Lönebildning och jämställda löner - Vad innebär fler privata arbetsgivare
by user
Comments
Transcript
Lönebildning och jämställda löner - Vad innebär fler privata arbetsgivare
JURIDISKA INSTITUTIONEN Stockholms universitet Lönebildning och jämställda löner - Vad innebär fler privata arbetsgivare inom välfärdssektorn? Ingrid Allerstam Examensarbete i arbetsrätt, 30 hp Examinator: Stockholm, Vårterminen 2016 Sammanfattning Lönebildningen i Sverige kännetecknas av industrins normerande roll och den svenska modellen. Även om privata företag sedan 1990-talet kunnat driva både skolor och vårdverksamhet har yrken i välfärdssektorn haft svårt att lönekonkurrera. Privata företag kan inte konkurrera fritt med de begränsningar som följer av att behovsprincipen gäller för dem som mottar välfärdstjänsterna. Lärare och stora kvinnodominerade yrken med liten lönespridning har haft dålig löneutveckling och en ökad lokal lönebildning har inte gjort någon skillnad. Läkare har sedan tidigare en befattningskarriär, som ger en tydligare differentiering. Utredningar har visat på brister i utvärdering av välfärdssektorn och obligatoriskt ansvar för utvärdering infördes först 2015. Det kan kanske leda till att kvaliteten i välfärden synliggörs och att fler karriärvägar öppnas. Bemanningsföretagen växer inom sjukvårdssektorn och är den arbetsgivare som kan erbjuda marknadslön. Diskrimineringslagstiftningen vänder sig till enskilda arbetsgivare och kan inte förändra osakliga löneskillnader mellan grupper. Lagstiftaren vill att arbetsmarknadens parter ska ta ansvar för lönebildning och förändrade relativlöner. Den största insatsen för att åtgärda lönerelationer står dock staten själv för genom den satsning som görs på lärarnas löner. 1 Innehållsförteckning Sammanfattning …………………………………………………………………………1 1. Inledning ……………………………………………………………………………..4 1.1. Presentation av ämnet …………………………………………………………… 1.2. Syfte och frågeställningar ………………………………………………………. 1.3. Avgränsningar …………………………………………………………………... 1.4. Metod och material ……………………………………………………………… 2. Lönebildning ………………………………………………………………………… 2.1. Historik ………………………………………………………………………….. 2.2. Industriavtalet …………………………………………………………………… 2.3. Lön ………………………………………………………………………………. 2.3.1 Begreppet lön …………………………………………………………. 2.3.2 Rätten till lön …………………………………………………………. 2.4. En väl fungerande lönebildning …………………………………………………… 2.4.1. Statens roll …………………………………………………………………. 2.4.2. Medlingsinstitutets roll …………………………………………………… 2.4.3. Parternas roll …………………………………………………………………. 2.4.4. Relativlöneförändringar ………………………………………………………. 2.5. Europeiska unionen ………………………………………………………………… 2.6. Kollektivavtal ……………………………………………………………………… 2.6.1. Avtalsformer …………………………………………………………………… 2.6.2. Kollektivavtalens utfyllande verkan …………………………………………… 2.6.3. Avtalsfriheten ……………………………………………………………………. 3. Arbetsmarknad …………………………………………………………………………… 3.1. Begreppet arbetsmarknad ……………………………………………………………. 3.2. Arbetsmarknadsekonomisk teori …………………………………………………… 3.2.1. Perfekt konkurrens …………………………………………………………….. 3.2.2. Monopson och oligopson ……………………………………………………… 3.2.3. Effektivitetslöneteori …………………………………………………………….. 3.2.4. Humankapitalteori ………………………………………………………………. 3.2.5. Utbildningspremie ……………………………………………………………….. 3.3. Välfärdssektorn ………………………………………………………………………. 3.3.1. Behovsprincipen ………………………………………………………………… 3.3.2. Reformer för mångfald ………………………………………………………… 3.3.3. Huvudmän och privata utförare ………………………………………………. 3.3.4. Effektivitet och produktivitet …………………………………………………… 3.3.5. Bemanningsföretag …………………………………………………………….. 2 4. Jämställdhet ………………………………………………………………………… 4.1. Likalöneprincipen ……………………………………………………………….. 4.2. Diskrimineringslagen …………………………………………………………… 4.2.1. Presumtion …………………………………………………………………. 4.2.2. Direkt lönediskriminering …………………………………………………. 4.2.3. Indirekt lönediskriminering ……………………………………………….. 4.3. Rättspraxis i lönediskrimineringsmål …………………………………………… 4.3.1. Likvärdigt arbete …………………………………………………………….. 4.3.2. Sakliga förutsättningar för arbetet ………………………………………… 4.3.3. Situationen på marknaden ……………………………………………………. 4.3.4. Aktiva åtgärder ……………………………………………………………… 5. Lönesättning ………………………………………………………………………….. 5.1. Lokalt bestämt löneutrymme ……………………………………………………… 5.2. Nyanställning ……………………………………………………………………. 5.3. Lönerevision ……………………………………………………………………….. 5.4. Lönesättande principer…………………………………………………………… 5.4.1. Individuell och differentierad lön ………………………………………….. 5.4.2. Verksamhetens mål …………………………………………………………. 5.4.3. Lönekriterier …………………………………………………………………. 5.4.4. Icke-diskriminering ………………………………………………………… 5.4.5. Lönesamtal i dialog ………………………………………………………. 6. Löneutveckling 6.1. Löneutveckling för lärare ………………………………………………………. 6.1.1. Inverkan av konkurrens för lärare……………………………………. 6.1.2 Lönestatistik för lärare …………………………………………………… 6.2. Löneutveckling för vårdyrken …………………………………………………. 6.2.1. Inverkan av konkurrens för vårdyrken……………………………………. 6.2.2. Lönestatistik för sjuksköterskor …………………………………………… 6.2.3. Lönestatistik för läkare …………………………………………………… 6.2.4. Lönestatistik för undersköterskor m.fl. …………………………………….. 7. Analys …………………………………………………………………………………. 7.1. Påverkan på lönebildning ………………………………………………………….. 7.2. Påverkan på löneutveckling ……………………………………………………….. 7.3. Förutsättningar för jämställda löner ………………………………………………. Källförteckning ………………………………………………………………………… 3 1 Inledning 1.1 Presentation av ämnet Huvudansvaret för lönebildningen i Sverige ligger på arbetsmarknadens parter men är för den skull inte opåverkad av lagstiftning. Den svenska modellen förväntas leva upp till en s.k. väl fungerande lönebildning med industrisektorn som normerande för löneutrymmet. Att privata företag kan anlitas i den skattefinansierade välfärdssektorn för att driva skolor och producera vård, skulle kunna medföra en ökad konkurrens om arbetskraften och högre löner. Inom skattefinansierade verksamheter är dock villkoren annorlunda än i det konkurrensutsatta näringslivet. Förekomsten av flera kvinnodominerade yrkesgrupper i välfärdssektorn har dessutom aktualiserat frågor om relativlöner och inte minst om jämställda löner. Samtidigt har en anpassning till EU-rätten skapat svårigheter för den svenska lönebildningsmodellen, vilket visat sig bl.a. i rättstillämpningen i diskrimineringsmål. Löneskillnader mellan män och kvinnor i likvärdiga yrken är inte könsdiskriminering, om den med högst lön har ett yrke som betalas bättre av marknadsskäl. Villkoren på arbetsmarknaden har fått betydelse inte bara för lönebildningen utan också för rättstillämpningen. Därför undersöker den här uppsatsen förutsättningarna för lönebildningen och löneutvecklingen i välfärdssektorn. 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet är att undersöka om lönebildning och löneutveckling i välfärdssektorerna skola och sjukvård har påverkats av ett ökat antal privata arbetsgivare. Frågeställningar är: Har lönebildningen påverkats av fler privata arbetsgivare i välfärdssektorn för lärare, läkare, undersköterskor och sjuksköterskor? Har ett ökat antal privata arbetsgivare påverkat löneutvecklingen för nämnda yrken? Påverkas förutsättningarna för jämställda löner av fler privata arbetsgivare? 1.3 Avgränsningar Uppsatsen avgränsas till de skattefinansierade sektorerna skola och sjukvård i kommuner och landsting. En avgränsning görs också till lärare i grundskola och gymnasium samt läkare, undersköterskor och sjuksköterskor. Statliga anställningar omfattas inte. 4 1.4 Metod och material I uppsatsen används rättsanalytisk metod. Den medger att fler källor används än de traditionella rättskällorna, vilket behövs för att uppnå syftet. Gällande rätt analyseras utifrån lagar, förarbeten, rättspraxis och doktrin samt med beaktande av EU-rätten. Rapporter, artiklar och annan litteratur ger ytterligare kunskap. Kollektivavtal med tillhörande partsgemensamt framtagna dokument bidrar med information om parternas gemensamma syn på lönebildning och lönesättning. Nationalekonomisk litteratur och forskning belyser frågor om marknad och konkurrens i skattefinansierad sektor ur ett arbetsmarknadsekonomiskt perspektiv. Nationalekonomiska modeller bygger på teoretiska antaganden om människor som rationellt agerande individer, som alltid försöker maximera sin nytta eller vinst. Ekonomiska modeller är därför teoretiska förenklade verklighetsbeskrivningar och kan inte tas för sanna.1. De skapar en ökad förståelse för olika ekonomiska samband men risken finns att helhetsbilden går förlorad.2 Information om kostnader för inhyrda sjuksköterskor och läkare i sju landsting och regioner har jag mottagit som e-post efter telefonkontakt med olika tjänstemän. Jag kontaktade sammanlagt 18 landsting och regioner. De återges i uppsatsen med reservation för eventuella fel. Någon officiell statistik över dessa kostnader i landet finns inte att tillgå. Den officiella lönestrukturstatistiken, som sammanställs årligen av Medlingsinstitutet har en begränsad tillförlitlighet vid jämförelser mellan enstaka år.3 Inom offentlig sektor rapporteras samtliga löner in av arbetsgivarna i november utom anställda som vid mätningen varit tjänstlediga eller frånvarande på heltid i minst 30 dagar. För den privata sektorn är osäkerheten högre. Där sker inrapporteringen i september, men den omfattar inte alla löner. Privata arbetsgivare med mer än femhundra anställda rapporterar alltid. Bland övriga arbetsgivare i den privata sektorn görs ett slumpmässigt urval. Lönerevisionstidpunkterna varierar och i de fall revisioner inte har avslutats vid rapporteringstidpunkten påverkas statistiken. Den del av den officiella lönestrukturstatistiken som anger lönespridning omfattar månadslöner, som inkluderar fasta och rörliga tillägg. Deltidslöner är uppräknade till motsvarande heltidslöner. 1 Fregert, Klas och Jonung, Lars, Makroekonomi, 4 uppl, Studentlitteratur AB, Lund 2014, s. 44-45. 2 Bergh, Andreas och Jakobsson, Niklas, Modern mikroekonomi, 3 uppl, Studentlitteratur AB, Lund 2014, s. 39. 3 http://www.scb.se/sv_/Vara-tjanster/Bestalla-mikrodata/Vilka-mikrodata-finns/Lonestrukturstatistik/ 5 Lönestatistik behandlas ofta i empiriska studier med hänsyn tagen till olika faktorer som kön, ålder, utbildning, yrke m.m. och redovisas av forskarna i respektive studierapport. Den statistik jag redovisar i kapitel sex är obehandlad lönestrukturstatistik från SCB. Standard för svensk yrkesklassificering, SSYK, grupperar individer efter yrken i statistiken. Yrkesklassificeringen för åren 2005-2013 följer SSYK 96 och samtliga grupper utom sjuksköterskor är från den fyrsiffriga indelningen efter yrke. Sjuksköterskor som grupp finns endast i den tresiffriga indelningen i yrkesgrupper varifrån deras löneuppgifter tagits. Undersköterskor finns inte i lönestrukturstatistiken som egen yrkesgrupp i SSYK 96 utan redovisas i en grupp med sjukvårdsbiträden m.fl. Avgränsningen till undersköterskor kan därför inte upprätthållas i statistikredovisningen i kapitel sex. Undersköterskor kan på grund av sin utbildning förväntas ligga i det övre spannet i gruppen och som egen grupp ha något högre löner. Ändringar har gjorts i yrkesklassificeringen. Det skedde senast år 2014 och dessförinnan 2003 och påverkar möjligheten till jämförelser över tid. 2 Lönebildning 2.1 Historik De första svenska kollektivavtalen var lokala överenskommelser och det första rikstäckande avtalet var verkstadsavtalet som ingicks 1905. Det var länge oklart vilken rättslig relevans kollektivavtalet hade. Genom 1928 års lag om kollektivavtal och den utfyllande praxis som Arbetsdomstolen kom att bidra med tydliggjordes kollektivavtalens rättsverkningar. Löneregleringen i kollektivavtalen var från början kopplad till det arbete som utfördes och lönerna angavs i nominella belopp. Större erfarenhet kunde innebära högre lön, men det var i första hand befattningen och inte individen som lönesattes. I början av förra seklet och in på 1930-talet präglades Sverige av arbetsmarknadskonflikter. Staten hotade med lagstiftning för att komma tillrätta med situationen. De centrala parterna Svenska arbetsgivarföreningen, SAF, och Landsorganisationen, LO, lyckades då enas om ett huvudavtal, det s.k. Saltsjöbadsavtalet, som skrevs under 1938. I avtalet kom de överens om en förhandlingsordning för hantering av konflikter. Arbetsmarknaden skulle präglas av kollektivavtalslösningar och centrala förhandlingar. Lagstiftning skulle undvikas. Denna 6 ordning, som vann acceptans och har kommit att prägla den svenska arbetsmarknaden, brukar kallas för den svenska modellen. Den solidariska lönepolitiken kom att sätta sin prägel på arbetsmarknaden framför allt under 1950- och 1960-talen. Målet var full sysselsättning, hög tillväxt och stabila priser. Lönekraven hölls tillbaka i framgångsrika företag för att möjliggöra tillväxt och för att bidra till att hålla tillbaka inflationen. Företag som inte var tillräckligt bärkraftiga för att kunna betala solidariska löner skulle däremot inte stödjas, även om konsekvensen kunde bli krav på omskolning eller att arbetstagare tvingades flytta för att få arbete. Arbetsmarknaden präglades inte av jämställdhet. Kvinnor hade lägre kollektivavtalade löner än män för samma arbete. Dessa kvinnolöner försvann ur avtalen först 1960. Den svenska välfärdsstaten växte fram och medförde en växande offentlig sektor och därmed en möjlighet för kvinnor att träda in på arbetsmarknaden i stor skala. Det är bakgrunden till att kvinnodominerade yrken i stor utsträckning återfinns i välfärdssektorn. Mycket av det arbete som utförs i dessa yrken utfördes tidigare oavlönat av kvinnor. En konjunkturnedgång inledde 1970-talet, som kom att kännetecknas av låg tillväxt, hög arbetslöshet och inflation. De nominella löneökningarna var stora men reallöneutvecklingen uteblev. Exportindustrins konkurrenskraft försämrades. På 1970-talet skedde också reformer i form av lagstiftning på arbetsrättens område. Bl.a. tillkom medbestämmandelagen, lagen om anställningsskydd och förtroendemannalagen. Statlig intervention genom lagstiftning var nytt och ett brott mot hur den svenska modellen dittills hade tolkats. En återhämtning av den svenska ekonomin skedde på 1980-talet men löneglidning låg bakom det mesta av löneökningarna, vilket kan ses som tecken på ett minskat fackligt inflytande i de centrala löneförhandlingarna. 1980-talet präglades samtidigt av spekulation och stora vinster i finanssektorn. Motsättningarna mellan LO och SAF ökade. SAF ställde krav på att lönerna skulle vara mer differentierade och klev av centrala löneförhandlingar i mitten av 1980-talet. Arbetsmarknadskonflikterna blev fler och insikt saknades om industrins betydelse för reallöneökningar. Om detta har flera fackliga företrädare vittnat.4 En ekonomisk kris inledde 1990-talet med en försämrad internationell konjunktur och en inflation som mattades. Tillväxten sjönk kraftigt och nedgången förstärktes bl.a. av försvaret av den fasta kronkursen. Den släpptes dock fri 1992 och en återhämtning skedde. De centrala löneförhandlingarna mellan LO och SAF upphörde helt 1990 och parterna övergick till 4 Evigt ung modell? Samtal om lönebildningens framväxt och framtid. Medlingsinstitutet 2015. 