Innovatie? en/of Risicomanagement 58ste

Risicomanagement en/of Innovatie?
-
-
58ste Va kantiecursus in Drinkwatervoorziening
en
25ste Vakantiecursus in Riolering & Afvalwatervoorziening
13 januari 2006
Samenstelling en eindredactie:
prof. ir. J.C. van Dijk
ir. M. van der Meulen
Technische Universiteit Delft
Faculteit Civiele Techniek en
Geowetenschappen
Sectie Gezondheidstechniek
Stevinweg 1, 2628 CN Delft
www.watermanagement.tudelft.nl
“Risicomanagement en/of innovatie?”
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening
&
25e Vakantiecursus in Riolering & Afvalwaterbehandeling
vrijdag 13 januari 2006
te Delft
Samenstelling en eindredactie:
prof.ir. J.C. van Dijk
ir. M. van der Meulen
Layout:
ir. M. van der Meulen
i
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
Colofon
De voordrachtenbundel ‘Risicomanagement en/of Innovatie?’ van de 58e Vakantiecursus in
Drinkwatervoorziening en de 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling is een uitgave van
de Sectie Gezondheidstechniek van de Faculteit der Civiele Techniek en Geowetenschappen van de TU
Delft.
Meer informatie over deze en andere uitgaven kunt u verkrijgen bij:
Faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen
Sectie Gezondheidstechniek
Postbus 5048
2600 GA Delft
tel. 015-27 83347
e-mail: [email protected]
DUP Satellite is an imprint of
Delft University Press
P.O. Box 98
2600 MG Delft
The Netherlands
Telephone: +31 15 2785678
Telefax: + 31 15 2785706
E-mail: [email protected]
ISBN 90-407-2622-1
Copyright 2005 by TU Delft
All rights reserved. No part of the material protected by this copyright notice may be reproduced or utilized in
any form or by any means, electronic or mechanical, including photocopying, recording or by any information
storage and retrieval system, without written permission from the publisher: Delft University Press.
Printed in The Netherlands
ii
Inhoudsopgave
Gezamenlijke opening
De Tsunami, 1 jaar later
drs. T.J.J.Schmitz (VEWIN) / ir. K.J. Hoogsteen (WMD)
1
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening
Lessen uit het verleden
Prof.ir. J.C. van Dijk (TU Delft)
Drinking water and public health: What are the risks?
dr. F.S. Hauchman (U.S. EPA)
Risico-analyse en beheersing een case-study bij Hydron Flevoland
Drs. T.S. Neuman (Hydron Flevoland)
Future trends affecting the global water industry
J.F. Manwaring (AwwaRF)
Wetenschap en Waterbedrijf
Prof.dr.ir. W.G.J. van der Meer (Vitens)
Ervaringen in Vlaanderen
Ir. L. Keustermans (VMW)
3
11
19
29
37
45
25e Vakantiecursus in Riolering & Afvalwaterbehandeling
Algemene inleiding
Prof.dr.ir. F.H.L.R. Clemens (TU Delft)
Blue Force en Waterschap de Dommel – samenwerking voor
ontwikkeling zuiveringstechnologie
ir. H. Roelofs (WS De Dommel)
Risicomanagement in de rioleringszorg
Drs. H.J. Gastkemper (Stichting RIONED)
Over risico’s, innovatie en adaptatie
Drs. C. Roos (NVA)
Risicomanagement bij bestuurlijke besluitvorming
Ir. P.G.B. Hermans (WS Groot Salland)
Het risico van innovatie bij de zuivering van afvalwater
Ir. K. de Korte (DWR)
57
65
69
73
79
93
Gezamenlijke slotsessie
Risk is of all time
Prof.dr.ir. B.J.M. Ale (TUD)
Appendix
105
117
Genomineerden Gijs Oskam prijs
Rob Elfering Fotografie
Samenvattingen voordrachten
iii
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
iv
De Tsunami, 1 jaar later
De Tsunami, 1 jaar later
drs. Theo Schmitz
ir. Karst-Jan Hoogsteen
Een jaar geleden werd bij de Vakantiecursus het
hulpplan van de Nederlandse watersector voor de
slachtoffers van de Tsunami aangeboden aan de
ambassadeur van Indonesië. Nu, een jaar later, zal
verslag gedaan worden van hetgeen er inmiddels
bereikt is en wat er nog moet gebeuren.
drs. T.J.J. Schmitz
Algemeen directeur, VEWIN
Door omstandigheden is er geen syllabus
aangeleverd
ir. K. Hoogsteen
Algemeen directeur, WMD
Risicomanagement en/of
innovatie?
1
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
2
Lessen uit het verleden
Lessen uit het verleden
prof. ir. Hans van Dijk
1.
Terugblik op de 57e Vakantiecursus:
‘Door water verbonden’
‘Van medicijnen wordt water niet beter’ was de
algemene conclusie van de deelnemers van de
Vakantiecursus 2005, die als altijd weer spannend,
actueel en sfeervol was. Op vrijdag 14 januari troffen bijna 400 prominenten uit de waterwereld elkaar
weer bij het jaarlijkse Nieuwjaarscongres van de
watersector. Er was ook weer een nieuw record te
melden, namelijk het feit dat op 1 na alle directeuren
van de waterbedrijven zich hadden ingeschreven.
Nu zou dat record vroeger alleen al aan directeuren een volle zaal opgeleverd hebben, maar
tegenwoordig zijn het er nog maar een handjevol,
en als het aan de heer Vogelesang ligt binnenkort
nog maar drie! Het thema ‘Door water verbonden’
werd op een ontspannen en geanimeerde wijze
ingevuld. In de wandelgangen en tijdens de afsluitende nieuwjaarsborrel verbonden de drinkwater- en
afvalwaterdeskundigen zich, waarbij vele nieuwe
initiatieven en voornemens voor het nieuwe jaar
bedacht werden.
prof.ir. J.C. van Dijk
Hoogleraar Drinkwatervoorziening en voorzitter afdeling Watermanagement, TU Delft
Wetenschappelijk directeur, Kiwa
Risicomanagement en/of
innovatie?
Het was weer gezellig . . . .
Ik had vorig jaar mijn traditionele jaaroverzicht
Drinkwater geschrapt om ruimte te maken voor
een nieuw fenomeen, namelijk de “mysterie
guest”, iemand die iets heel bijzonders heeft
gedaan dat absoluut gemeld moet worden bij de
Vakantiecursus.
3
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
De Tsunami
De eerste “mysterie guest” was ir. Karst Hoogsteen
(WMD). Hij lichtte het plan van de watersector voor
hulpverlening aan Sumatra toe, dat vervolgens door
drs. Theo Schmitz (VEWIN) officieel werd aangeboden aan de vice-ambassadeur van Indonesië, de
heer Oratmangun.
Theo Schmitz en de heer Oratmangun
Na de tragedie van Tweede Kerstdag 2004, was
het hartverwarmend om te ervaren hoe snel en
massaal de gehele Nederlandse watersector hulp
beschikbaar stelde. In de Vakantiecursus van 2006
zullen we terugkomen op het hulpproject en zullen
Theo Schmitz en Karst Hoogsteen laten zien wat
er inmiddels bereikt is en wat er in de toekomst nog
moet gebeuren.
Geneesmiddelen: wiens probleem is het?
In afvalwater, oppervlaktewater en soms ook in
grondwater blijken geneesmiddelen aangetoond
te kunnen worden. De concentraties in drinkwater
liggen echter ver onder de therapeutische doses
en de veiligheidsgrenzen die worden aangehouden. Volgens drs. Bert Palsma (Stowa) is de beste
aanpak om vooralsnog uit te gaan van het ALARA
principe (As Low As Reasonably Achievable) en
dit helder te communiceren naar de consument.
Daarnaast pleitte hij voor een evenwichtige afweging tussen verbetering van de verwijdering bij
RWZI’s en bronmaatregelen, bijvoorbeeld bij ziekenhuizen.
Systeem in het grondwater
Prof. dr. ir. Theo Olsthoorn (TU Delft / Waterleidingbedrijf Amsterdam), net als Karst Hoogsteen
in 1974 afgestudeerd aan de TUD en afgelopen
jaar benoemd tot hoogleraar Grondwaterwinning,
gaf een lezing over de systeembenadering voor het
grondwater. Hij ging in op de beschikbaarheid van
grondwater en de wijze waarop gestuurd kan worden. Het laatste onderdeel gaf inzicht in de potentie
van kunstmatige infiltratie. Als voorbeeld berekende
hij dat voor een stad als Amsterdam een oppervlak
van 500 km2 nodig is indien het drinkwater uit grondwaterwinning moet worden geleverd. In het geval
van kunstmatige infiltratie is dit slechts 11 km2 .
Geavanceerde oxidatie
De tweede “mysterie guest” was dr. Joop Kruithof
die samen met ir. Peer Kamp, bij drinkwaterproductiebedrijf Andijk, een internationale doorbraak
in de waterzuivering met UV en waterstofperoxide
heeft gerealiseerd. Hij toonde aan de hand van 68
dia’s de ontwikkeling van de nieuwe zuiveringsstap.
Uit proefonderzoek bleek dat door toepassing van
UV de benodigde desinfectie kon worden bereikt.
Verder is aangetoond dat door de toepassing van
UV met waterstofperoxide ook een goede afbraak
van organische microverontreinigingen bereikt kan
worden. Door het toepassen van CFD modellering
is het ontwerp van de installatie geoptimaliseerd en
eind 2004 is de gerenoveerde zuivering onder grote
belangstelling in gebruik genomen.
Theo Olsthoorn
4
Lessen uit het verleden
De Rijn als bron voor drinkwater
De afgelopen decennia heeft de waterkwaliteit
van de Rijn een spectaculaire verbetering doorgemaakt. Hierin hebben de waterleidingbedrijven
langs de Rijn een grote rol gespeeld, onder meer
via de IAWR. Toch is er bepaald geen reden om
voldaan achterover te leunen, zo stelde dr. Peter
Stoks (RIWA-Rijn). De kwaliteitsverbetering heeft
namelijk vooral betrekking op de klassieke verontreinigingen. Stoffen waar de waterleidingbedrijven
vandaag de dag last van hebben (zoals geneesmiddelen) vertonen juist een tegenovergesteld beeld.
Voor de Rijnwaterbedrijven heeft dit geleid tot een
versterkte aandacht voor emerging contaminants,
voor lobby en voor samenwerking. De doelstelling
blijft dat met een eenvoudige zuivering drinkwater
moet kunnen worden bereid uit Rijnwater. Verder
horen niet-natuurlijke stoffen niet thuis in de bronnen. Om politieke aandacht te krijgen stelde Stoks
voor om de consument te mobiliseren. Verwacht
mag worden dat de consument heel goed in staat
is onderscheid te maken tussen de kwaliteit van
rivierwater en de kwaliteit van drinkwater.
Technologie kan ons helpen
Waterkwaliteit is van oudsher de belangrijkste
drijvende kracht voor ontwikkelingen in de zuiveringstechnologie. De ambitie van de gezamenlijke
waterleidingbedrijven is te komen tot water van
onberispelijke kwaliteit, op een duurzame wijze
geproduceerd. Voor Waterleidingbedrijf Amsterdam
heeft dit geleid tot een project waarbij verbetering
van de kwaliteit wordt gerealiseerd door besturing
van de zuivering op basis van modelvoorspellingen.
Voor ozon, één van de belangrijkste zuiveringsstappen binnen het geheel van de zuivering, is proefonderzoek uitgevoerd naar de bromaatvorming.
Ir. Alex van der Helm (DHV/TU Delft) liet zien dat
bromaatvorming met 85% kon worden gereduceerd
indien ozon wordt gedoseerd in opgeloste vorm in
plaats van de conventionele methode met bellenkolommen. Ook volgde uit het proefonderzoek dat
het verbeteren van de hydraulische eigenschappen
van de ozoncontactkelders naar meer propstroom,
tot enorme verbeteringen leidt met betrekking tot
de desinfectie.
Schone bronnen voor Evides
Ir. Ger Vogelesang (Evides) begon zijn presentatie met een korte introductie van Evides en een
uitleg van de naam, die is ontleend aan het zeepaardje “Hippocampus mosanus evides”. Voor
de productie van drinkwater en voor het maken
van diverse watersoorten voor de industrie maakt
Evides gebruik van een breed spectrum van bronnen. Vogelesang pleitte voor het gebruik van zowel
oppervlakte- als grondwater voor drinkwater binnen
een voorzieningsgebied: “meerdere ankers verdient
de voorkeur”. Daarnaast gaf hij aan dat het erg
belangrijk is om de kennis van de bron op peil te
houden en dat voor industriewater zelfs de vuilste
bron waardevol kan zijn. Voorts liet hij zien dat de
zuivering van de Berenplaat nu toch echt gemoderniseerd gaat worden, ondanks de voorkeur van de
RIWA voor een eenvoudige zuivering. Vogelesang
eindigde met zijn visie op de schaalvergroting
voor de drinkwatersector, die zou moeten resulteren in drie Nederlandse waterleidingbedrijven.
Schaalvergroting langs de bronnenlijn leek hem
de eenvoudigste oplossing, een Maas-bedrijf, een
Rijn-bedrijf en een grondwater bedrijf. Hij gaf toe dat
de kans dat dit ooit gebeurt niet erg groot is en dat
het eigenlijk ook niet zoveel uitmaakt wie nou met
wie wil, zolang het maar snel gebeurt.
De houthakkers Ger Vogelesang en Henk de Kraa
Waterketenland, en wat vindt de waterklant?
Voor een volle zaal met alle drinkwater- en afvalwatercollega’s verzorgde ir. Leo Hendriks (Hydron
Flevoland) het hoogtepunt van de dag, zo verklaarden vele aanwezigen. Hendriks toverde de zaal
een indrukwekkende one-man show voor, met een
5
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
combinatie van conference, inhoudelijke bespiegelingen, muziek en zang. De strekking van zijn
betoog was dat het integreren van de totale waterketen zal blijven stuiten op de beperkingen van de
huidige wettelijke en bestuurlijke kaders. Zolang
deze politieke blokkades niet op het hoogste niveau
worden geslecht zullen successen in de waterketen
minimaal blijven en het aantal teleurstellingen groot.
En intussen is de aandacht voor echte innovatie en
ontwikkeling voor de klanten uiterst beperkt en moet
de schoonmoeder van Hendriks nog steeds op haar
knietjes met de zaklamp in haar mond de watermeter onder het luik aflezen. Onder begeleiding van ir.
André Verberne (DHV) op het toetsenbord, bleek
Hendriks in staat om de hele zaal mee te laten zingen met de speciaal voor deze gelegenheid door
hem gecomponeerde “waterketenblues”.
wordt op een intensieve manier aangeboden en
wel zodanig dat deeltijders en ‘gewone’ studenten
samen in de klas zitten. Voor het vak drinkwater I
houdt dit bijvoorbeeld in dat de stof geconcentreerd
wordt in 7 dagen, waarbij de gehele dag gevuld
wordt met een combinatie van hoorcollege, werkcollege, oefeningen en laboratoriumexperimenten.
Op deze wijze verliezen de deeltijders geen reistijd,
terwijl de ‘gewone’ studenten ook profiteren van de
intensieve werkvormen. Daarnaast verwachten we
een leuke interactie tussen de jonge studenten en
de ‘oudere jongeren’.
Startbijeenkomst deeltijdopleiding
Leo Hendriks bezingt de “waterketenblues”
2.
Werknemers in de collegebanken
Bij de opening van de Vakantiecursus had de
decaan van de faculteit Civiele Techniek en
Geowetenschappen, prof. Louis de Quelerij, reeds
gemeld dat de TU Delft in samenwerking met
Stichting Wateropleidingen een nieuwe deeltijd
opleiding “Master of Science Watermanagement”
heeft ontwikkeld voor werknemers uit de watersector met een HBO-opleiding.
Zij kunnen in 4 jaar het reguliere Master of Science
diploma van de TU Delft behalen door een uitgekiend
programma van deeltijdles en (afstudeer)projecten
in het eigen bedrijf.
Inmiddels is de nieuwe deeltijdopleiding bij de
ingang van het nieuwe collegejaar in september
van start gegaan. Het reguliere master-onderwijs
6
Voor de eerste groep van 10 deeltijders werd op 25
augustus een startbijeenkomst georganiseerd. De
deeltijders bleken afkomstig van waterbedrijven,
waterschappen, RWS/V&W, ingenieursbureaus
en een gemeente. De groep kreeg een uitgebreide
introductie in het wel een wee van de studie en het
studentenleven, inclusief de onmisbare campuskaart. Het programma werd afgesloten met een
borrel waarbij prof. van Dijk zijn dank uitspraak
aan de cursisten die zich vrijwillig als proefkonijn
opgegeven hebben voor dit experiment. Net als bij
andere experimenten zal er ook bij de deeltijdopleiding wel het een en ander misgaan, maar docenten, studenten en deeltijders verwachten positieve
resultaten voor onze opleiding.
Geïnteresseerden kunnen de website van de afdeling raadplegen (www.watermanagement.tudelft.nl)
en verdere informatie inwinnen bij:
• TU Delft: dr. ir. J. de Koning, onderwijscoordinator Watermanagement
([email protected])
• SWO:
ir. A. Maenhout
([email protected])
Lessen uit het verleden
3.
Promoties Luuk Rietveld en Jasper
Verberk
Op 22 februari 2005 verdedigde ir. Luuk Rietveld met
succes in de aula van de TU Delft zijn proefschrift
“Improving operation of drinking water treatment
through modelling”. Zoals bekend heeft Luuk tijdens
zijn promotieonderzoek het Stimela-platform ontwikkeld, waarmee drinkwaterzuiveringsinstallaties
kunnen worden doorgerekend. De modellen worden
inmiddels door velen gebruikt ter optimalisatie van
de bedrijfsvoering. Voorbeelden van verbeteringen
zijn het sturen van de bypass van de ontharding en
het sturen van de dosering van ozon als functie van
waterkwaliteit en debiet.
