Servizio idrico integrato: i prossimi passi della

marzo 2015
laboratorio
N°33
ricerche
Servizio idrico integrato:
i prossimi passi della regolazione
Laboratorio
Servizi Pubblici Locali
Abstract
Alla vigilia dell'avvio del nuovo periodo regolatorio nel servizio idrico, AEEGSI espone le linee strategiche di intervento
che faranno da filo conduttore degli interventi di regolazione del settore nei prossimi 4 anni. Riordino organico del quadro regolatorio per la promozione degli investimenti, efficienza gestionale e sostenibilità dei consumi idrici, tutela degli
utenti più deboli, promozione della qualità e riduzione della morosità.
L'obiettivo è quello di aumentare l'efficienza generale del settore e promuovere un'allocazione efficace delle risorse. Gli
interventi cardine sui quali sarà innestato il processo di regole già a partire da quest'anno si concentreranno sulla trasparenza dei costi del servizio, sulla coerenziazione degli obiettivi di investimento con la selezione degli interventi specifici,
sull'incentivazione dell’efficacia e dell’efficienza delle gestioni, sulla tutela della risorsa idrica, sulla riduzione dei differenziali territoriali in termini di dotazione infrastrutturale e qualità del servizio, sulla sostenibilità tariffaria per gli utenti
meritevoli di tutela e sul contrasto al fenomeno patologico della morosità.
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it)
Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Federutility - Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, Crif Credit Rating Agency, CCSE e CDP.
Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Lucia Quaglino, Samir Traini
e-mail: [email protected]
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Gli ultimi contributi del Laboratorio SPL
n.32 - Diritti degli utenti: da Nord a Sud AEEGSI riafferma l'uguaglianza
n.31 - Articolazione tariffaria: un solo strumento per troppi fini
n.30 - Tariffe degli scarichi industriali: riordino in arrivo
n. 29 - Aggregazioni e in house nela Legge di Stabilità 2015
n.28 - Il Piano Juncker: per non dimenticare l'acqua
n.27 - Remunerazione del capitale e oneri finanziari nei settori regolati: alla ricerca di regole coerenti
e stabili
n.26 - Servizio Idrico Integrato: l'Agenda 2015
n.25 - Aziende del Servizio Idrico Integrato: alla ricerca della "scala finanziaria efficiente"
Tutti i contributi sono liberamente scaricabili, previa registrazione, dal sito di REF Ricerche
La missione del Laboratorio
Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è un forum di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il
dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali.
Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto
delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente.
Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia
per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo
in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese.
Donato Berardi
Direttore
e-mail: [email protected]
tel. 02 87078150
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i prossimi passi della regolazione
"Il Quadro strategico per il quadriennio 2015-2018” di AEEGSI
Lo scorso 15 gennaio l’AEEGSI ha approvato “Il Quadro strategico per il quadriennio
2015-2018”, nel quale illustra le linee strategiche e le aree di intervento che guideranno
la regolazione nei settori di competenza (gas naturale, energia elettrica, settore idrico,
teleriscaldamento, teleraffrescamento e acqua calda per uso domestico) nei prossimi 4
anni.
Il quadro esposto non esaurisce tutte le misure che AEESGI potrà adottare, ma rappresenta senza dubbio un riferimento importante a disposizione di tutti gli stakeholder per
comprendere le priorità che la regolazione pone in agenda.
Il Quadro si articola in linee strategiche e relativi obiettivi: le prime indicano una strategia generale di medio periodo, mentre i secondi declinano in modo più dettagliato le
specifiche misure di intervento da adottare durante il quadriennio.
Con riferimento al settore idrico, sono previste 3 linee strategiche e 7 obiettivi, con un
relativo programma cronologico degli interventi suddiviso per semestri.
Le tre linee strategiche sono imperniate sui seguenti aspetti:
A. riordino organico del quadro regolatorio per la promozione degli investimenti;
B. efficienza gestionale e sostenibilità dei consumi idrici;
C. tutela degli utenti, promozione della qualità e riduzione della morosità.
Per ciascuna di queste linee strategiche AEEGSI ha individuato una serie di obiettivi specifici con relative tempistiche indicative, come declinati nella Tabella seguente.
Emerge piuttosto chiaramente una linea di continuità con gli obiettivi intrapresi in questi primi anni di regolazione. I versanti di intervento sono diversi ma con finalità precise:
aumentare la trasparenza dei costi del servizio ai fini della determinazione delle
tariffe;
coerenziare gli obiettivi di investimento con la selezione degli interventi specifici;
incentivare l’efficacia e l’efficienza delle gestioni;
tutelare la risorsa idrica e incentivare l’efficienza dei consumi;
ridurre i differenziali territoriali in termini di dotazione infrastrutturale e qualità del
servizio;
assicurare la sostenibilità tariffaria per gli utenti meritevoli di tutela e contrastare il
fenomeno della morosità.
