Il nuovo Senato nel ddl sul superamento del Cameralismo paritario

XI LEGISLATURA
V COMMISSIONE PERMANENTE
SOTTOCOMMISSIONE “AUTONOMIA SPECIALE DELLA REGIONE E RIFORME COSTITUZIONALI”
Il nuovo Senato nel disegno di legge costituzionale sul superamento del
bicameralismo paritario approvato
Analisi del testo e problematiche applicative
Nota n. 10 – 2 marzo 2016
A cura dell’Area giuridico-legislativa del Consiglio regionale
Sommario
Composizione e riparto dei seggi tra regioni e province autonome ......................... 3
Le modalità di elezione del nuovo Senato ...................................................................... 4
I principi costituzionali in tema di elezione del Senato e la loro attuazione attraverso
la legge bicamerale ...................................................................................................................................... 4
I termini per l’approvazione della nuova legge elettorale e il controllo straordinario e
preventivo di legittimità costituzionale ............................................................................................. 7
L’elezione del primo Senato: la norma transitoria si applica anche in presenza della
nuova legge elettorale? ............................................................................................................................. 7
La disciplina per l’elezione del primo Senato: cosa dice il testo del ddl costituzionale
................................................................................................................................................................................ 8
La disciplina elettorale transitoria: le lacune della disciplina e come colmarle ........... 10
I termini per la prima elezione e costituzione del Senato ...................................................... 11
Le norme della Costituzione in materia di composizione ed elezione del nuovo
Senato come novellate dalla riforma .............................................................................................. 12
ART. 57............................................................................................................................................................. 12
ART. 58............................................................................................................................................................. 12
ART. 59............................................................................................................................................................. 13
ART. 60............................................................................................................................................................. 13
ART. 61............................................................................................................................................................. 13
ART. 62............................................................................................................................................................. 13
ART. 63............................................................................................................................................................. 13
ART. 64............................................................................................................................................................. 13
ART. 65............................................................................................................................................................. 14
ART. 66............................................................................................................................................................. 14
ART. 67............................................................................................................................................................. 14
ART. 68............................................................................................................................................................. 14
ART. 69............................................................................................................................................................. 14
ART. 39 (Disposizioni transitorie). ...................................................................................................... 15
ART. 40 (Disposizioni finali). .................................................................................................................. 17
Tabella: ripartizione dei seggi tra le Regioni e Province autonome (calcolo
effettuato con il metodo attualmente utilizzato) .................................................................. 19
Composizione e riparto dei seggi tra regioni e province autonome
Il nuovo Senato sarà composto da 95 senatori “rappresentativi delle istituzioni territoriali”
e da 5 senatori che potranno essere nominati dal Presidente della Repubblica per la durata
di sette anni: si passa dunque da 315 (6 dei quali eletti nella circoscrizione Estero) a 100
senatori (nessuno dei quali eletti nella circoscrizione Estero).
Nel nuovo Senato nessuna Regione potrà avere un numero di senatori inferiore a due,
mentre ciascuna delle Province autonome di Trento e di Bolzano ne avranno due. Si noti
che la vigente norma costituzionale che assegna al Senato 315 componenti, assicura a
ciascuna regione un numero minimo di senatori pari a sette, due al Molise e uno alle Valle
d'Aosta1.
Il metodo di ripartizione dei seggi tra le Regioni resta testualmente uguale a quello
previsto dalla disciplina costituzionale vigente2, anche se i numeri sono diversi: la
ripartizione dei seggi si effettua, “previa applicazione” della disposizione che assicura
almeno 2 senatori per ciascuna Regione e che attribuisce 2 senatori a ciascuna Provincia
autonoma, “in proporzione alla loro popolazione, quale risulta dall’ultimo censimento
generale, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti”. Il riparto dei 91 seggi (dato che
dai 95 seggi vanno detratti i 4 seggi spettanti alle Province autonome) si fa quindi in
proporzione alla popolazione residente, applicando il metodo proporzionale del quoziente
naturale e dei maggiori resti, già oggi previsto per la ripartizione dei seggi del Senato ai
sensi dell’art. 57 cost.. Adottando il metodo di calcolo attualmente utilizzato in via di
prassi per l’elezione del Senato, si ottengono i risultati di cui alla Tabella. Come si vede
nella nuova configurazione del Senato della Repubblica, ben 8 Regioni (tutte quelle sotto
il milione e mezzo di abitanti), oltre le due Province autonome, avrebbero solo 2 senatori,
di cui un sindaco e un consigliere regionale. Il metodo di riparto risulta, come detto, da
una prassi instaurata fin dalla prima applicazione dell’art. 58 cost. come novellato dalla
l.cost. 3/1963, e consiste nell’effettuare prima un riparto proporzionale tra tutte le regioni
secondo il metodo previsto dalla costituzione e verificando quali regioni non raggiungono
la soglia minima; si assegnano quindi il numero minimo di seggi alle regioni che non
raggiungono tale soglia; infine si ripartiscono i seggi residui solo tra le regioni che nel primo
1
Queste due regioni acquistano dunque un peso ben maggiore nel nuovo Senato, grazie al nuovo meccanismo che assicura a
tutte le Regioni almeno 2 senatori.
2
Vedi art. 57 come modificato dalle leggi costituzionali 2 e 3 del 1963 e 1 del 2001, in base al quale il Senato della Repubblica
“è eletto a base regionale”, salvi i seggi assegnati alla circoscrizione Estero (primo comma). Il secondo comma stabilisce che il
numero dei senatori elettivi è di 315, 6 dei quali eletti nella circoscrizione Estero. Il terzo comma aggiunge che nessuna
Regione può avere un numero di senatori inferiore a sette, eccetto il Molise che ne ha due e la Valle d'Aosta che ne ha uno.