7 förbundsvisa avtal. Utvecklingen har sedan dess gått mot alltmer lokal lönebildning och individuell lönesättning. Under 1990-talet öppnades också den offentliga sektorn upp för privata företag och lokal lönebildning och individuell lönesättning blev allt vanligare. 2.2 Industriavtalet Sedan avtalsrörelsen 1998 styrs lönebildningen i Sverige av uppfattningen att lönenivån i den konkurrensutsatta industrin ska vara normerande. Som grund ligger det s.k. Industriavtalet, som ingicks 1997 och omförhandlades 2011.5 Genom att låta parterna i Industriavtalet löneförhandla först kan de sätta ett s.k. märke för hur stora procentuella löneökningar, som bedöms samhällsekonomiskt hållbara. De övriga parterna på arbetsmarknaden förväntas därefter följa märkets nivå i sina avtalsförhandlingar och en stor majoritet av dem har accepterat denna ordning. Det har lett till att märket i stort sett har följts och i kombination med låg inflation har de svenska löntagarna haft reallöneökningar varje år sedan 1994 med undantag för 2011. Bakom samsynen kring industrins lönenormerande roll ligger bl.a. de historiska erfarenheterna av höga nominella lönepåslag, inflation och uteblivna reallöneökningar. 2.3 Lön 2.3.1 Begreppet lön Någon legaldefinition av begreppet lön finns inte i svensk rätt. EU-rätten definierar lön i artikel 157 (2) FEUF som alla ersättningar en arbetstagare på grund av sin anställning får av arbetsgivaren. Som ersättning räknas såväl pengar som andra förmåner. Lag, enskilt avtal eller kollektivavtal kan reglera lönens omfattning. Ersättning kan också betalas efter ett ensidigt beslut av arbetsgivaren. Alla förmåner som beror på anställningen räknas in i det EU-rättsliga lönebegreppet.6 Att alla ersättningar den anställde erhåller på grund av sin anställning räknas som lön innebär att pensionsutbetalningar och ekonomiskt stöd som grundar sig på socialförsäkringslagstiftning 5 http://www.industriradet.se/home/ik2/res.nsf/vRes/ik_1281698172484_industriavtalet_pdf/$File/Industriavt alet.pdf 6 Källström, Kent och Malmberg, Jonas, Anställningsförhållandet, 3 uppl, Iustus Förlag, Uppsala 2013, s. 198. 8 inte är lön. Utbetalningar av försörjningsstöd, sjukpenning, föräldrapenning och pension faller också utanför.7 I anställningsavtal och kollektivavtal avses med ordet lön vanligen den kontantlön i form av timlön eller månadslön, som arbetstagaren erhåller. Ibland är lönen baserad helt eller delvis på prestation t.ex. i form av ackord. Ett antal olika ersättningar förekommer utöver avtalad timlön eller månadslön. Vanliga exempel är ersättningar som hänför sig till arbete på jour- och beredskapstid, obekväm arbetstid och övertid. Sjuklön som arbetsgivaren betalar och avsättningar som arbetsgivaren gör till arbetstagarens pension är andra exempel. Även ersättningar som extra sjukpenningtillägg och sjukersättning ses som lön. Även om arbetsgivaren typiskt sett inte betalar direkt till den anställde utan till en försäkring, kan det alltså vara fråga om ersättningar som ingår i lönebegreppet. 2.3.2 Rätten till lön Att utge lön är arbetsgivarens främsta skyldighet i anställningsförhållandet och arbetstagarens rätt till lön anses följa av allmänna rättsgrundsatser. Eftersom lön grundar sig på en anställning är det bara arbetstagare som har rätt till lön. Arbetstagarbegreppet8 och anställningsförhållandet är centrala i sammanhanget. Den som är arbetstagare är i en underordnad och skyddsvärd position. Även om ett anställningsavtal är ett civilrättsligt avtal och avtalsfrihet råder finns ett socialpolitiskt intresse av att skydda arbetstagarens rättigheter och inte minst rätten till lön. Skyldighet för arbetsgivaren att betala lön kan föreligga även om inget aktivt arbete har utförts t.ex. vid jour och beredskapstjänst. Det räcker att arbetstagaren har stått till arbetsgivarens förfogande för att kunna utföra arbete när det behövs och att det har skett inom arbetsgivarens organisation. Arbetsgivaren ska också ha utövat ledning och kontroll över arbetstagaren. 9 Att någon får ersättning är dock i sig ingen förutsättning för ett anställningsförhållandes existens enligt svensk rätt utan ses som en rättsföljd av anställningen. Om inte annat har avtalats gäller att arbetstagaren har rätt till lön i pengar.10 7 Barnard, Catherine, EU Employment Law, 4th ed. Oxford University Press, Oxford 2012, s. 301. Se om arbetstagarbegreppet t.ex. Sigeman, Tore och Sjödin, Erik, Arbetsrätten, 6 uppl, Norstedts Juridik AB, Stockholm 2013, s. 27-33. 9 Källström och Malmberg s. 24. 10 A.a. s. 203. 8 9 Det bör noteras att tillägg för arbete på obekväm arbetstid inte per automatik tillkommer en arbetstagare. Det krävs en särskild överenskommelse i gällande eller närmast tillämpliga kollektivavtal.11 Någon rätt till löneökningar utan stöd i avtal finns inte heller. 2.4 En väl fungerande lönebildning Begreppet lönebildning har ingen generellt vedertagen definition. Det kan sägas vara alla processer, som leder fram till att löner bestäms på arbetsmarknaden En annan beskrivning är ”den samlade arbetskraftskostnadsutvecklingen för arbetsmarknaden som helhet”.12 Lönebildning kan också avse olika sätt att bestämma storleken på det löneutrymme som ska fördelas.13 En av lönebildningens främsta uppgifter är att påverka fördelningen av de totala inkomsterna i samhällsekonomin.14 I det privata näringslivet bestäms löneutrymmet utifrån hur stora vinster företagen gör. Inom offentlig sektor är skatteunderlaget avgörande. Storleken påverkas också av parternas förhandlingsstyrka. Kännetecken på en väl fungerande lönebildning är enligt propositionen 1999/2000:32, Lönebildning för full sysselsättning, att den förenar god reallöneutveckling med hållbar sysselsättningstillväxt som resultat av att kostnaderna inte är större än i konkurrentländerna. Den ska också begränsa konflikter på arbetsmarknaden, som leder till kostnader och negativa tredjemanseffekter.15 Propositionen låg bakom förändringar i medbestämmandelagen, MBL, som bl.a. innebar att den nya myndigheten Medlingsinstitutet inrättades. 2.4.1 Statens roll Det ansvar staten har för lönebildningen ligger på ett samhällsövergripande plan.16 Staten ska genom finans- och penningpolitiken och en politik som stödjer åtgärder på arbetsmarknaden och utbildningsområdet skapa förutsättningar för att lönebildningen fungerar väl. Staten har ansvar för arbetslösa och ekonomiskt utsatta grupper och menar att det inte ligger i dessas intresse att andra grupper som inte riskerar arbetslöshet får en snabb löneutveckling. En god 11 AD 1991 nr 81. Prop. 1999/2000:32 s. 20. 13 Lönebildning och jämställdhet, Medlingsinstitutet 2015, s. 11. 14 SOU 1998:141 s 189. 15 Prop. 1999/2000:32 s. 21 f. 16 A. prop. s. 19. 12 10 sysselsättningsutveckling ska enligt lagstiftaren gå före lönehöjningar och staten är huvudansvarig för att lönebildningen fungerar i ett större perspektiv.17 Påverkan på förutsättningarna för lönebildningen utövas av riksdag och regering genom lagstiftning på de arbetsrättsliga och ekonomiska områdena och genom politisk inverkan på samhällsekonomin, utbildningssystemet och arbetslöshetsförsäkringen. Staten ska dock enligt förarbetena inta en neutral hållning i förhållande till parterna.18 Även om löner inte är lagreglerade i Sverige finns inget legalt hinder mot lönelagstiftning. Däremot finns en begränsning i normgivningsmakten i 8:2 RF. Där stadgas att det krävs lagstiftning för att meddela föreskrifter som avser enskildas personliga och ekonomiska inbördes förhållanden till vilka anställningsvillkor om lön räknas. En direkt reglering av enskildas löner måste således ske genom lag. Statens intresse för lönebildningen på utbildningsområdet har lett till förordningen (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudman som inrättar karriärsteg för lärare. Extra satsningar på lärares löner med tre miljarder från år 2016 har också beslutats på regeringsnivå. Denna statliga inblandning i parternas förhållanden skulle enligt Medlingsinstitutet kunna leda till kompensationskrav från andra yrkesgrupper till vilka även andra än de med svag löneutveckling kan räknas.19 2.4.2 Medlingsinstitutets roll Efter Industriavtalets tillkomst gjordes år 2000 förändringar i MBL och en ny myndighet, Medlingsinstitutet, inrättades. Av 46 § MBL framgår att Medlingsinstitutet ska verka för en väl fungerande lönebildning.20 Genom att kostnaderna inte blir större än i Sveriges viktigaste konkurrentländer och genom att konflikterna på arbetsmarknaden begränsas, ska god reallöneutveckling kunna kombineras med sysselsättningstillväxt över längre tid. Det viktiga är att eventuella konflikter inte ökar kostnader eller drabbar tredje man negativt.21 Medlingsinstitutet har även ansvar för den officiella lönestatistiken och ska bevaka jämställda löner med en årlig rapport. 17 A. prop. s. 17. A. prop. s. 16. 19 Medlingsinstitutets årsrapport 2014, s. 3. 20 Se även Förordning (2007:912) med instruktion för Medlingsinstitutet. 21 Prop. 1999/2000:32 s. 20. 18 11 De möjligheter Medlingsinstitutet har att påverka lönebildningen är begränsade till information och medling. Ett förhandlingsavtal som har ingåtts mellan parter på arbetsmarknaden har företräde framför lagens medlingsregler enligt 47 b § 3 st. MBL, förutsatt att det uppfyller vissa krav och har registrerats hos Medlingsinstitutet. Ungefär hälften av parterna på arbetsmarknaden har registrerat förhandlingsavtal. I frånvaro av sådant avtal kan Medlingsinstitutet utse medlare och har enligt 47 b § 1 st MBL rätt att vid risk för konfliktåtgärd utse medlare även mot ena eller båda parternas vilja. Medlare som har utsetts av Medlingsinstitutet kan inte medverka till kollektivavtal, som innebär löneökningar över märkets nivå. Det följer av instruktionerna om att Medlingsinstitutet ska verka för en väl fungerande lönebildning med anpassning till industrinormen. Vid några tillfällen har medlare därför varit nödsakade att avstå från att lämna slutbud.22 SOU 1998:141 låg bakom ändringarna i MBL och införandet av Medlingsinstitutet. I sitt remissvar på utredningen ansåg Kommunförbundet23 att Medlingsinstitutet borde få i uppgift inte bara att verka för att löneökningarna inte översteg konkurrentländernas nivå ”utan även att lönerelationerna mellan olika branscher och yrken speglar tillgång och efterfrågan på arbetskraft”.24 Regeringen var inte enig med Kommunförbundet utan ansåg att staten skulle påverka anpassningen av utbudet på arbetskraft genom utbildningspolitik och aktiv arbetsmarknadspolitik. Att lönerelationerna kan påverka tillgång och efterfrågan på arbetskraft höll regeringen med om, men frågan om anpassning av relativlönerna skulle lämnas till parterna på arbetsmarknaden. Något hinder skulle inte finnas för Medlingsinstitutet att på parternas begäran stödja diskussioner i dessa frågor.25 2.4.3 Parternas roll Arbetsmarknadens parter har ansvar för formerna för lönebildningen. I förarbetena till MBL försvaras rättigheter för parterna att få verka för sina egna intressen och att vidta stridsåtgärder. Arbetsgivarna ska kunna ställa vinstkrav i sin verksamhet och arbetstagarna har rätt att kämpa 22 Medlingsinstitutets årsrapport 2008, s. 13. Kommunförbundet och Landstingsförbundet gick 2007 samman i arbetsgivarorganisationen Sveriges kommuner och landsting, SKL. 24 Prop. 1999/2000:32, s. 43 f. 25 A. prop. s. 44. 23 12 för sin del av ”det samlade produktionsresultatet” likväl som för relativlöneförändringar.26 Det är också upp till parterna att bestämma om löneförhandlingar ska föras centralt, på förbundsnivå, lokal nivå eller som individuell förhandling mellan arbetstagare och arbetsgivare.27 Med en alltmer decentraliserad lönebildning och färre avtal med bestämt löneutrymme blir fler personer involverade i lönebildningen på lokal nivå. Det har förekommit att märket har överskridits i löneavtal och parterna har då gjort olika avräkningar som förlängd avtalsperiod eller lägre uppräkningar av andra ersättningar.28 Kravet att anpassa sig till industrinormen kan ligga bakom att ändringar i avtalen som är svåra att kostnadsberäkna har ökat.29 Även om avsteg inte har varit generellt förekommande har ett ifrågasättande av industrinormen förekommit. Kritiken har gällt att möjligheten att åstadkomma relativlöneförändringar begränsas, om märket ska utgöra lönetak för alla parter på arbetsmarknaden. Parterna i det konkurrensutsatta näringslivet har å sin sida aviserat att de inte önskar avtala om lönenivåer som betraktas som lägsta lönepåslag av parter som tecknar avtal senare.30 Den fackliga förhandlingsstyrkan beror främst på tillgången till konfliktvapen. I verksamheter som sjukvården är effekten av stridsåtgärder ofta begränsad av att arbetsgivaren kan beordra skyddsarbete med hänvisning till samhällsfara. Det försvagar de fackliga organisationerna i förhållande till arbetsgivarna. Att stridsåtgärder drabbar tredjeman kan också stärka arbetsgivaren i en konflikt, om inte den fackliga organisationen får allmänhetens stöd. Det finns ingen lagreglering av samhällsfarliga konflikter utan frågan regleras i huvudavtal mellan parterna. Sådana huvudavtal finns för respektive statlig, privat och kommun- och landstingssektorn. 2.4.4 Relativlöneförändringar Parterna förväntas ansvara fullt ut för relativlöneförändringar och lagstiftaren motiverar uppfattningen med att de har ”bäst kunskap”.31 Samtidigt begränsar industrins lönenormerande roll förutsättningarna för att förändra lönerelationer mellan olika grupper i samhället. I SOU 2006:32, God sed vid lönebildning, sägs att parternas grundläggande avtalsfrihet medför 26 Prop. 1999/2000:32, s. 16. A. prop. s. 20. 28 Medlingsinstitutets årsrapport 2013, s. 139. 29 SOU 2006:32, s. 56 f. 30 Lönebildning och jämställdhet, Medlingsinstitutet 2015, s. 61. 31 Prop. 1999/2000:32 s. 19 f. 27 13 att det måste kunna göras avsteg från normen under tre förutsättningar. Dels får inte stridsåtgärder tas till utan parterna måste vara överens. Dessutom måste kompensationskrav förhindras genom att parterna försäkrar sig om stöd från övriga på arbetsmarknaden. Ett tredje krav är att en överenskommelse över normen inte får vara kortsiktig utan ska kunna ses som ett steg i en förändring på lång sikt.32 Inom välfärdssektorn har politiskt beslutade lönesatsningar gjorts för särskilda yrkesgrupper. Den satsning regeringen gör på lärarlöner från 2016 är ett exempel. En annan politisk satsning gjordes i Stockholms läns landsting. Enligt direktiv från landstingsstyrelsen som avsatte sammanlagt 118 miljoner kronor för åren 2014 och 2015 i en särskild lönesatsning. på specialistsjuksköterskor, barnmorskor och biomedicinska analytiker.33 De som fick ta del av pengarna fick en löneökning med minst 1500 kronor per månad. Fördelningen av pengarna skulle ske vid sidan av lönerevisionen enligt lönesättande principer som överensstämde med kollektivavtalet men utan inblandning av den fackliga organisationen Vårdförbundet. I en projektrapport 2013 tar landstingsrevisorerna i Stockholms läns landsting upp att förutom den här nämnda lönesatsningen och ett beslut om att konkurrens mellan sjukhusen inom landstinget inte ska förekomma ”finns ingen långsiktig strategi för att hantera utmaningar kopplade till lön/ersättning och konkurrens om personal”.34 2.5 Europeiska unionen Inom EU har lönebildningen setts som en nationell angelägenhet förutsatt att EU-rätten har respekterats. Någon generell reglering av lönebildningen finns inte och den skiljer sig således åt mellan medlemsländerna. Lagstiftade minimilöner finns t.ex. i den absoluta majoriteten av medlemsstaterna men inte i Sverige. En EU-harmonisering av den kollektiva arbetsrätten är svår, inte minst vad gäller kollektivavtal och stridsåtgärder, eftersom skillnaderna mellan länderna hänger samman med varje lands sociala uppbyggnad.35 EU-rättens inverkan på lönebildningen har hänfört sig till likabehandlingsprincipen, likalöneprincipen och proportionalitetsprincipen och den domstolspraxis som finns rör fr a lönediskriminering. 