De promotiecommissie toonde zich onder de indruk
van het proefschrift, maar desalniettemin werden
pittige vragen gesteld die echter door Luuk op ontspannen en overtuigende wijze werden weerlegd.
was gericht op de verbetering van membraanfiltratie
door een slimme toepassing van lucht. Hij vond dat
de stofoverdracht bij een 2 fasen stroming van water
en lucht duidelijk beter was dan bij een stroming
van alleen water. Hij onderzocht toepassingen van
dit principe bij het reinigen van ultrafiltratiemembranen (AirFlush), maar ook het verhogen van flux en
retentie bij capillaire nanofiltratie. In beide gevallen
bleek een aanzienlijk verbetering van de prestaties
mogelijk.
Promotie Jasper Verberk
Ook in zijn geval bleek de promotiecommissie weliswaar vol lof over zijn onderzoek, maar desalniettemin in staat om moeilijke vragen te stellen.
In zijn laudatio ging professor van Dijk in op de
bijzondere rol die de promovendus jarenlang
gespeeld heeft bij onderwijs en onderzoek van de
sectie Gezondheidstechniek en in het bijzonder bij
de organisatie van de Vakantiecursus.
Promotie Luuk Rietveld
In zijn laudatio prees professor van Dijk de kwaliteiten van de promovendus als teamspeler (met
gevoel voor humor), manager (niet alleen van zijn
eigen onderzoek, maar ook van dat van anderen) en
civiel (die zoekt naar toepassing van wetenschappelijk onderzoek voor de drinkwaterpraktijk).
Op 26 april 2005 verdedigde ir. Jasper Verberk in
dezelfde aula zijn proefschrift “Application of air in
membrane filtration”. Het onderzoek van Jasper
Nadere berichten over de promoties van Luuk en
Jasper en het verdere wel en wee van de sectie
Gezondheidstechniek zijn te lezen in de digitale
‘Nieuwsbrief Gezondheidstechniek’. Wanneer U
zich daarop wilt abonneren, volstaat een mailtje
aan Mieke Hubert, secretaresse van de sectie
([email protected]).
4.
Drinkwater - principes en praktijk
Op 24 november 2005 werd het eerste exemplaar van de tweede, herziene versie van het
handboek ‘Drinkwater - principes en praktijk’
aangeboden aan Caroline van de Wiel, directeur
van Waterleidingbedrijf Amsterdam en Roelof
7
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
Kruize, directeur van Dienst Waterhuishouding en
Riolering.
De eerste druk werd vorig jaar uitgegeven door
de Sdu. Het boek voorzag kennelijk in een grote
behoefte, hetgeen zowel bleek uit de vele enthousiaste reacties vanuit de watersector als uit het feit
dat de eerste druk binnen enkele maanden uitverkocht was.
Aanbieden 1 e exemplaar tijdens de KVWN-dag in
Amsterdam
In deze tweede, herziene druk zijn een aantal correcties en verbeteringen aangebracht (mede naar
aanleiding van suggesties van deskundigen) en is
- als casus, ter illustratie van de stof - een module
toegevoegd over historie en ontwikkeling van de
drinkwatervoorziening van Amsterdam.
Medio 2006 zal een Engelstalige versie van het
handboek uitgegeven worden door World Scientific
Publishers.
Gegevens boek
Titel: ‘Drinkwater - principes en praktijk’
Auteurs: P.J. de Moel, J.Q.J.C. Verberk en J.C.
van Dijk.
Uitgave: Sdu Uitgevers (in samenwerking met TU
Delft en Kiwa Water Research), Den Haag, 2005.
ISBN-nr: 90 12 10946 9.
Bestellen
Bestellen, bij voorkeur per e-mail bij Jonie Keessen
van Kiwa Water Research:
[email protected],
telefoonnummer 030 - 60 69 644.
De prijs van het boek bedraagt € 49,50 inclusief
BTW.
8
5.
Gijs Oskam prijs
Voor de 4e keer zal dit jaar tijdens de Vakantiecursus
de Gijs Oskam prijs worden uitgereikt. Zoals bekend
wordt deze prijs om de 2 jaar uitgereikt aan een
veelbelovende jonge onderzoeker in de watervoorziening. De prijs wordt gesponsord door Evides
en toegekend in overleg met de Commissie van
Voorbereiding van de Vakantiecursus.
Voor de prijs en de daaraan gekoppelde aanmoedigingspremie van 1000 Euro komen jonge afstudeerders in aanmerking. Criteria voor het verlenen
van de prijs zijn de originaliteit en de kwaliteit van
het onderzoek dat betrekking moet hebben op 1
van de volgende thema’s:
- het gebruik van oppervlaktewater voor de productie van drinkwater en ander water (in de
breedste zin)
- de ontwikkeling van de waterkwaliteit van oppervlaktewateren die als bron voor de drinkwatervoorziening gelden
- het gebruik en/of beheer van spaarbekkens
Uit de aanmeldingen selecteert de Commissie van
Voorbereiding drie kandidaten.
Dit jaar zijn de genomineerden:
Anke Grefte:
- Buisopstelling voor gedrag deeltjes
Christiaan Kivit:
- Deeltjestellers bij distributie
Menno van Leenen:
- NOM verwijdering bij Amsterdam
Een samenvatting van de genomineerde afstudeerprojecten vindt u als bijlage in deze bundel. Tijdens
de Vakantiecursus zal de winnaar bekend gemaakt
worden en tevens de prijs worden uitgereikt door
Gijs Oskam zelf.
6.
Risicomanagement en/of innovatie?
De rode draad in de Vakantiecursus van 2006 is de
spanning die aanwezig is tussen risicomanagement
en innovatie. Risicomanagement richt zich immers
primair op het beheersen van risico’s en heeft
daarmee een zeker beheersmatig, zelfs ambtelijk
karakter. Innovaties komen daarentegen alleen tot
Lessen uit het verleden
stand als met bereid is (ondernemers)risico’s te
nemen en lijken daarom meer gebaat bij privaat
initiatief. Welke rol hebben ondernemers en overheid in het verleden gespeeld bij de drinkwatervoorziening? Deze vragen zullen worden beantwoord
aan de hand van de case-study van de drinkwatervoorziening van Amsterdam. Hierbij zal blijken
dat de overheid lang niet altijd een heldenrol heeft
gespeeld en dat vooruitgang dikwijls aan privaat
initiatief te danken was, terwijl de gemeente vooral
sterk was in het ‘uitstellen door instellen’(van een
commissie). Desalniettemin is de drinkwatervoorziening van Amsterdam in vele opzichten bijzonder
zo niet uniek:
• eerste drinkwaterbedrijf in Nederland (en zelfs
privaat, nu bij wet verboden)
• laatste gemeentelijke bedrijf
• eerste bedrijf met een dubbel leidingnet
• laatste bedrijf zonder watermeters
• eerste bedrijf met technologische vernieuwingen
als ondiepe duinwaterwinning, diepe winning,
grootschalige infiltratie, zuivering oppervlaktewater zonder chloor, ontharding, BAKF, enz.
• laatste duinwaterbedrijf met open terugwinning
• eerste bedrijf met vrouwelijke directeur
• eerste waterketenbedrijf (per 2006)
Uit de rijke ervaring van Amsterdam blijkt dat de
huidige principes en praktijk van de drinkwatervoorziening met vallen en opstaan geleerd zijn. Zo zal
het ook in de toekomst gaan: wie werkt maakt fouten
en wie innoveert moet risico’s accepteren.
9
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
10
Drinking Water and Public Health: What are the Risks?
Drinking Water and Public Health: What
are the Risks?
dr. Fred Hauchman
1.
Introduction
The search for water that is free from impurities
dates back thousands of years. The earliest recorded knowledge about water treatment can be found
in the 4000 year old Sanskrit medical lore, which
states “It is good to keep water in copper vessels,
to expose it to sunlight, and filter through charcoal.”
Pictures of men siphoning off liquids clarified by
sedimentation have been found on the walls of
Egyptian tombs. Records from the ancient Greek
and Roman civilizations indicate an awareness
of the importance of conditioning water before
consumption, usually by boiling, filtration or sedimentation. In the first treatise on public hygiene,
Hippocrates (460-354 B.C.) asserted that water
should be boiled and strained before being consumed (AWWA, 1981).
F.S. Hauchman, Ph.D.
Director Microbiological and Chemical
Exposure Assessment Research Division,
U.S. EPA
Although the criteria for defining what is meant by
“pure water” have become more sophisticated over
time, the basic principles of water treatment have
only varied slightly. Treatment methods based on
filtration began to appear in cities in Europe by the
turn of the 19th century, and the practice became
more widespread in cities across Europe and
America by the middle of the century. The disinfection of community water supplies with chlorine
beginning in the early 1900s represents one of the
most important public health interventions in recent
world history.
The current “source to tap” approach to providing
safe drinking water involves selecting and protecting the best available source, treating the water to
control contaminants, and preventing deterioration
of water quality in the distribution system. The use
of the multi-barrier concept has virtually eliminated
waterborne threats such as typhoid and cholera in
developed countries worldwide. Nevertheless, some
public health concerns remain. Improved analytical
techniques now make it possible to detect many
new or “emerging” waterborne pathogens and che-
Risicomanagement en/of
innovatie?
11
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
micals at very low levels of occurrence. The health
risk associated with the presence of these contaminants is often unclear. More obvious in terms of
public health impact is the continued occurrence of
waterborne disease outbreaks due to inadequate
water treatment or deterioration of water quality in
the distribution system. The safety of the disinfection process itself, which results in the formation
of potentially toxic organic and inorganic chemical
byproducts, has been the subject of considerable
scientific debate. In addition, some segments of the
population, such as those with weakened immune
systems, are more highly sensitive to the effects of
certain waterborne pathogens and chemicals.
Other concerns relate to the increasing pressures
that have been placed on water resources due
to population growth and urbanization, leading to
potential water shortages and a greater potential
for contamination of drinking water sources. Natural
events such as hurricanes and earthquakes have
had devastating impacts on water supplies, and
concerns have been raised about the potential
consequences of climate variability. Water supply
systems may also be vulnerable to deliberate threats
that could result in contamination of source or treated
water, or damage water supply infrastructure.
A comprehensive analysis of the most significant
drinking water risks is complex and well beyond
the scope of this paper. This paper is intended to
serve as an introduction to the topic by providing a
general overview of the standard approaches used
to assess chemical and microbial risks. A brief summary of health issues for several contaminants of
particular interest is also included.
2.
3.
Chemicals in Water
3.1 Chemical Risk Assessment
The risk assessment framework developed by the
National Research Council (NRC, 1983) has served
as the foundation for risk assessments for over 20
years. As shown in the middle circle of Figure 1,
risk assessment involves four steps: hazard identification, dose-response assessment, exposure
assessment, and risk characterization. The hazard
identification and dose-response steps involve an
analysis of available data on the potential carcinogenicity, adverse reproductive effects, neurotoxicity
or other health effects that may be associated with
exposure to a particular chemical or mixture of
substances. These data are derived from in vitro
tests (e.g., genetic bioassays), short- and longterm toxicity studies in animals, and human epide-
Approaches for Prioritizing and
Assessing Risk
The U.S. Environmental Protection Agency (EPA),
the American Water Works Association and other
organizations have used a variety of schemes to
identify chemicals and pathogens in water that
may pose a threat to human health (NRC, 1999).
Approaches for chemicals share a common framework that is based on assessments of exposure and
12
toxicity to prioritize substances of potential concern.
Criteria for prioritizing microbiological contaminants
consider factors such as public health significance,
evidence of waterborne transmission, occurrence in
source water, treatment effectiveness and availability
of suitable analytical methods. Ultimately, a determination of the risk associated with exposure to a specific environmental contaminant requires a systematic
and comprehensive examination of the available
data on exposure and health, an integration of these
data into a qualitative or quantitative assessment,
and an explicit consideration of assumptions and
uncertainties. These more formalized risk assessment approaches for chemicals and pathogens are
described in sections 3.1 and 4.1 below.
Figure 1 - Research, risk assessment and risk management for chemicals of concern
Drinking Water and Public Health: What are the Risks?
miology or clinical studies. Exposure assessments
use monitoring data and models to estimate the
magnitude, frequency and duration of exposure.
Such assessments consider the route of exposure,
population demographics and host factors (e.g.,
age, pre-existing health conditions). As described
by Hill (1965) in his classic paper, several factors
must be considered in determining whether or not
there is a causal association between exposure to
a chemical and an effect. These nine interrelated
criteria include: (1) strength of the association; (2)
consistency of the data with other studies of the
same problem; (3) specificity of the association
between exposure and effect; (4) temporality, or
whether or not an effect has been observed to occur
after exposure; (5) demonstration of a biological
gradient or dose-response; (6) biological plausibility; (7) coherence of evidence across the data base
with respect to cause and effect; (8) experimental
confirmation of observed effects; and (9) analogy or
similarity of observations with those of other related
chemicals. Hill’s criteria can be especially useful in
evaluating the overall data base of drinking water
contaminants for which the health risks are not
immediately apparent or clear.
The resulting risk characterization may be either
quantitative or qualitative, and involves an explicit
consideration of the assumptions and uncertainties
involved in the assessment. A quantitative assessment for a carcinogen is based on the use of a statistical model to describe the relationship between
the dose of an agent administered or received and
the incidence of an adverse health effect in exposed
populations. A Reference Dose (RfD1) is calculated
for chemicals that cause effects other than cancer
or for carcinogens believed to exhibit a threshold
below which cancer may not occur. The uncertainties in an assessment can be significantly reduced
by using accurate exposure data and information
on the biological processes involved in the toxic
response, particularly the mode of action, metabolism and pharmacokinetics of a contaminant. A
determination of the risks that may be posed by a
1
The RfD is an estimate of the amount of a chemical
that a person can be exposed to on a daily basis that
is not anticipated to cause adverse health effects over
a lifetime.
particular water contaminant (chemical or biological)
should also consider the effectiveness of various
treatment options that are available.
3.2 Chemical Risks
A wide range of naturally occurring and man-made
chemicals may contaminate surface water, groundwater, and water at the treatment plant or in the
distribution system. As discussed above, the extent
to which these substances pose a public health
risk depends upon a variety of factors, including
the level, frequency and duration of exposure, the
chemical’s toxic properties, and the sensitivity of the
exposed individual. For many emerging chemicals
in water, particularly those present in trace amounts
and associated with subtle effects following longterm exposures, the existing health effects and/or
exposure data bases are too limited to conduct a
comprehensive risk assessment. The issue of the
role of minerals in water with respect to their effects
on health has also been raised. In this regard, the
World Health Organization is currently conducting
an assessment to determine if water hardness
(specifically magnesium) may have beneficial
effects by providing protection against the risk of
cardiovascular disease. Resolution of this issue
will be important for areas that soften their water or
that rely upon desalination as a means of obtaining
potable water.
Under the Safe Drinking Water Act, EPA has established National Primary Drinking Water Regulations
with MCLs or treatment techniques for a large number of inorganic and organic chemicals, disinfection
byproducts, and other substances in water (EPA,
2004a). EPA has also implemented a risk-based
contaminant selection and decision making process
for unregulated chemicals (and microbes). Every
five years, EPA is required to develop a list of contaminants that may be the subject of future regulatory
determinations (EPA, 2004b). Improved analytical
methods and new information on health effects,
exposure and treatment will be required to support
risk assessments and regulatory determinations for
many chemicals (and microbes) on the list.
The following is a brief discussion of selected chemicals of particular interest in the Netherlands.
13
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
3.2.1 MTBE
Methyl tert-butyl (MTBE) is a fuel oxygenate that has
been used in gasoline at low levels for over 25 years
as a replacement for lead to enhance octane. It is
currently being added to some gasoline at higher
concentrations to help it burn more efficiently and
thereby reduce the levels of combustion emissions
to the atmosphere. Recent studies have reported
the detection of MTBE in groundwater in the U.S.
(Moran et al., 2004), raising concerns about the
contamination of sources of drinking water with this
potentially toxic substance.
Over the past ten years, many groups have conducted assessments of the health effects of MTBE
(EPA, 1997; IARC, 1998; NTP, 1998; NSTC, 1997).
These assessments have generally concluded that
MTBE can cause cancer in animals and is potentially carcinogenic in humans. Studies have also
demonstrated that long-term exposure of animals
to high concentrations of MTBE causes adverse
effects on the nervous system, liver, kidney, and
reproductive system. In 1997, EPA reviewed available health effects information on MTBE in a Drinking
Water Advisory guidance document (EPA, 1997).
Although the data were insufficient to establish
quantitative estimates of health risks, EPA indicated
that the likelihood of adverse health effects at concentrations between 20 and 40 parts per billion (ppb)
or below was very low. EPA is currently conducting
a comprehensive analysis of the health effects of
MTBE, and will utilize recent data on mechanisms
of action and pharmacokinetics to derive a more
biologically-based risk assessment.
3.2.2 NDMA
N-Nitrosodimethylamine (NDMA) has been used
in the manufacture of liquid rocket fuel, in other
industrial applications and in research. In the late
1990s, it was detected at sites in California that were
associated with chlorine/chloramines disinfection of
water and wastewater. The occurrence of NDMA
in groundwater and reclaimed water in the parts
per trillion (ppt) range has raised concerns due to
evidence that it can cause cancer in experimental
animals. The National Toxicology Program (NTP,
2004) and the International Agency for Research
on Cancer (IARC, 1982) have identified NDMA and
other nitrosamines as reasonably anticipated to be
14
a human carcinogen. EPA has classified NDMA as
a probable human carcinogen (EPA, 1993), with a
one-in-a-million cancer risk associated with 0.7 ppt.
The water industry has supported many studies
recently on NDMA formation, detection, occurrence,
and removal by conventional and alternative treatment methods.
3.2.3 Pharmaceuticals/Personal Care Products
(P/PCPs)
Over the past ten years, numerous studies in Europe
and the U.S. have demonstrated the presence of
pharmaceutically active compounds in the effluents
of wastewater treatment plants and receiving waters
in Europe and the U.S. (Daughton, 2002; GWRC,
2004; Kolpin et al., 2002). A wide range of therapeutic classes of compounds have been detected
in surface water and groundwater, usually at concentrations far below therapeutic levels in humans.
Some of the main classes of compounds include
analgesics, antibiotics, antiepileptics, beta blockers,
estrogens, tranquillizers, and a variety of personal
care products. Of the limited number of studies that
have examined the occurrence of pharmaceuticals
in drinking water, only a few samples were positive
and the concentrations were generally in the low
ppt range.