L’ultimo comma prevede che la ripartizione di questi seggi fra le Regioni, fatto salvo il numero dei seggi assegnati alla
circoscrizione Estero, “previa applicazione delle disposizioni del precedente comma”, si effettua in proporzione alla popolazione
delle Regioni, quale risulta dall'ultimo censimento generale, sulla base dei quozienti interi e dei resti più alti.
riparto avevano un numero di seggi superiore alla soglia minima. Si noti che questo non è
l’unico metodo teoricamente utilizzabile. Un metodo alternativo, che si ritiene compatibile
con il dettato costituzionale, potrebbe essere il seguente: prima si assegnano a tutte le
regioni il numero minimo di seggi (cioè 2), applicando “previamente” la disposizione che
assicura a tutte le regioni tale numero di seggi; poi si distribuiscono proporzionalmente i
seggi residui fra tutte le regioni. Tale metodo avvantaggerebbe le regioni medio-piccole
rispetto al precedente.
Le modalità di elezione del nuovo Senato
I principi costituzionali in tema di elezione del Senato e la loro attuazione
attraverso la legge bicamerale
Una volta stabiliti i seggi da attribuire a ciascuna regione e provincia autonoma, il ddl
costituzionale introduce principi del tutto innovativi relativi alle modalità di elezione dei 95
senatori “rappresentativi delle istituzioni territoriali” , che sostituiscono quelli dell’elezione a
suffragio universale e diretto (art. 58 primo comma) e dell’elezione “su base regionale” (art.
57), previsti dalla costituzione vigente. L’attuazione di tali principi (e quindi la nuova
disciplina legislativa per l’elezione del Senato) è riservata ad una legge bicamerale, che più
specificamente dovrà disciplinare le “modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei
membri del Senato della Repubblica tra i consiglieri e i sindaci, nonché quelle per la loro
sostituzione, in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale”.
I principi costituzionali che la futura legge bicamerale dovrà rispettare sono i seguenti.
1) il principio dell’elezione indiretta (in luogo di quello dell’elezione diretta): il diritto di
elettorato attivo non spetta più agli elettori con più di 25 anni, ma solo ai componenti
dei Consigli regionali e delle Province autonome; conseguentemente viene abrogata la
norma che fissava il requisito anagrafico per esercitare il diritto di voto;
2) il principio secondo cui sono eleggibili solo consiglieri regionali e sindaci: il diritto di
elettorato passivo viene quindi ristretto a questa categoria, attraverso la previsione che
ciascun Consiglio regionale/provinciale potrà eleggere i senatori solo fra i propri
componenti, più uno fra i sindaci dei Comuni del rispettivo territorio (art. 57, secondo
comma); viene pure abrogato il requisito anagrafico di elettorato passivo del compimento
di quaranta anni di età per diventare senatori e viene conseguentemente soppressa, all’art.
122, secondo comma, l’incompatibilità tra la carica di consigliere regionale e quella di
senatore. Il diritto di elettorato passivo viene ulteriormente ristretto dalla disposizione
secondo cui “la durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle
istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti” (art. 57, quinto comma) e da quella che
secondo cui la cessazione dalla carica elettiva regionale o locale comporta la decadenza
da senatore (art. 66, secondo comma). Una conseguenza importante di tali disposizioni è
che un sindaco in carica cessa dalla carica di senatore nel momento in cui cessa il Consiglio
regionale che lo ha eletto. Oppure che un consigliere regionale che si dimetta o venga
dichiarato decaduto da questa carica, decade dalla carica di senatore (e di tale
conseguenza il Senato deve limitarsi a prendere atto non potendo sindacare, ad es. la
dichiarazione di decadenza del Consiglio regionale).
Un’altra conseguenza di rilievo è che il Presidente della Regione o altri membri della Giunta
sono eleggibili solo se rivestono anche la carica di consigliere. Questo status dipende
dalle scelte operate da ciascuna Regione o Provincia autonoma nella determinazione della
propria forma di governo e del proprio sistema elettorale. Attualmente in tutte le Regioni
e Province autonome il Presidente della Regione è membro del Consiglio. Oltre ad esserlo
necessariamente nella Regione Valle d’Aosta e nella Provincia di Bolzano (in cui il
Presidente è eletto dal Consiglio tra i propri membri), 3 lo è per scelta dei legislatori
regionali (contenuta negli statuti, nelle leggi elettorali o nelle leggi statutarie), anche in
tutte le altre Regioni e nella Provincia autonoma di Trento, che pur prevedono l’elezione
diretta del Presidente4.
Anche se non espressamente previsto dal ddl costituzionale, la nuova legge bicamerale
per l’elezione del Senato potrebbe adeguare alla nuova composizione del Senato, la legge
che, ai sensi dell’art. 65 cost. (non modificato), determina i casi di ineleggibilità e di
incompatibilità con l'ufficio di senatore. Nuove cause di incompatibilità tra le cariche negli
organi del Senato della Repubblica e le cariche di governo regionali o locali potrebbero
invece essere stabilite dal regolamento del Senato in base al nuovo art. 65, terzo comma.
3) il “metodo proporzionale”: tale principio vorrebbe garantire che nel Senato siano
rappresentate anche componenti minoritarie del Consiglio. Tuttavia il principio non
appare facilmente attuabile per le Regioni e le due Province autonome che hanno solo 2
senatori, di cui un sindaco e un consigliere regionale: per tali consigli appare dunque
impossibile in linea di principio eleggere senatori anche consiglieri della minoranza. Il
principio dovrebbe tuttavia comportare, anche in tali casi, che la legge elettorale assicuri
una distribuzione dei due seggi con il metodo proporzionale, impedendo soluzioni
maggioritarie, tali da assegnare entrambi i seggi alla maggioranza consiliare.
33
Per la Regione VdA, vedi art. 2 della L.R. 21/2007, secondo cui “Il Presidente della Regione è eletto dal Consiglio regionale
fra i suoi componenti, subito dopo l'elezione del Presidente del Consiglio e dell'Uffici o di presidenza.” Per la Provincia
autonoma di Bolzano vedi art. 2 LP 5/2013, secondo cui: “La/Il presidente della Provincia è eletta/eletto dal Consiglio
provinciale tra le proprie/i propri componenti, con votazione a scrutinio segreto e a maggioranza assoluta di queste/questi.