32 SOU 2006:32, s. 66. LS 1306-0896. Regelverk för särskild lönesatsning på specialistutbildade sjuksköterskor och biomedicinska analytiker, Stockholms läns landsting 2014. 34 Tillgången på vårdplatser – Styrningen på landstings- och sjukhusnivå, projektrapport nr 5/2013, Landstingsrevisorerna, Stockholms läns landsting, s. 14. 35 Schmidt, Folke. Facklig arbetsrätt. 4 uppl. Vällingby 2009, s. 19. 33 14 I många av EU:s medlemsstater finns möjligheten att allmängiltigförklara kollektivavtal men inte i Sverige.36 Kollektivavtal som allmängiltigförklaras gäller för alla anställningsförhållanden inom en bransch eller ett geografiskt område, som kan vara ett helt land. Kollektivavtalen får genom allmängiltigförklaring samma status som en lag inom sitt tillämpningsområde. EU-rätten godkänner genomförande av direktiv genom kollektivavtal, men endast om en regering eller myndighet fattar beslut om allmängiltigförklaring. EU:s normgivningskompetens på det socialpolitiska området omfattar bl.a. arbetsvillkor och sysselsättning och har stöd i artiklarna 151 och 153 FEUF. Av artikel 151 (5) FEUF framgår dock att bl.a. lönebildning har undantagits från kompetensen. Man kan för den skull inte dra slutsatsen att påverkan på medlemsstaterna inte existerar på lönebildningsområdet. På senare år, inte minst till följd av den ekonomiska krisen i Europa, har EU visat ett ökat intresse för medlemsstaternas lönebildning. De allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som antogs av EU:s stats- och regeringschefer 2010 angav bl.a. att möjligheterna för måttfulla löneökningar i den privata sektorn skulle öka om den offentliga sektorn gick före.37 För att ge EU ökat inflytande över den ekonomiska politiken skärptes reglerna 2011.38 Med s.k. landsspecifika rekommendationer kan EU-kommissionen föreslå åtgärder för att åstadkomma ökad samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik. Om föreslagna rekommendationer antas av ministerrådet förväntas de ligga till grund för staternas beslut rörande budget och strukturella reformer. Den svenska regeringen och de fackliga centralorganisationerna LO, TCO och SACO lyckades 2012 gemensamt hindra ministerrådet från att anta rekommendationer om att Sverige skulle ha mer flexibla lägsta lönenivåer och mindre skillnader mellan fast och tillfälligt anställda i fråga om anställningsskydd. En sådan uppmaning till den svenska staten uppfattades som oförenligt med det svenska systemet och den ändrades därför till att Sverige skulle ”uppmuntra större löneflexibilitet, särskilt i de nedre löneskalorna, och se över vissa aspekter av lagstiftningen om anställningsskydd, såsom provanställningar för att underlätta övergången till en fast anställning”.39 EU-kommissionen har också visat ökat intresse för jämställdheten på löneområdet. År 2014 med en rekommendation (IP/14/190) om åtgärder i syfte att minska löneskillnaderna mellan 36 Sigeman och Sjödin, s. 24. Rådets rekommendation av den 13 juli 2010 om allmänna riktlinjer för medlemsstaternas och unionens ekonomiska politik, (2010/410/EU) 38 Förordning (EU) 1175/2011. 39 Rådets rekommendation 11274/12. Council Recommendation on the National Reform Programme of Sweden, 2012-2015. 37 15 könen. Där angav kommissionen ett antal åtgärdsförslag och bad medlemsstaterna skapa ökad insyn i lönesättningen. 2.6 Kollektivavtal Det är samverkan mellan lagstiftning och kollektivavtal som bär upp den svenska modellen och arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna har genom avtalen en stark ställning på den svenska arbetsmarknaden. År 2015 fanns 682 kollektivavtal som reglerade löner och andra anställningsvillkor registrerade hos Medlingsinstitutet.40 Dessa förbundsavtal benämns ofta centrala avtal och deras längd varierar vanligen mellan ett och tre år. När den ekonomiska konjunkturen i samhället är osäker tenderar kollektivavtalens längd att bli kortare. På så sätt skapas en beredskap för att kunna anpassa lönerna efter förändrade ekonomiska förutsättningar. När tilltron till ekonomin i samhället är hög och inflationen är låg och stabil ingås längre löneavtal, ofta på tre år.41 Många kollektivavtal anger att marknadskrafter får påverka lönerna. En acceptans av marknadskrafternas inverkan utesluter inte att andra faktorer också inverkar. I vilken mån en facklig organisation har avstått löneutrymme till förmån för någon annan fördel och till vilket värde kan variera. Det innebär att någon marknadslön inte kan utläsas av ett kollektivavtal. Medlingsinstitutet har också tagit upp att kollektivavtal ofta nämner marknaden som lönekriterium, med hänvisning till att kunna rekrytera och behålla personal. Vilken slutsats som kan dras av att hänvisning till marknaden saknas i kollektivavtal är däremot inte klarlagt.42 För åren 1988-1992 fann Landstingsförbundet i sin utvärdering av övergången till lokal lönebildning att marknadssituationen skilde sig mellan landstingen och att löneskillnaderna därför hade ökat mellan regionerna.43 2.6.1 Avtalsformer Löneutrymmet är det ekonomiska utrymme, som parterna kommit överens om för lönehöjningar. Det är oftast uttryckt som procenttal av en lönesumma, t ex summan av lönerna för de tillsvidareanställda vid ett visst datum. Vid lokal lönebildning beslutas löneutrymmet av 40 Medlingsinstitutets årsrapport 2015, s. 16. Fregert och Jonung, s. 350. 42 Lönebildning och jämställdhet, Medlingsinstitutet 2015, s. 41. 43 Lönepolitik i förändring, Landstingens lönebildning 1988-1992, Landstingsförbundet 1994, s. 25. 41 16 de lokala parterna. En stupstock är ett centralt beslutat löneutrymme eller en överenskommelse om individgaranti, som ska gälla om de lokala parterna inte kan enas. En individgaranti garanterar en minsta löneökning för varje arbetstagare. Individgarantier kan vara garanterade i det centrala avtalet eller träda in som stupstock, om parterna inte kommer överens lokalt. Löneavtalens utformning reglerar var och hur löneutrymmet ska fördelas samt om det ska förekomma någon stupstock och/eller individgaranti. De löneavtal som ingås på förbundsnivå visar på sju olika konstruktioner.44 I tre av dessa bestäms löneutrymmet lokalt. Om avtalet är sifferlöst, även kallat processavtal, finns varken stupstock eller individgaranti. Löneutrymmet bestäms av arbetsgivaren och fördelas efter lönesamtal i dialog mellan medarbetare och chef. Fyra avtalskonstruktioner har centralt bestämt löneutrymme. Avtal med generell höjning innebär att alla anställda får en centralt beslutad löneförhöjning och inget löneutrymme fördelas lokalt. Generell höjning kan dock kombineras med lönesystem för tariffer och ackord. År 2014 hade drygt 60 % av de anställda som omfattades av centrala kollektivavtal löneutrymmet centralt fastställt och med ett avtal undantaget var det enbart inom privat sektor. LO-förbundens avtal har betydligt oftare centralt fastställt löneutrymme. Avtal med individgarantier är också vanligast för LO-förbunden och bara inom privat sektor. Utvecklingen har gått mot en alltmer decentraliserad lönebildning. Alla avtalstyper utom ett innehåller något lokalt inflytande över lönebildningen och vid utgången av 2015 fanns 222 sifferlösa avtal registrerade hos Medlingsinstitutet. I en utvärdering av övergången till lokal lönebildning inom landstingen konstaterade Landstingsförbundet 1994 att införandet av individuell och differentierad lönebildning i landstingen framför allt skulle fylla följande sex syften. Landstingens inflytande över lönebildningen skulle öka och den skulle kopplas till verksamhetsmålen. Löneläget skulle anpassas till den lokala/regionala arbetsmarknaden. Personalförsörjningen skulle tryggas på kort och lång sikt. Dessutom skulle produktivitet, effektivitet och kvalitet i verksamheten befrämjas av individuella löner. Slutligen skulle relationsförändringar mellan yrken, individer och regioner åstadkommas. 45 44 45 Medlingsinstitutets årsrapport 2015, s. 106 ff. Lönepolitik i förändring, Landstingens lönebildning 1988-1992, Landstingsförbundet 1994, s. 7. 17 2.6.2 Kollektivavtalens utfyllande verkan I Sverige omfattades 91 % av arbetstagarna av kollektivavtal 2015 trots att den fackliga organisationsgraden är ca 70 %.46 Det sammanhänger med kollektivavtalens utfyllande verkan för arbetstagare som inte är fackligt organiserade men arbetar för en arbetsgivare som har tecknat kollektivavtal. Parter i ett kollektivavtal är en arbetsgivare eller en arbetsgivarorganisation på ena sidan och en arbetstagarorganisation på den andra. Endast kollektivavtalets parter kan föra talan om brott mot avtalet. Den möjligheten finns således inte för enskilda arbetstagare. Medlemmar i en arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation blir bundna av kollektivavtalet inom dess tillämpningsområde enligt 26 § MBL. Även efter inträde i en ny organisation fortsätter den som är bunden av ett kollektivavtal att vara bunden under avtalets giltighetstid. Den utfyllande verkan för oorganiserade arbetstagare innebär att kollektivavtalets generella bestämmelser om arbetsvillkor betraktas som en del av anställningsavtalet.47 Det gäller inte s.k. exklusiva bestämmelser, av vilka framgår att de endast är avsedda att tillämpas på fackföreningens medlemmar.48 Inte heller rent organisatoriska överenskommelser mellan parterna har någon verkan för oorganiserade arbetstagare. För en oorganiserad arbetstagare vars arbetsgivare inte är bunden av kollektivavtal gäller vad som har avtalats dem emellan. Om någon lön inte är avtalad kan arbetstagaren hävda rätt till en lägsta lön.49 En tvist om lön kan i sådant fall avgöras av domstol, som i sin tolkning i första hand jämför med närmast tillämpliga kollektivavtal. I andra hand gäller vad som brukar betalas på orten för den aktuella typen av arbete. Oskäliga lönevillkor kan även jämkas med stöd av 36 § lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område. 2.6.3 Avtalsfriheten Arbetsmarknadens parter har avtalsfrihet och kollektivavtalen intar en särställning bl.a. genom att lagar kan medge avsteg från bestämmelser genom kollektivavtal i s.k. semidispositiva lagregler. Endast genom kollektivavtal och med lagstöd kan sämre villkor medges för arbetstagare än lagen annars ger. Det ger ett utökat förhandlingsutrymme för parterna med 46 Medlingsinstitutets årsrapport 2015, s. 46. Källström och Malmberg, s. 182 f. 48 A.a. s. 180 f. 49 AD 1984 nr 79. 47 18 möjlighet att ge prioritet åt olika anställningsvillkor. Lönekrav kan vägas mot värdet av andra villkor. Med avtalsfriheten följer också möjligheter att låta lokala parter besluta om storlek och fördelning av löneutrymme. Även extra ersättningar, tillägg och andra villkor kan regleras genom lokala kollektivavtal utöver vad som avtalats centralt. Parterna kan på så sätt anpassa lönevillkor till lokala förhållanden med hänsyn tagen till olika önskemål och förutsättningar. Lokala avtal har dock inte samma långsiktiga säkerhet för parterna, eftersom de är lättare att säga upp. Grupper med liten möjlighet till individuell påverkan på lönen kan tjäna på centralt avtalade löner med någon form av stupstock eller individgaranti. Sifferlösa avtal innebär inga garantier för arbetstagarna men kan gynna den som har stor lokal förhandlingsstyrka. Den fackliga förhandlingspositionen kan dock försvagas, om det inte finns någon stupstock.50 På arbetsrättens område är det viktigt att se till reglernas och kollektivavtalets sociala funktion, som försvaras även inom EU-rätten. Det s.k. arbetsrättsliga undantaget innebär att konkurrensregler inte är tillämpliga på kollektivavtal som avser att förbättra arbetsvillkor.51 Att kollektivavtalen kan innebära en viss konkurrensbegränsning måste accepteras, eftersom de annars inte skulle kunna fylla sitt socialpolitiska syfte. EU-domstolen ser dock på arbetsrätten som inordnad i unionens rättssystem och varje enskilt fall måste bedömas med hänsyn tagen till bl.a. proportionalitetsprincipen. Var gränsen går i avvägningen mellan ett kollektivavtals skyddsvärde och de frihetliga principer och regler som gäller inom EU-rätten måste därför avgöras i varje enskilt fall. Den främsta begränsningen i avtalsfriheten är den tvingande diskrimineringslagen (2008:567), DL. Lagens tillämpning i en lönediskrimineringstvist innebär att ställningstagande till lönenivåer kan bli en domstolsuppgift, vilket inte är i samklang med den svenska modellen och dess företräde för kollektivavtalslösningar. 50 Holke, Dan och Olauson, Erland, Medbestämmandelagen med kommentar, 6 uppl, Studentlitteratur AB, Lund 2014, s. 223. 51 Mål C-67/96 Albany. 19 3 Jämställdhet Kvinnor tjänar mindre än män och även om löneskillnaderna minskar går utvecklingen långsamt. Män tjänade år 2014 ca 16 % mer än kvinnor inom den europeiska unionen.52 I Sverige var motsvarande siffra 13,2 %.53 Denna löneskillnad benämns rålönegapet. När hänsyn tagits till faktorer som yrke, bransch, utbildning, arbetstid och ålder genom s.k. standardvägning kvarstod en oförklarad löneskillnad på 4,2 %.54 Män har också större lönespridning i alla sektorer.55 Löneskillnader mellan män och kvinnor beror främst på att de återfinns i olika yrken.56 Ett annat skäl är att kvinnor arbetar mer deltid, något som är vanligare inom bl.a. vård- och omsorgssektorn.57 Kvinnor tar också ut mer föräldraledighet än män. Glastak är en benämning som beskriver att kvinnor har större svårigheter än män att få höga löner. En undersökning från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering, IFAU, avsåg perioden 1998-2008 och visade att glastaket minskat men inte försvunnit. Det fanns i både offentlig och privat sektor men var störst i landstingen. Lönen påverkades mer negativt av föräldraledighet för högavlönade och mer för män än för kvinnor. Undersökningen pekar på att föräldrar som tar ut mycket föräldraledighet kan ha svårare att framstå som karriärinriktade i arbetsgivarnas ögon än de som tar ut mindre. Det var endast bland tjänstemän som glastaket fanns, inte bland arbetare.58 En annan rapport från IFAU visar att kvinnor i förhållande till sitt yrke oftare är överutbildade än män och att underutbildning är vanligare bland män. Att kvinnor i högre utsträckning arbetar i yrken som ligger under än över deras utbildningsnivå kunde kopplas ihop med en del av löneskillnaderna.59 Medlingsinstitutet fick i sitt regleringsbrev för 2015 regeringens uppdrag att undersöka om kollektivavtalens konstruktion inverkade på lönesättningen av män respektive kvinnor. Det kunde dock inte besvaras med säkerhet, eftersom den officiella lönestatistiken inte är kopplad 52 http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Gender_pay_gap_statistics Löneskillnad mellan kvinnor och män 2014, Medlingsinstitutet 2015, s. 15. 