La lotta dell`UE alla frode e alla corruzione

LE POLITICHE
D E L L’ U N I O N E
EUROPEA
Uno sguardo
all’interno
dell’OLAF,
l’Ufficio
europeo per la
lotta antifrode
La lotta dell’UE
alla frode
e alla
corruzione
L’U n io ne eur o p ea d eve c o m b at t er e
f r o d e e c o r r uzio n e s e vuo l e p r o t eggere
i c it t ad ini eur o p ei e il l o r o d en ar o .
E p er vin c er e ques t a b at t agl ia il r u olo
d el l ’OLAF ha un’im p o r t an za s t r at egi ca.
INDICE
Perché c’è bisogno di una politica
antifrode efficace . . . . . . . . . . . . . . . 3
LE POLITICHE
DELL’UNIONE
EUROPEA
Questa pubblicazione fa parte di una serie che illustra le
varie politiche europee, spiegando quali sono le competenze
dell’UE e quali risultati ha ottenuto.
La strategia dell’UE nella
lotta alla frode . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Cosa fa l’UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Prospettive: cosa riserva il futuro
della lotta alla frode… . . . . . . . . . . 15
Per saperne di più . . . . . . . . . . . . . . 16
È possibile verificare quali sono le pubblicazioni disponibili
online e scaricarle all’indirizzo:
http://ec.europa.eu/europe2020/index_it.htm
Come funziona l’Unione europea
Europa 2020: la strategia europea per la crescita
I padri fondatori dell’UE
Affari esteri e politica di sicurezza
Agenda digitale
Agricoltura
Aiuti umanitari e protezione civile
Allargamento
Ambiente
Azione per il clima
Bilancio
Commercio
Concorrenza
Consumatori
Cultura e settore audiovisivo
Dogane
Energia
Fiscalità
Frontiere e sicurezza
Giustizia, cittadinanza, diritti fondamentali
Imprese
Istruzione, formazione, gioventù e sport
Lotta antifrode
L’unione economica e monetaria e l’euro
Mercato interno
Migrazione e asilo
Occupazione e affari sociali
Pesca e affari marittimi
Politica regionale
Ricerca e innovazione
Salute
Sicurezza alimentare
Sviluppo e cooperazione
Trasporti
Le politiche dell’Unione europea
La lotta dell’UE alla frode e alla corruzione
Commissione europea
Direzione generale della Comunicazione
Pubblicazioni
1049 Bruxelles
BELGIO
Redazione completata nel marzo 2014
Copertina e illustrazione a pag. 2:
© iStockphoto.com/Sagadogo
16 pagg. — 21 × 29,7 cm
ISBN 978-92-79-24333-2
doi:10.2775/64433
Lussemburgo, Ufficio delle pubblicazioni ufficiali
dell’Unione europea, 2014
© Unione europea, 2014
La riproduzione è autorizzata. Per l’uso o la riproduzione
di singole fotografie, occorre chiedere l’autorizzazione al
titolare del copyright.
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Perché c’è bisogno di una politica antifrode
efficace
Corruzione e frodi danneggiano gravemente
l’economia e la società nel suo complesso. Molti
paesi sono afflitti da una corruzione profondamente
radicata che ostacola lo sviluppo economico, mina
la democrazia e lede la giustizia sociale e lo Stato di
diritto.
Gli Stati membri dell’Unione europea (UE) non sono
immuni da tale realtà. La corruzione varia in natura
e in misura da uno Stato all’altro, ma interessa tutti
gli Stati membri. Costa miliardi ai contribuenti e in
molti casi favorisce le operazioni della criminalità
organizzata in tutta Europa.
Si stima che la corruzione costi all’economia
dell’UE 120 miliardi di euro all’anno, poco meno del
bilancio annuale dell’Unione. La lotta alla corruzione
contribuisce perciò anche alla competitività dell’UE
nell’economia globale.
Combattere corruzione e frodi è una responsabilità
nazionale: gli Stati membri possiedono gli strumenti
giuridici e istituzionali necessari per prevenire
e contrastare questi fenomeni.
Inoltre, gestendo l’80 % dei fondi europei, i paesi UE
sono chiamati a indagare e perseguire anche casi di
corruzione e frode ai danni del bilancio dell’Unione.
Quest’ultima assiste gli Stati membri tramite
l’Ufficio europeo per la lotta antifrode, l’OLAF.
© iStockphoto/Muharrem Öner
Infine, la corruzione mina la fiducia dei cittadini nelle
istituzioni e nei processi democratici.
Interrogare l’opinione pubblica: la corruzione è inevitabile?
Opinione pubblica e fiducia
Un sondaggio Eurobarometro sulla corruzione condotto
nel 2013 e pubblicato a febbraio 2014 ha evidenziato
che più della metà dei cittadini dell’UE ha percepito un
aumento di questo fenomeno negli ultimi anni. Dalla
stima più cauta della Commissione europea, come
evidenziato nel pacchetto anticorruzione adottato nel
giugno 2011, emerge che il costo della corruzione
negli Stati membri UE ammonta a 120 miliardi di euro
all’anno. Tale importo comprende tutti i tipi di corruzione
nei paesi dell’UE, inclusi i reati ai danni del bilancio
dell’Unione.
A causa del suo impatto negativo sulle finanze
pubbliche e sul livello di fiducia verso le istituzioni,
la corruzione resta uno dei problemi più gravi per la
stabilità dell’UE.