Per l’elezione della/del presidente della Provincia, i partiti o raggruppamenti politici presentano, tramite i rispettivi gruppi
consiliari, una dichiarazione di governo.”.
4
Molti statuti prevedono che il Presidente della Regione faccia parte del Consiglio. Per la Basilicata, che non ha ancora un
nuovo statuto, ciò deriva dalla norma transitoria di cui all’art. 5 della legge cost. 1/1999. In Calabria lo statuto non prevede
che il Presidente della Regione faccia parte del Consiglio, né lo prevede la legge elettorale che si limita a recepire modificandola
testualmente la legge statale 43/1995 (quindi il capolista del listino è anche membro del Consiglio). Un problema
interpretativo particolare si pone per il FVG, il cui statuto, all’art. 40, dispone che la carica di Presidente della Regione e di
assessore regionale sono incompatibili con qualunque carica pubblica (e quindi anche con quella di senatore?).
Si noti che il principio appare rispettato dal sistema elettorale transitorio: infatti qualora
il Consiglio debba eleggere due senatori, un seggio è assegnato alla lista vincente e l’altro
alla lista arrivata seconda, dando alla prima l’opzione di scegliere se mandare al Senato il
sindaco o il consigliere regionale: in tale modo almeno uno dei due candidati dovrebbe
essere espresso da una lista presentata dalla minoranza.
4) il principio dell’elezione conforme alle scelte espresse dagli elettori per i candidati
consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi
Si tratta, come è noto, di un principio, introdotto nella seconda lettura del Senato,
tendente a rafforzare il ruolo degli elettori nella scelta dei senatori, pur mantenendo il
principio dell’elezione indiretta: si tratta di una formulazione compromissoria che ha voluto
mettere d’accordo i fautori dell’elezione diretta e quelli dell’elezione indiretta, rinviando di
fatto la soluzione del problema alla nuova legge elettorale (anche perché la disciplina
elettorale transitoria non tiene conto di tale principio). Si dovrà chiarire, in particolare, con
quali modalità gli elettori potranno esprimere le loro scelte, fermo restando che esse
dovranno essere espresse contestualmente all’elezione dei Consigli (“in occasione del
rinnovo”) e che le stesse saranno vincolanti per i Consiglieri chiamati ad eleggere i senatori
tra i propri membri (l’elezione deve avvenire “in conformità” alle scelte degli elettori).
Si noti che il principio non riguarda i senatori sindaci, ma solo i “candidati consiglieri”. Si
noti anche che questo principio, non essendo corredato da una espressa previsione di
rango costituzionale che preveda lo scioglimento anticipato e il rinnovo contestuale di
tutte le assemblee regionali, non può essere attuato per l’elezione del primo Senato (vedi
infra).
L’attuazione di questo principio, che come detto potrà essere attuato solo in sede di
rinnovo parziale dei primi senatori da parte dei singoli Consigli regionali in occasione del
loro rinnovo, impatterà presumibilmente sul procedimento elettorale regionale, in
relazione alla necessaria contestualità tra le elezioni regionali e l’espressione della
“scelta” degli elettori circa i consiglieri da mandare al Senato.
5) il principio secondo cui “I seggi sono attribuiti in ragione dei voti espressi e della
composizione di ciascun Consiglio” (art. 57, sesto comma, secondo periodo), il cui
significato risulta alquanto oscuro.
6) un principio enunciato per i soli senatori della Provincia autonoma di
Bolzano/Autonome Provinz Bozen, i quali devono essere “eletti tenendo conto della
consistenza dei gruppi linguistici in base all’ultimo censimento” (art. 40, comma 6, della
legge).
Altri principi costituzionali che si ritiene dovranno essere rispettati dalla legge elettorale
sono rinvenbili all’art. 48, (secondo cui “Il voto è personale ed eguale, libero e segreto) e
all’art. 51, secondo cui “tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono accedere … alle
cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tale
fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e
uomini”.
I termini per l’approvazione della nuova legge elettorale e il controllo straordinario
e preventivo di legittimità costituzionale
Le norme transitorie fissano i termini per l’approvazione della legge elettorale del Senato
che dovrà attuare i nuovi principi costituzionali sopra indicati.
Secondo l’art. 39, comma 6, essa deve essere approvata entro sei mesi dalla data di
svolgimento delle prime elezioni della Camera dei deputati successive alla data di entrata
in vigore delle legge costituzionale. Si tratta evidentemente di un termine ordinatorio, la
cui inosservanza avrà solo l’effetto di protrarre l’applicabilità della disciplina elettorale
transitoria.
Inoltre in base al comma 11 dello stesso art. 39, la nuova legge elettorale del Senato potrà
essere sottoposta “in sede di prima applicazione, nella legislatura in corso alla data di entrata
in vigore della presente legge costituzionale” ad un giudizio di costituzionalità straordinario,
su ricorso motivato di una minoranza qualificata di senatori o deputati entro 10 giorni
dall’entrata in vigore della legge elettorale, giudizio che dovrà essere deciso entro trenta
giorni. La norma aggiunge che, al fine di consentire tale giudizio, il termine per
l’approvazione della legge elettorale “decorre dalla data di entrata in vigore della presente
legge costituzionale”. In tal modo, come si desume anche dai lavori preparatori, si consente
al Parlamento attualmente in carica di approvare la legge elettorale per il nuovo Senato,
senza dover attendere la prossima legislatura.