There is little information in the scientific literature
concerning the health effects that may result from
long-term exposure to low concentrations of these
substances. Assessments by several investigators,
however, have indicated that the lifetime intake of
pharmaceuticals in drinking water is far below the
daily therapeutic dose (Mons et al., 2003; Webb,
2001; Webb et al., 2003). Although the public health
implications of finding P/PCPs in the environment
cannot be determined with certainty, the available
data suggest that the risk to humans is likely to be
very low (GWRC, 2004). The EPA has not yet conducted a formal risk assessment of P/PCPs.
4.
Waterborne Pathogens
4.1 Microbial Risk Assessment
Assessing the risk associated with exposure to
waterborne pathogens has a number of features
Drinking Water and Public Health: What are the Risks?
that do not apply to chemical risk assessments.
Unlike chemicals, microbes are living organisms,
and their numbers may change as they grow or die
in the environment or in their host. Microbes may be
non-uniformly distributed in a water sample due to
clumping or aggregation. Secondary or person-toperson transmission may occur, and host-specific
factors such as immunity can play an important role
in infection and illness. A conceptual framework
for considering these factors and other scientific
information for assessing the risks associated with
exposure to waterborne pathogens is shown in
Figure 2 (ILSI, 2000). The framework has three
highly interactive phases: problem formulation, analysis and risk characterization. Problem formulation
involves the identification of the goals and scope of
the assessment, the policy context, the availability of
data for characterizing exposure and human health
effects, and the type of statistical modeling approach
that may be used for a quantitative risk assessment.
The analysis phase has two components: characterization of exposure and human health effects.
Exposure characterization includes a consideration
of pathogen characteristics such as virulence and
host specificity, occurrence levels in the environment, and exposure parameters such as routes of
exposure and size of the exposed population. The
human health effects component involves a characterization of host factors that may influence disease
outcome and a description of the health effects of
concern. The potential for secondary transmission
is considered as well.
If a quantitative assessment is desired, an analysis of the dose-response relationship between
Figure 2 - Framework for microbial risk assessment
[adapted from ILSI(2000)]
the pathogen and the host is conducted using an
appropriate statistical model (Haas, 1983; Rose et
al., 1991). The available information is brought together in a risk characterization in which the strengths
and limitations of the assessment are discussed.
A scientifically sound assessment can be helpful
in estimating pathogen densities associated with
various levels of risk, predicting the numbers of
people infected under outbreak and non-outbreak
conditions, determining the effectiveness of drinking water treatments, and balancing chemical and
microbial risks.
The disability adjusted life year (DALY) approach
has been used by Dutch researchers and others
to compare the risks associated with exposure to
waterborne pathogens and chemicals (Havelaar
et al., 2001). The DALY can be used to integrate
various health outcomes into a common metric,
based on an estimation of the years of life lost by
premature mortality and the years lived with a disability (Murray and Lopez, 1996). Information on the
incidence, duration and severity of each illness or
disease is factored into the analysis.
4.2 Microbial Risks
Pathogenic microorganisms that may contaminate
drinking water supplies are shown in Table 1 along
with their associated health effects. The most commonly reported health effect following exposure to
these agents is gastrointestinal illness, although
more serious consequences, including death, may
result in susceptible hosts. As discussed above,
assessment of the risk posed by exposure to these
agents requires information on pathogen- and
host-specific factors, such as the virulence and
concentration of the microbe, and the immune status of this host. Although many of these pathogens
are capable of being transmitted by the fecal-oral
route and have been identified in groundwater or
surface water, the evidence that drinking water is an
important medium for their transmission is variable.
Microbes such as Cryptosporidium, caliciviruses
and pathogenic E. coli have clearly been found to
be responsible for waterborne disease outbreaks in
which people have become ill or in some instances
died. On the other hand, there are comparatively
few data to suggest the widespread occurrence
15
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
Table 1 Bacteria
Viruses
Parasites
Waterborne pathogens and associated health effects
Microorganism
Aeromonas hydrophila*
Helicobacter pylori
E. coli 0157:H7
Legionella pneumoniae
Mycobacterium avium intracellularae*
Salmonella
Yersinia
Cyanobacteria, other freshwater algae, and their
toxins*
Campylobacter
Vibrio cholerae
Adenovirus*
Coxsackievirus*
Health Effects
diarrhea
gastritis
diarrhea, death
fever, pneumonia (death in elderly)
gastrointestinal and pulmonary infections
diarrhea
diarrhea
diarrhea, neurological effects
diarrhea
diarrhea, death
eye infections, diarrhea
encephalitis, aceptic meningitis, diarrhea, respiratory
disease; chronic: heart disease and diabetes
aceptic meningitis, respiratory disease
liver disease
diarrhea
diarrhea (death in immunocompromised)
diarrhea
diarrhea
diarrhea, hearing and vision loss, mental retardation,
newborn syndrome
eye infections
Echovirus*
Hepatitis viruses
Norovirus (including Calicivirus)*
Cryptosporidium
Giardia lamblia
Microsporidia (Enterocytozoon and Septata)*
Toxoplasma gondii
Acanthamoeba
*
On EPA’s Contaminant Candidate List (EPA, 2004b)
in source water of other pathogens of potential
concern, such as microsporidia or Helicobacter. It
remains to be determined if this latter observation
can be explained by the inadequacy of analytical
methods for determining occurrence in the environment, or if this reflects the fact that waterborne
transmission is not an important route of exposure.
The degree to which a waterborne pathogen may
be a health concern is also dependent upon how
susceptible it is to common water treatment techniques, particularly disinfection and physical removal
through filtration.
Of particular interest in terms of potential health
risks are biofilms, which are defined as a complex
mixture of inorganic and organic material that is
attached by an organic polymer matrix to the inner
surface of the distribution system (EPA, 2002).
Microbes that survive the treatment process or enter
the distribution system through the pipe network
can attach to the biofilm, which provides protection
and a place for microorganisms to proliferate. The
presence of opportunistic pathogens in biofilms is
of special concern because of the risk that they may
pose to individuals with weakened immune systems
or other preexisting conditions. Legionella and
16
Mycobacterium avium complex (MAC) are among
two of the most important opportunitistic pathogens
that have been detected in distribution systems.
5.
Conclusion
Determining which drinking water risks are of greatest concern from a public health perspective is a
daunting challenge for regulators, the water industry, the research community and the public. With
the exception of waterborne disease outbreaks in
which the pathogen responsible for the observed
illnesses has been identified, or in a case where high
levels of a toxic chemical may be present in a water
system, a determination of the association between
illness and contaminants in drinking water is often
difficult to establish. The health effects data base
may be limited for many chemicals and microbes
that can now be detected at very low ambient concentrations. Some health effects may be subtle and
only appear after years of exposure. Assessments
of exposure may have many uncertainties because
most people consume water from more than once
source, and the levels of exposure may vary over
time and location within a community.
Drinking Water and Public Health: What are the Risks?
To address these issues, governmental, private and
public sector research organizations are increasingly focusing their efforts on addressing emerging
problems and coordinating research agendas at the
national and international level. Research priorities
include the development and application of new
molecular tools to improve our understanding of
underlying biological mechanisms that are involved
in environmentally-induced disease. Emphasis
is being placed on the development of improved
monitoring technologies and early warning systems
that will better enable water utilities to evaluate
water quality problems as they occur. Research is
being conducted on optimizing conventional and
non-conventional treatment strategies, and on
characterizing the quality of water in the distribution
system. The new scientific data and approaches for
risk assessment and risk management will permit
more informed decisions concerning the safety of
drinking water in the years to come.
Disclaimer - The views expressed herein are those
of the author and do not necessarily reflect the views
and policies of the U.S. Environmental Protection
Agency.
6.
References
AWWA, 1981. The Quest for Pure Water, Volume I,
by M.N. Baker. American Water Works Association,
Second Edition.
Daughton, C., 2002. Environmental stewardship
and drugs as pollutants. Lancet, 360: 1035-1036.
EPA, 1993. N-Nitrosodimethylamine. Integrated
Risk Information System, Washington, D.C.
EPA, 1997. Drinking Water Advisory: Consumer
Acceptability Advice and Health Effects Analysis
on Methyl-Tertiary Butyl Ether (MtBE). U.S.
Environmental Protection Agency, Washington,
D.C. EPA-822-F-97-007. http://epa.gov/waterscience/drinking/mtbe.pdf
EPA, 2002. Health risks from microbial growth and
biofilms in drinking water distribution systems. White
Paper, U.S. Environmental Protection Agency,
Washington, D.C. http://www.epa.gov/safewater/
tcr/pdf/biofilms.pdf
EPA, 2004a. List of Contaminants and their MCLs.
U.S. Environmental Protection Agency, Washington,
D.C. http://www.epa.gov/safewater/mcl.html#mcls
EPA, 2004b. Drinking Water Contaminant Candidate
List. U.S. Environmental Protection Agency,
Washington, D.C. http://www.epa.gov/safewater/
ccl/cclfs.html
GWRC, 2004. Pharmaceuticals and Personal
Care Products in the Water Cycle: An International
Review. (Prepared by Kiwa Water Research and
Stowa – Netherlands) Global Water Research
Coalition.
Haas, C.N. 1983. Estimation of risk due to low
doses of microorganisms: A comparison of alternate
methodologies. Am. J. Epidemiol., 118:573-582.
Havelaar, A., G. de Hollander, P. Teunis, et al.,
2001. Probabilistic risk assessment using disabilityadjusted life years to balance the health effects of
drinking water disinfection. In: Microbial Pathogens
and Disinfection By-products in Drinking Water (G.F.
Craun, F.S. Hauchman and D. E. Robinson, eds.),
ILSI Press, Washington, D.C., p.395-410.
Hill, A.B., 1965. The environment and disease:
Association or causation? Proc. R. Soc.. Med.,
58:295-300.
IARC, 1982. Chemicals, industrial processes and
industries associated with cancer in humans. IARC
Monographs on the Evaluation of Carcinogenic
risk of Chemicals to Humans, Supplement 4,
Lyon, France. International Agency for Research
on Cancer.
17
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
IARC, 1998. Species differences in thyroid, kidney
and urinary bladder carcinogenesis. Consensus
Report. Final Draft. In: Consensus Document.
Proceedings of the IARC Workshop; November
1997, Lyon, France.
ILSI, 2000. Revised Framework for Microbial
Risk Assessment. International Life Sciences
Institute, ILSI Press, Washington, D.C. http://rsi.
ilsi.org/NR/rdonlyres/12EFD3A9-37EE-45F0-B992794BD01083CE/0/mrabook.pdf
Kolpin, D.W., E.T. Furlong, M.T. Meyer et al., 2002.
Pharmaceuticals, hormones, and other organic wastewater contaminants in U.S. streams, 1999-2000:
A national reconnaissance,” Environ. Sci. Technol.
36(6):1202-1211.
Mons, M.N., A.C. Hogenboom and T.H.M. Noij, 2003.
Pharmaceuticals and drinking water supply in the
Netherlands. Kiwa report nr. BTO 2003.040, Kiwa
Water Research, Nieuwegein, The Netherlands (as
reported in GWRC, 2004).
Moran, M.J., J.S. Zogorski and P.J. Squillace, 2004.
Occurrence and implications of Methyl tert-butyl
ether and gasoline hydrocarbons in ground water
and source water in the United States and in drinking water in 12 northeast and mid-Atlantic states,
1993-2002. Water Resources Investigations Report
03-4200, U.S. Geological Survey, U.S. Department
of the Interior.
Murray, C.J.L. and A.D. Lopez, 1996. The global
burden of disease. Harvard School of Public Health,
World Health Organization, World Bank, Boston.
NRC, 1983. Risk Assessment in the Federal
Government: Managing the Process. National
Research Council, National Academy Press,
Washington, D.C.
NRC, 1999. Setting Priorities for Drinking Water
Contaminants. National Research Council, National
Academy Press, Washington, D.C.
18
NSTC, 1997. Interagency Assessment of Oxygenated
Fuels. National Science and Technology Council,
Washington, D.C. http://www.epa.gov/otaq/regs/
fuels/ostpexec.pdf
NTP, 1998. Summary of RG1, RG2 and NTP subcommittee recommendation for the agents, substances, mixtures, or exposure circumstances reviewed
in 1998 for listing in or delisting from the report on
carcinogens, Ninth edition. National Toxicology
Program, Research Triangle Park, NC.
NTP, 2004. Report on Carcinogens, Eleventh
Edition. National Toxicology Program, U.S.
Department of Health and Human Services.
Rose, J., C.N. Haas and S. Regli, 1991. Risk
assessment and control of waterborne giardiasis.
Am J. Pub. Health, 1:709-713.
Webb, S.F., 2001. A data based perspective on
the environmental risk assessment of human
pharmaceuticals. III-Indirect human exposure. In:
Pharmaceuticals in the Environment. Sources, Fate,
Effects and Risks (K. Kummerer, ed.). Springer
Verlag, Berlin.
Webb, S.F., T.A. Ternes, M. Gibert, K. Olejniczak,
2003. Indirect human exposure to pharmaceuticals
in drinking water. Toxicol. Lett., 142:157-167.
Risico-analyse en beheersing een casestudy bij Hydron Flevoland
Risico-analyse en beheersing een casestudy bij Hydron Flevoland
drs Toby Neuman
1.
Inleiding
Zoals de titel van deze presentatie aangeeft wordt
hier een case-study gepresenteerd ten aanzien van
risicobeheersing bij Hydron Flevoland. Voordat hier
inhoudelijke opmerkingen gemaakt worden, is het
van belang vast te stellen dat de 20 minuten van
deze presentatie veruit onvoldoende zijn om het
geheel van beleid en activiteiten uit te leggen en
zeker daar recht aan te doen. De ontwikkelingen
op het onderwerp van deze presentatie passen in
een breder kader dat vrijwel geen beleidsterrein van
Hydron Flevoland ongemoeid laat. Dat ten eerste.
Verder is het een case-study. Dit betekent dat vanuit
redelijk eenvoudige principes implementatietrajecten worden ingezet met alle voorziene en onvoorziene situaties waarbij het zelf zover gaat dat we het
ook wel eens niet weten. Wel tegen de achtergrond
van een gestage groei en ervaringen die het voor de
mensen die het betreffen en het bedrijf als geheel
een interessant en belangrijk traject maken.
Startpunt van het transformatietraject is, in tijd
gezien, het najaar van 2003. Een reeks van constateringen op diverse terreinen (financieel, coöperatie, HRM, watervoorziening, Klant en Markt)
dat er onvoldoende voortgang zat in diverse dossiers en dat de richting waarin deze zich bewogen
onvoldoende focus had. Tal van nuanceringen zijn
bij deze beoordeling op zijn plaats gezien het verleden en de hoge inzet van mensen, maar de kern
blijft overeind.
2.
drs. T.S. Neuman
Algemeen directeur, Hydron Flevoland
Risicomanagement en/of
innovatie?
De paradox
En dit aspect is tegelijk de grote paradox waar wij
als bedrijf in zijn terechtgekomen. Het aanpassen
van het bedrijf en de organisatie aan de nieuwe tijd
betekent het ingaan van een veranderingsproces
waarbij juist het risiconiveau toeneemt. Echter dit
is noodzakelijk om de (vernieuwde) doelstellingen
19
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
van het bedrijf te realiseren. Reden te meer is in
een dergelijk geval dat het noodzakelijk is om aandacht te besteden aan risico-analyse, beoordeling
en beheersing.
Het hele gebied van risicobeheersing is volop in ontwikkeling. De kennis van zowel het onderzoek als
van implementatie van risicosystemen staat (nog)
in de kinderschoenen en zal zich in de komende
jaren verder ontwikkelen. Gelukkig zijn er enkele
bedrijfstakken die om wat voor reden dan ook al heel
wat verder zijn dan wij. Met name de bedrijfstakken
die in een business zitten met hoge volatiele resultaten. Maar ook in de waterbusiness kunnen we er
wat van. Als we zo door onze oogharen heenkijken
wat we allemaal doen om het ‘water’ te monitoren
en wat voor instrumentarium klaarstaat als er iets
niet goed is, dwingt respect af. Ook dit is continu
in ontwikkeling.
De laatste opmerking in deze categorie is wat voor
risicosysteem we ook invoeren het moet passen in
een cultuur waar gewerkt kan worden met risicosystemen. Er zijn legio projecten bekend waarbij
een directie of Raad van Bestuur start met een
bureau om een risicosysteem op te zetten en vervolgens ‘landt’ het niet. De organisatie was en is
onvoldoende voorbereid op de slag, en de mensen
nemen de maatregelen onvoldoende serieus waardoor het ineffectief wordt. Bovendien gaat het ontwikkelen en implementeren van dergelijke systemen
hand in hand met de ontwikkeling van de cultuur en
organisatie. Er zijn meer factoren, maar deze trits
is onlosmakelijk aan elkaar verbonden.
Figuur 1 - Vroeger op school
20
3.
De confrontatiecyclus
Vroeger toen we op school zaten zijn we allemaal
regelmatig geconfronteerd met een van de belangrijkste pijlers van de risicobeheersing. En eigenlijk,
en dat is niets ten nadele van het onderwijssysteem,
zijn we teveel blijven hangen in de resultaten en te
weinig in het systeem zelf. Kijk naar het voorbeeld
in figuur 1. Elk proces start met een verwachting van een uitkomst of beter resultaat. En elk
woord in deze zin is relevant. Er zijn geen processen zonder resultaten. Waarom heb je anders een
proces nodig? Vervolgens mag je veronderstellen
dat van een proces gebruik wordt gemaakt en dat
kwantitatief of kwalitatief een verwachting van het
gebruik daarvan wordt ingeschat. Dit is het domein
van wetenschap, fingerspitzengefühl, deskundigheid maar met name de kunst van de veronderstellingen. We raken hier geleidelijk de kern van het
managen. Managen is het inschatten en evalueren
van veronderstellingen. De hele paraplu van interrelaties en afhankelijkheden staat op een scala van
veronderstellingen en ik daag iedereen uit daar
eens een lijst van te maken.
De tweede opmerking is dat er een informatiesysteem moet zijn om de resultaten de monitoren. En
zo eenvoudig dat gezegd wordt, zo ingewikkeld ligt
dat vaak. Stel maar eens een redelijk eenvoudige
vraag aan P&O: Hoeveel mensen zijn aangenomen
het afgelopen jaar? Een eenvoudig resultaat denk
je dan van het ‘aannameproces’. Dossiers moeten
worden gelicht, aantekeningen nagekeken en een
individueel systeem wordt opgezet.