Dal sondaggio Eurobarometro condotto nei
28 Stati membri è emerso quanto segue:
—— il 76 % degli intervistati crede che la
corruzione sia diffusa nel proprio paese
e il 56 % pensa che il problema sia
peggiorato negli ultimi tre anni;
—— il 67 % ritiene che non ci sia
abbastanza trasparenza e supervisione
riguardo ai finanziamenti ai partiti
politici;
—— due cittadini europei su tre pensano che
la corruzione sia parte integrante della
cultura aziendale del proprio paese;
—— il 70 % afferma tuttavia di non essere
stato colpito personalmente dalla
corruzione nella propria quotidianità.
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Dimostrare ai cittadini che frodi
e corruzione non sono tollerate
Nel 2011 la Commissione ha adottato un pacchetto
anticorruzione che illustra le azioni e gli obiettivi
della politica dell’UE e introduce un meccanismo di
monitoraggio per valutare regolarmente l’impegno
degli Stati membri in questo senso. La prima relazione
anticorruzione dell’UE è stata pubblicata a febbraio
2014. La relazione illustra la situazione di ogni Stato
membro: quali misure anticorruzione sono applicate,
quali si stanno rivelando efficaci, cosa potrebbe
essere migliorato e in che modo. Gli Stati membri
hanno adottato diverse iniziative negli ultimi anni, ma
i risultati sono disomogenei e l’impegno per prevenire
e punire la corruzione andrebbe potenziato. Seguiranno
altre relazioni a intervalli di due anni.
Nel frattempo, la Commissione ha proposto diverse
misure per rafforzare il quadro legislativo, tra cui: una
riforma delle norme sugli appalti pubblici (proposta
del 2011), la confisca di beni derivanti da attività
criminali (proposta del 2012) e l’estensione del reato
di corruzione all’abuso d’ufficio da parte di persone
che non sono formalmente funzionari pubblici ma sono
tuttavia coinvolte nella gestione di fondi UE (proposta
del 2012).
Giro di vite dell’UE sulla frode:
risparmiare denaro, incrementare
l’efficienza
L’UE stessa, con un bilancio annuale di 150 miliardi di
euro destinato in gran parte al miglioramento della vita
di cittadini e comunità all’interno dell’UE, non è immune
dal pericolo di frodi.
L’UE impiega il proprio bilancio per diversi tipi di attività,
dai sussidi agli agricoltori ai finanziamenti per la ricerca
o progetti infrastrutturali su larga scala. Allo stesso
tempo, riceve entrate derivanti da dazi d’importazione
e accise. In qualunque forma vengano utilizzati i fondi
pubblici, il rischio di frode è sempre presente.
L’OLAF è stato istituito per indagare sulle irregolarità
che ledono gli interessi dell’Unione europea: un impegno
che assume un valore strategico in tempi in cui ogni
euro conta.
Come è nato l’OLAF
L’Ufficio europeo per la lotta antifrode
(OLAF) è stato creato nel 1999 con il
compito di indagare su frodi, corruzione
e altri tipi di irregolarità finanziarie ai danni
degli interessi dell’Unione europea. Il
regolamento che ha istituito l’Ufficio fissa
le procedure per aprire, condurre
e finalizzare tali indagini e gestire il flusso
di informazioni da e per l’OLAF.
Esempi di indagini dell’OLAF
Casi di frode:
— utilizzo irregolare di fondi dell’Unione europea
destinati a progetti in ambiti quali aiuti esterni,
agricoltura, ambiente e simili;
— evasione di tasse e dazi doganali da parte degli
importatori;
— contrabbando di sigarette da parte di gruppi di
criminalità organizzata;
— sottrazione di aiuti esterni concessi per un progetto
edile;
— finanziamento di prodotti agricoli inesistenti (ad
esempio, succhi di frutta mai prodotti o alberi non
piantati).
Casi di violazione dei doveri professionali:
— irregolarità in procedure di appalto;
— conflitti di interesse;
— divulgazione di questionari per test di selezione
e modelli di risposte.
© © iStockphoto/Alexandru Sava
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Spendere con accortezza per favorire la crescita.
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La strategia dell’UE nella lotta alla frode
Intensificare la lotta alla frode
Nel 1999 la Commissione europea ha annunciato
una linea di tolleranza zero nei confronti di frode
e corruzione, che comprendeva, tra le altre misure,
l’istituzione dell’OLAF, incaricato di condurre la lotta alla
frode su tutti i fronti e informare l’opinione pubblica
delle conseguenze di questo problema. Garantire
che il personale in servizio nelle istituzioni europee
sia consapevole delle procedure da seguire qualora
si sospetti un caso di frode e formare revisori e altri
funzionari è diventata una priorità fondamentale per la
Commissione europea.
Diverse sono le attività di sensibilizzazione, in parte
destinate al grande pubblico e in parte ai funzionari UE.
— L’OLAF promuove iniziative volte a sensibilizzare
l’opinione pubblica all’impatto che falsificazioni
e contrabbando hanno sull’economia europea, tra
cui indicazioni su come riconoscere una moneta di
euro falsa, quiz investigativi e informazioni per i più
piccoli sul contrabbando.
— La Commissione informa sistematicamente i propri
responsabili di progetto, il personale finanziario,
i revisori e il personale delle delegazioni di tutto
il mondo riguardo il rischio di potenziali frodi e su
come comportarsi nel caso si sospettino irregolarità.
— La formazione permette ai funzionari di condividere
le proprie esperienze e consente ai partecipanti
di aggiornarsi sulle ricerche accademiche più
recenti. Esempi di corsi: corso di prevenzione
e individuazione delle frodi per i revisori; corso di
lotta alla frode e alla corruzione per i nuovi capi
delegazione e corso sui sistemi di allarme rapido per
i funzionari distaccati in vari paesi del mondo.
— Il sito web dell’OLAF (http://olaf.europa.eu) fornisce
una guida per aiutare gli altri servizi a sviluppare
le proprie strategie, inclusi modelli di frode, migliori
pratiche e programmi di formazione.