Inoltre si fissa alle Regioni e Province autonome un termine di novanta giorni decorrente
dalla data di entrata in vigore della legge elettorale del Senato “per conformare le rispettive
disposizioni legislative e regolamentari” a quanto stabilito dalla legge stessa. Si tratterà di
una attività legislativa e regolamentare meramente attuativa e, si ritiene, non
strettamente necessaria per l’operatività del procedimento elettorale, che dovrebbe
essere compiutamente disciplinato dalla legge statale: in altri termini, si dovrebbe evitare
che l’inerzia del legislatore regionale comporti una paralisi del procedimento elettorale del
Senato.
L’elezione del primo Senato: la norma transitoria si applica anche in presenza della
nuova legge elettorale?
La legge è corredata da una disciplina elettorale transitoria, contenuta all’art. 39, comma
1, che opera “In sede di prima applicazione e sino alla data di entrata in vigore della legge di
cui all’articolo 57, sesto comma, della Costituzione,..”, in modo da garantire la costituzione
del nuovo Senato, anche in caso di inerzia o ritardo del legislatore ordinario.
Poiché, come detto, la nuova legge elettorale potrebbe esser varata anche in questa
legislatura, una rilevante questione da dirimere è se la norma transitoria di cui all’art. 39 si
applichi in ogni caso per l’elezione del primo Senato, anche in caso di tempestiva entrata
in vigore della nuova legge elettorale in questa legislatura.
Stando alla lettera della norma transitoria, le condizioni di applicabilità della norma
transitoria sono due: la “prima applicazione” della legge costituzionale e la mancata entrata
in vigore della legge elettorale attuativa della stessa. Non è chiaro se si tratta di condizioni
cumulative o disgiuntive. L’uso della congiunzione “e” dovrebbe deporre nel primo senso,
ma a ben vedere non può essere così: infatti la conseguenza sarebbe che nelle applicazioni
della legge costituzionale successive alla prima e in mancanza della legge elettorale la
norma transitoria non sarebbe applicabile, determinando un vuoto normativo non
tollerabile, data la indefettibilità della disciplina elettorale di un organo costituzionale.
Deve ritenersi giocoforza che le due condizioni sono disgiuntive: la norma va pertanto
interpretata nel senso che essa si applica sia “in sede di prima applicazione”, sia “sino alla
data di entrata in vigore della legge di cui all’art. 57, sesto comma”. Ma un altro un altro
argomento, del quale si è già fatto cenno, appare ancora più persuasivo: la impossibilità
giuridica di applicare alla prima costituzione del nuovo Senato (che dovrà avvenire entro
termini fissati dalla legge costituzionale) il principio introdotto all’art. 57, quinto comma,
(l’elezione in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in
occasione del rinnovo dei medesimi organi) che presupporrebbe lo scioglimento
contestuale e anticipato di tutti i Consigli, effetto che la legge ordinaria statale non
pare poter ottenere, quanto meno per le autonomie speciali, per le quali la durata dei
Consigli è stabilita dagli statuti speciali.
Quindi la prima elezione dovrebbe avvenire in ogni caso in base alla norma
transitoria, mentre per le elezioni successive (per il rinnovo parziale dei senatori
cessati) essa si applicherebbe solo in mancanza di una legge elettorale. Ciò non
toglie che norme attuative della disposizione costituzionale transitoria per la prima
costituzione del Senato non possano essere adottate con legge statale ordinaria (vedi
infra).
La disciplina per l’elezione del primo Senato: cosa dice il testo del ddl costituzionale
La norma transitoria prevede un sistema elettorale proporzionale a liste concorrenti che
utilizza, per la traduzione dei voti in seggi, il metodo del quoziente e dei maggiori resti. Le
liste sono bloccate in quanto non è previsto il voto di preferenza (i seggi sono assegnati ai
candidati “secondo l’ordina di presentazione”).
Come detto, la disciplina transitoria non attua affatto il principio dell’elezione conforme
alle scelte degli elettori espresse in occasione del rinnovo dei Consigli: non solo essa non
prevede un loro rinnovo straordinario in occasione delle elezioni del primo Senato, ma lo
esclude espressamente precisando che “qualora alla data di svolgimento delle elezioni della
Camera dei deputati si svolgano anche elezioni di Consigli regionali o dei Consigli delle
Province autonome di Trento e di Bolzano, i medesimi Consigli sono convocati in collegio
elettorale entro tre giorni dal loro insediamento”. La contestualità delle elezioni è quindi solo
eventuale, ma anche se ciò dovesse accadere, non è prevista alcuna forma di espressione
di scelta da parte degli elettori regionali in merito a chi eleggere senatore.
L’elezione da parte dei Consigli dei primi senatori è quindi pienamente libera e deve
avvenire previa presentazione di liste formate sia da consiglieri che da sindaci dei rispettivi
territori (con l’unica eccezione del Consiglio provinciale di Bolzano dove sono previste liste
separate di sindaci e consiglieri).
Ogni consigliere può votare per una sola lista di candidati. Per i soli senatori della Provincia
autonoma di Bolzano/Autonome Provinz Bozen ogni consigliere può votare per due liste
di candidati, formate ciascuna da consiglieri e da sindaci dei rispettivi territori (art. 40,
comma 6). Anche se non è specificato, il voto deve intendersi personale, eguale, libero e
segreto (secondo i principi di cui all’art. 48 cost.).
Per la traduzione dei voti in seggi, si utilizza il metodo del quoziente e dei più alti resti.
Nel dettaglio, si divide il numero totale dei voti espressi per il numero dei seggi attribuiti
alla regione o provincia ottenendo il quoziente elettorale necessario per ottenere un
seggio. Per calcolare quanto seggi spettano ad ogni liste, si divide quindi per tale quoziente
il numero dei voti espressi in favore di ciascuna lista di candidati. I seggi residui sono
attribuiti secondo l’ordine decrescente dei resti risultanti da tale divisione. A parità di resti,
il seggio è assegnato alla lista che non ha ottenuto seggi o, in mancanza, a quella che ha
ottenuto il numero minore di seggi. Questo passaggio, come si vedrà, pone un problema
nel caso di parità di voti tra liste che non raggiungono il quoziente intero o che hanno
ottenuto lo stesso numero di seggi.