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Linee strategiche
Obiettivi
Promozione della semplificazione degli assetti
istituzionali (governance)
2015
I semestre II semestre
2016
I semestre II semestre
2017
I semestre II semestre
2018
I semestre II semestre
Mappatura gestori e assetti territoriali,
individuazione situazioni gestionali di default
(incentivi al risanamento)
Riordino organico del
quadro regolatorio per la
promozione degli
investimenti
Valutazione del piano degli interventi, criteri di
priorità e indicatori di performance del servizio
Valutazione investimenti secondo una logica di
output based
Sviluppo opzioni finanziarie per il finanziamento
degli investimenti - hydrobond, fondi perequativi,
titoli di efficienza idrica
Convergenza regolatoria, tariffaria - equità e
sostenibilità sociale della tariffa - e dei livelli di
qualità del servizio
Definizione schemi convenzioni tipo
Unbundling amministrativo/contabile e
contabilità analitica
Efficienza gestionale e
sostenibilità dei consumi
idrici
Efficientamento di alcuni costi riconosciuti –
energia
Corretta attribuzione dei costi ambientale e della
risorsa - principio “chi inquina paga”
Promozione diffusione sistemi di misurazione
dei consumi
Incentivi alla riduzione delle perdite
Tutela degli utenti,
promozione della qualità e
riduzione della morosità
Tariffa sociale
Tutela degli utenti
Misure di contrasto alla morosità
Fonte: elaborazioni REF Ricerche
A. Riordino organico del quadro regolatorio per la promozione degli
investimenti
Razionalizzazione
degli assetti di
governance del
settore
Ad oggi il settore idrico soffre ancora di una significativa complessità normativa e di un
assetto istituzionale poco chiaro: funzioni di governance e di regolazione frammentate,
spesso foriere di rallentamenti e instabilità nei processi decisionali, in particolare sul
versante degli investimenti.
Su questo versante, AEEGSI si prefigge due obiettivi:
promuovere una razionalizzazione e una chiara distinzione dei compiti in materia di
programmazione tra le Autorità di Bacino, le Regioni e gli Enti di governo locali;
“sollecitare” le amministrazioni regionali ancora inadempienti nei compiti di riordino
loro assegnati in materia di attribuzione di competenze agli Enti di governo locali.
Diritti degli utenti:
da Nord a Sud AEEGSI riafferma l’eguaglianza
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i prossimi passi della regolazione
Incentivi
regolatori per
ridurre la
frammentazione
gestionale
Incentivi tariffari
per un processo di
consolidamento
omogeneo
Uno snellimento dei processi decisionali e un efficiente coordinamento tra i vari livelli
di governance costituisce una precondizione fondamentale per favorire gli investimenti
necessari a sanare i differenziali nei livelli di performance e negli standard di qualità
del servizio tra le diverse aree del Paese. Sono aspetti sui quali più recentemente è intervenuto il legislatore (Sblocca Italia1 e Legge di Stabilità2) definendo in maniera più
chiara compiti e responsabilità dei diversi livelli di governo del servizio idrico integrato,
introducendo tempi certi alle procedure di affidamento del servizio, assegnando poteri
espropriativi in capo agli Enti di governo locali al fine di accelerare gli interventi infrastrutturali, prevedendo procedure di commissariamento al verificarsi di ritardi e inerzie
da parte degli Enti stessi3.
Parallelamente alla coerenziazione del quadro istituzionale, AEEGSI appare intenzionata a promuovere una riduzione della frammentazione degli operatori, favorendo in
prima battuta il risanamento di quelle situazioni gestionali il cui equilibrio economicofinanziario è fortemente compromesso o che, pur in presenza di ratio economico-finanziari sostenibili, registrano una situazione di severo deficit infrastrutturale e/o di bassi
livelli di qualità del servizio. La mappatura settoriale e territoriale, con la definizione di
un’anagrafe completa, costituisce uno strumento imprescindibile per ridurre le asimmetrie informative e consentire una regolazione che riesca, in qualche misura, a tenere conto anche delle specificità locali: basti pensare che sul territorio sono censite circa 1700
gestioni e che la maggior parte di esse, ancora assegnate in modo diretto o in economia
dagli enti locali, necessitano di tempistiche più dilatate per approvare gli aggiornamenti
tariffari rispetto alle realtà gestionali più consolidate.