54 A.a. s. 22. 55 Medlingsinstitutets årsrapport 2015, s. 144. 56 Lönebildning och jämställdhet, Medlingsinstitutet 2015, s. 9. 57 A.a. s. 31. 58 Albrecht, James, Skogman Thoursie, Peter och Vroman, Susan, Glastaket i föräldraförsäkringen i Sverige, IFAU Rapport 2015:1, s. 14-15. 59 Johansson, Mats och Katz, Katarina, IFAU Rapport 2007:11, s. 17 ff. 53 20 till avtal utan till yrke. Visst stöd tyckte Medlingsinstitutet ändå att det fanns för att avtalskonstruktionen inte hade avgörande betydelse för löneutvecklingen.60 3.1 Likalönsprincipen Rätten till lika lön för lika arbete utan diskriminering återfinns bl.a. i artikel 23 i Förenta nationernas förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948. Även FN:s organ International Labour Organization, ILO, har tagit ställning för likalönsprincipen i konvention 100. Inom EU finns rättighetsstadgan om grundläggande fri- och rättigheter vars artikel 23 anger att jämställdhet ska vara säkerställd gällande bl.a. lön och i Romfördraget från 1957 var en likalönsprincip nedtecknad. Idag finner man likalönsprincipen i artikel 157 FEUF, som stadgar att lika lön ska gälla för kvinnor och män vid lika eller likvärdigt arbete. Flera direktiv och praxis från EU-domstolen gällande diskriminering samlades 2006 i det s.k. recastdirektivet,61 som har implementerats i svensk rätt huvudsakligen genom den tvingande diskrimineringslagen. Skydd mot lönediskriminering finns också i lagen (2002:293) om förbud mot diskriminering av deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning. Diskriminering på grund av föräldraledighet förbjuds i 16 § föräldraledighetslagen (1995:584). Skydd för gravida mot lönediskriminering faller under diskrimineringslagen som könsdiskriminering. EU-domstolen uttalade i rättsfallet Defrenne II62 att likalönsprincipen syftar både till att uppnå sociala mål och att främja konkurrensen inom unionen. Det sociala målet är dock överordnat det ekonomiska, vilket framgår av domen i målet Deutsche Post.63 Likalönsprincipen har direkt horisontell och vertikal effekt inom EU och kan åberopas inför domstol av enskilda rättssubjekt. Det kan även noteras att EU-domstolen inte ställer något krav på systematisk arbetsvärdering för att principen ska kunna åberopas i domstol.64 En betydelsefull begränsning av likalönsprincipen är att kravet på lika lön för lika eller likvärdigt arbete bara kan avse förhållanden mellan anställda som har samma arbetsgivare.65 60 Lönebildning och jämställdhet, Medlingsinstitutet 2015, s. 80. Direktiv 2006/54/EG. 62 Mål C-43/75, Defrenne II. 63 Mål C-270/97 och C- 21/97 Deutsche Post. 64 Mål C-61/81 Kommissionen mot Storbritannien. 65 Mål C-256/01 Allonby. 61 21 3.2 Diskrimineringslagen 3.2.1 Presumtion Käranden har enligt 6 kap 3 § diskrimineringslagen att visa omständigheter som ger anledning att anta att lönediskriminering förekommer. Då skapas en presumtion om diskriminering och bevisbördan går över på arbetsgivaren, som måste visa att löneskillnaden beror på objektivt godtagbara skäl som inte har samband med diskriminering. Beviskravet är lägre på käranden än på svaranden. 3.2.2 Direkt lönediskriminering Diskrimineringsförbudet i 2 kap 1 § DL gäller bl.a. diskriminering av arbetstagare och den som söker arbete och i 1 kap 1 § samma lag anges kön som en av diskrimineringsgrunderna. Förbudet mot just lönediskriminering är inte explicit uttalat i lagen men följer av förarbetena.66 Vid direkt diskriminering är någon missgynnad genom att få lägre lön än en annan verklig eller fiktiv person i jämförbar situation och missgynnandet måste ha samband med kön. För att det ska föreligga direkt diskriminering måste således missgynnande, jämförbar situation och orsakssamband konstateras, vilket framgår av 1 kap 4 § p 1 DL. Med jämförbar situation avses att personerna utför lika eller likvärdigt arbete. När likvärdigheten i arbeten jämförs kan det ske utifrån ett arbetsvärderingssystem. I annat fall görs en bedömning som utgår från kriterier i 3 kap 2 § 2 st DL. Där anges kunskap, färdigheter, ansvar och ansträngning samt arbetsförhållanden. 3.2.3 Indirekt lönediskriminering Vid indirekt diskriminering föreligger enligt 1 kap 4 § p 2 DL ett missgynnande genom att arbetsgivaren tillämpar ”en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt” men där effekten av tillämpningen är att t.ex. personer av det ena könet missgynnas. Utöver att konstatera missgynnande i form av lägre lön måste en jämförelse och en intresseavvägning göras. Jämförelsen tar sikte på personer i olika grupper. Vid könsdiskriminering jämförs alltså gruppen kvinnor med gruppen män och det ska vara fråga om en betydande skillnad i gruppernas möjligheter att leva upp till det tillämpade kravet för att 66 Prop. 2007/08:95, s. 486 f. 22 indirekt diskriminering ska föreligga.67 Vad som är en betydande skillnad avgörs utifrån omständigheterna i det aktuella fallet. Vid intresseavvägningen krävs för det första ett objektivt godtagbart syfte, som är mer skyddsvärt än likalönsprincipen. För det andra måste den åtgärd arbetsgivaren har valt i form av bestämmelse, kriterium eller förfaringssätt vara lämplig och nödvändig. 3.3 Rättspraxis i lönediskrimineringsmål Flera rättsfall om lönediskriminering på grund av kön har avgjorts av Arbetsdomstolen. Svårigheterna att få fällande domar har varit betydande. Sedan 1997 har ingen fällts för lönediskriminering och endast ett fall68 har avgjorts efter 2001. Arbetsdomstolen har i de mål som ogillats antingen ansett att det inte varit fråga om en jämförbar situation eller godtagit arbetsgivarens motbevisning. De invändningar mot presumtionen, som har bedömts vara objektivt godtagbara sakliga skäl, har främst gällt arbetstagarnas olika sakliga förutsättningar för arbetet och det s.k. marknadsargumentet. Det senare avser arbetstagarnas olika möjlighet att lönekonkurrera på arbetsmarknaden. 3.3.1 Likvärdigt arbete I det s.k. Barnmorskefallet II, AD 2001 nr 13, konstaterades att arbeten som är typiskt sett mycket olika kan vara likvärdiga. Två barnmorskors arbete ansågs likvärdigt med en klinikingenjörs och samma slutsats drog domstolen i AD 2001 nr 76, där en intensivvårdssjuksköterska också jämfördes med en klinikingenjör. EU-domstolen har ansett att två yrkesgrupper med olika kompetens, som utför samma arbete, inte är i en jämförbar situation. 69 Om Arbetsdomstolen i de nämnda målen från 2001 beaktade den eventuella förekomsten av en sådan potentiell kompetens är oklart.70 67 Gabinus Göransson, Håkan, Slorach, Martina, Flemström, Stefan och del Sante, Naiti, Diskrimineringslagen, 2 uppl, Norstedts Juridik AB, Stockholm 2011, s. 50. 68 AD 2013 nr 64. 69 Mål C-309/97 Wiener Gebietskrankenkasse. 70 Nyström, Birgitta, EU och arbetsrätten, s. 205 f. 23 3.3.2 Sakliga förutsättningar för arbetet Utbildningsbehörighet i en behandlingsmetod ansågs i AD 2013 nr 64 vara ett objektivt godtagbart skäl för högre lön och ålder var en av faktorerna som motiverade löneskillnad i Barnmorskefallet II. EU-domstolens praxis ger för övrigt stöd för att anställningstidens längd får tillmätas betydelse av arbetsgivaren utan krav på bevisad relevans i det aktuella fallet, om inte uppgifter från arbetstagaren inger allvarliga tvivel på att den högre lönen är belöning för högre kompetens till följd av erfarenhet.71 3.3.3 Situationen på marknaden Att marknadsskäl kan motivera löneskillnader slog EU-domstolen fast i det s.k. Enderbymålet och bedömningen av marknadssituationen ska i det enskilda fallet göras av den nationella domstolen.72 Arbetsdomstolen har också godtagit marknaden som skäl för löneskillnader i flera domar. AD 1991 nr 62 gällde nyanställning av en manlig journalist till högre lön än en redan anställd kvinna. Kvinnan hade mellan tidpunkterna då hon och den manlige kollegan anställdes omfattats av en lönerevision. Hennes lön hade dessutom höjts till en nivå över mannens i den lönerevision som följde närmast efter att han hade anställts. Domskälen indikerar att om någon höjning av hennes lön inte hade gjorts skulle lönediskriminering ha kunnat föreligga. I ett annat rättsfall, AD 2001 nr 51, hade två manliga socialkonsulenter som varit anställda i en kommun anställts vid en länsstyrelse till högre löner än två kvinnliga redan anställda kollegor. Arbetsdomstolen menade att eftersom länsstyrelsen hade behov av dessa mäns kommunala erfarenheter och kommuner hade högre löneläge än länsstyrelsen var det nödvändigt och försvarligt att ge dem högre lön. I bedömningen ingick också att männens lönesättning byggde på att de inte skulle omfattas av den närmast kommande lönerevisionen. Ett särskilt uppmärksammat fall var det nämnda Barnmorskefallet II, där två landstingsanställda kvinnliga barnmorskor jämfördes med en manlig klinikingenjör. Marknadsargumentet förklarade enligt Arbetsdomstolen det mesta av löneskillnaden. Mannen ansågs till skillnad från barnmorskorna ha en stor alternativ arbetsmarknad med högre löneläge i det privata näringslivet. Landstinget hade varit tvunget att betala honom den högre lönen för att han skulle 71 72 Mål C-17/05 Cadman. Mål C-127/92 Enderby. 24 fortsätta vara anställd. Arbetsdomstolen menade att arbetsgivaren inte behövde visa att mannens högre lön hade satts för att hindra honom från att säga upp sig och i stället ta ett arbete med högre lön. Det som måste visas var att marknadssituationens betydelse har varit tillräckligt stor för att förklara skillnaden i lön. Landstinget åberopade bl.a. lönestatistik och domstolen sade att det var antagligt att mannen skulle ha haft högre lön i privat tjänst. Bedömningen var att både barnmorskorna och klinikingenjören hade en lön som inte avvek från lönenivån i andra landsting. Statistik var avgörande för bedömningen av lönen även i målet AD 2001 nr 76, där domstolen sa att statistiken hade visat att en intensivvårdssjuksköterskas lön i huvudsak hade överensstämt med ”vad som allmänt gäller för sjuksköterskor i landstingssektorn.” Vilken betydelse kollektivavtal kan tillskrivas i en lönediskrimineringstvist är inte helt klarlagt. I Barnmorskefallet II, ogillade domstolen kärandens yrkande om lönediskriminering och hänvisade utöver ålder och marknadsskäl till kollektivavtalsbakgrunden. Vilken betydelse kollektivavtalet hade för utgången av målet är osäkert. Domstolen pekade på att lönerna hade fastställts i centrala avtal och att de två kollektivavtal som var aktuella i målet ingåtts med två olika arbetstagarorganisationer. I Enderbymålet ansåg EU-domstolen att likalönsprincipen skulle kunna kringgås, om en arbetsgivares hänvisning till två olika kollektivavtal med samma motpart skulle anses motbevisa diskriminering. Om man jämför med Barnmorskefallet II, där det fanns två olika fackliga motparter, kan man fråga sig om Arbetsdomstolen skulle ha gjort en annan bedömning om det bara varit en motpart.73 3.3.4 Aktiva åtgärder Sedan 1992 har aktiva åtgärder mot lönediskriminering varit lagreglerade i Sverige med varierande krav. Idag återfinns dessa regler i diskrimineringslagens tredje kapitel och omfattar bl.a. åtgärder mot könsdiskriminering. Bestämmelserna om aktiva åtgärder är tänkta att vara pådrivande i arbetet för jämställda löner och de kan sägas vara viktigast när det gäller att motverka lönediskriminering på arbetsmarknaden.74 Arbetet ska ske i samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare men på vilket sätt är inte närmare specificerat. Arbetsgivaren åläggs att arbeta målinriktat och att vart tredje år kartlägga och analysera löneskillnader. Kartläggningen ska avse könsskillnader och lika eller likvärdigt arbete. Arbetsgivare som sysselsätter minst 25 arbetstagare ska även upprätta en handlingsplan vart tredje år med målet 73 74 Se Ronnie Eklund, JT Nr 1 2001/02, s. 108-119. Gabinus Göransson et al, s. 31. 25 att utjämna löneskillnader snarast och senast inom tre år. Kravet på aktiva åtgärder gäller av naturliga skäl inte jämförelser mellan olika arbetsgivare. Däremot ska stora arbetsgivare som landsting och kommuner jämföra mellan sina olika verksamheter. Diskrimineringsombudsmannen, DO, fick 2013 i uppdrag av regeringen att utöka tillsyn och främjande av arbetsgivares lönekartläggningsarbete. Uppdraget redovisades 2015.75 DO hade granskat landsting, landstingsägda bolag och privata företag i sektorer med stora oförklarade löneskillnader mellan könen. Resultatet visade att arbetsgivarna inte levde upp till kravet på dem att göra jämförelser mellan olika typer av arbeten. Bristerna var störst hos privata arbetsgivare. DO uppfattade tillsynen som ett bra sätt att minska löneskillnader, då den lett till att reglernas efterlevnad ökat hos flera av de granskade arbetsgivarna. 4 Arbetsmarknad 4.1 Begreppet arbetsmarknad Utbud och efterfrågan på arbetskraft utmärker arbetsmarknaden och det är på denna marknad som löner sätts. Storleken på en arbetsmarknad beror på en mängd avgränsande faktorer, som inverkar och samspelar. Den svenska arbetsmarknaden omfattar hela landet, men det finns också marknader som förändras över tid och skiljer sig åt geografiskt. De kan delas in efter branscher, yrken och sektorer. Den svenska arbetsmarknaden kan därför sägas bestå av ett antal olika och delvis överlappande delarbetsmarknader. Inom ekonomisk teori bestäms en marknad genom sammanvägning av ett antal s.k. marknadsfaktorer. Utbud och efterfrågan på arbetskraft varierar och påverkas av olika kostnader och möjligheter för arbetsgivare att starta och driva verksamhet och för arbetstagare att ta ett arbete. En svårighet på arbetsmarknaden är att få överensstämmelse mellan arbetstagarnas kompetens och arbetsgivarnas efterfrågan, s.k. matchning. 75 Utökade tillsyns- och främjandeinsatser om aktiva åtgärder enligt diskrimineringslagen. Redovisning av regeringsuppdrag A2013/697/DISK. Ärende LED 2013/47 handling 10. 26 Marknadsmakt innebär makt att påverka gällande priser på marknaden. 76 Ju större marknadsmakt en arbetsgivare har desto större är möjligheterna att påverka lönenivåer och löneutveckling. Marknadsmakt kan även finnas på arbetstagarsidan, även om det är sällsynt.77 3.2 Arbetsmarknadsekonomisk teori Nationalekonomisk teori ställer upp ett antal ekonomiska modeller, som försöker förklara sambanden mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden. Ekonomiska modeller bygger alltid på vissa antaganden om människors beteende och rationalitet. I kombination med empiriska studier och statistiska beräkningar kan ibland kausalitet påvisas för olika samband. Det innebär inget anspråk på sanning. 