I seggi ottenuti da ciascuna lista sono quindi assegnati a ciascun candidato, secondo
l’ordine di presentazione nella lista dei candidati medesimi (lista bloccata).
Tuttavia il criterio dell’ordine di presentazione pare possa essere derogato al fine di
individuare il sindaco tra i candidati eletti attraverso una opzione dei presentatori della
lista: infatti “per la lista che ha ottenuto il maggior numero di voti può essere esercitata (da
parte dei sottoscrittori della lista) l’opzione per l’elezione del sindaco o, in alternativa, di un
consigliere, nell’ambito dei seggi spettanti”. In altri termini i presentatori della lista vincente
possono decidere se attribuire uno dei seggi al sindaco inserito nella lista (anche se non
collocato utilmente in lista).
L’atto di proclamazione dei senatori eletti spetta al Presidente della Giunta regionale o
provinciale (art. 39, comma 5).
La disciplina transitoria precisa anche le modalità di surroga dei consiglieri o del sindaco
eletto senatore nel caso esso cessi dalla carica di consigliere (ovviamente prima della
cessazione dell’intero consiglio) o da quella di sindaco: in tal caso è proclamato eletto
rispettivamente il consigliere o il sindaco primo tra i non eletti della stessa lista. Ciò
comporta la necessità che ogni lista contenga un numero adeguato di sindaci, oltre che di
consiglieri.
La disciplina elettorale transitoria: le lacune della disciplina e come colmarle
Le regole dettate, come si vede, sono alquanto lacunose e non sempre colmabili con le
tecniche interpretative dell’analogia o del ricorso ai principi.
Non si specificano termini e modalità di presentazione delle liste, il limite minimo o
massimo di candidati, quanti debbano essere i consiglieri o i sindaci da inserire in ciascuna
lista (mentre l’obbligo di inserire candidati di entrambe le categorie appare implicito). Non
si specifica nemmeno chi debba presentare le liste, ma secondo un principio generale
dovrebbero ritenersi legittimati solo i titolari del diritto di elettorato attivo e quindi solo i
consiglieri: manca però un limite minimo o massimo di sottoscrittori delle liste. Non vi sono
nemmeno norme dirette a promuovere pari opportunità tra uomo e donna nell’accesso
alla carica di senatore (come vuole l’art. 51 cost. e il nuovo art. 55). Si tratta di aspetti che
di solito sono compiutamente disciplinati dalle leggi elettorali che prevedono il voto di
lista.
La norma transitoria non spiega nemmeno cosa accade se l’opzione tra candidato sindaco
e candidato consigliere, spettante alla lista vincente, non sia esercitata: dovendo
comunque eleggere un sindaco è chiaro che l’opzione dovrebbe passere ai presentatori
della seconda lista che ha ottenuto seggi e così via, fermo restando che in caso di mancata
opzione l’ultimo seggio ottenuto dalla lista arrivata ultima va attribuito necessariamente
ad un candidato sindaco.
Non si specifica se tale opzione possa o debba essere esercitata prima o dopo le operazioni
di voto.
Un’altra grave lacuna riguarda, come accennato, il criterio di attribuzione dei seggi in caso
di parità di voti di lista tra liste che non hanno ottenuto alcun seggio o che hanno
ottenuto lo stesso numero di seggi: si noti che è altamente probabile che ciò accada,
specialmente nelle Regioni cui spettano 2 seggi. Ad esempio, dopo aver assegnato il primo
seggio alla lista vincente, potrebbe succedere che due o più liste che non raggiungano il
quoziente intero (non ottenendo alcun seggio) abbiano ottenuto gli stessi voti. Come si
procede in tali casi: si elegge il più anziano di età? Oppure si procede al ballottaggio?
Le lacune della norma transitoria, anche per quanto riguarda la promozione delle pari
opportunità, potrebbero essere colmate da leggi regionali? Ciò appare escluso in quanto
le regioni non sono dotate di potestà legislativa in materia di elezioni del Senato (che è
invece competenza esclusiva dello Stato), né sono rinvenibili nella norma transitoria
attribuzioni di una tale competenza attuativo-integrativa alle Regioni. Piuttosto appare
legittimo che tali lacune siano colmate da discipline regolamentari interne a ciascun
consiglio, valide sia per la prima elezione che per quelle successive, salvo la loro successiva
“conformazione” alla nuova legge elettorale, ove esse si limitino a regolare aspetti
organizzativi e procedurali meramente interni al Consiglio relativi all’esercizio di una
funzione attribuitagli dalla Costituzione (analogamente a quanto si è fatto per altre
funzioni, come la presentazione di leggi voto, l’elezione dei delegati regionali per l’elezione
del Presidente della Repubblica ecc.).
Un’ulteriore possibilità, senz’altro preferibile, è che queste lacune siano colmate dalla
legge bicamerale statale approvata in questa legislatura, come consente una specifica
disposizione transitoria: infatti essa potrebbe contenere norme attuative della stessa
disposizione transitoria, oltre che le disposizioni a regime per i rinnovi parziali del Senato
da svolgersi successivamente man mano che si procederà ai rinnovi dei singoli Consigli.
I termini per la prima elezione e costituzione del Senato
La disciplina transitoria, oltre a stabilire le modalità di elezione dei senatori, fissa alcune
regole finalizzate a garantire il puntuale svolgimento delle elezioni del primo Senato, una
volta sciolte entrambe le Camere.
In primo luogo, si precisa che nella legislatura in corso alla data di entrata in vigore della
legge costituzionale, sciolte entrambe le Camere, non si procede alla convocazione dei
comizi elettorali per il rinnovo del Senato della Repubblica (art. 39, comma 3). Si deduce,
attraverso una interpretazione a contrariis, che in caso di scioglimento del solo Senato
dopo l’entrata in vigore della legge costituzionale si debba procedere al rinnovo del Senato
con il previgente sistema elettorale (infatti la norma finale di cui all’art. 41 stabilisce che le
disposizioni della presente legge costituzionale si applicano solo a decorrere dalla
legislatura successiva allo scioglimento di entrambe le Camere).