Laat ik u eens meenemen in de telefonische bereikbaarheid van medewerkers en een eenvoudige rapportage die uit een centrale moet komen. Dergelijke
informatie kan rustig jaren op zich laten wachten.
Zijn we zover dan wordt het pas echt lastig. Het
verschil moet worden vastgesteld tussen wat u
aanvankelijk dacht (als u al een beeld ervan had) en
de realiteit (als u die al heeft). Op zich een eenvoudige oefening maar toch altijd weer een belangrijk
moment. Overigens is een exacte gelijkheid van
deze twee variabelen een bijzondere aangelegenheid. Zelden of nooit zijn ze gelijk. De werkelijkheid
hanteert kennelijk andere uitgangspunten dan wij
Risico-analyse en beheersing een casestudy bij Hydron Flevoland
in ons budgetteringsproces. Bovendien wordt dit
proces van confrontatie al te snel in de persoonlijke
emoties betrokken.
Er zijn bedrijven en afdelingen waar deze exercitie
tot grote emoties aanleiding geven. En de reden om
dit te noemen is dat hier afstandelijk naar gekeken
moet worden. Het vaststellen van een verschil bij
een product waarvan 100 verkocht hadden moeten worden en waar thans 80 daadwerkelijk van
verkocht zijn geeft snel de sfeer van ‘tekort’. Een
goede analyse is op zijn plaats.
De een na laatste schakel is de verklaring van het
verschil. De vraag: Hoe komt dit? We keren met
deze vraag terug naar de veronderstellingen en uitgangspunten waar we mee begonnen. Kennelijk was
het aantal kuubs anders dan gedacht. Of de rente
doet iets anders dan gedacht of … we weten het
gewoon niet. De exogenen doen hier goed zaken en
de instrument-variabelen hebben vaak het nakijken.
Lady Diana beïnvloedt meer dan zij ooit zelf heeft
geweten. De oorzakelijke analyse is doorslaggevend
in alle verklaringen. Het is juist op dit punt en dit proces dat alle aandacht behoeft in het vaststellen van
het waarom. Op basis van deze gegevens worden
toekomstige bijstellingen gegenereerd.
Tenslotte is een budget een budget. En niet voor
niets zo vastgesteld. Wat ga je doen om terug te
keren in het budget c.q. doelstellingen. En ook
hier onderscheidt de echte manager zich van de
namaak. Een goede manager heeft op dit vlak
zijn analyses en aanpak klaar. Want het was en
blijft zijn verantwoordelijkheid om doelstellingen te
realiseren. Het is dus ‘sturen’ op basis van deze
variabelen. Het werkoverleg van u met uw managers moet voor een belangrijk deel over dit proces
gaan. En zorg ervoor dat er immer gevraagd wordt
naar deze zaken en presentaties. Want het denken
in deze cyclus is de belangrijkste bron van risicoawareness.
4.
Risicodenken nog maar net begonnen
Gevraagd naar de belangrijkste (bedrijfs) risico’s die
bedrijven ondervinden, wordt geantwoord naar met
Figuur 2 - Risicodenken staat (nog maar) aan het
begin
name de imagokant. En dit is bijzonder. Natuurlijk
is het zo dat imagoschade veel kwaad kan doen,
maar de basis ligt meer bij de kritische processen
en de controle daarop. Ook bijzonder is dat als
belangrijkste risicodemper de corporate govenance
wordt gezien. Aan de ene kant natuurlijk het tijdsbeeld, maar opnieuw levert dit een beeld op dat m.i.
wel effecten zal hebben maar waar een dieperliggende factor onder schuilgaat. Waarom gaat u uw
corporate governance aanpassen? Omdat de weten regelgeving u daartoe dwingt? Omdat het een
opdracht is van uw eigen RvC of AvA? Belangrijke
signalen maar hiermee redt u het niet. Wanneer het
‘slechts’ op deze wijze wordt aangevlogen en het
is geen intrinsiek onderdeel van uw bedrijfscultuur
zult u zien dat u er een risico bij heeft, namelijk dat
uw bedrijfsbeeld en bedrijfsrealiteit uiteenlopen. De
test zit in wat genoemd wordt de ‘smell-test’. Alle
kanten kan qua regelgeving de zaken op orde zijn
zodat de conclusie luidt: ‘ze pakken mij niet’, terwijl
iedereen weet dat het niet pluis is. Er zijn diverse
ondernemingen die ‘te ‘ dicht getimmerd zitten en
waarvan toch het imago beneden peil staat. De
smell test wijst op een ‘houding’ van het bedrijf .
Los van allerlei juridische beheersingsmaatregelen
wordt een klant ‘in de ogen’ gekeken en wordt ‘het
juiste’ gedaan. Dit veronderstelt een aanpak waarbij op de situatie gestuurd wordt door competente
medewerkers. Opnieuw cultuur. Deze les in de
risicobeheersing is dat bij alle leidinggevenden en
binnen de MT’s dit verschil goed ingeburgerd moet
zijn. De aanvulling van de intellectuele confrontatiecyclus moet aangevuld worden met ‘empathie’. Ook
dit zal uw risico’s significant beïnvloeden.
21
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
5.
De reiziger versus de planner
6.
Risico’s slechts ten dele indeelbaar
Er zijn vele psychologische rapporten gepubliceerd
over de wijze waarop mensen tegen het leven
aankijken. Positief, negatief, avontuurlijk of behoudend. En ook dit is uitermate herkenbaar in onze
bedrijven. De een vindt het heerlijk om zijn of haar
bord ‘vol’ te hebben, want dat geeft voldoening; de
ander ervaart dat als stress en diens productiviteit
zakt terstond.
Kijk eens naar vakantiegangers. De een weet exact
waar hij/zij naartoe gaat, kent de tussenhaltes en
heeft zijn hele vakantie in redelijke mate van detail
onder controle. De stress neemt dan ook toe wanneer het hotel overgeboekt blijkt te zijn of wanneer
de kamer er minder uitziet dan de folder beloofde.
De andere vakantieganger weet de dag voor vertrek nog niet eens waar hij/zij naar toe gaat. Deze
vakantieganger neemt de tijd zoals die is. Het maakt
hem/haar niet uit. Het gaat om het proces dat op
zich al vakantie genoeg is. De een is de planner de
ander is de reiziger (Figuur 3). Dit verschil van instelling is zeer relevant voor de wijze waarop tegen
risico’s wordt aangekeken en de wijze waarop ze
moeten worden benaderd. Er ligt hier geen oordeel
over goed of fout, maar binnen uw bedrijf zijn beide
stromingen noodzakelijk. Het nadeel van de een is
dat er nauwelijks innovatie optreedt, het nadeel van
de ander is dat ‘beheersing’ in te losse teugels zit.
Ook voor de ‘compensatie’ is dit van belang. Een
reizende Klant & Markt-manager heeft een plannende Controller nodig. En omgekeerd.
Alhoewel we hier een zeker wetenschappelijk
publiek hebben, is het toch nog even van belang
om in hoofdlijnen neer te leggen waar de risico’s
zich bevinden en is dit uiterst summiere overzicht
gemaakt (Figuur 4). We hebben het niet over de
‘regelmatig’ optredende gebeurtenissen of deze nu
moedwillig of door de ‘natuur’ worden veroorzaakt.
Het punt hier is, dat het enige dat we met enige
zekerheid weten is dat het elke ochtend licht wordt
en ’s avonds weer donker. Verder nauwelijks. En
dat de indeling die gemaakt wordt en zo absoluut
lijkt verschuifbare elementen in zich heeft. En toch
vragen zij om bedrijfsaanpakken die verschillend
van natuur zijn.
In vak 1 zien we bijvoorbeeld staan het verbruik
van drinkwater in een bepaald distributiegebied.
Dit beweegt zich binnen bepaalde ‘voorspelbare’
grenzen. Hierop is onze productie en distributiecapaciteit ingericht. Op de tweede plaats de wijze
waarop klanten reageren op onze aanwezigheid.
Over het algemeen wekken wijzelf ‘de vraag’ op
door het sturen van nota’s of door de planning
van de spuiprogramma’s. Plaat 3 geeft aan wanneer wij te maken hebben met bijvoorbeeld een
coli-besmetting of andere verontreiniging. En de
laatste, de meest vervelende, is bijvoorbeeld een
idioot of terrorist die moedwillig ons water als doel
heeft gekozen.
Het punt hier is dat het op zich niet eens zoveel
uitmaakt op basis waarvan het verschil tussen planning en praktijk komt te liggen. Het is opnieuw de
analyse van de waarom vraag die bepalend is in
de wijze waarop de risico’s van de bedrijfsvoering
Figuur 3 - ‘Grondhouding doorslaggevend’
Figuur 4 - Soorten risico’s
22
Risico-analyse en beheersing een casestudy bij Hydron Flevoland
worden ingedekt. Het product van de waarschijnlijkheid met de impact moet binnen redelijke grenzen
blijven. En hiervoor is (veel) informatie nodig. En
anders wordt het maatschappelijke acceptatie.
7.
We doen al veel aan risicomanagement
En we doen natuurlijk al veel aan risicobeheersing.
En zeker na Enron, Palat, WorldCom en AHold heeft
u de diverse Governance rules strakker aangehaald.
Want het ligt natuurlijk aan uw commissarissen. Dus
heeft u nu allemaal zogenaamde kwaliteitscommissarissen in uw Raad van Commissarissen met
de bijbehorende Audit-, Remuneratie- en beleidscommissies. En natuurlijk heeft u nu de politiek
op ‘afstand’ gezet waardoor ‘Water’ weer gewoon
water wordt en dat u niet gehouden bent om allerlei
voor de politiek of voor de ‘directeur’ ‘leuke’ hobby’s te ondernemen, waarvoor er natuurlijk prima
verhalen zijn te bedenken, maar wat over het algemeen veel kost en weinig opbrengt en het over het
algemeen toch slecht bij de core-competenties
van uw onderneming past. Zo ook heeft Hydron
Flevoland haar Corporate Governance aangepast
aan de zogenaamde Tabaksblat code. Waarbij de
aandeelhouders op afstand zijn geplaatst en toch
met meer macht als het gaat om invloed uit te oefenen op de Raad van Commissarissen. Zo heeft de
Ondernemingsraad het recht tot voordracht van een
RvC-lid en, dat was het belangrijkste punt , zijn de
commissarissen op basis van profielen benoemd.
Deze stille revolutie heeft vergaande effecten. Net
zoals een analist een opleiding moet hebben om
goede analyses uit te voeren moet een commis-
Figuur 6 - En deze ontwikkeling staat bepaald niet stil
saris deskundigheid meenemen om goed toezicht
te kunnen houden op de hem of haar toegewezen beleidsvelden. En, nog veel belangrijker, dat
belangenvermenging in een vroeg stadium wordt
gesignaleerd en ‘opgelost’.
Daarnaast blijven de meer traditionele wijzen van
het indekken van risico’s natuurlijk van groot belang
en ontwikkelen deze zich immer. Het zijn de verzekeringen en voorzieningen die aan de F-side
worden genomen en alhoewel de IFRS als gevolg
van de duidelijkheid juist een contraire werking (dus
risicoverhogend effect) veroorzaakt, blijft deze tak
van sport een belangrijk fundament onder de demping van de risico’s.
Wat speelser, maar daarom niet minder belangrijk,
zijn de zogenaamde risico-inventarisaties die wij
in tal van checklisten tegenkomen. Internet is een
belangrijke bron en menig risico-bedrijf heeft vanuit
goed begrepen eigen belang interactieve risicoanalyses beschikbaar. Deze zijn leuk om te doen
en geven on-line real time inzicht in de zwakke
plekken van uw organisatie en waar u risico loopt.
Ik verzeker u dat ikzelf dit zo ongeveer elke twee
maanden doe en dat elke keer een zwak element
van ons bedrijf komt bovendrijven.
8.
Figuur 5 - Risico analyse en beheersing
Ook cultuur is een proces
En wanneer u dit allemaal voor elkaar hebt:
Systematisch nadenken over de verschillen tussen
budget en realisatie, uw corporate governance, uw
deskundigheid, uw F-side en uw waakzame oog dan
nog zult u ,als u daar onderzoek naar gaat doen tot
23
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
9.
Figuur 7 - En toch………………….
de conclusie komen dat nog steeds een significant
deel van uw resultaat wegglijdt. Het is alsof er een
soort stroop ligt in uw bedrijf waar wij in vastlopen.
Een sfeer en instelling van niet veranderbaar-heid.
Het aanpakken van dit deel van uw bedrijf heeft
vergaande consequenties en leidt tot vernieuwing
die blijvend is. Het leidt zonder twijfel tot een complete revival van uw onderneming waardoor niet
alleen het risicodeel in een totaal ander daglicht
komt te staan maar ook innovatie en productiviteit
een belangrijke opwaartse upswing krijgen.
Het is vanuit deze constateringen als symptomen waarop de vernieuwing bij Hydron Flevoland
gestalte heeft gekregen, waarbij geen variabele
onberoerd is gebleven en de resultaten nu duidelijk
herkenbaar zijn.
Figuur 8 - Cultuur blijkt een van de grootste risicofactoren
24
De verandering procesmatig aanpakken
Een van de belangrijkste voorwaarden om tot vernieuwing binnen uw bedrijf te komen is het aantrekken van nieuwe mensen. En dit is een lastig
gegeven. En dit is niet een keer het geval, maar
hoort een continuüm te zijn waarbij op alle niveau’s
een geleidelijke rotatie plaatsvindt van mensen.
Nieuw bloed geeft dynamiek aan en scherpte. Te
lang op een plaats roest. Dit is eenvoudig gezegd
maar om dat uit te voeren is moed voor nodig. Als
ik u vertel dat bij Hydron Flevoland de afgelopen
3 jaar circa 25% van de mensen de organisatie
heeft verlaten en dat een vergelijkbaar percentage is ingestroomd, dan denk ik dat we boven het
landelijke waterbeeldgemiddelde zitten. Dit is het
startpunt van onze vernieuwing. En dit geldt voor
ALLE niveaus. Van RvC t/m medewerkers. Dit is niet
gegaan op basis van collectieve regelingen of sociale plannen, maar op basis van de HRM-cyclus. Op
basis van de ‘gewone beoordelingscyclus’. Alleen al
over dit traject is een avondvullend programma te
maken. En het is juist in deze lijn en ‘in de lijn’ dat
de verandering zijn beslag heeft gekregen.
Bij psychologen is iets bekend dat helaas maar weinig in sollicitaties wordt toegepast. Kern van HRM
is dat u goede mensen binnen haalt die voor u van
belang zijn. En natuurlijk moeten zij deskundig zijn,
en in het team passen en natuurlijk moeten zij over
de juiste competenties en ervaring beschikken.
Maar er iets dat nog veel belangrijker is.
Er zijn in het verleden onderzoekingen geweest
over waarom mensen werkloos en waarom mensen
arbeidsongeschikt worden. Het gaat hier met name
om mensen die al een werkbetrekking hebben en
Figuur 9 - Procesaanpak
Risico-analyse en beheersing een casestudy bij Hydron Flevoland
Figuur 11 - Van symptomen naar oorzaken naar acties
Figuur 10 - Mens
vroeg of laat te maken krijgen met arbeidsongeschiktheid en/of werkloosheid. Dit onderzoek leert
ons dat wanneer het zelfbeeld afwijkt van de realiteit
en er is onvoldoende bewustzijn van dit probleem,
de kans op werkloosheid en arbeidsongeschiktheid
toeneemt naarmate het verschil groter wordt.
Heel praktisch betekent dit dat u de assessmenttest
(althans de vragen) reeds in uw bezit heeft voordat
de persoon de test gaat doen. U stelt de vragen en
noteert de antwoorden. Daarna is het afwachten
van de testresultaten zelf. Hoe groter de verschillen
hoe problematischer het dossier.
Fase 1 Herstel van vertrouwen
Een dergelijke personele ingreep in uw bedrijf
maakt naast de nodige vernieuwing ook de nodige
wonden. Mensen zijn het niet gewend om met een
dergelijke situatie geconfronteerd te worden terwijl,
en dat is de ervaring achteraf, iedereen het uiteindelijk een goed traject vindt. Toch leidt dit tot crises
binnen de staf en leidinggevenden. Het keer op
keer communiceren waar je mee bezig bent is van
het grootste belang. Herstel van vertrouwen betekent niet alleen vertrouwen naar elkaar uitspreken
maar ook hier tijd aan besteden. De neiging bestaat
dat relatief snel naar zakelijke onderwerpen wordt
gekeken terwijl onder de oppervlakte een gevoel
van scepsis blijft bestaan. Twee volle dagen zijn
bij ons besteed om het vertrouwen te herstellen en
keer op keer moest het de periode daarna worden
bevestigd.
Fase 2 Waarden
Na het vertrouwen heeft de discussie zich onmiddellijk verplaatst naar de waarden van de personen en dus naar de onderneming. Zowel vanuit
de negatieve kant (dat willen we niet) als naar de
positieve kant (dat willen we wel). Dit traject is met
een bureau opgestart en begonnen is met de dagelijkse irritaties waarin iedereen zich kan herkennen.
Het lijken vervolgens eenvoudige symptomen maar
het zijn symbolen van hoe mensen in hun eigen
waarden leven. Het meenemen van koffiebekers
wanneer men op vakantie gaat,of het meenemen
van kopieerpapier zijn symptomen dat het niet nauw
genomen wordt met bedrijfsmiddelen.
Vanuit deze waardendiscussie is komen vast te
staan wat ons als waterleidingbedrijf bindt en waar
ons niveau van schizofrenie ligt. Er wordt, zo bleek,
met verschillende maten gemeten over de beoordeling van deze processen. Water, bijvoorbeeld, moet
altijd goed zijn. En moet altijd geleverd kunnen worden. En hierop is de hele procesvoering afgestemd.
Opleidingen, crisisorganisatie, salarissen, investeringen, management etc is hier volledig op afgestemd.
Dit gold in veel mindere mate voor andere processen.