3.2.1 Perfekt konkurrens Utgångspunkten för de flesta ekonomiska modeller är en grundmodell som beskriver s.k. perfekt eller fullständig konkurrens. Ett visst utbud möter då en viss efterfrågan vid ett jämviktspris. På en arbetsmarknad betyder det att arbetsgivare kan anställa precis så många de behöver och alla arbetstagare kan få arbete till en lön som båda parter är nöjda med, en jämviktslön. Modellen bygger på ett antal antaganden om verkligheten. Människor förväntas agera rationellt för att maximera sin vinst eller nytta. Alla har tillgång till samma information och det finns inga hinder för efterfrågan eller utbud.78 Parterna är vid perfekt konkurrens helt jämställda. 3.2.2 Monopson och oligopson Monopson innebär att det bara finns en köpare på en marknad. Vid oligopson finns flera köpare som påverkar varandra i ett inbördes beroende. Arbetsgivare inom den offentliga sektorn har inom arbetsmarknadsekonomisk teori beskrivits som monopsonister.79 Arbetsgivaren har vid monopson stor marknadsmakt och håller nere lönerna genom att sänka efterfrågan på arbetskraft till ett lägre antal personer än vad som skulle ha varit fallet om det 76 Bergh och Jakobsson, s. 193. Eklund, Ronnie, The equal pay principle – promises and pitfalls, JT Nr 3 2001/02, s. 542-555. 78 Bergh och Jakobsson, s. 193. 79 Boal, William M och Ransom, Michael R, Monopsony in the Labor Market, Journal of Economic Literature, Vol 35, 1997, s. 86-112. 77 27 funnits konkurrenter. På en monopsonmarknad råder alltid viss brist på arbetskraft eftersom arbetsgivaren tjänar mest på att hålla nere efterfrågan under jämviktspris. Verksamheten skulle kunna producera mer om fler anställdes, men kostnaden för att anställa fler är för stor i förhållande till den ökade intäkten. Det beskrivs i termer av marginalkostnad. Monopsonisten begränsar således sin efterfrågan på arbetskraft för att det är mest ekonomiskt fördelaktigt. Tillfälligt kan dock personal anlitas till högre löner utan att det påverkar lönerna för de redan anställda. Det är vad som sker t.ex. när bemanningsföretag anlitas i vården.Eftersom det inte finns några andra arbetsgivare som kan locka till sig personal med högre löner kan monopsonisten diktera lönevillkoren på marknaden. Motsvarande gäller för flera arbetsgivare vid oligopson, men ju fler arbetsgivarna är desto närmare jämviktslönen kommer lönerna att ligga. Vid oligopson påverkar varje arbetsgivares åtgärder de andra arbetsgivarna. Lönenivån är lägre så länge alla arbetsgivare tjänar på det. Även på denna typ av marknader kan man tänka sig att arbetsgivaren ibland tillfälligt behöver anställa fler tillfälligt för att klara av sin verksamhet. De arbetstagare som då anlitas kan erbjudas en högre lön än övriga anställda, eftersom det är fråga om en begränsad kostnad på marginalen. Om utbudet av arbetskraft påverkas av lönenivån minskar arbetsgivarens möjlighet att hålla tillbaka lönen.80 Faktorer som kan göra att utbudet inte påverkas är om arbetet kräver hög specialisering och lång utbildning, om arbetsmarknaden för ett yrke är geografiskt splittrad, om arbetstagarna prioriterar arbete hos vissa arbetsgivare och om det tar tid att hitta passande arbetssökande till lediga arbeten.81 I det sist nämnda fallet förväntas dock ett högre utbud om högre löner erbjuds. Inom ekonomisk teori anses att krav på höga löner leder till arbetslöshet.82 3.2.3 Effektivitetslöneteori En arbetsgivare som betalar högre lön kan enligt effektivitetslöneteorin förvänta sig en högre produktion och effektivitet samt lägre personalomsättning, eftersom de anställda annars skulle söka sig till yrken med högre löner. Om de anställda i stället väljer att stanna undviker arbetsgivaren kostnader för anställning och utbildning. Den lägsta lön en arbetstagare kan 80 Calmfors, Lars och Richardson, Katarina, Marknadskrafterna i lönebildningen i landsting och regioner, Rapport 2004:9, IFAU, Uppsala 2004, s. 35. 81 Boal och Ransom 1997, s. 92 f. 82 Fregert och Jonung, s. 204. 28 acceptera för att ta ett arbete kallas reservationslön.83 Med detta resonemang kan löner över reservationslönenivån ligga i en arbetsgivares intresse. Effektivitetslöneteorin säger också att arbetstagare förväntas anstränga sig mer, om det är svårt att få ett nytt arbete.84 3.2.4 Humankapitalteori Den som utbildar sig förväntas bli mer produktiv och därför erhålla högre lön. Med ordet kapital vill ekonomer synliggöra att det handlar om något som kan ackumuleras. Ett sätt att mäta värdet av humankapital är att jämföra löner. Den som tjänar dubbelt så mycket antas vara dubbelt så produktiv, men vid lönediskriminering kan man inte jämföra löner för att mäta produktivitet.85 3.2.5 Utbildningspremie Eftersom den som går en utbildning avstår från inkomst under tiden och kanske tar lån för sin försörjning kan det ses som en kostnad att utbilda sig. Om inte utbildning lönar sig kommer inte tillräckligt många att utbilda sig. Den som utbildar sig förväntas också bli mer produktiv, vilket ger en högre lön. Denna högre lön kallas utbildningspremie. Med kortare utbildning följer en mindre utbildningspremie. Personer med lägre utbildning som undersköterskor hör med ett ekonomiskt synsätt till en större grupp arbetstagare, som kan konkurrera om fler arbeten på arbetsmarknaden. Därmed ökar utbudet av arbetskraft och löneökningar försvåras.86 Att utbildning kompenseras med högre lön är en del i marknadsmekanismen och ett uttryck för marknadskrafterna.87 SKL konstaterade 2005 att kraven på kompetens och engagemang hos medarbetarna hade ökat samt att personalens utbildning och erfarenhet blivit större jämfört med tio år tidigare. Bedömningen var att förändringen i utbildning och erfarenhet motsvarade 6,9 % av lönesumman i landstingen och 1,8 % i kommunerna. I rapporten sades också att den ökade kompetensen snarare hade bidragit till att klara ökade verksamhetskrav än till att färre anställda krävdes för att få arbetet utfört.88 83 Blanchard et al. Makroekonomi, s. 165. A.a. s. 168. 85 Blanchard et al. Makroekonomi, s. 339 f. 86 Calmfors och Richardson, s. 49. 87 A.a. s. 23. 88 Analysrapporten, November 2005, Produktivitet på andra villkor, SKL 2005, s. 21. 84 29 3.3 Välfärdssektorn 3.3.1 Behovsprincipen Inom den offentliga sektorn ryms den verksamhet som de offentliga huvudmännen, staten, kommunerna, landstingen och regionerna ansvarar för. Det främsta syftet är att alla medborgare oavsett betalningsförmåga tillförsäkras vissa tjänster utan att stora sociala skillnader uppstår. Behovsprincipen har därför fått företräde framför marknadsprincipen.89 Verksamheten är i stort sett helt skattefinansierad och får inte ha vinstkrav. En mycket liten del av kostnaderna för produktionen av utbildning, vård och omsorg med mera får läggas ut på mottagarna i form av avgifter och resultatet av produktionen går därför inte att mäta ekonomiskt på samma sätt som i näringslivet. Hälso- och sjukvården styrs av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, och skall organiseras så kostnadseffektivt som möjligt. Enligt lagens förarbeten ska behovsprincipen styra prioriteringarna och huvudmannens resurser vara begränsande för vilken vård som erbjuds.90 Äldreomsorgen bedrivs utifrån socialtjänstlagen (2001:453), som inte begränsar medborgarnas rättigheter med någon motsvarande ekonomisk restriktion men som också har behovet som grund. Detsamma gäller lagen (1993:387) om stöd och service för vissa funktionshindrade. 3.3.2 Reformer för mångfald Sedan 1990-talet har ett antal reformer genomförts, som gjort det möjligt för privata fysiska och juridiska personer att etablera sig inom välfärdssektorn. Friskolereformen öppnade upp för privat drift av grundskolor 1992 och för gymnasieskolor 1994. Utförande av vård- och omsorgstjänster kan genom avtal överlåtas på privata aktörer efter upphandling i enlighet med lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU. Lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV, ger på många håll i landet möjlighet för mottagare av välfärdstjänster att välja fritt bland ett antal leverantörer. Friskolereformen infördes utan föregående offentlig utredning. Av propositionen 1991/92:95 om valfrihet och fristående skolor framgår att syftet var att skapa valfrihet för föräldrar och 89 90 Magnusson, Lars, Sveriges ekonomiska historia, 5 uppl, Studentlitteratur AB, Lund 2014, s. 425. Prop. 1981/82:97 s. 22. 30 elever. Valfriheten sågs som en grundläggande princip med stöd i internationella konventioner. Skolan skulle vitaliseras och variation och flexibilitet erbjudas. Kostnadseffektivitet med nya effektivare arbetsmetoder skulle bidra till att resurser användes mer effektivt inom skolväsendet.91 Vilka mål som eftersträvades med att upphandla offentliga tjänster i konkurrens är oklart. I propositionen bakom lagen (1992:1528) om offentlig upphandling anges att den tillkom för att i enlighet med EES-avtalet anpassa svensk lagstiftning till dåvarande EG:s upphandlingsbestämmelser.92 Något krav att upphandla välfärdstjänster innehöll lagen inte. Senare verksamhetsutvärderingar tar upp ökad effektivitet och produktivitet samt kostnadsbesparingar och valfrihet för invånarna som skäl. Gällande konkurrensutsättning av sjukvården var det enligt en forskningsöversikt initialt några landsting som ”började experimentera med marknadsmekanismer för styrning av sjukvården”.93 Utvecklingen har gått mot att allt större andel av kostnaderna för välfärdstjänster gäller köpt privat verksamhet. Utbredningen varierar stort över landet med störst koncentration till storstadsområdena. Kommuners andel av totala kostnader som avsåg köp från privata utförare 2014 varierade från ingen alls i Arvidsjaur till 49 % i Täby.94 Av de tio kommuner som lade störst andel av sin kostnad på privata utförare låg nio i Stockholms län och en i Skåne. Av de tio kommuner som lade minst på privat drift fanns ingen i något storstadsområde. Landstingen visar också ökade kostnader för köpt verksamhet och framför allt gällande primärvård, där landstingens köp från privata företag steg från 8,6 miljarder kronor 2009 till 14 miljarder2014.95 Av landstingens nettokostnad för specialiserad somatisk sjukvård utgjorde 7,5 % köp från privata företag 2014.96 I Socialstyrelsens statistikdatabas finns information om antalet läkare, specialistläkare, sjuksköterskor och specialistsjuksköterskor, som arbetar i verksamhet i privat respektive offentlig regi samt totalt i båda grupperna.97 En genomgång av förändringar mellan åren 2004 och 2013 i alla landsting och regioner visar att läkare har ökat i alla tre grupperna i hela landet och specialistläkare överallt utom i gruppen offentlig regi i Västernorrland. Specialistsjuksköterskor har minskat överallt i offentlig regi och totalt i alla landsting och 91 Prop. 1991/92:95 s. 8 f. Prop. 1992/93:88. s.1. 93 Erfarenheter av konkurrensutsättning, en forskningsöversikt, Sveriges Kommuner och Landsting 2011, s. 39. 94 Köp av verksamhet 2014, kommuner, landsting och regioner 2006-2014. SKL 2015. s. 7. 95 Statistik om hälso- och sjukvård samt regional utveckling 2014, Tabell E 19.2, Sveriges Kommuner och Landsting. 96 Köp av verksamhet 2014, kommuner, landsting och regioner 2006-2014, SKL 2015. s. 41. 97 http://www.socialstyrelsen.se/statistik/statistikdatabas/halsoochsjukvardspersonal 92 31 regioner utom i Hallands län. I privat regi har de ökat överallt utom i Kalmar och Jämtlands län. Sjuksköterskor har ökat överallt i alla grupper utom i offentlig regi på Gotland och privat regi i Värmland och Jämtland. Läkare, specialistläkare och sjuksköterskor ökar alltså men specialistsjuksköterskor minskar. Specialistsjuksköterskorna blir generellt färre i landet och bland de offentliganställda men ökar bland de privatanställda i alla landsting och regioner utom två. Samtidigt ökar befolkningen och därmed också personalbehovet. Vården har också blivit alltmer specialiserad och högteknologisk. I de fristående gymnasieskolorna gick 26 % av gymnasieeleverna år 2014 och för fristående grundskolor var motsvarande siffra 14 %.98 Statistik från SKL visar att antalet grundskollärare minskat från 2010 till 2014 medan gymnasielärarna blivit något fler.99 Av de privat anställda inom skola, vård och omsorg arbetar de flesta i storstadsområdena. Mer än 60 % av dem arbetar i de tre storstadsregionerna.100Statistiska centralbyrån har i en prognos rörande behovet av arbetskraft fram till 2035 konstaterat att tilltagande brist är att vänta på bl.a. lärare, undersköterskor och sjuksköterskor. Förutsatt att läkare som utbildas utomlands fortsätter att komma till Sverige, kommer behovet att kunna täckas.101 Regeringen beslutade i mars 2015 att tillsätta en särskild utredare för att ta fram ett nytt regelverk, som ska säkerställa att användandet av offentliga medel till välfärdstjänster används till avsedd verksamhet och kommer mottagarna av tjänsterna till del samt att överskott återinvesteras i den verksamhet, där det uppstått.102 3.3.3 Huvudmän och privata utförare De offentliga huvudmännen har ett yttersta ansvar för att välfärdstjänsterna finns att tillgå för invånarna. Vårdvalssystem är sedan 2010 obligatoriskt inom primärvården, men för övrigt väljer kommuner och landsting i vilken utsträckning de vill anlita privata utförare och de är oförhindrade att själva driva samma typ av verksamhet. För att driva en fristående skola krävs enligt 2 kap 7 § skollagen ett godkännande som enskild huvudman av statens skolinspektion. Att en enskild huvudman har eget ansvar för utbildningen framgår av 2 kap 8 § skollagen och tillsynen utövas av skolinspektionen. Kommunen har 98 99 Köp av verksamhet 2014, kommuner, landsting och regioner 2006-2014, SKL 2015, s. 52-53. http://skl.se/ekonomijuridikstatistik/statistik/personalstatistik/ 100 Köp av verksamhet 2014, kommuner, landsting och regioner 2006-2014, SKL 2015, s. 65 f. Arbetsmarknadsutsikterna fram till 2035 för samtliga utbildningsgrupper, Trender och prognoser 2014, SCB. 102 Ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster, Dir 2015:22. 