Se invece entrambe le Camere sono sciolte (dopo l’entrata in vigore della legge
costituzionale) allora “la prima costituzione” del Senato della Repubblica deve aver luogo,
in base alla disciplina transitoria di cui all’articolo 39, comma 1, entro dieci giorni dalla data
della prima riunione della Camera dei deputati successiva alle elezioni svolte dopo la data
di entrata in vigore della legge costituzionale. Non è chiaro cosa si intenda per “prima
costituzione”: potrebbe intendersi la seduta di insediamento del nuovo Senato, oppure la
data in cui tutti i Presidenti delle Regioni e Province autonome avranno proclamato eletti
i senatori comunicando tale atto all’organo che deve convocare il primo Senato. In ogni
caso ciò significa che i Consigli dovrebbero essere convocati in tempo utile per le
operazioni elettorali, in modo da poter proclamare gli eletti (e quindi insediare il Senato)
nel termine fissato dalla norma. Chi convoca il primo Senato? In mancanza di una norma
espressa, si deve ritenere che la convocazione della seduta di insediamento del primo
Senato spetti al Presidente della Repubblica, in base ad una applicazione estensiva dell’art.
62, cost. (secondo cui spetta anche al Presidente della Repubblica convocare in via
straordinaria ciascuna Camera). Infine cosa succede se qualche Consiglio non adempie al
suo dovere costituzionale di eleggere i propri senatori? Il Senato può essere insediato lo
stesso con i soli senatori eletti?
Le norme della Costituzione in materia di composizione ed elezione del
nuovo Senato come novellate dalla riforma
(in corsivo le parti novellate)
ART. 57
Il Senato della Repubblica è composto da novantacinque senatori rappresentativi delle
istituzioni territoriali e da cinque senatori che possono essere nominati dal Presidente della
Repubblica.
I Consigli regionali e i Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano eleggono, con
metodo proporzionale, i senatori tra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno,
tra i sindaci dei Comuni dei rispettivi territori.
Nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiore a due; ciascuna delle Province
autonome di Trento e di Bolzano ne ha due.
La ripartizione dei seggi tra le Regioni si effettua, previa applicazione delle disposizioni del
precedente comma, in proporzione alla loro popolazione, quale risulta dall’ultimo censimento
generale, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti.
La durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali
dai quali sono stati eletti, in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati
consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi, secondo le modalità stabilite dalla
legge di cui al sesto comma.
Con legge approvata da entrambe le Camere sono regolate le modalità di attribuzione dei
seggi e di elezione dei membri del Senato della Repubblica tra i consiglieri e i sindaci, nonché
quelle per la loro sostituzione, in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale. I
seggi sono attribuiti in ragione dei voti espressi e della composizione di ciascun Consiglio.
ART. 58
[abrogato]
ART. 59
È senatore di diritto e a vita, salvo rinunzia, chi è stato Presidente della Repubblica.
Il Presidente della Repubblica può nominare senatori cittadini che hanno illustrato la Patria
per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Tali senatori durano in
carica sette anni e non possono essere nuovamente nominati.
ART. 60
La Camera dei deputati è eletta per cinque anni.
La durata della Camera dei deputati non può essere prorogata se non per legge e soltanto in
caso di guerra.
ART. 61
L’elezione della nuova Camera dei deputati ha luogo entro settanta giorni dalla fine della
precedente. La prima riunione ha luogo non oltre il ventesimo giorno dall’elezione.
Finché non sia riunita la nuova Camera dei deputati sono prorogati i poteri della precedente.
ART. 62
Le Camere si riuniscono di diritto il primo giorno non festivo di febbraio e di ottobre.
Ciascuna Camera può essere convocata in via straordinaria per iniziativa del suo
Presidente o del Presidente della Repubblica o di un terzo dei suoi componenti.
[Quando si riunisce in via straordinaria una Camera, è convocata di diritto anche l'altra].
COMMA ABROGATO
ART. 63
Il regolamento stabilisce in quali casi l’elezione o la nomina alle cariche negli organi del Senato
della Repubblica possono essere limitate in ragione dell’esercizio di funzioni di governo
regionali o locali
ART. 64.
Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi
componenti.
I regolamenti delle Camere garantiscono i diritti delle minoranze parlamentari. Il regolamento
della Camera dei deputati disciplina lo statuto delle opposizioni.
Le sedute sono pubbliche: tuttavia ciascuna delle due Camere e il Parlamento a Camere
riunite possono deliberare di adunarsi in seduta segreta.
Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente
la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti,
salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale.
I membri del Governo hanno diritto, e se richiesti obbligo, di assistere alle sedute delle
Camere. Devono essere sentiti ogni volta che lo richiedono.
I membri del Parlamento hanno il dovere di partecipare alle sedute dell’Assemblea e ai lavori
delle Commissioni.
ART. 65
La legge determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l'Ufficio di deputato o di
senatore.
Nessuno può appartenere contemporaneamente alle due Camere.
ART. 66
Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause
sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità.
Il Senato della Repubblica prende atto della cessazione dalla carica elettiva regionale o locale
e della conseguente decadenza da senatore.
ART. 67
I membri del Parlamento esercitano le loro funzioni senza vincolo di mandato.
ART. 68
I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni
espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni.
Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento
può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o
altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in
esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell'atto di
commettere un delitto per il quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza.
Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad
intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di
corrispondenza (65).
ART. 69
I membri della Camera dei deputati ricevono una indennità stabilita dalla legge.
ART. 39 (Disposizioni transitorie).