Financiële processen, administratieve processen,
HRM-processen, billingprocessen, managementprocessen, etc. Dit terwijl deze processen vaak het
imago van de organisatie bepalen en zeker 50%
van de kostprijs. Deze dubbele standaard vonden
wij terug in de samenstelling van de OR, in de functiewaardering en zelfs in de leaseregeling.
Als basiswaarde zijn in de beoordeling alle processen kwalitatief gelijkgesteld. Als norm wordt thans
gehanteerd of het is altijd goed, of we doen het niet.
Het louter volhouden van deze lijn betekent dat
de processen tegen het licht gehouden moesten
worden om deze op gelijke standaards te krijgen.
Boekdelen kunnen daar nu over geschreven worden. Wat bij watervoorziening heel normaal was,
was bij andere processen nooit over nagedacht
(handboeken, toezicht, etc).
25
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
de heftige vergaderingen. En de tijd dat het hele
personeel op cursus moest: het leren aanspreken
van elkaar. De impact van dit project galmt nog tot
in de uithoeken van het bedrijf na. En pas nadat
de waarden begonnen te leven en de energie zich
richtte op ontwikkeling kon het competentietraject
van start gaan. En dit is het tijdvak dat competenties
zich aan het ontwikkelen zijn.
Figuur 12 - Strategieproces: Bottom up
Fase 3 Doelstellingen
In de wetenschap dat focus tot motivatie, resultaat
en tot beheersing leidt, is een doelstellingenpakket
opgezet. De basis voor de doelstellingendiscussie
is een bottom-up proces geworden waarbij vele
alternatieven zijn gepasseerd. Hierdoor werd het
voor iedereen duidelijk wat de doelstellingen zouden
worden en dat het gemeenschappelijk gedragen is.
Bovendien werd het iedereen onmiddellijk duidelijk
dat er een gemeenschappelijke norm gehanteerd
zou worden waaraan de project- en operationele
resultaten getoetst zouden worden. Het gevolg van
deze exercitie was en is dat er voor niemand meer
ontsnappen aan is. Was het aanvankelijk nog van
moet dit zo, later werd het waarom houd jij je hier
niet aan en nog later was het bijna haasje over
spelen in het realiseren daarvan.
Fase 4 Woorden zijn Daden
Het project ‘Woorden zijn Daden’, om de Duitse
filosoof Wittgenstein, aan te halen, is een omvangrijk project geweest, met een dwarsdoorsnede
van de hele organisatie rond een viertal thema’s.
Buiten de staande organisatie is een projectstructuur opgezet waarbij de verschillende werkgroepen
‘comops’, commando operaties, konden bedenken
en uitvoeren. Deze comops moesten kort en afgebakend zijn met directe implementatie. Vele tientallen comops zijn gerealiseerd van telefonische
bereikbaarheid tot het verdwijnen van de prikklok
en van kunstwerken in het gebouw tot en met het
openstellen van MT-vergaderingen voor iedereen.
Het is de tijd dat gele kaarten werden uitgedeeld
bij het te laat verschijnen op een vergadering, dat
wanneer er cross-team bezoeken plaatsvonden de
deelnemers hun haren moesten kammen vanwege
26
Fase 5 Business Process Redesign
Het herinrichten van de processen moet omdat de
doelstellingen gerealiseerd moeten worden en het
kan omdat er voldoende afstand van de processen is genomen. Per sector is een plan gemaakt
om alle processen tegen de benchmark te houden
en in te schatten wat het verbeterpotentieel is. Elk
proces is opnieuw bekeken en opnieuw doordacht
en opnieuw ingericht. Elk proces. Hierdoor is een
continue motor tot stand gekomen waarmee de
processen zich continu aanpassen aan de nieuwe
eisen en werkelijkheid en steeds kwalitatief beter
en goedkoper worden. Uit deze aanpak zijn ook de
innovaties gekomen zoals de overall besturing van
de pompstations en de nieuwe intelligente watermeter. Dit zijn slechts enkele voorbeelden van de
vele innovaties die in vrijwel alle processen hebben
plaatsgevonden of thans plaatsvinden.
Parallel aan deze projecten is van meet af aan een
verantwoordelijkheidsdelegatie in gezet, die we later
als titel van een ruimtelijke ordeningnota zagen.
Centraal wat moet en decentraal wat kan. Kern van
deze aanpak is dat goede mensen op goede plekken zitten en dat zij in het confrontatiecyclusmodel
bedreven zijn. Daarnaast is het van belang dat op
managerniveau de juiste informatie, in het juiste format, op tijd aanwezig is. Dit wordt vaak onderschat.
Maar op procesniveau en op afdelingsniveau is alle
informatie in ieder geval maandelijks aanwezig. Dit
stelt het management in staat te kunnen managen. Dit
heeft veel consequenties gehad voor de infosystemen
ten aanzien van resultaat en kritische factoren meting.
Dit geldt ook voor Directie en RvC. Per kwartaal wordt
de kritische rapportage opgeleverd. Een redelijk
beknopt maar wel volledig boekwerk dat zowel verantwoordings-, als strategische als beheersinformatie
bevat waardoor in relatief eenvoudige grafieken de
voortgang op de strategie zichtbaar blijft.
Risico-analyse en beheersing een casestudy bij Hydron Flevoland
10.
Ervaringsconclusies inzake risicobeheersing
1. Konzequenz führt zum Teufel; Wanneer risicobeheersing als enige drijfveer wordt gehanteerd
dan zal dat zich omzetten naar het tegendeel.
Zorg ervoor dat er voldoende ruimte bestaat
voor ontwikkeling;
2. De basis van alle processen zijn de gewenste
resultaten die daaruit moeten voortvloeien.
Dat geldt ook voor het risicoproces. Ook het
omgekeerde: indien iets niet tot een proces is
verworden, kan het geen duurzaam resultaat
hebben;
3. Elk proces behoeft beheersing en de kwaliteit
van het proces is de beste garantie op risicobeheersing;
4. Externe risico’s zijn voldoende bekend en zijn
over het algemeen incident gestuurd. Waarschijnlijkheid x impact is en blijft hiervoor de
eenvoudige hoofdregel;
5. Daarnaast, en dat is nieuw, wordt deze regel
aangevuld met: waarschijnlijkheid x impact x
emotionele lading;
6. Uiteindelijk is ook risicobeheersing een proces
dat in de organisatie moet zijn ingebed;
7. Het nemen van risico’s is vaak de beste beheersing van risico’s.
27
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
28
Future Trends Affecting the Global Water Industry
Future Trends Affecting the Global
Water Industry
James Manwaring
The Awwa Research Foundation funded a study in
late 2004 and early 2005 to identify and characterize future trends of importance to the water supply
community and to begin a strategic discussion to
address those trends. The study, which was conducted by McGuire Environmental Consultants and
Competitive Advantage Consulting, resulted in a
series of reports which have been published in the
professional press and can be found on AwwaRF’s
web site --- www.awwarf.org, project number 3023,
Update of Strategic Assessment of the Future of
Water Utilities: Trend Paper.
J.F. Manwaring
Former Executive Director
Awwa Research Foundation
Initially, research identified 19 trend areas which
were ranked most important by a survey of water
industry professionals throughout the United States.
Subsequently, this broad list was reduced to ten primary trends by an expert workshop which included
35 leaders from across the nation. The ten trends
which are expected to affect the water supply community in the future are:
-
Population
Political environment
Regulations
Workforce issues
Technology
Total water management
Customer expectations
Financial constraints
Energy
Risk perception
Risicomanagement en/of
innovatie?
While these trends were developed for the water
industry in the United States, they could easily be
applied to the global community with only minor
modification or subtle shifts in priorities. These primary trends and their implications are described in
the following paper.
29
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
1.
Population Growth
The U.S. population has increased at a steady rate
over the past 40 years and is expected to maintain
that rate into the next century. From 1960 to 2000,
the population grew from 179 to 281 million with
the current population estimated at 294 million. The
population is expected to increase by 50 percent
between 2000 and 2050 (Figure 1). The growing
population has increased the most in the South and
West, with the Northeast and Midwest remaining
static. This increase in population places supply
strains in dry areas and potential rate base strains
in the areas needing infrastructure upgrades.
In addition, the population is aging. Average life
space has increased approximately 10 years for
males and females in the last 50 years.
The implications of population growth are many,
including the increasing use of marginal water
supplies (cost and quality) including wastewater
recycling, conservation in water short regions, and
desalination (ocean and inland). The population
growth in watersheds will represent additional contaminant loading and shifts from agriculture to urban
land uses will cause shifts in contaminant type.
Millions of people
Elderly consumers may be more interested in
emerging contaminants from a health perspective
as larger percentages of the elderly are immunocompromised. Additionally, the elderly tend to be
more involved in political process, attending public
meetings and voting. Rate increases necessary to
improve service will affect different communities
differently. Communities seeing population reduc-
Figure 1 - Past and Predicted U.S. Population 19002050
30
tions will have higher upward pressure on rates, and
growing communities may be able to accommodate
rate increase through rate base growth.
In order to deal with this demographic change, the
workshop participants suggest that utilities develop
and implement a formal communication strategy to
emphasize the necessary investment in infrastructure and future supplies, which will, in turn, help to
pay for future growth. Utilities should use modern
communication tools to maintain a dialogue with
its diverse customer base. Understanding their
customer base and expectations and attitudes
(especially the growing elderly population) will
help to create regional forums for problem solving
and will enhance communication with new ethnic
customers.
2.
Political Environment
The political environment is growing more complex
from both a global perspective and a national viewpoint. There is a surge in non-government organization advocacy groups that may play a greater role in
public policy decisions. Public participation will also
play a larger role. In the ten years between 1990
and 2000, the number of international NGOs (nongovernmental organizations) increased by 19 percent. More importantly, health-related NGOs grew
by 50 percent and environmental NGOs increased
by almost 20 percent.
Any capital expenditures will attract political interest
and rate increases will be highly politicized which will
require utilities managers to learn to work effectively
with NGOs and political leaders. Utilities will need
to understand where the public stands on issues.
Improved customer communications/involvement
may moderate some of the political pressures that
affect water utilities. There will be a greater need
to employ public outreach programs to engage and
inform public officials and interested citizens regarding water issues. Likewise, water utilities should
engage special interest groups and develop contacts and relationships to help shape policies.
Future Trends Affecting the Global Water Industry
3.
Regulations
Regulations will continue to challenge water utilities. Meeting EPA’s, WHO’s and European goals
will require steady progress. In order to reach this
strategic target, small and very small water systems
regulatory compliance will be critical.
Figure 2 shows the growth of regulatory control
over drinking water quality in the United States over
the past 25 years. One surprising conclusion from
AwwaRF’s survey of customers is that the demonstrated improvement in compliance and increased
regulation doesn’t have a direct correlation with
public confidence.
It is obvious that science and technology development will continue to affect regulations. Continued
improvements in analytical technology now allow
the detection of contaminants in water supplies that
were never expected. Low part per trillion detection
of endocrine disrupting compounds and pharmaceutical and personal care products are receiving
increasing attention. Human health effects are not
known but impacts to aquatic species have been
documented.
Increased water treatment will be necessary to
meet higher regulatory standards, but it should be
understood that installation of more sophisticated
treatment may not coincide with public confidence,
nor does it ensure relief from more regulations and
costs. The effect of emerging contaminants on
human and aquatic life will continue to garner attention. Older populations of immuno-compromised
individuals may become politically engaged in the
debate and regulation of emerging contaminants.
The recommended strategies to proactively address
this trend include the increased support of research
and development to identify potential concerns and
develop solutions before they become public issues.
Water treatment residual management will grow in
importance and should be a special emphasis of
research.
4.
Workforce Issues
There are significant changes occurring in the
workforce including retirement of the baby boomers, increased use of technology, conflicting generational values, and growing ethnic and gender
diversity. In addition, growing job skill requirements
(multi-skilled workforce that is technologically
savvy), and attrition and shortage of available technical talent in the marketplace will drive competition
for employees in the industry. Treatment plan operators and engineers will be in especially short supply.
The graph in Figure 3 shows that the demand for
engineers is increasing, but the supply is dwindling
Finding technical staff will be increasingly
difficult and utilities will increasingly
compete for talent.
47,052
50,000
40,000
28,089
30,000
20,000
10,000
0
Engineering Degrees Aw arded
1996
2006
Growing Demand for Engineers (Source: Bureau
of Labor Statistics, 1998-2008
70,000
68,824
68,000
66,000
63,262
64,000
62,000
60,000
1989
1998
Decline of Engineering Degrees Awarded to Science
and Engineering Graduates (Source: Bensimon,
Helen Frank, January/February 2000)
Figure 2 - Growth of Regulatory Control
Figure 3 - Human resources
31
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
which means that utilities will have to pay more to
attract and retain talented employees.
In order to copy with this trend, utility managers
must understand generational, ethnic and gender differences of the workforce and tailor human
resources policies to reflect that understanding. The
provision for workforce flexibility to recruit and retain
employees will be essential. Utilities should consider
establishing workforce planning and development
programs that include such elements as career
counselling and leadership programs that respond
to the new set of skills present in the new workforce.
The utility should first identify its needs, then match
the skills required to fulfil that need; apprenticeship
programs may be warranted. Utilities should cooperate in the development and execution of training
programs for staff.
5.
Technology
Technological advances will improve water quality, affect customer service, and reduce costs.
Information Technology is rapidly evolving into
smaller, cheaper, disposable and more pervasive
equipment. As a result, on-line monitoring and
mobile applications will become the norm, but rapid
developments can be confusing. Technology will
transform the workplace from traditionally laborintensive (and high cost) work activities to automated systems, such as supervisory control and
data acquisition, radio frequency identification tags
and automated meter reading systems. The use of
technology as a competitive tool will grow in order
to reduce staffing and labor costs. To respond to
this trend, managers must understand technology
development and apply it strategically.
It is suggested that utilities develop and maintain a
strategic technology plan. The plan should convey
how information technology can lower utilities costs.
All areas of utility business and operations should
consider the application, benefits, and challenges
of information technology and automation.
Treatment plan automation to reduce costs associated with labor and chemicals and to save energy
32
will be essential for the future, as will the use of
the Internet to improve efficiency in purchasing,
research, training, customer self-service, and
employee self-service, thereby allowing utilities to
operate as a business and to be perceived by its
customers and employees as efficient. It is important that the water industry commit to research
and development to foster innovation and new
technologies. One way of doing this to establish a
link between universities and the private sector to
drive research and development and encourage
adequate health effects research by others.
6.
Integrated Water Management
Significant population growth, climate change,
number of impaired waterways, species loss, waste
disposal and other issues are leading toward a
need to plan and manage resources collectively in
order to avoid unanticipated trade-offs. Total water
management concepts will be necessary to reflect
societal priorities. Balancing water and wastewater
generation, cost, environmental impacts, population growth, demand management, and watershed
implications will challenge traditional water utilities
that have grown accustomed to operating in relative
isolation. As communities grow together, integrated
planning and decision making will become more
important. Managing the environment (including
water) will require more cooperation and development of a common regional planning vision.
The increasing demand for water will require additional resources and much of this will be developed
from currently impaired water sources such as
wastewater, brackish groundwater, and seawater.
To respond to this issue, it is important that watershed-based resource management approaches
should be adopted. Cooperative efforts must
include all significant water users and wastewater
and non-point source dischargers, including water/
wastewater utilities and agricultural, environmental, and significant commercial/industrial entities.
A holistic water management strategy can help
manage environmental trade-offs related to various
water resource development strategies. Watershed
Future Trends Affecting the Global Water Industry
based management should consider legislative,
institutional, land use, water quality, regulatory,
and other matters. In the United States, an effort
must be made to further understand European
and Australian strategy models. Utilities should
also push towards understanding environmental
attributes of water decisions and communicate
these on a global level, such as through the Global
Water Research Coalition.
•
•
•
•
•
•
One of the techniques mentioned was to develop
watershed-wide planning/control approaches,
including source water protection and integrated
resource plans. In order to accomplish this, regulators should consider using water quality regulations
to force polluters to clean up source water. Another
approach would be an increased focus on demand
management, such as conservation, forecasting
water use patterns and water resource issues.
7.
Customer Expectations
A focus on customers’ needs
Courtesy and respect
Knowledgeable representatives
Good quality water (but taste is not equated to
safety, that is, even if people do not like the taste
they do not automatically conclude it is unsafe
to drink)
Complete restoration of property when any on
site work is done
To be able to speak with a live person rather than
being forced to use an automated system
Research also revealed that utility managers tend
to overestimate consumer satisfaction and underestimate the level of importance consumers place
on tap water safety. Customer service is an area
which must be improved. As customers become
better informed, they will likely become engaged
in water policy issues. Also, the role of public interest/advocacy and special interest groups in providing information to utility customers may grow in
communities where utilities fail to provide needed
information.
Probably the least understood of the ten trends
is customer expectations. In the U.S., customers
don’t really understand water supply issues and
community/political leaders are only slightly better
informed. Consumer satisfaction with tap water is
relatively high in the United States. Yet increasingly,
segments of the population – particularly consumers
on the east and west costs, and those under age 30
– seek bottled and/or filtered water as their primary
drinking water source. This is a troublesome trend
as it is an indirect indication of customers dissatisfaction with their tap water.
Consumers buy bottled water out of convenience,
preference for aesthetics, and concern over the
safety of tap water. Should concern over safety
translate into loss of trust in public water supplies in
general, there could be implications for rate payer
support for rate increases if 1) consumers are not
drinking tap water and therefore not interested in
improving the system and 2) there is distrust that
the utility can manage money effectively (as they
are not managing water quality effectively).
Bottled water use continues to grow in terms of per
capita consumption and total sales. Statistics reflect
a 10% annual growth in bottled water sales. There
is some concern that public trust and confidence in
water utilities may diminish as water rates rise and
customer’s perception of the safety of tap water
remains one of caution.
In order to counter this trend, it was concluded that
water utilities must upgrade their customer service
systems. It is important that utilities make information readily available to all stakeholders. Utilities
should take advantage of the Internet and other
information technologies to make information available on water quality, compliance with water quality
standards, budgets, status of capital budgets, and
other aspects of utility operation.
Previous AwwaRF research shows that customers expect the following from their water utility
service:
33
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
8.