Si tratta quindi di incentivare sotto il profilo tariffario un processo di consolidamento
del settore che eviti di lasciare “indietro” alcune aree del Paese, in particolare il Mezzogiorno. E’ evidente infatti che senza opportuni incentivi anche di carattere tariffario sarà
difficile assistere ad un processo che veda le gestioni industriali più efficienti rilevare le
realtà che versano in condizioni deficitarie: gli incentivi regolatori dovrebbero dunque
affiancarsi a quelli di “sistema” introdotti con gli ultimi interventi legislativi (Sblocca
Italia e Legge di Stabilità), che con i quali sono stati previsti da una parte incentivi alla
cessione delle società partecipate da parte degli enti locali, dall’altra la possibilità di
allungamento della durata della concessione in caso di operazioni di carattere straordinario (fusioni e/o acquisizioni).
D.L. 12 settembre 2014, n. 133.
L. 23 dicembre 2014, n. 190.
3
Contributo n. 29, “Aggregazioni e in house nella Legge di Stabilità 2015”, gennaio 2015.
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Sviluppo di misure
per la regolazione e
il controllo dei Piani
degli Interventi
e per il
finanziamento
delle infrastrutture
idriche
Finanziamento
degli investimenti:
oltre la tariffa
4
AEEGSI appare preparare la strada ad una valutazione “nel merito” delle scelte di investimento effettuate dagli Enti di governo locali: lo scopo è quello di individuare indicatori di priorità degli interventi che permettano di guidare le scelte da parte degli stessi Enti
di governo locali sulla base del fabbisogno indifferibile di infrastrutture che il territorio
esprime, tenendo in debita considerazione gli obiettivi che la normativa comunitaria e
nazionale in materia idrica impongono al nostro paese.
In questo senso, AEEGSI appare intenzionata a promuovere una stretta collaborazione
con le istituzioni ad oggi chiamate a definire la programmazione degli investimenti nel
settore idrico: in primis, Regioni e Autorità di bacino/distretto. L’obiettivo è quello di
costruire un framework di indicatori da utilizzare per la selezione di specifici interventi
che permettano di rispondere alle reali esigenze del territorio e che, dunque, siano definiti con il necessario coinvolgimento delle istituzioni espressione degli interessi locali.
Tale framewok andrà supportato con un’analisi costi/benefici degli specifici interventi
(output based) che permetta anche di implementare uno schema di incentivazione tariffaria “premiante” per le scelte effettivamente utili. Lo scopo ultimo è quello di valutare
non solo il carattere improcrastinabile dell’intervento, ma anche le reali ricadute che
l’investimento apporterà in termini di efficacia/efficienza al sistema idrico locale.
Strettamente connesso al tema della corretta individuazione degli interventi infrastrutturali è quello della loro finanziabilità. Come noto, i numeri in gioco sono significativi: 6
miliardi all’anno di investimenti per i prossimi 20 anni. Su questo versante, AEEGSI sembra confermare ancora una volta la necessità di fare ricorso a strumenti che vadano oltre
la tariffa, nella consapevolezza che il fabbisogno attuale e prospettico di investimento
espresso dal settore non possa trovare una totale copertura con il gettito tariffario a
meno di evoluzioni incrementative dei corrispettivi del servizio che potrebbero risultare
insostenibili per alcune fasce di utenza.
E’ un aspetto questo che si confronta con la frammentazione gestionale del settore e con
la conclamata difficoltà di accesso al credito che registrano i micro e piccoli gestori nel
servizio nel nostro paese.
Tra gli strumenti finanziari che AEEGSI intende promuovere vengono citati, tra gli altri, i cosiddetti hydrobond, intesi come titoli obbligazionari vincolati al finanziamento
di piani di investimento. Sul tema è opportuna una precisazione: il nostro ordinamento
normativo prevede già l’istituto degli hydrobond intesi però come titoli obbligazionari
la cui emissione è riservata a società concessionarie del servizio idrico integrato e la
cui sottoscrizione è riservata esclusivamente agli utenti del servizio, sotto sotto forma
di obbligazioni convertibili in azioni della società che li emette4. E’ uno strumento che,
però, ad oggi non ha trovato applicazione, anche a causa della sua minore convenienza in
termini fiscali rispetto ad altri mezzi di indebitamento.
Il settore idrico ha urgente necessità di strumenti di finanziamento la cui sottoscrizione sia appetibile tra gli investitori qualificati (investitori istituzionali come fondi infra-
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Si veda il Contributo n.25, “Aziende del servizio idrico: alla ricerca della “scala finanziaria” efficiente”, ottobre 2014.