1. In sede di prima applicazione e sino alla data di entrata in vigore della legge di cui
all’articolo 57, sesto comma, della Costituzione, come modificato dall’articolo 2 della
presente legge costituzionale, per l’elezione del Senato della Repubblica, nei Consigli
regionali e della Provincia autonoma di Trento, ogni consigliere può votare per una sola
lista di candidati, formata da consiglieri e da sindaci dei rispettivi territori. Al fine
dell’assegnazione dei seggi a ciascuna lista di candidati si divide il numero dei voti espressi
per il numero dei seggi attribuiti e si ottiene il quoziente elettorale. Si divide poi per tale
quoziente il numero dei voti espressi in favore di ciascuna lista di candidati. I seggi sono
assegnati a ciascuna lista di candidati in numero pari ai quozienti interi ottenuti, secondo
l’ordine di presentazione nella lista dei candidati medesimi, e i seggi residui sono assegnati
alle liste che hanno conseguito i maggiori resti; a parità di resti, il seggio è assegnato alla
lista che non ha ottenuto seggi o, in mancanza, a quella che ha ottenuto il numero minore
di seggi. Per la lista che ha ottenuto il maggior numero di voti, può essere esercitata
l’opzione per l’elezione del sindaco o, in alternativa, di un consigliere, nell’ambito dei seggi
spettanti. In caso di cessazione di un senatore dalla carica di consigliere o di sindaco, è
proclamato eletto rispettivamente il consigliere o sindaco primo tra i non eletti della
stessa lista.
2. Quando, in base all’ultimo censimento generale della popolazione, il numero di senatori
spettanti a una Regione, ai sensi dell’articolo 57 della Costituzione, come modificato
dall’articolo 2 della presente legge costituzionale, è diverso da quello risultante in base al
censimento precedente, il Consiglio regionale elegge i senatori nel numero corrispondente
all’ultimo censimento, anche in deroga al primo comma del medesimo articolo 57 della
Costituzione. Si applicano in ogni caso le disposizioni di cui al comma 1.
3. Nella legislatura in corso alla data di entrata in vigore della presente legge
costituzionale, sciolte entrambe le Camere, non si procede alla convocazione dei comizi
elettorali per il rinnovo del Senato della Repubblica.
4. Fino alla data di entrata in vigore della legge di cui all’articolo 57, sesto comma, della
Costituzione, come modificato dall’articolo 2 della presente legge costituzionale, la prima
costituzione del Senato della Repubblica ha luogo, in base alle disposizioni del presente
articolo, entro dieci giorni dalla data della prima riunione della Camera dei deputati
successiva alle elezioni svolte dopo la data di entrata in vigore della presente legge
costituzionale. Qualora alla data di svolgimento delle elezioni della Camera dei deputati di
cui al periodo precedente si svolgano anche elezioni di Consigli regionali o dei Consigli
delle Province autonome di Trento e di Bolzano, i medesimi Consigli sono convocati in
collegio elettorale entro tre giorni dal loro insediamento.
5. I senatori eletti sono proclamati dal Presidente della Giunta regionale o provinciale.
6. La legge di cui all’articolo 57, sesto comma, della Costituzione, come modificato
dall’articolo 2 della presente legge costituzionale, è approvata entro sei mesi dalla data di
svolgimento delle elezioni della Camera dei deputati di cui al comma 4.
7. I senatori a vita in carica alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale
permangono nella stessa carica, ad ogni effetto, quali membri del Senato della Repubblica.
8. Le disposizioni dei regolamenti parlamentari vigenti alla data di entrata in vigore della
presente legge costituzionale continuano ad applicarsi, in quanto compatibili, fino alla
data di entrata in vigore delle loro modificazioni, adottate secondo i rispettivi ordinamenti
dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica, conseguenti alla medesima legge
costituzionale.
9. Fino all’adeguamento del regolamento della Camera dei deputati a quanto previsto
dall’articolo 72, settimo comma, della Costituzione, come modificato dall’articolo 12 della
presente legge costituzionale, in ogni caso il differimento del termine previsto dal
medesimo articolo non può essere inferiore a dieci giorni.
10. In sede di prima applicazione dell’articolo 135 della Costituzione, come modificato
dall’articolo 37 della presente legge costituzionale, alla cessazione dalla carica dei giudici
della Corte costituzionale nominati dal Parlamento in seduta comune, le nuove nomine
sono attribuite alternativamente, nell’ordine, alla Camera dei deputati e al Senato della
Repubblica.
11. In sede di prima applicazione, nella legislatura in corso alla data di entrata in vigore
della presente legge costituzionale, su ricorso motivato presentato entro dieci giorni da
tale data, o entro dieci giorni dalla data di entrata in vigore della legge di cui all’articolo 57,
sesto comma, della Costituzione, come modificato dalla presente legge costituzionale, da
almeno un quarto dei componenti della Camera dei deputati o un terzo dei componenti
del Senato della Repubblica, le leggi promulgate nella medesima legislatura che
disciplinano l’elezione dei membri della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica
possono essere sottoposte al giudizio di legittimità della Corte costituzionale. La Corte
costituzionale si pronuncia entro il termine di trenta giorni. Anche ai fini di cui al presente
comma, il termine di cui al comma 6 decorre dalla data di entrata in vigore della presente
legge costituzionale. Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di cui
all’articolo 57, sesto comma, della Costituzione, come modificato dalla presente legge
costituzionale, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano conformano le
rispettive disposizioni legislative e regolamentari a quanto ivi stabilito.
12. Le leggi delle Regioni adottate ai sensi dell’articolo 117, terzo e quarto comma, della
Costituzione, nel testo vigente fino alla data di entrata in vigore della presente legge
costituzionale, continuano ad applicarsi fino alla data di entrata in vigore delle leggi
adottate ai sensi dell’articolo 117, secondo e terzo comma, della Costituzione, come
modificato dall’articolo 31 della presente legge costituzionale.