Financial Constraints
In the United States, one of the major financial challenges will be replacing and repairing aging infrastructure. The project “gap” in water and wastewater
infrastructure spending is $500 to $1200 billion over
the next 20 years. It is a fact that deferred maintenance and under-investment in the water system
is a reality in many municipalities; some utilities are
replacing less than one percent of distribution systems annually. Twenty-nine percent of water utilities
in the U.S. are no generating enough revenue to
cover the cost-of-service.
It is obvious that water rates will have to increase
to cover these costs as well as the rise in interest
rates. This is occurring at the same time as other
costs such as health care, natural gas, oil and security have been rising well above inflation. On top of
this, climatic events, such as droughts or floods, are
reducing revenues for some utilities.
To respond to these financial trends, it is important
that utilities communicate the basis and need for
rate relief to the stakeholders. Alternate funding
mechanism, such as public-private partnership,
should be considered where available. Water utilities should include financial targets in their mission
statements and have policies on rates and financial
returns that ensure ongoing financial health.
9.
Energy
Energy cost and supply reliability will become major
issues for utilities. Despite ongoing efforts to encourage conservation, energy efficiency concerns, and
potentially adverse environmental impacts from
harmful emissions, total energy consumption in the
United States is projected to grow 21% by 2025.
World-wide energy demand is projected to grow by
43% during the same period with energy demand in
India and China being the highest and increasing a
staggering 100%.
Energy use is, and will remain, a large component
of the cost of water production – it is second to the
cost of labor. Energy efficiency in plant operations
34
will be increasingly important to lower costs and risk
of interruption. Equipment replacement efforts will
increasingly consider energy efficiency and perhaps
de-emphasize capital costs.
The price of energy will likely trend higher accompanied by increasing price instability. It will be difficult
for water utilities to predict energy prices accurately
and pass the additional costs through to consumers effectively.
In order to respond, utilities should develop an energy
plan, which include aggressive energy conservation
strategies. These energy plans should also address
a long-term goal of self-sufficiency. Additionally, utilities should develop alternative and backup energy
capabilities (i.e. solar power, wind mills, etc.). Utilities
should develop and ensure redundancy where
appropriate in backup systems and understand
where critical vulnerability points are located.
10.
Risk Management
With the September 2001 terrorist attacks there
came an obligation of water utilities to look beyond
the established conventional threats to drinking
water supplies and quality and look to other scenarios such as natural disasters and/or man-made
industrial contaminants. Water utilities have always
faced some level of malevolent attack from such
threats such as vandals and criminals, and have
responded with appropriate measures. However,
following the terrorist attacks the importance of such
measures was underscored and reinforced by state
and federal legislation. Overall utility risk related to
information technology, physical security, climate
change and litigation is increasing.
Utilities need to develop and define risk management success metrics and performance indicators.
These performance indicators will help validate
security response to various scenarios which will
assist in the refinement of intervention strategies. Utilities should have an asset management
plan, a capital improvement plan, and understand
growth trends, all of which will incorporate multiple
approaches for managing risk.
Future Trends Affecting the Global Water Industry
On a global basis, it is imperative that managers
understand the implications of the world market and
project how their utility would operate in a high capital cost environment. Global climate change should
also be examined with respect to local conditions,
water supply risks, and impact on water rates.
Summary
Several significant trends will affect the future structuring of water utilities the world over. Examining
current trends provides a glimpse into the future
world of the public water supply community. The
utility of the future will do three things well:
1. It will be operationally efficient. The effective
water utility will do this because active consumers and political interests will demand solid
financial stewardship as water rate increases
mount for repair, rehabilitation and construction
of water supply infrastructure, and
2. It will be engaged in the community. The
effective water utility will never take customers
and stakeholders for granted. Communications
systems will be geared to creating a constant
“dialogue” with the community and ensuring that
there is philosophical alignment between the
community, its elected leaders and the utilities
policies and actions.
3. Use Total Water Management principles to
conduct water planning in a holistic fashion.
The effective utility will integrate water management, treatment, environmental quality and public policy decisions in a fashion that leverages
regional opportunities and relationships and
economies of scale.
Water utility managers can use these trends as
guidelines, adding local and internal trends to the
strategic planning process. By anticipating these
trends, water systems will be better able to position themselves to best serve their customers and
communities in the future.
35
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
36
Wetenschap en Waterbedrijf
Wetenschap en Waterbedrijf
prof.dr.ir. Walter van der Meer
1.
Inleiding
Voor een structurele en blijvende economische
groei is innovatieve en hoogwaardige kennis onmisbaar. Zeker nu de huidige economische groei in
Nederland te wensen overlaat, moeten we het
vermogen van ons land om innovatieve kennis te
produceren en te benutten met kracht stimuleren en
versterken. Daarom heeft het Kabinet besloten tot
de oprichting van het InnovatiePlatform. Doel van dit
platform is om te komen tot een verbetering van kennis en innovatie op een vijftal sectoren. Water is één
van de vijf sectoren die door het InnovatiePlatform
is benoemd tot sleutelgebied voor de Nederlandse
economie. Onder de noemer ‘water’ zijn het maritiem cluster, waterbouw, waterbeheer, waterbehandeling en waterzuivering samengebracht [1].
Inzoomend op (drink) water, op dit moment zijn op
de wereld ca. een half miljard mensen die leven in
gebieden waar sprake is van meer of mindere mate
van ‘waterstress’. Onder waterstress wordt verstaan
dat de onttrekking van water ter plaatse hoger ligt
dan de watertoevoer. De verwachting is dat mede
door groeiende wereldbevolking er in 2025 het aantal mensen dat leeft in een gebied met waterstress,
op basis van de huidige trend, gestegen zal zijn tot
ca. 3.0 miljard, een verzesvoudiging t.o.v. 2005.
Daarnaast zullen er als gevolg van de toenemende
economische activiteit steeds meer stoffen in het
oppervlakte- en grondwater terechtkomen. Echter
door het voortschrijdende technologische inzicht is
het steeds beter mogelijk deze ongewenste stoffen
uit het water te halen. Op basis van bovenstaande is
het dan ook de verwachting dat in de komende jaren
de vraag naar zuiver (drink)water meer en meer zal
toenemen en daarmee ook de vraag naar al dan niet
innovatieve (drink)waterzuiveringstechnologie.
prof.dr.ir. W.G.J. van der Meer
Hoofd laboratorium en procestechnologie,
Vitens
Hoogleraar membraantechnologie, UT
Risicomanagement en/of
innovatie?
Op het gebied van water heeft Nederland door
haar enorme hoeveelheid aan kennis en ervaring
een positie weten op te bouwen op het gebied
van waterzuiveringstechnologie. Meer dan 1450
37
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
Nederlandse bedrijven en organisaties zijn actief
op het gebied van drink- en afvalwaterzuivering.
In deze sector zijn zowel private bedrijven (ingenieurs- en adviesbureaus en producenten van waterzuiveringsapparatuur en installaties) als publieke
bedrijven (drinkwaterbedrijven en waterschappen)
actief. Totaal gaat het om een jaarlijkse omzet van
€9.1 miljard, waarvan €7.0 miljard binnen Nederland
wordt behaald en het resterende deel, €2.1 miljard, in het buitenland. Echter wereldwijd gezien is
Nederland toch nog een zeer kleine speler (< 3%)
op deze markt, ondanks onze kennis en historie
op dit terrein [2].
2.
Innovatieparadox
Tijdens de top van Lissabon hebben de Europese
regeringsleiders uitgesproken Europa om te willen
vormen tot de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie ter wereld, die in staat is tot
duurzame groei en hechtere sociale structuur. De
Nederlandse regering heeft daaraan als doelstelling toegevoegd tot de top binnen Europa te willen
behoren. Benutting van kennis door bedrijven en
wisselwerking tussen bedrijven en kennisinstituten
is daarbij van een cruciaal belang. Europa en zeker
ook Nederland heeft echter met een paradox te
kampen op dit gebied: de beschikbare wetenschap
en kennis worden onvoldoende omgezet in winstgevende producten en diensten. De ambities zijn
hoog, maar de realiteit is een slechter presterende
economie, niet alleen door conjuncturele invloeden
maar ook door onderliggende, structurele oorzaken
die de ontwikkeling naar een krachtige kennisintensieve economie hinderen.
Als de wetenschap op heel andere terreinen actief
is dan het bedrijfsleven, zijn de mogelijkheden tot
wisselwerking hoe dan ook beperkt. Als voorbeeld,
in menige beleidsnotitie wordt gesteld dat bedrijven
te weinig actief zouden zijn op het gebied van biotechnologie, terwijl er wel veel wetenschappelijk
onderzoek is op dit gebied. Omgekeerd beweren
sommigen dat universiteiten en researchinstellingen prikkels moeten krijgen onderzoek te doen in
gebieden die relevant zijn voor bedrijven.
38
Bijkomend feit is dat de Nederlandse drink- en
afvalwatermarkt vrijwel verzadigd is. De drinkwatervoorziening en afvalwaterbehandeling zijn op
orde en derhalve lijkt er weinig behoefte binnen
de Nederlandse sector tot innovatieve nieuwe
(drink)waterzuiveringtechnologieën. Verder kan
de drink- en afvalwatersector in Nederland worden
gekenmerkt als een betrouwbare robuuste sector,
waar men risico’s (kwaliteit, levering, behandeling)
tot een absoluut minimum wil beperken.
Dit samen met de discussie rond de publieke
taak van de drink- en afvalwaterbedrijven en de
mogelijke oneerlijke concurrentie tussen private
ondernemers en de drink- en afvalwaterbedrijven
in combinatie met al dan niet financieren van commerciële activiteiten uit hun collectieve en publieke
middelen maakt dat oplossingsstrategie voor het
opheffen van de innovatieparadox binnen de drinken afvalwatersector zeker niet eenduidig is. Het zal
eerder een combinatie van factoren zijn.
Echter tot op een aantal jaren geleden ontbrak het
aan initiatieven om concreet en gestructureerd aan
deze innovatieparadox te gaan werken. Recent zal
er echter een aantal initiatieven gestart zowel vanuit
Den Haag als vanuit de sector zelf om deze innovatieparadox op te heffen om op die manier Nederland
op de kaart te zetten als Nederland Waterland.
3.
Spelers
3.1 Universiteiten
De universiteiten zijn bij uitstek de plaats waar
ongebonden en baanbrekend onderzoek, zonder
enige randvoorwaarden, de ruimte moet krijgen.
Tegelijkertijd is van essentieel belang dat er een uitstekende en intensieve wisselwerking moet bestaan
tussen de universiteiten en de maatschappij. Op
die manier kan worden gegarandeerd dat de universiteiten ook daadwerkelijk onderzoek doen die
antwoord geven op maatschappelijke vragen en
de resultaten van hun onderzoek leiden tot verdere
economische groei en maatschappelijk inzicht. Om
hier aan te kunnen voldoen is vrijheid in onderzoek
van groot belang en kunnen de universiteiten ook
voldoen aan de aan hen opgelegde wettelijk vastgestelde doelen [23]:
Wetenschap en Waterbedrijf
•
•
•
Het verzorgen van academisch onderwijs en
vorming vanuit een onderzoeksomgeving;
Een keuzevrijheid wat betreft het tot uitvoer
brengen van veelbelovende ontwikkelingen en
nieuwe ideeën;
De vrijheid om bedrijven en andere maatschappelijke partijen kritische en innovatieve inzichten
te kunnen bieden al dan niet beïnvloedt door de
vraag naar kennis vanuit de samenleving.
Om aan deze doelen te kunnen voldoen, zullen de
universiteiten een vrij grote mate van autonomie
moeten kunnen behouden, zonder voor verplichtingen, doorstroom van kennis en onderwijstaken,
weg te lopen.
De kwaliteit en productiviteit van het wetenschappelijk onderzoek aan de Nederlandse universiteiten
is volgens internationale benchmarks van een hoog
niveau [1]. Het aantal publicaties per onderzoeker is
over het algemeen bovengemiddeld, internationaal
gezien. Ook uit de onderzoeksvisitaties blijkt dat
slecht onderzoek zo goed als niet meer voorkomt.
Zo behoren de zeven Nederlandse universiteiten
in Europa tot de top 20 qua impact in Science &
Technology.
Het is echter voor de universiteiten moeilijk om
onderzoekslijnen te continueren resp. uit te bouwen
op terreinen die de universiteit weinig middelen
opleveren: terreinen waar zich weinig studenten
voor melden, of onderzoek waar niet veel tweede
en derde geldstroom middelen voor verworven
kunnen worden. Vaak zijn dit de terreinen waarop
excellent fundamenteel onderzoek kan worden
verricht en waar vanuit de maatschappij vaak veel
belangstelling voor bestaat. Maar ook vanuit andere
overwegingen, omdat juist vaak op deze terreinen
inzichten ontstaan die plotseling van groot praktisch
nut zijn of indirect van groot belang zijn voor andere
vakgebieden, te denken valt hierbij aan de spin-off
van menig lucht- en ruimtevaart onderzoek.
3.2 Bedrijven
Op een aantal terreinen heeft Nederland een uitstekende positie om de internationale concurrentie aan
te gaan. De productiviteit ligt hoog, echter de groei
in termen van volume, productiviteit en winst is laag.
Opvallend is dat veel bedrijven inzetten op kostenreductie in plaats van te investeren in innovatie [5].
Ruim driekwart van de bedrijven houdt zich niet of
nauwelijks met innovatie bezig [6]. Het aantal van
nieuwe of verbeterde producten in de totale omzet
loopt internationaal gezien duidelijk achter. Verder
zijn er in Nederland relatief gezien weinig zgn.
Technostarters. Ten opzichte van Europa, wordt
er in Nederland wel veel in R&D geïnvesteerd met
name door een aantal grote bedrijven (internationals). Deze spelen dan ook een belangrijke rol in
de kennisoverdracht naar de MKB bedrijven en de
uitwisseling van kennis tussen kennisinstellingen
in het algemeen en bedrijven. Globaal kan het
volgende onderscheid gemaakt worden tussen de
verschillende type bedrijven en hun relaties in het
innovatiesysteem [7]:
•
•
•
•
•
•
Zeer grote bedrijven: multinationals die zelf R&D
verrichten
Grote bedrijven (500-5000 FTE’s) met een
beperkte eigen R&D-afdeling
Koplopers in het MKB: doen zelf onderzoek of
besteden onderzoek uit.
Ontwikkelingsgericht MKB: geen eigen R&D
maar wel innovatie door het toepassen van
slimme combinaties.
Technologievolgend MKB: alleen implementatie
van bestaande technologie.
Overig MKB: innovatie geen regulier onderdeel
van de bedrijfsvoering.
Voor de Nederlandse drink- en afvalwatersector kan
een zelfde indeling worden gemaakt. Afhankelijk
van grootte en ambitie van het drink- of afvalwaterbedrijf vindt er R&D onderzoek plaats, variërend van
alleen implementatie van bestaande technologieën
tot het compleet zelfstandig uitvoeren van R&D binnen het bedrijf.
4.
Oorzaken
Ondanks alle kennis, innovatie en ervaring die aanwezig is binnen de Nederlandse drink- en afvalwatersector loopt Nederland achter, wereldwijd gezien.
Met slechts een klein percentage (<3%) van de
39
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
totale wereldmarkt in handen, speelt Nederland
nauwelijks een rol van betekenis.
Belangrijkste oorzaken voor deze geringe rol van
Nederland op de wereldmarkt zijn [15]:
•
•
•
•
Beperkte investeringen, deze blijven achter bij
wat nodig is om ambities te realiseren;
Institutionele kaders belemmeren innovatie;
Specialisatieverschillen in R&D-activiteiten tussen bedrijven en de universiteiten en kennisinstellingen;
Interacties tussen spelers zijn van onvoldoende
kwaliteit.
4.1 Beperkte investeringen
Om de mogelijkheden volledig te kunnen benutten in de watersector, zal er in de eerste plaats
hierin moeten worden geïnvesteerd. Echter het
investeringsniveau in kennis in Nederland blijft,
zowel publiek als privaat, ver onder het benodigde
niveau om onze ambities om tot de top in de EU te
behoren maar enigszins waar te kunnen maken.
Onze prioriteitstelling en investeringsinspanning
zijn niet consistent met onze beleden ambitie [1].
In Nederland geven we 1600 € per inwoner uit aan
onderwijs en R&D. Dat ligt ongeveer op het gemiddelde EU niveau, maar ver onder dat van België en
Duitsland (1800 €), Finland (2100 €), Denemarken
(2200 €) en Zweden (2400 €) [7].
Kijkend naar de optelsom van publieke en private
investeringen in onderwijs en onderzoek t.o.v.
het bruto binnenlands product (BBP), de zgn.
Kennisinvesteringsquote (KIQ), lag deze met een
percentage van 6,8 van het BBP in 2001 op een
relatief laag niveau (Figuur 1). Ter vergelijking, in
Denemarken ligt de KIQ op 9,1% met als koploper
Zweden (10,8%)[8].
Verder blijft de KIQ van de overheid nog steeds
achter. In 2001 bedroegen de totale publieke uitgaven aan onderwijsinstellingen 4,5% van het BBP
waarmee ze op hetzelfde lagen als in 1995 [8]. De
publieke R&D investeringen vertonen een zelfde
dalende trend, lagen deze in 1991 nog rond de
0,95% van het BBP, op dit moment liggen ze rond
de 0,7% van het BBP, een relatieve daling van ca.
30% [9]. Deze daling wordt vooral veroorzaakt door
40
Figuur 1 - Kennisinvesteringquote (KIQ) verdeeld
over de verschillende sectoren en landen
(Bron: Vitalisering van de kenniseconomie,
InnovatiePlatfrom, 2004)
de daling van publieke R&D activiteiten bij de universiteiten [10]. Dit in tegenstelling tot de stijging private
R&D activiteiten bij de universiteiten [11].
De R&D intensiteit bij de bedrijven in Nederland
zelf ligt naar internationale maatstaven laag. Vanaf
1999 is de R&D intensiteit nog verder verzwakt van
1,14% BBP in 1999 naar 1,03% BBP in 2002. Op
dit moment ligt deze met rond 1,04% op hetzelfde
niveau als in 1995. Terwijl de intensiteit in de landen
om ons heen is toegenomen, in Finland van 1,44%
naar 2,41% [9]. Er is overigens wel een positieve
ontwikkeling waarneembaar in de R&D-activiteiten van met name het MKB en de dienstensector
[12,13].