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strutturali, fondi pensione etc..), in un momento storico caratterizzato da abbondante
liquidità. Il quadro regolatorio promosso da AEEGSI negli ultimi anni ha permesso senza
dubbio di riportare il settore al centro delle attenzioni del mondo finanziario, ma per
renderlo effettivamente attrattivo restano ancora dei tasselli fondamentali che ruotano
attorno alla definitiva definizione degli schemi di convenzioni tipo, prevista per luglio
2015, nelle quali andranno declinati:
la suddivisione dei rischi tra enti concedenti e gestori;
gli strumenti per garantire il mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario
della gestione;
le modalità di corresponsione del valore residuo nei casi di subentro.
Il terzo punto assume un’importanza particolare sotto l’aspetto finanziario, in quanto
modalità certe di liquidazione del valore residuo costituiscono una valida garanzia per i
finanziatori che si propongono di erogare credito alle gestioni anche nei casi di mismatch
tra la durata residua della concessione e la durata del finanziamento concesso.
B. Efficienza gestionale e sostenibilità dei consumi idrici
Regole tariffarie
per il
riconoscimento
di costi efficienti
dei servizi idrici
Uno degli obiettivi principali per i prossimi 4 anni è quello di promuovere una maggiore
efficienza gestionale, che incentivi la riduzione dei costi operativi del servizio. Tuttavia
è un percorso che solo dal terzo periodo regolatorio potrà sfociare nell’implementazione dei cosiddetti costi standard (frontiere di efficienza) con i quali superare l’attuale
meccanismo del rolling cap previsto nel Metodo Tariffario Idrico (MTI). Propedeutico
ad un obiettivo così ambizioso, in un settore ancora fortemente parcellizzato, è invece
l’immediata implementazione del cosiddetto unbundling contabile, ovvero la definizione di regole che impongano la trasparenza della contabilità e la separazione contabile e
amministrativa dei gestori. Lo scopo è quello di arrivare a disporre di un’adeguata rappresentazione dei costi e dei ricavi per tipologia di funzione, per area geografica servita
e per categorie di utenze: solo con una rappresentazione analitica dei centri di costo si
potranno definire in modo robusto soglie parametriche per il riconoscimento dei costi
efficientabili nel vincolo dei ricavi dei gestori.
In attesa dunque di giungere ad un sistema legato alle frontiere di costo, AEEGSI si propone di imporre obiettivi di recupero di efficienza su determinate voci di costo operativo, in particolare sul versante dei costi energetici.
Quella della fornitura di energia rappresenta, accanto a quello del personale, una delle
principali voci di costo del servizio idrico.
Nell’attuale MTI il costo dell’energia è ritenuto esogeno, ma con un cap pari al costo
medio settoriale della fornitura aumentato del 10%. In sostanza, il costo della fornitura
è riconosciuto in maniera “passante” (con un lag temporale di due anni, corretto per l’inflazione), ma solo nella misura in cui il costo medio unitario del chilowatora prelevato
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non ecceda di oltre il 10% il costo medio di fornitura dell’intero sistema5.
Un’ipotesi di metodologia di riconoscimento potrebbe poggiare prima di tutto sulla distinzione tra le voci di costo “a mercato” e le voci di costo “tariffarie” della fornitura così
declinabili:
componente “energia”, negoziata sul mercato e liberamente negoziabile tra il gestore
del servizio e società di vendita di energia del libero mercato;
componenti “ non negoziabili”, definiti da AEEGSI, inclusa la componente di
imposizione fiscale definita dalla normativa primaria.
Meccanismi per
promuovere
l’efficienza idrica e
la misurazione dei
consumi
Mentre i secondi potrebbero costituire gli elementi passanti di costo ai fini regolatori, in
quanto al di fuori del controllo e delle scelte del gestore, la prima componente rappresenta
una variabile sulla quale il gestore può operare in modo efficiente (cosiddetta efficienza di
approvvigionamento).
Il riconoscimento della componente “energia” potrebbe basarsi su riferimenti di prezzo
dell’energia all’ingrosso espressi dai mercati a termine che negli ultimi anni hanno registrato uno sviluppo importante nel nostro Paese.