101 32 således inget ansvar för att kontrollera eller utvärdera verksamheten i fristående skolor. Om en friskola måste stänga ligger dock ansvaret på hemkommunen att ordna motsvarande utbildning till eleverna. Privata utförare oavsett om de är vinstdrivande eller inte är förhindrade att ta ut extra avgifter av mottagarna av tjänsterna. För grundskolor och gymnasieskolor gäller enligt 7 kap 2 § och 15 kap 17 § skollagen att ersättningen följer varje elev med en s.k. skolpeng och inga avgifter alls får förekomma. Ekonomiska investeringar i höjd kvalitet kan därför inte täckas med höjda avgifter, t.ex. för att öka personaltätheten eller locka särskilt kvalificerad personal med högre löner. En ändring 2007 i HSL öppnade för sjukhusdrift av vinstdrivande företag. Samtidigt togs begränsningen till finansiering med offentliga medel och fastställda vårdavgifter bort för privata utförare av sjukvård med landstingen som huvudmän. Landstingen fick också möjlighet att låta privata utförare ta över driften av regionsjukhus och regionkliniker. Dessutom avskaffades kravet på att minst ett sjukhus i varje landsting skulle drivas i offentlig regi. 103 I förarbetena anges att det framförallt var inom öppenvården, som privata företag hade ökat. Inom den slutna hälso- och sjukvården hade utvecklingen sedan 2001 i stället varit negativ.104 Som skäl för lagändringen angavs strävan efter kostnadseffektivitet samt bättre tillgänglighet och valfrihet för medborgarna. Rationalisering genom ny teknik och bättre förutsättningar att rekrytera personal genom tydligare organisation och ledning nämndes. Att varken ägare eller driftsform kunnat visa på skillnader i medicinsk kvalitet var ännu ett skäl.105 Vid upphandling av välfärdstjänster fortsätter kommuner och landsting att vara huvudmän för verksamheten. På sidan 15 i SOU 2013:53, Privata utförare – kontroll och insyn, uttrycks det på följande sätt. ”Kommunen eller landstinget bestämmer om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet när den utförs av en privat utförare. Den privata utföraren behåller det övergripande ansvaret på samma sätt som när den bedriver verksamheten i egen regi.” Huvudmännen har således ansvar för verksamhetsmålen hos de privata utförarna, vilket ställer krav på tydliga avtal om de upphandlade tjänsterna. Enligt 3 kap 19 § kommunallagen har huvudmännen sedan 2015 även en skyldighet att utvärdera utförarna. Dessförinnan fanns inget 103 Prop. 2006/07:52 s. 1. A. prop. s. 6-7. 105 A. prop. s. 10-11. 104 33 uttryckligt krav på huvudmännen att verkligen utföra kontroll och uppföljning. Det räckte att möjligheten att utvärdera var inskriven i avtalet med utföraren. Ändringen i kommunallagen gjordes mot bakgrund av att utvärderingar inte utfördes i tillräcklig utsträckning och att allmänheten skulle få större insyn.106 3.3.4 Effektivitet, produktivitet och kvalitet Upphandlingen inom den offentliga sektorn har kritiserats för bristande långsiktighet och helhetssyn, vilket bl.a. har kopplats till s.k. stuprörstänkande och hur förvaltningar och budgetsystem är uppbyggda.107 En stuprörsorganisation kännetecknas av att olika organisatoriska enheter inte samverkar för hela organisationens bästa. Revirtänkande kan förekomma men också t.ex svårigheter att få kostnadstäckning för insatser utanför den egna enheten. Beslut tas uppifrån och verksamheterna är inte samordnade. En samstämmig bild från forskare och myndigheter visar dessutom på svårigheter och brister när det gäller utvärdering av välfärdsverksamheternas effektivitet och produktivitet. Förekomsten av konkurrens är svårbedömd liksom eventuella effekter på löner. Kvalitet i välfärden kan vara särskilt svår både att definiera och utvärdera. Effekterna av valfrihet inom skolan har visat sig svåra att mäta.108 Resultatet av upphandling enligt LOU har snarare varit effekter i form av priskonkurrens än konkurrens som bygger på kvalitet och innovation.109 Det är många gånger lättare att mäta kvantitativt än i kvalitativa mått. Det har konstaterats att det är svårt att se något samband mellan resultat och resurser i sjukvården. 110 SKL har studerat hur avtal om specialistsjukvård med privata utförare används av landstingen för att styra verksamhetens kvalitet och menar att ett tydligt definierat förfrågningsunderlag kan visa vad som åläggs vårdprofessionerna. Ramarna för hur en viss vårdtjänst ska utföras av professionen framgår av förfrågningsunderlaget och ”med en tydligt formulerad professionsroll, som exempelvis tillåts utföra sin verksamhet enligt gängse normer, behöver landstingen inte styra verksamheten i detalj genom 106 Prop. 2013/14:118. s. 46. SOU 2011:73 s. 12. 108 Valfrihet i vård, skola och omsorg, En uppdatering av kunskapsläget, SKL 2014. 109 Erfarenheter av konkurrensutsättning, en forskningsöversikt, Sveriges Kommuner och Landsting, 2011. 110 Ackerby, Stefan. Vad får vi för pengarna? – om effektivitet i hälso- och sjukvården, Sveriges Kommuner och Landsting 2008, s. 31. 107 34 konkreta krav. Man kan istället förlita sig på professionens roll och därmed ålägga vårdgivaren ett lagstadgat ansvar.”111 I samma rapport sägs att den roll professionen spelar bidrar till att förklara varför det finns få mätbara krav. Krav gällande diagnostisering och behandling ingår i läkarnas yrkesansvar och att ställa mätbara krav är varken nödvändigt eller rimligt.112 Studieförbundet Näringsliv och Samhälle, SNS, publicerade 2011 antologin Konkurrensens konsekvenser, där ett antal forskare studerade effekterna av införandet av privata skattefinansierade alternativ inom den svenska välfärden.113 Även om en del slutsatser i rapporten kritiserades rådde enighet om slutsatsen att systematisk utvärdering av de behandlade reformerna saknades.114 3.3.5 Bemanningsföretag Anställda i bemanningsbolag hyrs ut till kundföretag. Bemanningsanställda med tillsvidareanställning har vanligen en garantilön, som är en minsta lön som arbetstagaren erhåller även om arbetsgivaren inte kunnat erbjuda arbete. Lönestatistik från bemanningsbolag finns inte, men för bristyrken betalar de högre löner än gängse på arbetsmarknaden. Upphandling enligt LOU av bemanningsföretag som leverantörer av bemanningstjänster kan ske genom ramavtal eller som direktupphandling. Ett ramavtal gör det möjligt för en huvudman att tilldela kontrakt utan att behöva upphandla tjänsten varje gång behov uppkommer. Av ramavtalet framgår villkoren för att upphandlade leverantörer ska tilldelas kontrakt. Flera leverantörer kan upphandlas i ett ramavtal och de rangordnas i den ordning de ska kontaktas för beställning av tjänst, s.k. avrop. Direktupphandling innebär upphandling utan anbudskonkurrens. Det får ske på vissa premisser i undantagsfall, om synnerliga skäl föreligger t.ex. inom hälso- och sjukvård. Direktupphandling kan ibland ske, när behovet av bemanningstjänster överstiger vad de företag som upphandlats genom ramavtal kan leverera. Bemanningsbolagen är vinstmaximerande och har ökat sin omsättning inom sjukvården de senaste åren. Inhyrning av personal avser i huvudsak sjuksköterskor och läkare. Ökningen var 10 % för branschorganisationen Bemanningsföretagens medlemmar 2013 och 21 % första 111 Vårdval inom specialistsjukvården, Vilka krav ställer landstingen på vårdgivarna? SKL 2014, s. 60 f. Vårdval inom specialistsjukvården, Vilka krav ställer landstingen på vårdgivarna? SKL 2014, s. 61. 113 Hartman, Laura (red), Konkurrensens konsekvenser: Vad händer med svensk välfärd? SNS Förlag, 2011. 114 Se t e x Jordahl, Henrik, Ekonomisk Debatt, 2011, nr 1, s. 71-78 och Hasselgren, Björn, Ekonomisk Debatt 2011, nr 4, s 31-44. 112 35 halvåret 2014.115 SKL fick i uppdrag vid sin kongress 2011 att stödja medlemmarnas samverkan för att beroendet av bemanningsföretag skulle minska. I redovisningen anges bl.a. att en gemensam strategi hade fastställts i november 2012.116 Det är svårt att få fram heltäckande statistik gällande kostnader för inhyrd personal från bemanningsföretag, men kostnaderna har ökat markant i flera landsting. Ett antal vårdplatser inom akutsjukvård har dragits ner i landet de senaste åren med hänvisning till brist på sjuksköterskor. S.k. stafettläkare är en stor kostnad i vården sedan många år, inte minst inom primärvården. Efter kontakt med 18 landsting och regioner erhöll jag nedanstående uppgifter från sju av dem gällande årskostnader för inhyrning av läkare och sjuksköterskor.117 I några fall rapporteras lägre kostnader för inhyrda läkare 2015 än 2014, men i övrigt är de senaste årens kostnader tydligt stigande. Dessa sju av landets 21 landsting och regioner ger inte kunskap om hur det ser ut i hela landet. Orsakerna till kostnadsökningarna är inte heller kända. Tabell 1 Årlig kostnad inhyrda läkare, Mkr Region 2010 2011 Landsting 2012 2013 2014 2015 Skåne 92,4 102,5 125,9 146,3 179,8 241,8 Kalmar .. .. 70 .. 86,5 99,1 Jönköping 61,3 90,3 97,9 103 113 112,5 Västmanland 18,9 39,7 69 79,5 94,5 116,3 Dalarna 106,4 107 125,4 159,9 192,7 177 Värmland .. .. .. 87,7 103,6 148,2 Västernorrland .. .. 135,9 .. 197,1 224,2 115 Köp av verksamhet 2014, kommuner, landsting och regioner 2006-2014. SKL 2015, s. 51. Redovisning av 2011 års kongressuppdrag, Sveriges Kommuner och Landsting, s. 62. 117 Kontakt togs per telefon med 18 landsting och svar skickades av tjänstemän med e-post. 116 36 Tabell 2 Årlig kostnad inhyrda sjuksköterskor, Mkr Region 2010 2011 2012 Landsting 2013 2014 2015 Skåne 9,3 20,1 17,9 20 43,7 110,4 Kalmar .. .. 8,7 .. 14,1 37,3 Jönköping .. .. .. .. 0,8 3,3 Västmanland 2,4 4,5 8,6 20,8 22,6 35,2 Dalarna 0,53 0,22 0,36 4,8 16,7 22 Värmland .. .. .. 87,7 103,6 148,2 Västernorrland .. .. 2,8 .. 8,3 31,1 5 Lönesättning 5.1 Lokalt bestämt löneutrymme Utvecklingen mot ökad lönesättning på lokal nivå flyttar ansvar från parternas centrala företrädare till de lokala, som ansvarar för den individuella fördelningen.118 Lokal fördelning av centralt fastställt löneutrymme sker i lokal förhandling mellan parterna. Med sifferlösa avtal bestämmer i praktiken arbetsgivaren storleken på utrymmet och fördelningen efter dialogsamtal mellan lönesättande chef och anställd. Det innebär att ett stort ansvar läggs på arbetsgivaren för lönebildningen, vilket ibland skrivs ut i avtalet.119 Huvudavtalen, HÖK, mellan tjänstemannaförbunden och SKL och Pacta är alla sifferlösa avtal. Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund hade ett centralt bestämt löneutrymme fram till år 2013 och Läkarförbundet till år 2014. Vårdförbundet har sifferlöst avtal sedan 2009. Kommunalarbetarförbundets avtal har en centralt avtalad lönepott, som fördelas lokalt. Avtalskonstruktionerna på den privata sidan är desamma. Det s.k. friskoleavtalet hade till år 2014 en stupstock för medlemmar i Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund, som skulle gälla 118 SOU 2006:32, s. 57. Se t.ex. Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. HÖK 11, Bilaga 1 § 1. 119 37 om lokala parter inte kom överens om löneutrymmet.120 I kollektivavtal med bemanningsföretag har lönen en koppling till i vilken omfattning deras tjänster efterfrågas. Lönens storlek bestäms vid nyanställning och för anställda i samband med lönerevision och vid byte av befattning. För anställda görs lönerevision vanligen en gång per år, om arbetsgivaren har kollektivavtal. I många avtal finns dessutom inskrivet en rätt att lyfta lönefrågor till överläggning mellan lönerevisionerna under fredsplikt. Den fackliga organisationen kan även begära förhandling, om den finner omständigheter som visar på lönediskriminering. De arbetsgivare som inte är bundna av kollektivavtal har ingen skyldighet att göra lönerevision även om det givetvis kan ske frivilligt. 5.2 Nyanställning Vid nyanställning överenskommer arbetsgivare och arbetstagare om lönen efter en fri förhandling. Diskrimineringslagen står inte i vägen för att hänsyn tas till marknadskrafterna, men en korrigering av redan anställdas löner kan behöva göras i den närmast följande lönerevisionen om någon av annat kön anställs på högre lön med marknaden som enda grund.121 Om kollektivavtal finns omfattas den anställde av avtalets löneförmåner, även om det inte tagits upp vid anställningen eller framgår av anställningsavtalet. För organiserade följer det av 26 § MBL och för oorganiserade får kollektivavtalet utfyllande verkan. Den löneglidning som kan uppstå förklaras ibland av högre lönesättning av nyanställda, vilket indikerar att marknadsskäl kan inverka på lönesättningen. 5.3 Lönerevision Lönesättningen vid lönerevisionen är den lokala fördelningen av löneutrymmet. Hur löneutrymmet fördelas bestäms antingen i förhandling mellan de lokala parterna eller genom lönesamtal i dialog mellan lönesättande chef och anställd. Det senare är huvudregel i sifferlösa avtal, men möjlighet kan finnas att komma överens om en annan hantering enligt en överenskommelse om lokal förhandlingsordning.122 120 Kollektivavtal om lönebildning i fristående skolor och förskolor samt för uppdragsutbildning mellan Almega Tjänsteföretagen, IDEA och Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund, s. 7. 121 AD 1991 nr 62. 122 Se t.ex. Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. HÖK 12, Bilaga 1 § 2. 38 Vid sifferlösa avtal gäller dialogmodellen och lönesättande chef har då enskilda samtal om lön med de anställda. Den fackliga organisationens roll är att bevaka att löneprocessen sker i enlighet med avtalet. Överläggning mellan lokala parter sker vid uppstart av löneprocessen för att gå igenom avtalet, arbetsgivarens förutsättningar, lönepolicy, lönestruktur med mera och för att göra upp en tidsplan. Arbetsgivaren kan ange om särskilda prioriteringar eftersträvas. När alla lönesamtal hållits och arbetsgivaren meddelat de slutliga lönerna hålls en avslutande genomgång av hur processen fungerat. Det sista mötet dokumenteras och avslutar lönerevisionen. Lönerna anses därmed fastställda. En åtgärdsplan som gjorts upp i enlighet med diskrimineringslagens regler för att åtgärda löneskillnader kan kopplas till lönerevisionen. Arbetsgivaren kan göra en undersökning av osakliga löneskillnader, som presenteras i samband med uppstartsmötet. 5.4 Lönesättande principer Löneavtalen visar upp stora likheter i fråga om lönesättande principer. Mindre variationer finns och följande genomgång avser att återge de vanligaste huvuddragen. 5.4.1 Individuell och differentierad lön Lönen ska vara individuell och differentierad och motiv som anges i kollektivavtalen är att stimulera till förbättrad effektivitet, produktivitet och kvalitet i verksamheten.123 Positiva samband mellan lön, motivation och resultat eftersträvas. Arbetsgivaren ska kunna skapa en önskad lönestruktur och i vissa avtal anges att löneutvecklingen grundas på den individuella lönesättningen. Den individuella bedömningen innebär att den enskildes prestation bedöms. Lönen bestäms inte utifrån befattning eller kollektivt för flera. Differentieringen avser att olika prestationer och kompetenser värderas olika högt och leder till att lönen och löneökningarna varierar mellan individerna. 123 Se t.ex. Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. HÖK 11, Bilaga 1 §1. 39 5.4.2 Verksamhetens mål Bedömningsgrunderna utgår från verksamhetens mål och hur väl arbetstagaren har bidragit till att dessa har uppnåtts. Verksamhetsmålen bestäms av arbetsgivaren och kan formuleras för dennes hela organisation men också för mindre enheter och enskilda arbetsplatser. Verksamhetsmål ska vara kända av de anställda. I en skrift riktad till tjänstemän ansvariga för arbetet med SKL:s lönepolitik och lönebildningsprocess sägs att delmålen kan krocka med budgetmålen om ambitionerna inte stämmer med de övergripande målen.124 5.4.3 Lönekriterier Det ska finnas kända lönekriterier som är kopplade till verksamhetsmålen.125 Kriterierna ska tas fram i samverkan mellan parterna och visa hur arbetsinsatser värderas. Hos stora arbetsgivare finns ofta lönekriterier på två nivåer. Övergripande lönekriterier kan avse alla anställda hos en arbetsgivare och kombineras med kriterier på arbetsplatsnivå. De senare kan i sin tur avse olika yrkeskategorier och befattningar. Eftersom lönekriterierna ska anknyta till verksamhetsmålen krävs tydliga verksamhetsplaner att utgå från i framtagandet. Engagemanget i att ta fram lönekriterier från arbetsgivaren, arbetstagarna och fackliga organisationer är avgörande för om de finns och vilket innehåll de har. Arbete med lönekriterier och utveckling av löneavtalet sker som regel mellan lönerevisionerna. 