4.2
Institutionele kaders belemmeren innovatie
De huidige manier waarop in Nederland nog veel
arbeidsorganisaties en ook de verzorgingsstaat
georganiseerd zijn, leidt ertoe dat we een significant deel van onze mogelijkheden onbenut laten.
Bij veel private en (semi-)publieke bedrijven is door
organisatorische vernieuwing veel te winnen, zeker
gelet op het feit dat innovaties zich steeds meer op
de “werkvloer” afspelen en in interactie met afnemers en/of toeleveranciers. Veel bedrijven zijn op dit
moment erg hiërarchische georganiseerd, waardoor
innovaties eerder worden afgeremd dan gestimuleerd [1,14]. Door de bedrijven “platter” te organiseren zullen meer mensen zeer verantwoordelijk gaan
voelen voor innovatie en zullen innovaties eerder
de top van het bedrijf bereiken.
Wetenschap en Waterbedrijf
Figuur 2 - R&D-arbeidsjaren in technologiegebieden in
% van het totaal R&D-arbeidsjaren in 1999.
(Bron: Eenheid of verscheidenheid in onderzoeksagenda’s CPB 2004)
Op dit moment zijn nog veel kennisinstellingen en
universiteiten nog erg aanbodgedreven, al dan niet
veroorzaakt door de hun wijze van financiering.
Deze huidige financieringsstructuur werkt remmend
op de ontwikkeling van focus en massa en biedt te
weinig ruimte voor excellent, baanbrekend en vernieuwend onderzoek. De kennisinstellingen en universiteiten hebben daardoor te weinig speelruimte
om zich te differentiëren. Zij zouden een individueel
profiel moeten kunnen ontwikkelen met verschillende accenten op de combinatie van de taken
onderwijs, onderzoek en kennisoverdracht.
4.3
Specialisatieverschillen tussen bedrijven
en de universiteiten en kennisinstellingen
In Nederland werden in 1999 ruim 73 duizend R&Darbeidsjaren ingezet voor onderzoek in bètagerichte
technologiegebieden door bedrijven (60%), universiTabel 1 -
teiten (20%) en kennisinstellingen (20%)[15]. Figuur
2 laat zien dat bijna 30% van de R&D-arbeidsjaren
ging naar de technologiegebieden medische en
farmaceutische technologie en ICT. Op afstand
volgen de gebieden procestechnologie en bouwen civiele technologie, welke relevant zijn voor de
drink- en afvalwatersector. De relatieve bijdragen
van het bedrijfsleven en de universiteiten en kennisinstellingen blijken sterk te verschillen. Hebben
de laatste in vergelijking met de bedrijven meer
hun focus op de medische/farmaceutische technologie, levensmiddelentechnologie, biotechnologie,
milieu & veiligheid en bouw- en civiele technologie.
Bedrijven zijn vooral gespecialiseerd op het terrein
van ICT, procestechnologie en fabricagetechnologie. De voor de drink- en afvalwatersector relevante
R&D-activiteiten, procestechnologie en civiele
technologie, worden dus enerzijds in hoge mate
door universiteiten en kennisinstellingen uitgevoerd
(civiele technologie) anderzijds door de bedrijven
zelf, waaronder dus ook de drink- en afvalwaterbedrijven (procestechnologie).
Kijkend naar de R&D-uitgaven in Nederland door de
bedrijven in 2003, dan valt op dat de totale uitgaven
aan R&D-activiteiten in 2003 door de drinkwaterbedrijven (10 miljoen €) vrijwel in het niet vallen ten
opzichte van de zgn. Top-7 bedrijven. Ook al wordt
er rekening gehouden met de totale omzet in de
drinkwatersector van ca. 2 miljard € per jaar, qua
R&D-uitgaven bevindt de sector zich in de onderste
regionen (Tabel 1).
CPB R&D-hitlijsten: R&D-uitgaven in Nederland door bedrijven rond 2001
(Bron: CPB R%&D-hitlijsten 2003)
Mln Euro Doet onderzoek vooral in de volgende technologiegeboeden a)
Top 7: boven 100 mln
Philips
Akzo Nobel
Shell
ASML
DSM
Unilever
Océ
Tussen de 10 en 100 mln
Minder dan 10 mln
Totaal CPB R&D-hitlijst
Top 7 als % totaal CPB
CBS R&D-uitgaven bedrijven
Top 7 als % totaal CBS
1050 Elektronica, fabricage, materialen en oppervlaktetechnologie, medische technologie, ICT
465 Materialen en oppervlaktetechnologie, diergeneesmiddelen, medische/farmaceutische
technologie
298 Delfstoffentechnologie en energie, materialen, oppervlaktetechnologie, procestechnologie
265 Elektronica, fabricage, materialen en oppervlaktetechnologie, ICT
190 Materialen en oppervlaktetechnologie, biotechnologie, medische/farmaceutische technologie, procestechnologie
142 Materialen en oppervlaktetechnologie, biotechnologie, levensmiddelentechnologie
115 Elektronica, fabricage, ICT
1079 (44 bedrijven)
370 (144 bedrijven)
3974 (295 bedrijven, rond 2001)
64%
4457 (in 2000)
57%
41
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
4.4
Interacties tussen spelers zijn van onvoldoende kwaliteit
Het innovatiesysteem is nooit in evenwicht, maar
voortdurend in beweging. Door kennisopbouw verandert de omgeving en daarop zal het innovatiesysteem moeten reageren, denk aan veranderingen in
onderzoekslijnen. Om adequaat op deze veranderingen te kunnen reageren is het van groot belang
dat er een goede interactie is tussen de bedrijven,
kennisinstellingen en universiteiten om op die
manier op veranderingen te kunnen inspelen [16].
Deze interacties tussen de verschillende spelers
moeten zowel vorm krijgen op regionaal en nationaal als op internationaal niveau. De huidige interacties tussen de verschillende spelers, private en
(semi-)publieke bedrijven, universiteiten en kennisinstellingen zijn voor verbetering vatbaar. Opvallend
is dat op internationaal niveau, Nederlandse bedrijven op het gebied van innovaties nauwelijks samenwerken met universiteiten en kennisinstellingen [16].
Op het gebied van samenwerking en kennistrans-
fer (Figuur 3) scoren Nederlandse bedrijven in het
totaal genomen relatief laag [17].
5.
Stand van zaken
Op dit moment lopen er allerlei initiatieven vanuit
het Ministerie van Economische Zaken [18], het
InnovatiePlatform, de universiteiten, kennisinstellingen en bedrijven ter bevordering van kennisabsorptie en kennistransfer in de bedrijven, rekening
houdend met de “klassieke” cultuurverschillen tussen bedrijven en universiteiten/kennisinstellingen.
Globaal gaat het om implementatie van de volgende
voorgestelde maatregelen [19,20,21]:
1.
2.
3.
4.
5.1
Meer en gericht investeren
Organisatorische en institutionele vernieuwing
Innovatie verbreden
Versterken netwerkvorming
Meer en gericht investeren
Verhogen van bedrijfsinvesteringen
De investeringen van het bedrijfsleven moeten
fors omhoog. De verantwoordelijkheid voor deze
investeringen ligt in de eerste plaats bij de private
partijen zelf. De overheid kan helpen investeringen
op dit terrein uit te lokken en te faciliteren. Fiscale
stimulansen kunnen bedrijven prikkelen om meer te
gaan investeren in onderzoek en innovaties.
Het beter aanboren van private financieringsbronnen
De private sector kan via donaties e.d. bijdragen
aan het investeren in onderwijs en wetenschap.
Uit internationale vergelijkingen blijkt dat Nederland
qua inzet van deze particuliere middelen voor de
wetenschap achter loopt bij andere landen [23].
Figuur 3 - Score kennistransfer universiteiten – bedrijfsleven volgens managers bij bedrijven in 2002.
(Bron: Wetenschapsbudget 2004, Min.v.EZ
2004)
42
Verhoging van de kennisinvesteringsquote (KIQ)
Er moeten meer publieke middelen beschikbaar te
komen voor onderwijs en onderzoek. Volgens de
“Barcelona-norm” dienen de uitgaven aan R&D de
3% van het BBP te benaderen, 2% hiervan dient
door het bedrijfsleven opgebracht te worden en 1%
vanuit publieke R&D-fondsen.
Wetenschap en Waterbedrijf
Investeren in grote onderzoeksfaciliteiten
Het besef groeit dat grote onderzoeksfaciliteiten
van groot belang zijn voor het wetenschappelijk
onderzoek, voor de industriële spin-off en voor
‘brain gain’. Nederland kende tot voor kort nog geen
structurele voorziening voor de financiering van
geavanceerde grootschalige onderzoeksfaciliteiten,
maar op dit moment wordt hier door EZ gewerkt aan
een “omnibusregeling”, om zo eventuele financiële
knelpunten bij innovatie weg te nemen.
heidsbeleid op het terrein is te sterk verkokerd.
Ook schiet de afstemming van beleid op strategisch
niveau tekort.
5.2
Technologische TopInstituten, regieorganen en
applicatiecentra
Op het terrein van onderzoek kent Nederland met
de Technologische TopInstituten (TTI’s) en regieorganen zoals Genomics, enkele, ook internationaal
gezien, uitermate sterke voorbeelden van direct
publiek-private verbindingen. Deze vernieuwingen in het innovatiesysteem zouden uitgebreid
dienen te worden naar andere onderzoeksterreinen. Concreet betekent dit dat er nieuwe TTI’s
met voldoende kritische massa moeten komen,
zeker op het gebied van water [22]. Voor zover
mogelijk moet darbij aansluiting worden gezocht
bij de European Technology Platforms. Voor het
MKB zijn met name applicatiecentra meer geschikt
om directe verbindingen tussen het MKB en de
private en publieke kennisaanbieders tot stand te
brengen. Voorbeelden van dergelijke naar volle
tevredenheid functionerende applicatiecentra
zijn het Laser Applicatiecentrum in Twente en
het Applicatiecentrum Productietechnologie in
Eindhoven. Ook deze kunnen verbreed worden
naar andere kennisgebieden.
Organisatorische en institutionele vernieuwing
Dynamisering universitaire onderzoeksfinanciering
Het huidige bekostigingsmodel van het universitaire
onderzoek kent een historisch bepaalde verdeling
van de Strategische Overwegingen Component
(SOC). De SOC is een vaste voet voor de bekostiging van het universitaire onderzoek, die niet
gekoppeld is aan de prestatie. De 1e geldstroom
maakt met zo’n 66% het leeuwendeel uit van het
onderzoeksbudget van universiteiten. Het grootste
deel van deze 1e geldstroom wordt via de SOC op
basis van historische aandelen verdeeld. Voorstel
is nu om in twee fasen over te gaan op een prestatiebekostiging, waarbij op basis van objectieve
maatstaven de prestaties van universiteiten zullen
worden beoordeeld.
Naar twee krachtige taakorganisaties
Verdere intensivering van de samenwerking tussen
SenterNovem en NWO op het gebied van uitvoering
van het wetenschaps- en innovatiebeleid te positioneren. Daarbij heeft SenterNovem, als uitvoeringsorgaan van het ministerie van Economische
Zaken, een strategische rol naar het bedrijfsleven
en NWO een strategische rol naar de wetenschap,
vanuit het ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap.
5.3
Innovatie verbreden
Rol van de overheid in innovatie
Op dit moment wordt onderzoek verricht naar de
economische rol van de overheid in hoeverre men
zelf innovatie kan stimuleren. Het huidige over-
Innovatie en het MKB
Het in gang zetten van acties om het MKB snel en
adequaat toegang te bieden tot kennis en middelen
ter bevordering van innovatie.
5.4
6.
Versterken netwerkvorming
Conclusies
Zoals al eerder is genoemd ligt het toepassen van
innovaties binnen de drinkwatersector niet zo zeer
voor de hand. Aan de ene kant als gevolg van
het feit dat de sector vrijwel “op orde” is, aan de
andere kant vanwege het gegeven dat de sector
gezien haar maatschappelijke taak, het leveren van
drinkwater met een onberispelijke kwaliteit, risico’s
zoveel mogelijk wil vermijden. Men wil ten allen tijde
aan de leveringsplicht en de kwaliteitsgarantie van
het drinkwater kunnen voldoen. Indien men toch
43
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
innovaties wil introduceren in de sector, dan zal men
afhankelijk van het deelgebied, winning, zuivering,
distributie, kwaliteitsbewaking en klant, anders met
de eventuele risico’s moeten omgaan.
Innovaties op elk van de deelgebieden zullen aandachtig tegen het licht worden gehouden, waarbij er
continu een afweging zal worden gemaakt tussen
de risico’s die men als bedrijf loopt en de economische en/of maatschappelijk meerwaarde die ermee
kan worden behaald. Zaken als imagoschade,
leveringszekerheid, klanttevredenheid en de drinkwaterkwaliteit spelen in deze afweging een cruciale
rol, los van de eventuele financiële en commerciële
risico’s voor het drinkwaterbedrijf zelf.
Literatuur
1. Vitalisering van de kenniseconomie. H. Wijffels,
Th. Grosfeld. Werkgroep Dynamisering kennisen innovatiesysteem. InnovatiePlatform (november 2004)
2. Op weg naar een gouden water eeuw. Twijnstra
The Bridge (2005).
3. Third European Report on Science and
Technology Indicators. Towards a KnowledgeBased Economy (Brussel, 2003).
4. Prikkel de Prof. Een analyse van de bekostiging
van het universitair onderzoek (CPB-rapport,
oktober 2003).
5. Syntens businessplan 2005 (2004).
6. Innovatiebrief, in actie voor innovatie. Min. v.
Ecom. Zaken (2003).
7. Tijd om te oogsten. Adviesraad voor het
Wetenschaps- en Technologiebeleid (2004).
8. Education at a glance. OECD (2004).
9. Main science and technology indicators 2004.
OECD (2004).
10.Science, Technology and Innovation in the
Netherlands. Min. v. Econ. Zaken & Min. v.
Onderw. Cult. Wetensch. (2004).
11. Wetenschaps- en Technologie-indicatoren rapport 2003. NOWT (2003).
12.Kennis en Economie. CBS (2003).
13.Service sector steps up spending on R&D.
Financial Times (24 september 2004).
14.Interactie voor Innovatie. SER (2003).
44
15.Eenheid of verscheidenheid in onderzoeksagenda’s? Centraal Planbureau (december 2004).
16.Dynamisering van Innovatie. NWO programma.
17.Trends in Research & Development. Min. v.
Econ. Zaken (2003).
18.Science, Technology and Innovation in the
Netherlands. Min. v. Econ. Zaken en Min. V.
Onderw. Cult. Wetensch. (2004).
19.Werkprogramma 2005. InnovatiePlatform
(2005).
20.Omnibusregeling neemt financiële knelpunten
bij innovatie weg. L.J. Brinkhorst. Waterspiegel
(November 2005).
21.Unieke Nederlandse waterkennis is geld waard.
J. Sisterman. Waterspiegel (November 2005).
22.Intern onderzoek InnovatiePlatform (2004).
23.Wetenschapsbudget 2004. Focus op excellentie en meer waarde. Min. V. Onderw. Cult.
Wetensch. (2004).
Ervaringen in Vlaanderen
Ervaringen in Vlaanderen
ir. Luc Keustermans
1.
De Belgische context
Vanaf 1970 is de unitaire en centralistische staatsstructuur in België stapsgewijs omgevormd tot
een gedecentraliseerde staatsvorm. Een aantal
bevoegdheidsdomeinen bleven op het federale
niveau, bijvoorbeeld economische zaken, buitenlandse zaken, sociale zekerheid, defensie, justitie
en nationale veiligheid.
ir. L. Keustermans
Technisch directeur, VMW
Er werden 3 gewesten vastgelegd, gebaseerd op
een territoriale indeling, met name Vlaanderen,
Wallonië en Brussel.
Daarnaast werden 3 ook gemeenschappen opgericht overeenkomstig taal en cultuur, met name de
Vlaamse gemeenschap, de Franse gemeenschap
en de Duitse gemeenschap. Aan de gewesten en
gemeenschappen werden een aantal specifieke
bevoegdheden toegekend. De gemeenschapsraden behandelen voornamelijk de persoonsgebonden dossiers, terwijl de gewestparlementen meer
algemene bevoegdheden hebben. In Vlaanderen
werden de gemeenschapsraad en het gewestparlement samengevoegd, wat de transparantie van
de politieke besluitvorming ten goede komt. Het
Vlaamse parlement heeft onder meer de volledige
bevoegdheid over onderwijs, openbare werken,
cultuur, energie, media, ruimtelijke ordening, natuur
en leefmilieu. Tot het leefmilieubeleid behoort ook
het waterbeleid.
In augustus 1980 werd een nieuwe stap gezet in
de staatshervorming met de beslissing een aantal
bevoegdheidsdomeinen van het centrale beslissingsniveau over te dragen aan de gewesten.
Daartoe behoort ook het waterbeleid, dat sindsdien
uitgestippeld en uitgevoerd wordt door elk van de 3
gewesten op hun grondgebied.
Risicomanagement en/of
innovatie?
De drinkwatertarieven in België blijven tot vandaag
onderworpen aan de goedkeuring van de federale
Minister van Economische Zaken, die beslist na
inwinnen van het advies van de Prijzencommissie.
45
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
Deze commissie bestaat uit afgevaardigden van de
federale overheid, de werkgeversorganisaties, de
werknemersorganisaties en de consumentenorganisaties. Voor dossiers die op Vlaanderen betrekking
hebben wordt aan de commissie ook een afgevaardigde van de Vlaamse overheid toegevoegd. Een
tariefwijziging dient formeel aangevraagd te worden,
vergezeld van een uitgebreid economisch dossier
dat het voorgestelde tarief motiveert.
De nationale veiligheid, waarbij ook de terrorismebestrijding hoort, behoort tot de bevoegdheid
van de federale overheid. Informatie en instructies
worden rechtstreeks aan de drinkwaterbedrijven
doorgespeeld.
De Belgische bestuurlijke context lijkt op het eerste
gezicht eerder complex, maar is niet zo uitzonderlijk
in de Europese Gemeenschap. Europa telt binnen
de 25 lidstaten immers 73 regio’s met wetgevende
bevoegdheden, onder andere inzake het omzetten
van Europese regelgeving in regionale regelgeving.
Ongeveer de helft van de inwoners van de Europese
Gemeenschap woont in één van deze regio’s.