Entrambe le voci di costo (a mercato e tariffarie) andrebbero differenziate per livello di
tensione, bassa e media tensione, per tenere conto delle specificità delle due tipologie di
fornitura. Come noto infatti, i corrispettivi tariffari (infrastrutture e altri oneri) sono differenziati per livello di tensione, mentre sul versante dell’approvvigionamento per la bassa tensione potrebbe essere riconosciuto un corrispettivo medio di mercato (calcolato da
AEEGSI) a copertura dei costi di commercializzazione che il fornitore di energia richiede
generalmente per forniture in bassa tensione, onere questo che solitamente non è contemplato dalla prassi del mercato per gli utenti in media tensione.
Tale obiettivo costituisce un tassello fondamentale per promuovere un utilizzo efficiente
della risorsa, che contempli la riduzione delle perdite di rete l’attuazione del principio di
conservazione della risorsa acqua. La diffusione di efficienti sistemi di misurazione e di
meccanismi finalizzati ad incentivare la riduzione delle perdite è essenziale in un Paese
come il nostro dove queste raggiungono una media del 32%, percentuale che sale intorno
al 40% nel Mezzogiorno.
Il tema della misurazione inoltre è strettamente connesso anche a quello della riforma
delle articolazioni tariffarie. E’ evidente infatti che qualsiasi schema più o meno efficiente
di articolazione tariffaria, che si ponga come obiettivo il risparmio della risorsa idrica, può
essere implementato solo con la disponibilità delle misure dei consumi effettivi dei singoli
utenti. Non solo, una strumentazione di misurazione tecnologicamente avanzata permetterebbe di superare il problema relativo ai conguagli che si formano in sistemi di fatturazione basati su consumi presunti, ovvero attributi, in mancanza di letture certe, sulla base
dell’evoluzione storica degli utenti.
5
Nel MTI il costo dell’energia è anche oggetto di conguaglio con un ulteriore elemento di efficientamento che prevede il confronto sempre con il costo
Diritti degli utenti:
medio di settore, al netto però delle forniture eseguite con il servizio di salvaguardia, che come noto rappresenta una modalità di approvvigionamento
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economicamente più onerosa rispetto all’acquisto sul mercato libero.
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C. Tutela degli utenti, promozione della qualità e riduzione della morosità
La tutela
degli utenti
Sui temi della promozione di un adeguato livello della qualità commerciale del servizio,
AEEGSI è già intervenuta con un primo documento di consultazione (DCO 665/2014/R/
idr) con il quale si pone l’obiettivo di omogeneizzare i livelli degli standard oggi molto
differenziati sul territorio6.
Aspetto ancora più delicato è quello relativo alla tutela degli utenti, tema che dovrebbe
rientrare nell’ambito del processo di riforma dei criteri di determinazione delle articolazione tariffarie7 e che non possono escludere valutazioni in merito alla sostenibilità economica delle tariffe, ovvero all’incidenza che la spesa per la fornitura di acqua potabile
può avere su alcune face di popolazione, prevalentemente a bassa capacità contributiva
(water poverty)8. E’ un tema, questo, connesso a quello della morosità: se in media sul
territorio nazionale il tasso di morosità si aggira intorno al 10% dei ricavi annui, essa
presenta un’elevata differenziazione territoriale, con un’incidenza significativamente
maggiore nell’area meridionale del Paese. Il problema della morosità non potrà essere
affrontato in maniera efficace senza prima aver definito il meccanismo di sostenibilità
sociale delle tariffe per gli utenti a bassa capacità contributiva. La regolazione dovrà
essere capace di distinguere tra il carattere fisiologico del fenomeno della morosità, che
riflette effettivamente le reali difficoltà dell’utenza a sostenere la spesa per la fornitura
di acqua, da quello patologico, che invece deriva da comportamenti opportunistici di una
parte dell’utenza. Fermo restando che la fornitura dei volumi minimi vitali (che AEEGSI
ha individuato in 30 mc/anno per utenza nell’ambito del MTI), un eccessivo livello di
morosità patologica, oltre a gravare sulla sostenibilità economico-finanziaria del gestore, va ad inficiare inequivocabilmente l’equo trattamento economico degli utenti.
6
Sugli orientamenti espressi nel DCO 665/2014/R/idr si veda Contributo n.32, "Diritti degli utenti: da Nord a Sud AEEGSI riafferma l’eguaglianza",
febbraio 2015.
7
Sull’avvio del procedimento di riforma delle articolazioni tariffarie si veda Contributo n.31, " Articolazione tariffaria: un solo strumento per troppi fini",
Diritti degli utenti:
febbraio 2015.
da Nord a Sud AEEGSI riafferma l’eguaglianza
8
La water poverty e, più in generale, il tema della tariffa sociale, saranno approfondito in un contributo di prossima pubblicazione.
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