13. Le disposizioni di cui al capo IV della presente legge costituzionale non si applicano alle
Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano fino alla
revisione dei rispettivi statuti sulla base di intese con le medesime Regioni e Province
autonome. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale,
e sino alla revisione dei predetti statuti speciali, alle Regioni a statuto speciale e alle
Province autonome si applicano le disposizioni di cui all’articolo 116, terzo comma, ad
esclusione di quelle che si riferiscono alle materie di cui all’articolo 117, terzo comma, della
Costituzione, nel testo vigente fino alla data di entrata in vigore della presente legge
costituzionale e resta ferma la disciplina vigente prevista dai medesimi statuti e dalle
relative norme di attuazione ai fini di quanto previsto dall’articolo 120 della Costituzione;
a seguito della suddetta revisione, alle medesime Regioni a statuto speciale e Province
autonome si applicano le disposizioni di cui all’articolo 116, terzo comma, della
Costituzione, come modificato dalla presente legge costituzionale.
14. La Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste esercita le funzioni provinciali già
attribuite alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale.
ART. 40 (Disposizioni finali).
1. Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL) è soppresso. Entro trenta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale, il Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la semplificazione e la pubblica
amministrazione, d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze, nomina, con
proprio decreto, un commissario straordinario cui è affidata la gestione provvisoria del
CNEL, per le attività relative al patrimonio, compreso quello immobiliare, nonché per la
riallocazione delle risorse umane e strumentali presso la Corte dei conti e per gli altri
adempimenti conseguenti alla soppressione. All’atto dell’insediamento del commissario
straordinario decadono dall’incarico gli organi del CNEL e i suoi componenti per ogni
funzione di istituto, compresa quella di rappresentanza.
2. Non possono essere corrisposti rimborsi o analoghi trasferimenti monetari recanti oneri
a carico della finanza pubblica in favore dei gruppi politici presenti nei Consigli regionali.
3. Tenuto conto di quanto disposto dalla presente legge costituzionale, entro la legislatura
in corso alla data della sua entrata in vigore, la Camera dei deputati e il Senato della
Repubblica provvedono, secondo criteri di efficienza e razionalizzazione, all’integrazione
funzionale delle amministrazioni parlamentari, mediante servizi comuni, impiego
coordinato di risorse umane e strumentali e ogni altra forma di collaborazione. A tal fine è
istituito il ruolo unico dei dipendenti del Parlamento, formato dal personale di ruolo delle
due Camere, che adottano uno statuto unico del personale dipendente, nel quale sono
raccolte e coordinate le disposizioni già vigenti nei rispettivi ordinamenti e stabilite le
procedure per le modificazioni successive da approvare in conformità ai princìpi di
autonomia, imparzialità e accesso esclusivo e diretto con apposito concorso. Le Camere
definiscono altresì di comune accordo le norme che regolano i contratti di lavoro alle
dipendenze delle formazioni organizzate dei membri del Parlamento, previste dai
regolamenti. Restano validi a ogni effetto i rapporti giuridici, attivi e passivi, instaurati
anche con i terzi.
4. Per gli enti di area vasta, tenuto conto anche delle aree montane, fatti salvi i profili
ordinamentali generali relativi agli enti di area vasta definiti con legge dello Stato, le
ulteriori disposizioni in materia sono adottate con legge regionale. Il mutamento delle
circoscrizioni delle Città metropolitane è stabilito con legge della Repubblica, su iniziativa
dei Comuni, sentita la Regione.
5. Fermo restando quanto stabilito dall’articolo 59, primo comma, della Costituzione, i
senatori di cui al medesimo articolo 59, secondo comma, come sostituito dall’articolo 3
della presente legge costituzionale, non possono eccedere, in ogni caso, il numero
complessivo di cinque, tenuto conto della permanenza in carica dei senatori a vita già
nominati alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale. Lo stato e le
prerogative dei senatori di diritto e a vita restano regolati secondo le disposizioni già
vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale.
6. I senatori della Provincia autonoma di Bolzano/Autonome Provinz Bozen sono eletti
tenendo conto della consistenza dei gruppi linguistici in base all’ultimo censimento. In
sede di prima applicazione ogni consigliere può votare per due liste di candidati, formate
ciascuna da consiglieri e da sindaci dei rispettivi territori.
ART. 41. (Entrata in vigore).
1. La presente legge costituzionale entra in vigore il giorno successivo a quello della sua
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale successiva alla promulgazione. Le disposizioni della
presente legge costituzionale si applicano a decorrere dalla legislatura successiva allo
scioglimento di entrambe le Camere, salvo quelle previste dagli articoli 28 (Soppressione
CNEL), 35 (Limiti agli emolumenti dei componenti degli organi regionali ed equilibrio tra i
sessi nella rappresentanza), 39, commi 3, 7 e 11, e 40, commi 1, 2, 3 e 4, che sono di
immediata applicazione.
Tabella: ripartizione dei seggi tra le Regioni e Province autonome (calcolo
effettuato con il metodo attualmente utilizzato)
Regione/Prov.
Aut.
popolazione5 seggi pop/seggi
Piemonte
4363916
7
623417
Valle d'Aosta
126806
2
63403
Liguria
1570694
2
785347
Lombardia
9704151
14
693154
Veneto
4857210
7
693887
Trento
524832
2
262416
Bolzano
504643
2
252322
Friuli-Venezia
2
609493
Giulia
1218985
Emilia-Romagna
4342135
6
723689
Toscana
3672202
5
734440
Umbria
884268
2
442134
Marche
1541319
2
770660
Lazio
5502886
8
687861
Abruzzo
1307309
2
653655
Campania
5766810
9
640757
Molise
313660
2
156830
Puglia
4052566
6
675428
Basilicata
578036
2
289018
Calabria
1959050
3
653017
Sicilia
5002904
7
714701
Sardegna
1639362
3
546454
totale
59433744
95
625618
5
Popolazione risultante dall’ultimo censimento ufficiale della popolazione residente (2011)