio, per il quale le altre liste del raggruppamento non hanno espresso, né potrebbero
esprimere, alcuna dichiarazione di collegamento … la prededuzione del seggio di consigliere da assegnare al
candidato sindaco non ammesso non può che operare nell’ambito dei seggi da attribuire alla lista, o alle liste,
collegate con tale candidato al primo turno” (cfr Corte Cost., 29 aprile 1996, n. 135).
In sostanza, la Corte ha ritenuto non legittima costituzionalmente l’interpretazione della norma che fisserebbe la
prededuzione dei seggi spettanti ad entrambi i candidati sindaci e/o presidenti non eletti (ovvero, quello
sconfitto al ballottaggio e quello escluso) dall’intero schieramento costituitosi in sede di ballottaggio. Secondo la
Corte questa lettura è illegittima perché farebbe gravare la decurtazione del seggio spettante al candidato
escluso dal ballottaggio anche sullo schieramento che non aveva con tale candidato nessun collegamento.
Una lettura sistematica della tesi della Corte Costituzionale suggerisce pertanto che si otterrebbero risultati
distorsivi e contrari al dettato normativo ove si procedesse a detrarre il seggio spettante al Presidente risultato
sconfitto al ballottaggio dai seggi complessivamente attribuiti al gruppo di liste collegate con detto candidato
nel solo primo turno elettorale.
Corrisponde, infatti, ad un criterio di ragionevolezza che il seggio da attribuire al candidato Presidente sostenuto
in entrambi i turni dall’apporto di più liste venga dedotto dai seggi complessivamente attribuiti all’intero
raggruppamento, che consta anche delle liste apparentatesi nel ballottaggio; in tal modo, infatti, si evita che il
seggio da attribuire al candidato Presidente gravi solo sulla lista che ha avuto maggiori consensi da parte degli
elettori e che in quanto tale ha partecipato al ballottaggio.
Infatti, nel caso in cui si detraesse il seggio spettante al Presidente risultato sconfitto al ballottaggio dai seggi
attribuiti al gruppo di liste collegate con detto candidato nel solo primo turno elettorale, tali liste, sebbene
favorite dagli elettori, sarebbero comunque penalizzate, rispetto alle liste risultate sconfitte al primo turno ma
apparentatesi in sede di ballottaggio che, al contrario, verrebbero favorite. Qualora, infatti, lo schieramento al
quale si apparentano dovesse vincere godrebbero del premio di maggioranza, nel caso in cui dovesse invece
perdere non subirebbero alcun detrimento, giacché non potrebbero - seguendo la tesi del ricorrente in primo
grado e fatta propria dal Tribunale - subire decurtazione alcuna dai seggi loro spettanti, valendo per esse il solo
schieramento formatosi al primo turno.
Un tale assetto di cose, oltre ad essere illogico e penalizzante per le sole liste che hanno ottenuto maggiori
consensi avrebbe l’ulteriore conseguenza di attribuire alle liste collegate al candidato Presidente non ammesso al
ballottaggio una rappresentanza non proporzionata ai voti conseguiti.
Tale esito, certamente lesivo del principio di eguaglianza, irrazionale e distorsivo della espressione del voto e del
pari trattamento dei candidati e delle liste elettorali è da considerarsi estraneo al sistema delineato dalla legge, la
quale, come già detto, all’art. 75, co. 10, D.Lgs. n. 267/2000, è chiara nel sancire che “In caso di collegamento di
più gruppi con il candidato alla carica di presidente della provincia non eletto, il seggio spettante a quest’ultimo è
detratto dai seggi complessivamente attribuiti ai gruppi di candidati collegati …”, intendendo, con tale locuzione,
le liste complessivamente collegate anche nella fase del ballottaggio.
Sembra perciò che, come fondatamente dedotto dall’appellante, la corretta applicazione del co. 10 dell’art. 75 del
D.Lgs. n. 267/2000 sia unicamente nel senso che da tutti i seggi spettanti all’insieme delle liste che sostenevano
il candidato presidente sconfitto al ballottaggio va detratto quello spettante a quest’ultimo mentre il seggio
spettante al candidato presidente non ammesso al ballottaggio va detratto unicamente dai seggi spettanti al
gruppo o ai gruppi che lo sostenevano esclusivamente al primo turno; di conseguenza il seggio del candidato …
sconfitto al ballottaggio va detratto da tutti i dieci seggi e va ad incidere sul seggio con il quoziente più basso
spettante alla Lega Nord e non grava, come invece hanno sostenuto i giudici di primo grado, sul seggio spettante
all’ U.D.C.
Omissis.