Il sistema di allarme rapido
Questa banca dati raccoglie nomi di persone
e società che possono rappresentare un
rischio per gli interessi finanziari dell’UE ed
è uno strumento fondamentale nella lotta
alla frode. Esso consente ai funzionari di
verificare se le persone e le società che
partecipano alle gare d’appalto sono
sospettate di frode: se figurano nella lista,
l’amministrazione può bloccare
o sospendere un contratto o un pagamento.
Protezione congiunta dei fondi
tra l’OLAF e i paesi UE
L’85 % del bilancio dell’UE è gestito dagli Stati membri
(la cosiddetta gestione concorrente), che sono i primi
responsabili per la prevenzione della frode nel proprio
territorio. Ma quando è necessaria la cooperazione tra
le autorità nazionali di due o più paesi, l’OLAF interviene
svolgendo una preziosa funzione di coordinamento.
L’UE 2013: BILANCIO IN BREVE
Entrate di bilancio 2013
Risorse basate sull’IVA, 11,3 %
Dazi doganali
e contributi nel
settore dello
zucchero,
14,1 %
Spese di bilancio 2013
(miliardi di euro in stanziamenti di impegno)
L’UE sulla scena
internazionale,
9,6 miliardi, 6,4 %
Altre entrate, 1,2 %
Risorsa
basata
sull’RNL,
73,4 %
Amministrazione,
8,4 miliardi, 5,6 %
Sviluppo rurale,
70,6 miliardi, 46,8 %
Cittadinanza, libertà,
sicurezza e giustizia,
2,1 miliardi, 1,4 %
Agricoltura: spese
connesse al mercato
e aiuti diretti,
10,6 miliardi, 10,7 %
Competitività
e coesione per
la crescita
e l’occupazione,
44 miliardi, 29,1 %
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I paesi che hanno aderito all’UE a partire dal 2004,
nonché quelli che desiderano farne parte, hanno istituito
degli sportelli nazionali per la prevenzione della frode, con
lo scopo di:
— coordinare leggi, amministrazioni e attività per
proteggere le finanze dell’UE;
— mantenere i contatti tra le autorità nazionali e l’OLAF
e favorire la cooperazione tra quest’ultimo e le
autorità giudiziarie;
— notificare i casi di frode e le irregolarità alla
Commissione europea.
Questi uffici nazionali divulgano informazioni sulle
previste sanzioni e sulle conseguenze delle frodi e si
assicurano che nei propri paesi vi sia sufficiente personale
qualificato per prevenirle.
Anche i paesi che hanno aderito all’UE prima del 2004
impiegano mezzi e personale su questo fronte, ma non
possiedono un’organizzazione centralizzata.
Le istituzioni europee: unite nella lotta
alla frode
Per essere efficace, l’impegno volto a ridurre corruzione
e frodi deve essere il frutto di uno sforzo congiunto
e coordinato. Seguono alcuni esempi di come le istituzioni
europee coordinano le proprie attività per massimizzarne
l’efficacia.
— L’OLAF, sebbene faccia parte della Commissione
europea, è indipendente e affianca i paesi e le
organizzazioni dell’UE nelle indagini sulle frodi,
contribuendo all’elaborazione di leggi e norme
antifrode.
— La commissione per il Controllo dei bilanci del
Parlamento europeo monitora l’utilizzo dei fondi e UE
lavora a stretto contatto con l’OLAF per un’attenta
valutazione delle leggi contro le frodi e altre
irregolarità. L’OLAF aggiorna il Parlamento riguardo
le proprie attività, senza tuttavia fornire informazioni
sulle indagini in corso.
— La Corte dei conti europea monitora le finanze
dell’Unione e assiste il Parlamento europeo e il
Consiglio nella supervisione dell’esecuzione del
bilancio dell’UE, fornendo relazioni e pareri non solo
sulla gestione finanziaria, ma anche sulle altre attività.
La Corte esamina la corretta registrazione, gestione
ed esecuzione delle operazioni finanziarie, al fine di
garantire economia, efficienza ed efficacia. La Corte
dei conti informa l’OLAF di ogni sospetto su eventuali
casi di frode o corruzione.
L’obbligo legale di combattere frode
e corruzione
L’art. 325 del trattato sul funzionamento
dell’Unione europea impone alla
Commissione e agli Stati membri di
combattere contro la frode e le altre
attività illegali che ledono gli interessi
finanziari dell’Unione stessa. La
prevenzione e l’individuazione delle frodi
rappresentano dunque un dovere che
investe tutta la Commissione europea e il
suo personale nello svolgimento delle
attività quotidiane che prevedono l’utilizzo
dei fondi dell’UE. Gli Stati membri sono
responsabili dell’istituzione di sistemi di
controllo e gestione, e hanno l’obbligo di
accertarsi che i programmi che essi
gestiscono rispettino tutti i requisiti
regolamentari.
La convenzione relativa alla tutela degli
interessi finanziari della Comunità europea
stabilisce che le frodi devono essere
passibili di «sanzioni penali effettive,
proporzionate e dissuasive» in tutti i paesi
dell’UE. Ciò comprende, nei casi più gravi,
la possibilità di reclusione per almeno un
anno. Nel 2012 la Commissione ha
proposto di innalzare il livello delle pene
e di rafforzare le norme UE a tutela degli
interessi finanziari dell’Unione con una
nuova direttiva mirata ad armonizzare la
definizione dei reati, i livelli minimi
e massimi delle sanzioni e le limitazioni
temporali ancora differenti tra uno Stato
membro e l’altro. Le negoziazioni
riguardanti tale proposta a livello di
Parlamento europeo e di Consiglio sono
ancora in corso.