5.4.4 Icke-diskriminerande Eftersom diskrimineringslagstiftningen är tvingande, finns inte utrymme för några diskriminerande inslag i kollektivavtalen. Av de flesta avtal framgår med olika formuleringar att lönesättningen ska vara icke-diskriminerande. Medlingsinstitutet har också vid genomgång av olika kollektivavtal i landet konstaterat att deras grundläggande lönesättningskriterier är könsneutrala.126 124 Löneavtalet i praktiken, Sveriges Kommuner och Landsting, s. 12. Se t.ex. Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. HÖK 13, Bilaga 6, s. 1. 126 Lönebildning och jämställdhet, Medlingsinstitutet 2015, s. 41. 125 40 5.4.5 Lönesamtal i dialog Något egentligt utrymmer för förhandling finns inte i lönesamtal. Syftet med samtalen är att skapa förståelse för löneprocessen och grunderna för den individuella bedömningen utifrån lönekriterier. I samtalet ska tas upp arbetstagarens arbetsprestation, uppställda mål och kopplingen till lön och det ska ske i dialog. Den anställde förväntas också vara delaktig och det kan anges att medarbetaren bör göra en självvärdering inför samtalet.127 Vikten av att chefernas roll tydliggörs lyfts fram i löneavtalen. Eftersom lönesättning i dialog inte är en vanlig förhandling, behöver chefer kunskap om löneavtalet och processen. Om ingen reell möjlighet finns att påverka lönen i dialog med närmaste chef, kan samtalet kännas meningslöst för arbetstagaren. Det ses mer som en information från arbetsgivaren än som en process. Det måste också vara klart vilket mandat och handlingsutrymme den lönesättande chefen har i fördelningen av löneutrymmet. Det framgår t.ex. i Läkarförbundets avtal med SKL och Pacta, där det sägs att lönebildningsprocessen ”gynnas av att chefens roll som arbetsgivarens företrädare tydliggörs, i synnerhet då löneavtalet inte anger en nivå för garanterat utfall”.128 6 Löneutveckling I detta kapitel redovisas löneutveckling och lönespridning för respektive yrke. Vid beräkning av lönespridning anges den som 90/10, som är kvoten mellan 90:e och 10:e percentil. Lön vid 90:e percentil anger att 10 % av individer i gruppen har högre lön och 89 % lägre. Vid 10:e percentil har 9 % lägre lön och 90 % högre. Motsvarande beräkning gäller för 90/50 och 50/10, där 50 utgörs av medianlön. I denna vedertagna beräkning exkluderas således de som tjänar minst och de som tjänar mest. Därmed undviks att enstaka löner som är särskilt höga eller låga snedvrider resultatet. 127 Se t.ex. Vårdföretagarnas avtal med bl.a. Vårdförbundet, Kollektivavtal, allmänna villkor och löner, Bransch Äldreomsorg (F) 2013-2016, s. 49. 128 Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. HÖK 13, Bilaga 1 § 2. 41 6.1 Löneutveckling för lärare 6.1.1 Inverkan av konkurrens I SOU 2014:5 konstaterades att läraryrket har varit lågt värderat och inte prioriterats av de kommunala huvudmännen. Löneutvecklingen var klart sämre än för jämförbara grupper under perioden 1997-2012. Huvudansvaret har ansetts ligga på kommunerna, som hållit tillbaka lärarlönerna.129 En utvärdering av effekten på lärares löner av friskolereformen visade att löneökningarna för lärare inom grundskolan varit störst i kommuner som haft störst ökning av friskolor.130 Resultaten indikerade att lärare i offentliga skolor haft positiv effekt på sina löner av konkurrensen och att offentliga arbetsgivare tidigare agerat som monopsonister. Det påpekas dock att det inte gått att skilja på de effekter som berott på ökad konkurrens och de som sammanhängt med att det privata ägandet ökat. Det går därför inte att dra slutsatser om hur arbetsmarknaden påverkats av konkurrens mellan offentliga aktörer.131 En undersökning av lönerna för gymnasielärare pekade på att de hållits nere av bristande konkurrens och att lönerna stigit när konkurrensen ökade. Nya lärare hade dubbelt så stor effekt på sina löner som de etablerade. I den senare gruppen var det framför allt män som undervisade i matematik och naturvetenskapliga ämnen och kvinnliga yrkeslärare som tjänade på konkurrensen.132 I en delredovisning av uppdraget om karriärvägar för lärare redovisar Skolverket medellöner för förstelärare för höstterminen 2014 och vårterminen 2015. Medellönerna var högre för förstelärare på gymnasieskolor än på grundskolor och skolor med kommunal huvudman visade på högre lönenivå än de med enskild huvudman.133 129 SOU 2014:5 s. 23-25. Hanspers, Kajsa och Hensvik, Lena. IFAU Rapport 2011:12, s. 21 f. (Del av bilaga 7 till Långtidsutredningen 2011). 131 A.a. s. 32. 132 Hensvik, Lena, Leder skolkonkurrens till högre löner? IFAU 2010:12, s. 18-19. 133 Delredovisning av uppdrag om karriärvägar för lärare, Dnr U2013:261,Skolverket, s. 7. 130 42 6.1.2 Lönestatistik för lärare För privatanställda lärare är lönestrukturstatistiken otillförlitlig och beräkningen avser därför endast kommunanställda. Tabell 3 Löneutveckling för lärare i kommunal sektor 2005-2013 År 2005 År 2013 2005-2013 2005-2013 Månadslön kr Månadslön kr Procentuell förändring Nominell förändring kr Grundskolelärare 23 100 28 000 21,2 4900 Gymnasielärare allmänna ämnen 25 700 30 800 19,8 5100 Gymnasielärare yrkesämnen 24 900 30 900 24,1 6000 Yrke Källa: SCB Gymnasielärare i yrkesämnen har haft bättre löneutveckling än de två andra grupperna. Det kan noteras att en högre procentuell förändring inte behöver innebära en större nominell löneökning. Tabell 4 Lönespridning för lärare i kommunal sektor 2005 och 2013 År 2005 År 2013 År 2005 Yrke 90/10 90/50 50/10 90/10 90/50 50/10 År 2013 Median kr Median kr Grundskolelärare 1,42 1,18 1,20 1,42 1,16 1,22 23 000 28 100 Gymnasielärare allmänna ämnen 1,36 1,14 1,20 1,34 1,15 1,16 25 900 30 700 Gymnasielärare yrkesämnen 1,31 1,12 1,18 1,29 1,12 1,15 25 100 31 000 Källa: SCB Lönespridningen 90/10 var oförändrad för grundskollärare och sjönk för gymnasielärare. I det nedre spannet 50/10 ökade lönespridningen för grundskollärare medan den sjönk i det övre 90/50. Medianlönen har då ökat i förhållande till lägre löner medan spridningen minskat för dem med högre löner. 43 6.2 Löneutveckling för vårdyrken 6.2.1 Inverkan av konkurrens En utvärdering av löneutvecklingen i landstingssektorn perioden 1981-2002 har pekat på att lönerna för sjuksköterskor och läkare kan ha hållits nere av kartellbildning mellan landstingen, när lönesättningen var mer centraliserad. Från 1996 till 2002 hade sjuksköterskorna en relativt snabbare löneutveckling och en ökad lönespridning. Undersköterskornas lönespridning var i stort sett oförändrad.134 Lönebildningen var lokal och lönesättningen enligt kollektivavtalen individuell och differentierad. Författarna påpekar att en mer lokal lönebildning gör det svårare för en monopsonarbetsgivare att hålla tillbaka lönerna och en tolkning var att utvecklingen hade gått från monopson till en mer normal situation med möjlighet till lönekonkurrens.135 Mycket tydde på att landstingen tidigare hade agerat som monopsonister och hållit nere lönerna för sjuksköterskor. När det gäller arbetsgivares marknadsmakt i relation till läkarna uttryckte forskarna osäkerhet om den decentraliserade lönebildningens betydelse. De ser det som möjligt att läkarna har en annan position som påtryckningsgrupp genom att många har chefspositioner, att läkare har hög status och en alternativ arbetsmarknad m.m.136 I en revisionsrapport från Region Hallands revisorer i november 2014 anges att lönesatsningar gjorts på vissa grupper, bl.a. sjuksköterskor, och att den interna lönekonkurrensen enligt uppgift hade minskat betydligt. De skriver också ”att det finns ett konkurrensförhållande avseende sjuksköterskor och undersköterskor i förhållande till kommunerna” med hänvisning till att kommunerna har stora väntade pensionsavgångar.137 134 Calmfors och Richardson, s. 17. A.a. s.48 f. 136 Calmfors och Richardson, s. 50. 137 Strategisk personal- och kompetensförsörjning, Region Hallands revisorer, november 2014, s.8. 135 44 6.2.2 Lönestatistik för sjuksköterskor Tabell 5 Löneutveckling för sjuksköterskor 2005-2013 År 2005 År 2013 2005-2013 2005-2013 Sektor Månadslön kr Månadslön kr Procentuell förändring Nominell förändring kr Kommun 25 200 30 800 22,2 5600 Landsting 23 800 29 600 24,4 5800 Privat 26 900 33 300 23,8 6400 Källa: SCB De genomsnittliga lönerna var lägst i landstingssektorn och högst för privatanställda båda åren och löneutvecklingen störst i privat sektor. Tabell 6 Lönespridning för sjuksköterskor 2005 och 2013 År 2005 År 2013 År 2005 Sektor 90/10 90/50 50/10 90/10 90/50 50/10 År 2013 Median kr Median kr Kommun 1,37 1,21 1,13 1,33 1,17 1,13 24 500 30 300 Landsting 1,37 1,18 1,16 1,38 1,18 1,18 23 400 29 400 Privat 1,49 1,23 1,21 1,58 1,28 1,23 26 200 32 200 Källa SCB Lönespridningen för sjuksköterskor har varit nästan oförändrad för landstingsanställda, men ökad spridning ses i det nedre lönespannet 50/10 som 2013 visar samma spridning som det övre. I kommunal sektor har lönespridningen sjunkit men är större för löner över medianlön än under. Spridningen ökar i privat sektor som liksom kommunerna har större spridning bland högre avlönade. Spridningen var sjunkande i kommunal sektor utom i nedre spannet som var oförändrat. Privat sektor visar ökad lönespridning. 45 6.2.3 Lönestatistik för läkare Tabell 7 Löneutveckling för läkare 2005-2013 År 2005 År 2013 2005-2013 2005-2013 Sektor Månadslön kr Månadslön kr Procentuell förändring Nominell förändring kr Kommun 51 100 66 200 29,5 15 100 Landsting 50 100 59 400 18,6 9 300 Privat .. 71 500 .. .. Källa: SCB Gruppen läkare i lönestrukturstatistiken omfattar alla läkare. Av de landstingsanställda läkarna är en större andel i början av sin karriär och under utbildning, vilket förväntas innebära en lägre lönenivå i landstingssektorn jämfört med övriga sektorer. Lönestatistik för privatanställda läkare saknas för år 2005. Tabell 8 Lönespridning för läkare 2005 och 2013 År 2005 År 2013 År 2005 Sektor 90/10 90/50 50/10 90/10 90/50 50/10 År 2013 Median kr Median kr Kommun 1,69 1,21 1,40 2,15 1,39 1,55 50 500 65 000 Landsting 2,09 1,31 1,59 2,16 1,27 1,70 51 000 62 000 Privat .. .. .. 2,69 1,57 1,71 .. 69 100 Källa SCB Lönespridningen ökar för läkare i kommuner och landsting, men sjunker för läkare i det övre lönespannet 90/50 i landstinget. I det lägre spannet 50/10 är spridningen större än i det övre 90/50 i samtliga sektorer. Det skulle kunna bero på att andelen läkare som arbetar i privat och kommunal sektor i mindre utsträckning tillhör läkare i början av karriären. 46 6.2.4 Lönestatistik för undersköterskor, sjukvårdsbiträden m.fl. Tabell 9 Löneutveckling för undersköterskor, sjukvårdsbiträden m.fl. 2005-2013 År 2005 År 2013 2005-2013 2005-2013 Sektor Månadslön kr Månadslön kr Procentuell förändring Nominell förändring kr Kommun 20 000 24 900 24,5 4900 Landsting 20 000 24 900 24,5 4900 Privat 20 100 25 200 25,4 5100 Källa: SCB Den lägre lönenivån gör att gruppen har lägre nominella påslag än t.ex. sjuksköterskor trots en högre procentuell förändring. Hur yrkeskategorierna fördelar sig mellan sektorerna kan påverka lönenivåerna. Tabell 10 Lönespridning för undersköterskor, sjukvårdsbiträden m.fl. 2005 och 2013 År 2005 År 2013 År 2005 Sektor 90/10 90/50 50/10 90/10 90/50 50/10 År 2013 Median kr Median kr Kommun 1,28 1,21 1,13 1,30 1,17 1,13 19 800 24 800 Landsting 1,30 1,18 1,16 1,31 1,18 1,18 19 700 24 700 Privat 1,35 1,23 1,21 1,39 1,28 1,23 19 500 24 800 Källa: SCB Lönespridningen har ökat mest i privat sektor och minst i landstingssektorn. Hur förändringen har varit för olika yrkeskategorier inom gruppen kan inte utläsas. Om undersköterskorna kan förväntas ha de högre lönerna i kraft av längst utbildning bör de i högre utsträckning återfinnas i det övre spannet 90/50. 47 7. Analys 7.1 Påverkan på lönebildningen av fler privata arbetsgivare Välfärdssektorn präglas av lokal lönebildning och ökat antal sifferlösa avtal. Det är en utveckling som skett parallellt med en ökning av privata välfärdstjänster. Utvecklingen mot en alltmer decentraliserad lönebildning är en trend i hela landet och gäller såväl offentliga som privata arbetsgivare. Central lönebildning är dock en företeelse som hör det privata näringslivet till. Lagstiftaren säger att parterna har ansvar för lönebildningen, men parterna måste ändå ta i beaktande att avsteg från märket kan leda till åtgärder från lagstiftarens sida. Dessutom finns risken att EU kommer med rekommendationer på lönebildningens område. Även om rekommendationerna inte är bindande kan det vara svårt att negligera dem. Att Sverige hittills kunnat försvara den svenska modellen är ingen garanti för framtiden. Parternas fulla ansvar för förändrade relativlöner motiveras av lagstiftaren med att de har ”bäst kunskap”. Vilken kunskap som åsyftas är oklart och de förutsättningar för avsteg från märket som anges i SOU 2006:32 ger uttryck för höga krav på parterna. De är trots allt olika intresseorganisationer, som i första hand företräder sina medlemmar. Med hänvisning till att relativlöneförändringar ska vara parternas ansvar är det svårt att placera in politiskt beslutade lönesatsningar på särskilda grupper i en väl fungerande lönebildning. Det kan tolkas som en bristande tilltro till parternas förmåga att ta ansvar för lönebildningen eller som en förståelse för parternas svårigheter att försvara eftergifter inför sina medlemmar. En annan tänkbar förklaring kan vara att politiker har sett som sin uppgift att garantera kvalitet i särskilt viktiga verksamheter med bristande effektivitet och produktivitet samtidigt som arbetsgivarna har saknat ekonomiska förutsättningar att korrigera låga löner för större grupper. Under alla omständigheter är politiskt beslutade lönesatsningar ett avsteg från den svenska modellen. Den som styr över de ekonomiska förutsättningarna styr också över lönebildningen. Sifferlösa avtal för tjänstemän inom både privat och offentlig sektor skulle kunna tyda på en önskan från parterna att kunna göra avsteg lokalt från industrins lönenorm. Den offentliga sektorn drivs utan vinstkrav men med krav på kostnadskontroll. Landsting, regioner och kommuner är dessutom stora organisationer bestående av många olika enheter med självständigt budgetansvar. En förhoppning att kunna påverka verksamheter i stora och svårstyrda landsting, regioner och kommuner mot en ökad effektivitet lokalt i organisationen 48 skulle också kunna ligga bakom arbetsgivarens önskan om lokal lönebildning. De privata företagen kan ha liknande önskemål och många av dem är vinstdrivande, men de har begränsade möjligheter att öka intäkterna när behovsprincipen styr. Ett ökat beroende av bemanningsföretag kan driva upp löner och kostnader i skattefinansierade verksamheter, vilket kan tänkas få effekt på lönebildningen om utvecklingen fortsätter. För arbetstagarnas del är lokal lönebildning en fördel endast om de kan utverka högre löner än de skulle kunna få genom centrala överenskommelser. 