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Europol è impegnata nella lotta alla frode come parte
del proprio mandato di tutela della sicurezza interna
dell’UE. All’interno del mandato sulle proprie attività
operative, l’Europol ha il compito di contribuire alla lotta
alla frode in relazione alla contraffazione di denaro
e all’imposta sul valore aggiunto (IVA).
La falsificazione di denaro costa all’UE milioni di
euro ogni anno mentre le frodi ai danni dell’IVA,
secondo quanto stimato dall’Europol, pesano per circa
60 miliardi di euro all’anno sulle casse degli Stati
membri. Europol conduce inoltre il progetto di analisi
sulla frode intracomunitaria con operatore mancante
(missing trader), ovvero l’evasione dell’IVA ai danni dei
governi da parte di gruppi di criminalità organizzata.
Si tratta dell’unica banca dati a livello europeo per
informazioni riguardanti questo fenomeno.
Nel 2004 OLAF ed Europol hanno firmato un accordo di
cooperazione per lavorare congiuntamente nella lotta
a frodi, corruzione e a qualsiasi altra attività illecita
della criminalità organizzata internazionale ai danni
degli interessi finanziari dell’UE. L’accordo consente lo
scambio di informazioni tecniche e strategiche tra i due
organismi, la cooperazione per la valutazione della
minaccia e per l’analisi del rischio in settori di interesse
comune, escluso lo scambio di dati personali.
OLAF: tutelare i nostri interessi
finanziari
Prevenire le frodi è una priorità per la Commissione
europea e l’OLAF garantisce che i soldi dei contribuenti
siano impiegati a vantaggio di tutti. I suoi obiettivi
principali sono tre:
— tutelare gli interessi finanziari dell’Unione europea
indagando su frodi, corruzione e qualunque altra
attività illegale;
— individuare e indagare casi gravi riguardanti
l’esercizio di incarichi professionali da parte
di membri e personale delle istituzioni e degli
organismi dell’UE che potrebbero portare
a procedimenti disciplinari o penali;
— supportare la Commissione europea nello sviluppo
e nell’attuazione di strategie di individuazione
e prevenzione delle frodi.
© iStockphoto/Mattjeacock
Europol: il servizio di contrasto dell’UE
Agire insieme per massimizzare gli effetti.
Nonostante non abbia la competenza legale
a perseguire esso stesso i trasgressori, l’OLAF assiste
gli Stati membri e le istituzioni dell’UE nell’individuare le
irregolarità e indagare su di esse. In quanto organismo
pienamente indipendente, può condurre indagini
all’interno di qualsiasi organizzazione o Stato membro
dell’UE, nonché in paesi al di fuori dell’Unione in cui
vengono impiegati i fondi comunitari.
L’OLAF partecipa inoltre alla raccolta e allo scambio di
informazioni, contribuisce allo sviluppo e all’attuazione
delle politiche antifrode e garantisce che queste
vengano sistematicamente integrate nelle leggi.
OLAF: fatti e cifre chiave per il 2012
Personale: 435
Bilancio amministrativo: 57,4 milioni
di euro
Informazioni in entrata: 1264 voci
Totale di casi aperti: 718
—— Casi di indagine: 431
—— Casi di coordinamento: 287
Totale di casi chiusi: 465
Numero di raccomandazioni emesse: 199
Importo recuperato a seguito
di raccomandazioni: 284 milioni di euro
Durata media delle indagini: 22,6 mesi
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Cosa fa l’UE
L’UE comunica le proprie iniziative antifrode al
personale che lavora nelle delegazioni di tutto il mondo
e all’opinione pubblica in generale attraverso programmi
di sensibilizzazione e formazione. L’OLAF, da parte sua, ha
due programmi chiave che si occupano di frodi: Hercule,
dedicato alla lotta contro le irregolarità finanziarie,
e Pericles, per contrastare la contraffazione di banconote
e monete in euro.
PROGRAMMA HERCULE: PROTEGGERE IL DENARO DEI
CITTADINI EUROPEI
Istituito nel 2004, il programma Hercule è dedicato alla
lotta contro frode, corruzione e altre attività illegali che
ledono le finanze dell’UE, inclusa la lotta al contrabbando
di sigarette e alla contraffazione.
I programmi Hercule I (con un bilancio di 11,8 milioni
di euro per il periodo 2004-2006) e Hercule II (con un
bilancio di 98,5 milioni di euro per il periodo 2007-2013),
hanno permesso a OLAF di fornire:
— formazione antifrode (ad esempio, nel campo
dell’informatica forense e dell’utilizzo di
strumentazione specialistica per oltre 5 300
operatori degli organi di contrasto) e assistenza per
le associazioni europee di avvocati, magistrati e altri
giuristi;
© European Union
I programmi antifrode della
Commissione europea
La condivisione di informazioni tra i vari paesi è fondamentale
nella lotta alla frode.
I notevoli successi di Hercule I e II hanno
spinto all’adozione nel febbraio 2014 del
nuovo programma Hercule III, con un
bilancio di 105 milioni di euro per il periodo
2014-2020. Questa dotazione verrà
impiegata per almeno il 70 % in attività di
assistenza tecnica a supporto dei servizi
doganali degli Stati membri o delle forze di
polizia nelle loro operazioni quotidiane.
Verranno inoltre erogate sovvenzioni per
corsi di formazione in informatica forense
o per l’acquisto e l’addestramento di cani
poliziotto capaci di localizzare sigarette
o tabacco di contrabbando. Le sovvenzioni
copriranno fino all’80 % dei costi totali.