7.2 Påverkan av konkurrens på löneutveckling De studier som har gjorts för att utröna om privata alternativ i skolan och vården haft någon inverkan på löneutvecklingen ger en osäker bild. Å ena sidan finner forskarna vissa tecken på att lönerna har påverkats, men å den andra är sambanden osäkra. Det sammanhänger med att alla faktorer inte kan fångas in i en komplex verklighet. I vilken utsträckning det är fråga om konkurrens om arbetskraft eller om andra faktorer är svårt att veta. Av de yrken som uppmärksammas i denna uppsats kan konstateras att lönespridningen inte verkar ha ökat i någon större utsträckning annat än för läkare mellan åren 2005 och 2013, vilket talar mot effekter på lönerna av konkurrens. Lärare har haft en svag löneutveckling, i nominella belopp i nivå med gruppen undersköterskor m.fl. Någon utbildningspremie har inte utgått till lärargruppen. Löneökningen för sjuksköterskor var ungefär tusen kronor högre under denna åttaårsperiod, men deras lönespridning har stått still. Lärarnas situation har uppmärksammats sedan 2013 genom regeringsbeslut om karriärtjänster och särskilda lönesatsningar. Lönesättningen ska vara individuell och differentierad. Om inte befattningen ska lönesättas krävs tydliga lönekriterier, som synliggör vad som ska värdesättas och även vad arbetstagaren ska göra för att kunna påverka sin löneutveckling. För yrken med liten lönespridning finns inte samma möjlighet till differentiering om arbetstagarnas kompetenser och prestationer skiljer sig åt. Läkarkåren har genom sin befattningskarriär sedan länge en bättre möjlighet till löneutveckling genom en tydlig differentiering. För många andra vårdyrken som sjuksköterskor och undersköterskor kan personer med stor skillnad i kompetens ha samma befattning och liten eller ingen löneskillnad. En lönesättning som relateras till olika typer av befattningar eller kompetensnivåer saknas i löneavtalen. Önskemål om att den individuella bedömningen ska ligga till grund för löneutvecklingen lämnar specificeringen i stort sett helt till utformningen av lönekriterier och den regleras därmed inte direkt i avtalen. 49 Lärarnas löneutveckling tyder på att varken friskolornas eller bemanningsföretagens inverkan på lönebildningen kan ha varit stor. Inom vården har bemanningsbolagens uthyrning av personal ökat, vilket skulle kunna påverka lönerna. Även om jag inte kan visa statistik för hela landet föreligger sedan flera år svårigheter för sjukvården att rekrytera tillräckligt många sjuksköterskor och läkare, även om det finns geografiska skillnader. Såväl antalet som andelen specialistsjuksköterskor har de facto minskat under många år. Att denna grupp ökar hos privata arbetsgivare kan vara ett tecken på lönekonkurrens. En ökad andel privat verksamhet skulle också kunna ligga bakom, men det motsägs av att den är mindre än tio procent inom somatisk specialistsjukvård. När bristande utvärdering i sjukvården förklarats med att professioner bär en kvalitetsstämpel, har inte hänsyn tagits till den differens i kompetens som också ska motivera löneskillnader inom dessa grupper. Hur vet huvudmannen vilka arbetstagare som står för högre kvalitet och i vilken utsträckning det påverkar verksamhetsmålen? Är det bara läkarprofessionen som avses? Genom utvärderingar som differentierar kvalifikationer skulle större möjligheter skapas för arbetstagare att erhålla lön utifrån kompetens och prestation. Kanske kan det krav på att utvärdera privata utförare som offentliga huvudmän är ålagda enligt Kommunallagen sedan 2015 leda till förändringar även i lönesättningen. Det kan inte uteslutas att privata vinstdrivande företag genom att erbjuda något högre löner än offentliga arbetsgivare drar till sig arbetstagare med större erfarenhet och kompetens även i frånvaro av utvärdering. Eftersom de har begränsade möjligheter att öka sina intäkter krävs hög effektivitet för att minimera kostnader och att lära upp och utbilda mindre erfaren personal kostar pengar. När storleken på löneutrymmet bestäms som en procentuell beräkning på befintliga löner och i stort sett samma procentsats tillämpas, blir det mer att fördela till högavlönade grupper. Det behöver inte vara relaterat till lönekonkurrens och kan förklara varför läkares lönespridning ökar mest. För att förändra relativlöner för grupper med mindre lönespridning krävs därför att de nominella lönepåslagen uppmärksammas. Det kan vara en svår balansgång för en arbetsgivare med sifferlöst avtal och begränsad budget att korrigera löner. Lönerna i bemanningsföretagen är okända men kan förväntas ligga högre än för tillsvidareanställda i alla sektorer, åtminstone när bemanningsföretagen med sina tjänster täcker upp för personalbrist hos kommuner och landsting. Så länge inhyrning av personal är en kostnad på marginalen påverkas inte lönerna för tillsvidareanställda. Mot bakgrund av utvecklingen i sju landsting och regioner kan frågan ställas om inte bemanningsbolagen kan bli eller redan är konkurrenter om personalen åtminstone på vissa håll i landet. Växer bemanningsbolagens 50 verksamhet på grund av konkurrens om arbetskraften, kan inhyrningskostnaderna för offentliga huvudmän fortsätta öka inom vården. I det perspektivet måste beaktas att en ökad brist på lärare och vårdpersonal förväntas fram till 2035. 7.3 Förutsättningar för jämställda löner Diskrimineringslagstiftningen syftar inte till att utjämna alla osakliga löneskillnader på arbetsmarknaden och den vänder sig till enskilda arbetsgivare, vilket är en naturlig begränsning. Om arbetsgivaren är offentlig eller privat har ingen betydelse i detta sammanhang. Att driva enskilda diskrimineringsmål till domstol kan inte förändra löneskillnaderna för kvinnodominerade yrkesgrupper. Marknaden kan ses som både möjlighet och hinder. Utan differentiering av lönerna kan inte individen bli synlig och utan lönespridning kan ingen tydlig differentiering identifieras. Eftersom löneskillnader mellan könen från år till år visar sig bero på att män och kvinnor finns i olika yrken och branscher, är det enbart stora arbetsgivare som kan påverka lönebildningen genom aktiva åtgärder enligt DL. Svårigheten för en stor arbetsgivare att överblicka alla likvärdiga yrken och upprätthålla en gemensam intern lönepolicy kan samtidigt vara ett hinder. Om osakliga löneskillnader mellan män och kvinnor är vanligare mellan yrken än mellan anställda hos en arbetsgivare, kan man även fråga sig om aktiva åtgärder har önskad effekt. Är det värt kostnad och arbete för arbetsgivare att göra kartläggningar och handlingsplaner? Det kan vara lättare och mer kostnadseffektivt att arbeta med lönekriterier, tydliga karriärvägar och förankrad lönepolicy för att motverka osakliga löneskillnader. I välfärden finns flera kvinnodominerade yrken med lägre lön än jämförbara mansdominerade yrken. När industrinormen sätter ett tak för löneutrymmet försvåras förändringar av relativlöner. Även om fler privata arbetsgivare inte har skapat ökad konkurrens, kan de ha synliggjort och väckt medvetenheten om löneskillnader mellan olika grupper. Genom lokal lönebildning och individuell lönesättning förväntas också en större möjlighet till påverkan på den individuella lönen. Lagstiftaren vill ha jämställda löner i landet men anser att det är parterna på arbetsmarknaden, som ska åstadkomma det. Hur det ska gå till ter sig oklart, när det i så hög utsträckning är arbetsgivare med politiskt beslutade budgetar, som med märket som tak beslutar om löneutrymmet. Det kan inte privata arbetsgivare förändra 51 Källor Offentligt tryck Propositioner Prop. 1981/82:97 om hälso- och sjukvårdslag, m.m. Prop. 1990/91:113 om en ny jämställdhetslag, m.m. Prop. 1992/93:88 om offentlig upphandling Prop. 1999/2000:32 Lönebildning för full sysselsättning Prop. 2006/07:52 Driftsformer för sjukhus Prop. 2007/08:95 Ett starkare skydd mot diskriminering Prop. 2013/14:118 Privata utförare av kommunal verksamhet Statens offentliga utredningar SOU 1997:136. Kvinnors och mäns löner – varför så olika? SOU 1998:141. Medling och lönebildning SOU 2006:32. God sed vid lönebildning SOU 2011:73. På jakt efter den goda affären – analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen SOU 2013:53. Privata utförare – kontroll och insyn SOU 2014:5. Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan Kommittédirektiv Direktiv 2015:22 Ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster Direktiv 2015:100. Tilläggsdirektiv till Välfärdsutredningen Diskrimineringsombudsmannen Utökade tillsyns- och främjandeinsatser om aktiva åtgärder enligt diskrimineringslagen. Redovisning av regeringsuppdrag A2013/697/DISK. Ärende LED 2013/47. Skolverket Dnr 2013:261, Delredovisning av uppdrag om karriärvägar för lärare Region Halland Strategisk personal- och kompetensförsörjning, Region Hallands revisorer, november 2014 52 Stockholms läns landsting Redovisning av 2011 års kongressuppdrag, Sveriges Kommuner och Landsting, http://skl.se/download/18.60429e8b150adc9c2ba2aa16/1446800992612/10+Bilaga+1.pdf Landstingsrevisorerna, Stockholms läns landsting. Tillgången på vårdplatser – Styrningen på landstings- och sjukhusnivå. Projektrapport nr 5/2013 LS 1306-0896. Regelverk för särskild lönesatsning på specialistutbildade sjuksköterskor och biomedicinska analytiker, Stockholms läns landsting 2014. Rättsfall Arbetsdomstolen AD 1991 nr 62 AD 1991 nr 81 AD 1997 nr 68 AD 2001 nr 13 EU-domstolen Mål C-43/75 Gabrielle Defrenne mot Societé Anonyme Belge de Navigations Aerienne Sabena (Nr 2), REG 1976 455. Mål 61/81 Kommissionen mot Storbritannien, REG 1982 2601 . Mål C-127/92 Dr Pamela Mary Enderby mot Frenchay Health Authority och Secretary of State for Health, REG 1993 I-5535. Mål C-309/97 Angestelltenbetriebsrat der Wiener Gebietskrankenkasse mot Wiener Gebietskrankenkasse, REG 1999 I-2865. Mål C-67/96 Albany International BV mot Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie, REG 1999 I-5751. Mål C-270/97 och C- 271/97 Deutsche Post AG mot Elisabeth Sievers och Brunhilde Schrage, REG 2000 I-929. Mål C-256/01 Debra Allonby mot Accrington & Rossendale College, Education Lecturing Services och Secretary of State for Education & Employment, REG 2004 I-873. Mål C-17/05 B.F. Cadman mot Health & Safety Executive, REG 2006 I-9583. 53 Litteratur Ackerby, Stefan, Vad får vi för pengarna? Sveriges Kommuner och Landsting, Stockholm 2008. Albrecht, James, Skogman Thoursie, Peter och Vroman, Susan. Glastaket och föräldraförsäkringen i Sverige. Rapport 2015:1, IFAU, Uppsala 2015. Analysrapporten. November 2005. Produktivitet på andra villkor. (Om produktivitet och effektivitet i den offentliga sektorn, jämfört med den privata.) Arbetsmarknadsutsikterna fram till 2035 för samtliga utbildningsgrupper, Trender och prognoser 2014, Statistiska Centralbyrån, http://www.scb.se/UF0515/#c_undefined Barnard, Catherine, EU Employment Law, 4th ed. Oxford University Press, Oxford 2012. Bergh, Andreas och Jakobsson, Niklas, Modern mikroekonomi, 3 uppl, Studentlitteratur AB, Lund 2014. Blanchard, Olivier, Calmfors, Lars, Flam Harry, Hassler, John och Krusell, Per, Makroekonomi, Liber AB, Stockholm 2015. Boal, William M och Ransom, Michael R, Monopsony in the Labor Market, Journal of Economic Literature, Vol 35, 1997, s. 86-112. Calmfors, Lars och Richardson, Katarina, Marknadskrafterna och lönebildningen i landsting och regioner, Rapport 2004:9, IFAU, Uppsala 2004. Eklund, Ronnie, The equal pay principle – promises and pitfalls, JT Nr 3 2001/02, s.542-555. Eklund, Ronnie, Barnmorskemålet II, JT Nr 1 2001/02, s.108-119. Erfarenheter av konkurrensutsättning, en forskningsöversikt, Sveriges Kommuner och Landsting 2011. 54 Evigt ung svensk modell? Samtal om lönebildningens framväxt och framtid, Medlingsinstitutet 2015. Fregert, Klas och Jonung, Lars, Makroekonomi, 4 uppl, Studentlitteratur AB, Lund 2014. Gabinus Göransson, Håkan, Slorach, Martina, Flemström, Stefan och del Sante, Naiti, Diskrimineringslagen, 2 uppl, Norstedts Juridik AB, Stockholm 2011. Hanspers, Kajsa och Hensvik, Lena, Konkurrens och sysselsättning – en empirisk studie av fem marknader, Rapport 2011:12, IFAU, Uppsala 2011. Hartman, Laura (red), Konkurrensens konsekvenser: Vad händer med svensk välfärd? SNS Förlag, Stockholm 2011. Hasselgren, Björn. Offentligt eller privat? Ett komplext analysområde. Ekonomisk Debatt nr 4 2012, årgång 40. Hensvik, Lena, Leder skolkonkurrens till högre lärarlöner? En studie av den svenska friskolereformen, Rapport 2010:12, IFAU, Uppsala 2010. Holke, Dan och Olauson, Erland, Medbestämmandelagen med kommentar, 6 uppl, Studentlitteratur AB, Lund 2014. Johansson, Mats och Katz, Katarina, Underutnyttjad utbildning och lönegapet mellan kvinnor och män, Rapport 2007:11, IFAU, Uppsala 2007. Jordahl, Henrik, Ekonomisk Debatt, 2011, nr 1, s. 71-78. Källström, Kent och Malmberg, Jonas, Anställningsförhållandet, 3 uppl, Iustus Förlag AB, Uppsala 2013. Köp av verksamhet 2014, Kommuner, landsting och regioner 2006-2014, Sveriges Kommuner och Landsting, Stockholm 2015. 55 Lönebildnin g och jämställdhet, Medlingsinstitutet, Lenanders, Kalmar 2015. Lönepolitik i förändring, Landstingens lönebildning 1988-1992, Landstingsförbundet 1994 Löneskillnad mellan kvinnor och män 2014, Medlingsinstitutet 2015. Magnusson, Lars, Sveriges ekonomiska historia, 5 uppl, Studentlitteratur AB, Lund 2014. Medlingsinstitutets årsrapport 2008. Medlingsinstitutets årsrapport 2013. Medlingsinstitutets årsrapport 2014. Medlingsinstitutets årsrapport 2015. Nyström, Birgitta, EU och arbetsrätten, 4 uppl, Norstedts Juridik AB, Stockholm 2011. Schmidt, Folke, Facklig arbetsrätt, 4:8 uppl, 1997, Norstedts Juridik AB, Stockholm 1997. Sigeman, Tore och Sjödin, Erik, Arbetsrätten, 6 uppl, Norstedts Juridik AB, Stockholm 2013. Tillgången på vårdplatser – Styrningen på landstings- och sjukhusnivå, projektrapport nr 5/2013, Landstingsrevisorerna, Stockholms läns landsting, Valfrihet i vård, skola och omsorg. En uppdatering av kunskapsläget, Sveriges Kommuner och Landsting 2014. Vårdval inom specialistsjukvården, Vilka krav ställer landstingen på vårdgivarna? SKL 2014 56 Statistik Eurostat, EU-statistik, http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Gender_pay_gap_statistics Sveriges Kommuner och Landsting, personalstatistik, http://skl.se/ekonomijuridikstatistik/statistik/personalstatistik/ Socialstyrelsens statistikdatabas, http://www.socialstyrelsen.se/statistik/statistikdatabas/halsoochsjukvardspersonal Statistiska Centralbyråns lönedatabas, http://www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Statistik-efter-amne/Arbetsmarknad/Loner-ocharbetskostnader/Lonestrukturstatistik-hela-ekonomin/14372/Lonedatabasen/ Kollektivavtal Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. HÖK 11 Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. HÖK 12 Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. HÖK 13 Kollektivavtal, allmänna villkor och löner, Bransch Äldreomsorg (F) 2013-2016, avtal mellan Vårdföretagarna och Kommunal, Vision, Fysioterapeuterna m.fl. och Vårdförbundet. 57