— assistenza tecnica e supporto informatico per le
autorità nazionali;
— un ampio numero di sovvenzioni ad autorità nazionali
e regionali all’interno degli Stati membri per l’acquisto
di sofisticate strumentazioni tecniche (scanner
a raggi X, banche dati e strumenti investigativi
informatici) per consentire agli organi di contrasto di
rafforzare la propria capacità operativa.
La condivisione delle competenze dell’OLAF e la
messa a disposizione di un sostegno finanziario hanno
favorito la cooperazione e lo scambio di informazioni
tra le autorità nazionali. Ciò ha condotto al sequestro
di importanti quantitativi di sigarette, tabacco e altre
merci di contrabbando, permettendo il recupero di ingenti
somme sotto forma di tasse d’importazione, IVA e accise
non pagate e l’arresto e la condanna di diverse persone
coinvolte nel contrabbando e in altre attività ai danni
degli interessi finanziari dell’Unione.
PERICLES: COMBATTERE LA CONTRAFFAZIONE
DI MONETE E BANCONOTE IN EURO
Quando proviamo ad acquistare qualcosa da un
distributore automatico e la moneta viene rifiutata,
è possibile che la nostra moneta sia stata contraffatta.
Questo è solo un piccolo esempio di un fenomeno
generale ben più grave. In base ai dati raccolti dalla
Banca centrale europea (BCE), il danno finanziario
complessivo provocato dalla contraffazione di euro
a partire dall’introduzione della moneta unica nel 2002
ammonta a più di 500 milioni di euro.
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Secondo una recente relazione biennale della BCE,
nella seconda metà del 2011 sono state ritirate dalla
circolazione 310 000 banconote di euro contraffatte,
per un valore totale di circa 15 milioni di euro, mentre
il danno finanziario per la prima metà del 2012
ammonterebbe a circa 13 milioni di euro.
Le leggi a supporto della prevenzione
dalle frodi
Dalla Colombia alla Bulgaria sono stati scoperti
e smantellati molti locali adibiti alla contraffazione.
Il regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio fornisce un
quadro legale per la mutua assistenza tra le autorità
amministrative degli Stati membri e la collaborazione
tra queste e la Commissione, al fine di garantire la
corretta applicazione delle normativa doganale, agricola
e di quella relativa ai diritti di proprietà intellettuale.
Uno degli strumenti chiave nella lotta alla
contraffazione è il programma Pericles, che con un
bilancio di 7 milioni di euro per il periodo 2007-2013 si
concentra sulla formazione e sull’assistenza tecnica alle
autorità nazionali competenti.
Assicurando il coordinamento tra funzionari doganali
e di polizia, rappresentanti delle banche centrali e delle
zecche nazionali, magistrati, avvocati e altri gruppi di
professionisti provenienti sia dal settore pubblico che
dal privato, Pericles consente alle autorità di contrasto
di essere sempre all’avanguardia.
© European Union
Il programma è riuscito a sviluppare una cooperazione
più stretta nella lotta alla contraffazione dell’euro nelle
tre regioni più sensibili: Europa sudorientale, Europa
nordorientale e Sudamerica.
Un esperto controlla una moneta in euro con uno strumento
speciale.
Esistono diversi regolamenti che definiscono il ruolo
principale e le competenze dell’OLAF nell’espletamento
delle proprie indagini amministrative.
Lo strumento principale per la mutua assistenza è il
sistema d’informazione antifrode fornito dall’OLAF. Si
tratta di una singola infrastruttura comune e protetta,
che conta circa 10 000 utenti finali registrati
appartenenti a più di 1 200 servizi competenti presso
gli Stati membri, partner di paesi terzi, organizzazioni
internazionali, servizi della Commissione e altre
istituzioni UE. Il sistema d’informazione antifrode
fornisce un insieme di banche dati e sistemi per lo
scambio di informazioni da impiegare nella lotta alle
frodi doganali.
Tra gli elementi di principale rilevanza del sistema
d’informazione antifrode vi sono il sistema informativo
doganale (SID) e l’archivio di identificazione dei fascicoli
a fini doganali (FIDE). Il SID è un archivio in cui vengono
conservate informazioni su merci, denaro contante,
mezzi di trasporto, società e persone in relazione alle
violazioni di legge. Il FIDE è un archivio che raccoglie
i numeri di fascicolo di indagini riguardanti società
e persone, sia concluse sia ancora in corso, a supporto
della cooperazione (mutua assistenza) nella conduzione
delle indagini.
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COME L’OLAF INDAGA SULLE INFORMAZIONI RICEVUTE
CASO ARCHIVIATO
Indagine
FASE DI
SELEZIONE
Decisione
della DG
Informazioni ricevute:
• fonti del settore
pubblico (compresi
gli Stati membri e le
istituzioni dell’UE)
• fonti private
(compresi i cittadini,
il settore privato
e chi denuncia
un’irregolarità)
L’unità «Indagini —
Selezione e revisione»
formula un parere
sull’apertura
o sull’archiviazione del
caso a seconda che
l’informazione:
• sia di competenza
dell’OLAF e giustifichi
un suo intervento
Il direttore
generale apre/archivia
il caso
• sia sufficiente per
avviare un’indagine
1. Le attività investigative
comprendono:
• interrogazioni
• ispezioni dei locali
• controlli sul posto
• operazioni di polizia
scientifica
• missioni investigative in
paesi extra-UE
2. Controlli relativi alla
validità giuridica delle
attività investigative e delle
relative conclusioni
Coordinamento delle attività
antifrode degli Stati membri
FASE INVESTIGATIVA
• abbia attinenza con le
priorità della politica
dell’OLAF in materia di
indagini
NESSUNA RACCOMANDAZIONE
Raccomandazioni
della DG
REPORT
Controllo dell’attuazione delle
raccomandazioni:
Raccomandazioni:
• indagini penali
• disciplinari
• procedimenti giudiziari
e condanne
• finanziarie
• recuperi finanziari
• misure disciplinari
FASE DI
CONTROLLO
Cos’è un’«operazione doganale
congiunta»?
Per operazione doganale congiunta si intende
una misura operativa, coordinata e mirata, di
durata limitata, attuata dagli Stati membri in
collaborazione con le autorità doganali di
paesi terzi per combattere il traffico
transfrontaliero di merci.
• giudiziarie
• amministrative
Trasmissione della relazione
finale alle istituzioni, agli
organi, ai servizi e alle agenzie
dell’UE o agli Stati membri
interessati.
Il direttore generale formula raccomandazioni
sulle azioni da intraprendere
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Come si svolgono le indagini
VERIFICHE CONTINUE
Nel 2011 l’OLAF ha ricevuto 1 046 informazioni di
possibile interesse investigativo e, grazie al nuovo
sistema di notifica delle frodi via Internet, dal settore
privato sono emerse molte più fonti che in passato.
IN BASE A QUALI CRITERI L’OLAF DECIDE
COSA APPROFONDIRE?
La decisione di avviare un’indagine o un’azione
di coordinamento dipende da diversi fattori: se
l’informazione rientra o meno nelle competenze
di azione dell’OLAF, se è sufficiente per avviare
un’indagine o un’azione di coordinamento e se rientra
tra le priorità della politica investigativa.
COSA ACCADE DOPO LA CHIUSURA DI UN CASO?
Una volta concluse le indagini riguardanti un caso,
l’OLAF può raccomandare un’azione legale, disciplinare,
finanziaria o amministrativa in base alla relazione
finale. Tale azione può essere intrapresa dalle autorità
dell’UE o di uno Stato membro.
QUALI RACCOMANDAZIONI SONO STATE FORMULATE
AL TERMINE DELLE INDAGINI NEL 2011?
Totale raccomandazioni formulate nel 2011: 175
23
13 %
16
9%
Raccomandazioni
giudiziarie
Raccomandazioni
finanziarie
Raccomandazioni
disciplinari
Raccomandazioni
amministrative
73
42 %
63
36 %
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C O R R U Z I O N E
MISURE INTRAPRESE IN SEGUITO AI RISULTATI
DELL’OLAF
Alla chiusura di un caso, l’OLAF può raccomandare
di intraprendere misure amministrative, disciplinari,
finanziarie e/o giudiziarie. Il tempo necessario agli Stati
membri o alle autorità UE competenti per attuare tali
raccomandazioni varia a seconda della natura del caso:
in caso di azione legale o recupero finanziario, la durata
sarà maggiore.
Questa procedura si applica spesso per le gravi frodi
e i gruppi appartenenti alla criminalità organizzata che
fanno uso di metodi quali la bancarotta pianificata o le
tracce documentarie ad alta tecnologia per coprire le
proprie attività.
CITARE IN GIUDIZIO GLI AUTORI DELLE FRODI
Molti processi condotti negli Stati membri nel 2011, in
seguito alle raccomandazioni dell’OLAF, hanno portato
a diversi mesi di condanne di reclusione, ma altrettanto
elevato è il numero di casi ancora in attesa di giudizio.
Non tutte le indagini dell’OLAF si concludono con una
condanna. Di quelle condotte nel 2011, più della metà
sono state archiviate prima di arrivare al processo e,
tra quelle portate avanti, il 42 % si è risolto in una
condanna e il 7 % in un’assoluzione. I risultati delle
azioni legali variano notevolmente da un paese all’altro.
Assicurare una maggiore uniformità tra gli Stati
membri è uno degli obiettivi della proposta avanzata
dalla Commissione nel 2013 di istituire di una Procura
europea, che dovrà indagare e perseguire i reati ai
danni degli interessi finanziari dell’UE.
RECUPERARE IL DENARO
Dalla sua creazione, l’OLAF ha condotto 3 500 indagini.
Il recupero del denaro non compete tuttavia all’OLAF
stesso, bensì alle istituzioni e agli Stati membri dell’UE.
I PROCESSI SUCCESSIVI ALLE INDAGINI DELL’OLAF HANNO PORTATO A UN MAGGIOR NUMERO DI MESI DI RECLUSIONE NEL 2011
Risultati
giudiziari
2007
2008
2009
CASI
VALORI
CASI
2011
CASI
VALORI
CASI
Sentenza sospesa
(mesi)
13
246
12
452
9
339
18
1 249
35
840
Detenzione (mesi)
9
326
15
955
15
1 240
23
1 503
59
6 137
13
1.8
16
175.3
12
17.3
23
1 467.7
42
154.7
Sanzione finanziaria
(milioni di euro)
VALORI
2010
VALORI
CASI
VALORI
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Esempi di risultati ottenuti dall’OLAF
Falsificazione di CV
Un progetto di costruzione di uno
stabilimento in Bulgaria doveva ricevere
34 milioni di euro dall’UE in aggiunta ai
25 milioni di euro erogati dalla Banca
europea per la ricostruzione e lo sviluppo.
Era già stato effettuato un pagamento
anticipato di 7 milioni di euro quando
alcune informazioni trasmesse all’OLAF
dalla direzione generale della Politica
regionale hanno fatto suonare il
campanello d’allarme.
Il gruppo vincitore dell’appalto era infatti
sospettato di aver fornito dati falsificati
riguardo le qualifiche e le esperienze
professionali dei propri dipendenti.
Intervento dell’OLAF
In seguito a indagini condotte in diversi
Stati membri, si è scoperto che il gruppo
vincitore aveva effettivamente redatto la
documentazione in maniera fuorviante,
fornendo un resoconto scorretto delle
proprie qualifiche e competenze.
L’OLAF ha raccomandato di annullare il
pagamento di 34 milioni di euro e di
recuperare l’anticipo di 7 milioni di euro. La
direzione generale seguirà tali
raccomandazioni e l’OLAF ha trasmesso il
caso anche alle autorità giudiziarie bulgare.
Richiesta di tangenti
Un funzionario UE, responsabile di progetto
in una delle delegazioni della Commissione,
era sospettato di richiedere tangenti. Il
caso è stato segnalato all’OLAF. Gli
inquirenti nazionali hanno avuto accesso ai
registri informatici, hanno analizzato
e comunicato i dati alle competenti
autorità giudiziarie che si sono avvalse
dell’esperienza dell’OLAF per condurre le
proprie ricerche e valutarne i risultati.
Pagamenti in cambio di un trattamento
di favore
L’OLAF ha ottenuto l’accesso alle
informazioni necessarie e le indagini
hanno rivelato come negli anni il
funzionario avesse stretto legami con
i partecipanti a progetti favorendoli durante
la procedura di selezione.
Sospensione
È stata aperta un’indagine riguardante sia
il funzionario sia i partecipanti. L’OLAF ha
raccomandato come misura cautelativa
che il funzionario venisse rimosso dalla
propria funzione e che i nomi dei
partecipanti ai progetti venissero inseriti
nel sistema di allarme rapido della
Commissione per impedire loro di prendere
parte a progetti futuri.
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Indagini su tre continenti
© iStockphoto/Bill Oxford
Le importazioni di biocombustibile possono beneficiare del
regime di «origine preferenziale».
Evasione dei dazi di importazione
sul biodiesel
Il biodiesel importato dall’India nell’UE non
è soggetto a dazi di importazione. In
questo caso l’OLAF ha accertato che il
biodiesel esportato da una società indiana
proveniva in realtà dagli Stati Uniti, ma
veniva fatto passare dall’India per
beneficiare del regime di «origine
preferenziale», evitando così i dazi di
importazione.
Dall’entrata in vigore nel 2009 del dazio
antidumping per i biodiesel prodotti negli
Sati Uniti, ingenti quantità di biodiesel sono
state spedite da una società statunitense
a una indiana, che a sua volta ne inviava
una parte nell’UE.
Colto a passare le risposte di un test
a un amico
In un altro caso, sempre relativo a un
funzionario UE, l’OLAF ha scoperto che
durante le prove di un esame il funzionario
aveva passato le risposte a un candidato.
Le indagini dell’OLAF sono state condotte
in Belgio, Francia India, Spagna, Stati Uniti
e Svizzera con l’assistenza delle autorità di
ciascun paese. Sono state raccolte prove
da società di stoccaggio e di ispezione, da
autorità nazionali e da partner economici.
32 milioni di euro in gioco
L’indagine ha svelato che la società indiana
importava biodiesel dagli Stati Uniti, lo
depositava temporaneamente nei propri
magazzini, vi aggiungeva una piccola
quantità di biodiesel prodotto in India
e spediva il tutto nell’UE accompagnato
dalla certificazione di origine preferenziale
indiana.
In un caso la società ha inviato il
carburante statunitense allo stabilimento in
India sostenendo che lì questo avesse
subito un nuovo processo di lavorazione
per soddisfare gli standard UE. Gli
inquirenti dell’OLAF hanno scoperto che il
carburante statunitense era già conforme
e la presunta rilavorazione non era
necessaria.
L’OLAF ha presentato le prove necessarie
per rivendicare le imposte evase in Belgio,
Spagna e altri Stati membri dell’UE
coinvolti nell’importazione. L’importo totale
ammonta a 32 milioni di euro.
Entra in gioco l’informatica forense
Da un esame dei registri informatici
è emerso che il funzionario di alto grado
aveva inviato le domande e un modello di
risposte a un suo amico. La conseguente
procedura disciplinare ha portato alle
dimissioni del funzionario.
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L’operazione Barrel per il sequestro di
1,2 milioni di sigarette di contrabbando
Appannaggio quasi esclusivo di gruppi
della criminalità organizzata, il
contrabbando è finito nel mirino dell’OLAF
nel 2011 con l’operazione Barrel, nella
quale sono stati sequestrati e distrutti
1,2 milioni di sigarette di contrabbando. La
lotta al contrabbando del tabacco è tuttora
considerata una priorità fondamentale.
© iStockphoto/SimmiSimons
Si stima a 10 miliardi di euro l’anno il
danno causato dal contrabbando di
sigarette alle entrate europee derivanti dai
dazi di importazione.
La gestione dei programmi complessi può a volte essere
sfruttata in maniera illecita.
Unirsi per combattere la criminalità
organizzata
I contrabbandieri sfruttano le debolezze
regionali
Al confine orientale dell’UE lo scambio di
informazioni sulle operazioni tra le autorità
è spesso insufficiente, la corruzione
è diffusa e le infrastrutture e gli strumenti
sono spesso obsoleti o inadeguati a causa
dell’insufficienza di finanziamenti. Tutti
questi fattori rappresentano delle
debolezze che i contrabbandieri sfruttano
a proprio vantaggio.
L’OLAF è estremamente attivo nella lotta al
contrabbando di tabacco e fin dalla sua
istituzione ha utilizzato tutti gli strumenti
a propria disposizione: ha avviato indagini,
coordinato casi e offerto assistenza tecnica,
compresi il cofinanziamento di
strumentazioni e altri tipi di supporto alle
autorità degli Stati membri.
L’operazione Barrel è stata organizzata dai
servizi doganali polacchi in collaborazione
con l’OLAF. Ventiquattro Stati membri
hanno lavorato a fianco di Croazia,
Norvegia, Svizzera e Turchia prendendo di
mira il traffico ferroviario lungo il confine
orientale dell’UE.
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Prospettive: cosa riserva il futuro
della lotta alla frode…
… per la Commissione europea
Nel 2011 la Commissione ha adottato la nuova
strategia antifrode, che aggiorna e rinnova il modo di
contrastare le frodi ai danni del bilancio UE. La strategia
riguarda il 20 % del bilancio gestito direttamente
dall’UE.
L’obiettivo globale della strategia è accrescere i livelli
di rilevamento, sostenere la prevenzione e migliorare le
condizioni per lo svolgimento delle indagini. Dalla fine
del 2013 sono state adottate nuove misure in materia
di prevenzione e individuazione delle frodi. Altre misure,
relative a indagini, recuperi, accesso alle informazioni
e organizzazione degli appalti verranno messe in atto
a partire dalla fine del 2014.
La strategia rafforza il ruolo dell’OLAF nell’aiutare
la Commissione a contrastare le frodi e fornire
orientamenti. L’uso sempre più diffuso delle nuove
tecnologie, come nel recente progetto Pluto (sistema
di verifica e indagine che utilizza strumenti analitici
e informazioni sugli indicatori di frode), ha già
dimostrato che l’approccio congiunto tra i servizi della
Commissione e l’OLAF può migliorare le funzioni di
verifica e controllo.
© European Union
Scanner utilizzato per controllare i treni al confine tra Polonia
e Ucraina.
Sfruttare il potere della tecnologia per
combattere le frodi: Pluto e il sistema
d’informazione antifrode
Sfruttare i potenti strumenti analitici
e contrassegnare gli indicatori di frode:
progetti di intelligence come Pluto
dimostrano che le tecnologie
dell’informazione (TI) possono porre un
freno alle frodi. I nuovi strumenti di TI
accelerano il processo di individuazione di
irregolarità. Per questo è stata realizzata
una piattaforma tecnica unica, che
permette lo scambio sicuro di dati tra
funzionari doganali e altre autorità
nazionali.
Il cosiddetto sistema d’informazione
antifrode consente di risparmiare tempo
facendo in modo che l’analisi da parte di
un’autorità di presunti movimenti illeciti di
beni o denaro contante sia accessibile
anche alle altre autorità di contrasto
interessate. Il non dover duplicare i dati
e la condivisione attiva di informazioni
permettono alle autorità di impegnare
meno tempo a individuare casi sospetti e di
dedicarsi all’acquisizione delle prove
necessarie per portare i colpevoli a giudizio.
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autorità e le forze dell’ordine dell’OLAF è perciò più
importante che mai.
© European Union
Giovanni Kessler, direttore generale dell’OLAF, delinea gli
orientamenti per il futuro.
… e per l’OLAF
Gli autori di frodi sviluppano nuove tecniche e la
criminalità organizzata incrementa i guadagni; la
Commissione europea applica nuovi programmi
e sostiene nuove priorità; la tecnologia avanza. Le
autorità di contrasto e tutti coloro impegnati nella lotta
alla frode sono posti di fronte a queste sfide e a molto
altro ancora: il ruolo di indagine, supporto, assistenza
tecnica e facilitazione della comunicazione tra le
Per promuovere ulteriormente la strategia antifrode
della Commissione, l’OLAF sta istituendo una rete
per la prevenzione e l’individuazione delle frodi che
coprirà tutti i servizi e la agenzie, fornendo supporto
e consulenze anche sulla gestione del rischio di frode.
La Commissione ha infine presentato, nel 2013, una
proposta relativa all’istituzione di una Procura europea.
Le trattative sono tuttora in corso all’interno del
Consiglio dell’Unione europea. In seguito alla creazione
di tale organismo, le attuali competenze dell’OLAF
relative alla conduzione di indagini su frodi o altri reati
che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea
passeranno a questa nuova istituzione. L’OLAF, invece,
continuerà a condurre indagini amministrative relative
a irregolarità che ledono gli interessi finanziari dell’UE
per le quali non si sospettano reati penali e a casi
di colpa grave non attinenti agli interessi finanziari
dell’UE da parte di personale o membri delle istituzioni
all’interno del proprio ambito lavorativo.
Consultare il sito web dell’OLAF (http://olaf.europa.eu)
per seguire tutti gli sviluppi.
Per saperne di più
Se le questioni affrontate in questo opuscolo hanno suscitato il vostro interesse, potete trovare ulteriori
informazioni sui seguenti siti:
XX Come denunciare una frode: http://ec.europa.eu/anti_fraud/investigations/report-fraud/index_it.htm
XX OLAF: http://olaf.europa.eu
XX Relazione annuale: http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/reports-olaf/2012/olaf_report_2012_en.pdf
XX Storie di successi: http://www.ec.europa.eu/anti_fraud/investigations/success-stories/index_en.htm
XX Strategia antifrode della Commissione europea:
http://www.eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0376:FIN:IT:PDF
XX Fatti e cifre sulle frodi: http://www.ec.europa.eu/anti_fraud/investigations/fraud-in-figures/index_en.htm
XX Proteggere i nostri interessi finanziari:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0293:FIN:IT:PDF
XX Hercule: http://www.ec.europa.eu/anti_fraud/about-us/funding/index_en.htm
XX Relazione sulla lotta anticorruzione UE: http://ec.europa.eu/anti-corruption-report/
ISBN 978-92-79-24333-2
doi:10.2775/64433
NA-70-12-026-IT-C
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