2.
Het waterbeleid in Vlaanderen
Het waterbeleid behoort tot de bevoegdheid van
de Vlaamse Minister van Leefmilieu. Sinds medio
2004 is dat de heer Kris Peeters, die naast leefmilieu
ook de bevoegdheid heeft over openbare werken,
energie en natuur.
Het grondwater- en oppervlaktewaterbeleid wordt
voorbereid en uitgevoerd door twee overheidsorganisaties.
Vooreerst is er de afdeling Water van de Administratie
voor Milieu-, Natuur-, Land- en Waterbeheer, afgekort “Aminal Water”. Deze afdeling:
- coördineert het integraal waterbeheer;
- houdt toezicht op de drinkwatervoorziening en
de drinkwaterkwaliteit
- beheert het grondwater via meetnetten en
modelleringen, en adviseert over winningen,
beschermingszones en waterwingebieden.
- bevordert het rationeel waterverbruik van huishoudens, industrie en landbouw;
46
-
ontwikkelt en stimuleert het het duurzaam lokaal
waterbeheer;
- coördineert het beheer van onbevaarbare waterlopen.
Ook de omzetting van de Europese regelgeving die
van toepassing is op de drinkwatersector, behoort
tot de opdracht van deze afdeling.
De Vlaamse Milieumaatschappij (VMM) van haar
kant beheert de oppervlaktewaterkwaliteit en de
luchtkwaliteit in Vlaanderen. De opdrachten van de
VMM i.v.m. water zijn:
- de kwaliteit van het oppervlaktewater monitoren
via een uitgebreid meetnet
- de lozingen in het oppervlaktewater opvolgen
- adviesverlening over milieuvergunningen
- inning van de heffingen op het lozen van afvalwater en op de grondwaterwinning
- opstellen van de investeringsprogramma’s voor
de waterzuivering in Vlaanderen
- uitbaten van een waterloket waar iedereen
terecht kan met vragen rond de waterproblematiek.
De VMM kan beschouwd worden als de ecologische toezichthouder op het oppervlaktewatersysteem in Vlaanderen. Het Programmadecreet van
24 december 2004 heeft de bevoegdheid van de
VMM uitgebreid met de opdracht van economisch
toezichthouder inzake de collectie en zuivering van
afvalwater in Vlaanderen.
De bestuurlijke organisatie van de Vlaamse overheid wordt de volgende maanden omgevormd.
Daarbij zal Aminal Water toegevoegd worden
aan de VMM, zodat het volledige waterbeleid dan
vanuit één overheidsorganisatie zal aangestuurd
worden.
De operator voor de afvalwaterzuivering in
Vlaanderen is de NV Aquafin, opgericht in 1990.
De Vlaamse overheid is de meerderheidsaandeelhouder en daarnaast zijn ook privé-investeerders
aandeelhouder, onder meer het Britse bedrijf
Severn-Trent en een groep Vlaamse institutionele
beleggers. Aquafin zorgt voor de studie, engineering en realisatie van investeringsprojecten van
huishoudelijke rioolwaterzuiveringsinstallaties en
Ervaringen in Vlaanderen
collectoren. Ook de exploitatie van al deze installaties gebeurt door Aquafin.
3.
bevoorraadt 67 Antwerpse gemeenten en
gebruikt daarvoor alleen grondwater;
-
de Antwerpse Waterwerken (AWW) bevoorraadt
de stad Antwerpen en enkele buurgemeenten
met water uit de Maas dat aangevoerd wordt
via het Albertkanaal;
-
de Tussengemeentelijke Maatschappij voor
Watervoorziening in Vlaanderen (TMVW)
bevoorraadt een 67-tal gemeenten van Oost- en
West-Vlaanderen. Het water wordt aangekocht
bij de Brusselse watermaatschappij en bij de
AWW. TMVW baat zelf één grondwaterwinning
uit;
-
een paar kleine intercommunale bedrijven, bvb.
IWM en IWVA, met telkens enkele aangesloten
gemeenten;
-
6 gemeenten hebben nog een eigen gemeentelijk bedrijf, nl. Tongeren, Sint-Niklaas, Hoeilaart,
Ieper, Knokke-Heist en Oudenaarde.
De drinkwatervoorziening in
Vlaanderen
Net zoals in Nederland is de georganiseerde drinkwatervoorziening in België ontstaan in de tweede
helft van de 19e eeuw. De nood werd het sterkst
gevoeld in de steden, omdat periodiek heel wat
mensen bezweken aan cholera en andere ziekten
die een gevolg waren van slecht drinkwater. Dank
zij de industriële revolutie waren de technieken voor
een georganiseerde drinkwatervoorziening stilaan
voorhanden.
Vanaf 1910 werd ook de drinkwatervoorziening in de
landelijke gebieden aangepakt. Uiteindelijk duurde
het ca. 70 jaar om tot op de meest afgelegen plaatsen drinkwater aan te voeren.
Vandaag is de gemeentelijke autonomie over de
wijze waarop de bevolking van drinkwater wordt
voorzien nog steeds van toepassing. Dit geldt
sinds de Napoleonistische periode van het begin
van de 19e eeuw. De Vlaamse overheid heeft wel
vastgelegd dat de drinkwatervoorziening moet georganiseerd worden door de overheid en dat geen
privé-inbreng in het kapitaal van de waterbedrijven
toegestaan is.
Vlaanderen telt 6 miljoen inwoners verspreid over
308 gemeenten. Die worden bevoorraad door een
15-tal waterbedrijven:
-
de Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening
(VMW) groepeert 172 gemeenten in de provincies West-Vlaanderen, Oost-Vlaanderen,
Vlaams-Brabant en Limburg. De VMW verzekert
daarmee de bevoorrading van 2,6 miljoen inwoners. Daarbij worden zowel grondwater (75%)
als oppervlaktewater (25%) als bron gebruikt.
Er wordt ondermeer drinkwater bereid uit water
afkomstig uit de Schelde en de IJzer;
-
de Provinciale Intercommunale Drinkwatermaatschappij van de provincie Antwerpen (PIDPA)
In een aantal gemeenten zijn 2 waterbedrijven
actief. Dat is nog een gevolg van de grote fusieoperatie van 1976, die het aantal gemeenten drastisch
verminderde. De laatste decennia zijn in de structuur van de Vlaamse drinkwatersector geen belangrijke wijzigingen opgetreden. Enkele steden die een
eigen waterbedrijf uitbaatten, zoals bijvoorbeeld
Diest, Tienen, Sint-Truiden en Heusden-Zolder,
hebben zich aangesloten bij de VMW.
De waterbedrijven streven naar een kostendekkend
tarief waarbij inkomsten en uitgaven in evenwicht
zijn. Sommige bedrijven keren jaarlijks een dividend of een vergoeding uit aan de participerende
gemeenten. De Vlaamse waterbedrijven beheren
samen ca. 2.300.000 aansluitingen, die alle bemeterd zijn, met uitzondering van die van de AWW. Dit
waterbedrijf voert de bemetering versneld in tegen
2007. De lengte van het leidingnetwerk bedraagt ca.
56.000 km en 3.200 medewerkers staan dagelijks
paraat voor de watervoorziening in Vlaanderen.
47
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
4.
Ervaringen met risicomanagement
Waar mensen ondernemen komen onvermijdelijk
risico’s om de hoek kijken. Het in kaart brengen
ervan, het beoordelen en last but not least het
beheersen van de onvermijdelijk geachte risico’s is
voor drinkwaterbedrijven een dagelijkse opdracht.
4.1
Klassieke elementen van risicomanagement
De georganiseerde watervoorziening is ontstaan uit
de bekommernis voor de volksgezondheid, eerst
in de stedelijke gebieden en later ook in de meer
landelijke gebieden.
Stap voor stap werd een systeem opgebouwd,
uitgaande van de waterbronnen tot bij de woning
van de klanten, waarbij de goede kwaliteit van het
drinkwater en de zekerheid van levering centraal
stonden. Bijzondere aandacht werd steeds besteed
aan de verkoopprijs die zo laag mogelijk moest zijn.
Dit vooral om te waarborgen dat ook de minder kapitaalkrachtige klanten in elk geval over voldoende
goed drinkwater zouden kunnen beschikken.
Risicomanagement is ontstaan vanuit de noodzaak
externe bedreigingen af te wenden, zodanig dat
de drinkwaterkwaliteit gewaarborgd is. Gedurende
lange tijd was de belangrijkste externe bedreiging
voor de drinkwaterkwaliteit de verdwaalde vogel
of de eenzame muis die in een waterreservoir of
watertoren belandde en op die manier een contaminatie van het drinkwater veroorzaakte. Ook bij
werken aan het leidingnet, wanneer het risico stijgt
door het drukloos plaatsen van een leidingvak, kon
wel eens iets mislopen.
Via een aangepast ontwerpconcept voor technische
installaties en goede procedures bij werken werden
de grootste risico’s snel bedwongen. Om normerosie te vermijden moeten de medewerkers van de
drinkwaterbedrijven en die van de aannemers
regelmatig de instructies opfrissen. De toepassing
van een integraal kwaliteitszorgsysteem biedt hier
de nodige garanties.
Vermeldenswaard in deze context is dat, sinds op
alle watertorens ook zendmasten van de GSMoperatoren werden opgesteld, de toegangscontrole
werd verscherpt. Bij de VMW bijvoorbeeld worden in
48
geen geval werknemers van aannemers toegelaten
zonder begeleiding van een VMW-medewerker. De
kosten worden doorgerekend aan de GSM-operatoren. Dit bleek noodzakelijk gezien de hoge frekwentie van deze bezoeken en het internationale
karakter van de aannemers van deze operatoren,
met alle communicatieproblemen vandien. Integrale
kwaliteitszorg veronderstelt dat iedereen dezelfde
taal spreekt!
Alle bovengrondse installaties worden beveiligd
via een hiërarchisch sleutelsysteem, dat centraal
beheerd wordt. Dit betekent dat volgens de functie
van de medewerker bepaalde toegangsmogelijkheden geboden worden. De meest cruciale installaties worden via een afstandsbewakingssysteem
permanent gecontroleerd.
De waterbronnen worden maximaal beveiligd via
de wettelijk vastgelegde beschermingszones er
omheen. In die zones gelden er beperkingen inzake
de toegestane activiteiten. Voor het oppervlaktewater streven de waterbedrijven naar de best mogelijke bescherming van de basiskwaliteit via overleg.
Dank zij de steeds beter wordende werking van de
Internationale Schelde- en Maascommissies wordt
hier een duidelijke vooruitgang geboekt.
Kwaliteitsmetingen met on-line apparatuur in de
waterproductiecentra met alarmdoorzending naar
de meldkamer garanderen de goede kwaliteit van
het drinkwater. Uitgebreide at random staalnames overeenkomstig de wetgeving bieden een
bijkomende garantie op een goede kwaliteit bij de
klanten.
Verder worden gerichte monsternames uitgevoerd
naar aanleiding van geplande werken aan het leidingnet of bij onverwachte leidingbreuken.
Een 30-tal jaar geleden doken er nieuwe bedreigingen op. Italië en Duitsland maakten als eerste kennis met terroristische acties gaande van gijzelingen
tot bomaanslagen. In België schreven de Cellules
Communistes Combattantes (CCC) geschiedenis
met een aantal bomaanslagen waarbij ook dodelijke
slachtoffers te betreuren waren. In deze periode
werden bijkomende veiligheidsmaatregelen ingevoerd op vraag van de Nationale Veiligheidsdienst.
Dit kwam onder meer neer op een hogere frekwentie
Ervaringen in Vlaanderen
van de visuele inspectie van de technische installaties en een verhoogde staalnamefrekwentie.
De kern van de CCC werd vrij vlug onschadelijk
gemaakt, zodat deze bedreiging van korte duur
was.
Sindsdien bleef België grotendeels gespaard van
terroristische bedreigingen op een geïsoleerd geval
na. Toch is voortdurende alertheid een noodzaak,
wetende dat Brussel vele diensten van de Europese
Unie herbergt en ook het hoofdkwartier van de
NAVO huisvest. In de praktijk blijkt dat doordachte
exploitatieprocedures, in combinatie met medewerkers die alert zijn bij hun dagelijkse werkzaamheden
in en aan de drinkwaterinstallaties de beste basisbeveiliging vormen.
Door het gebruik van allerlei drukverhogingsapparatuur en het benutten van andere waterbronnen door
zowel bedrijfsklanten als huishoudens wordt niet
alleen de drinkwaterkwaliteit in de binneninstallaties
bedreigd, maar ook die in het distributiesysteem
van het drinkwaterbedrijf. Heel recent trad in het
bevoorradingsgebied van de TMVW in Gent een
vervuiling op door terugvloei van vervuild water
naar het drinkwaterdistributienetwerk. Een bedrijf
had kennelijk de keerklep na de watermeter verwijderd en pompte zodoende vervuild kanaalwater in
het drinkwatersysteem langs de straat. Naast het
wegnemen van de keerklep was hier dus ook een
andere fout gemaakt, met name een verbinding met
een leidingsysteem van een laagwaardige waterkwaliteit. Het gevolg was dat 600 klanten gedurende
een 10-tal dag verstoken bleven van kwaliteitsvol
drinkwater. Een nooduitreiking van drinkwater bleek
noodzakelijk.
Het waterverkoopreglement legt de plaatsing van
een keerklep op en verbiedt kruisverbindingen op
de drinkwaterleidingen, maar de controle hierop is
geen eenvoudige opdracht. Hier zijn de voorbije
jaren tegenstrijdige bewegingen aan de gang.
Sinds 2004 is in Vlaanderen de keuring verplicht van
elke sanitaire binneninstallatie, zowel bij nieuwbouw
als bij de renovatie van gebouwen. De klant kiest
vrij uit het aanbod van erkende keurders. Zowel
privé-bedrijven als drinkwaterbedrijven bieden deze
service aan.
De laatste jaren is de frequentie van de opname
van de tellerstand van de watermeters door de
drinkwaterbedrijven sterk gedaald omwille van de
hoge personeelskosten. Meestal wordt slechts om
de 3 à 5 jaar een bezoek gebracht aan de klanten
waarbij de watermeter wordt gecontroleerd. Op de
aanwezigheid en de werking van de keerklep is er
dus een minder goede controle dan vroeger.
4.2
Het overheidsbeleid en risicomanagement
Eerder onverwacht maakte Vlaanderen de voorbije
jaren kennis met nieuwe vormen van risicomanagement die paradoxaal genoeg voortvloeien uit het
overheidsbeleid.
4.2.1 Gratis drinkwater
Na de verkiezingen van medio 1996 lanceerde de
pas aangetreden regering het idee om een volume
drinkwater gratis aan de bevolking te laten leveren.
De regering liet zich hierbij inspireren door één van
resoluties van de VN-conferentie van 1992 in Rio de
Janeiro. Daarbij wordt het recht op veilig drinkwater
voor elke burger erkend.
Het Vlaamse Parlement keurde dit voorstel goed
in december 1996. Vanaf 1 januari 1997 krijgen
alle consumenten die in Vlaanderen gedomicilieerd, zijn per jaar 15 m3 drinkwater gratis. De
beslissing bracht voor Vlaanderen in concreto mee
dat elke verbruiker per dag 41 liter gratis krijgt.
Volledigheidshalve dient vermeld te worden dat per
aansluiting wel een jaarlijkse abonnementsvergoeding verschuldigd is.
Bij de invoering van de gratis waterlevering werden
door de waterbedrijven meerdere risico’s vastgesteld. Eerst en vooral de onuitgegeven oefening om
zeer snel een grondige tariefherschikking door te
voeren waarbij de globale inkomsten niet mochten
dalen. Het gratis geleverde water moest immers
gefinancierd worden door de betalende watervolumes. Kleine verbruikers deden een voordeel ten
nadele van grote verbruikers. Grosso modo werden
de tarieven op dat ogenblik verhoogd met 40 cent
per m3. In de regio’s van Vlaanderen waar de ver-
49
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
koopprijs vrij laag was, betekende dit een bruuske
verhoging van het watertarief met 50%. De effecten
van de prijselasticiteit waren niet goed bekend en
de tijd ontbrak voor het uitvoeren van diepgaande
economische analyses.
Daarenboven waren alle waterbedrijven genoodzaakt hun klantenfacturatiesysteem erg snel aan
te passen, en dit op 2 vlakken.
Enerzijds moest er een koppeling gemaakt worden
met de databank van het Rijksregister om voor alle
adressen met een drinkwateraansluiting het aantal
gedomicilieerde personen op te slaan. De koppeling van de databanken op adresbasis was niet
eenvoudig omdat op dat ogenblik geen eenduidig
straatnamenregister bestond. De gegevens worden
tot vandaag elk jaar geactualiseerd in januari.
Anderzijds moest het rekenalgoritme van het facturatiesysteem aangepast worden zodat afrekeningen
van de gratis waterlevering op dagbasis konden
gebeuren. Ook moesten in de loop van het jaar
nieuwe gedomicilieerden kunnen worden toegevoegd op vraag van de klanten, bijvoorbeeld pas
geboren baby’s. Ook de verhuis van klanten van
het ene naar het andere waterbedrijf moest vlot
verwerkt kunnen worden.
Tot vandaag heeft deze wetgeving een belangrijke
impact op de manier waarop de inkomsten van de
waterbedrijven tot stand komen. Ter illustratie volgen enkele cijfers voor het bevoorradingsgebied
van de VMW. In West-Vlaanderen wordt 38% van
het geleverde drinkwatervolume gratis bezorgd en
in Limburg is dit 33%. In de andere provincies liggen de cijfers daar ergens tussenin.
Als gevolg van het stagnerende en krimpende
waterverbruik houdt deze situatie een niet onbelangrijk risico in: de watervolumes die wegvallen,
zijn meestal betalende volumes. Dit betekent dat
het aandeel van het gratis geleverde water toeneemt bij grotendeels vast blijvende kosten. De
resultatenrekeningen komen onder druk, wat alleen
kan ondervangen worden door kostenbesparing of
tariefverhoging.
In sommige gebieden, meer in het bijzonder daar
waar de distributienetwerken pas in de jaren ’70
en ’80 aangelegd werden, wordt vastgesteld dat
50
heel wat klanten nog steeds over substitutiemogelijkheden beschikken en grondwaterputten of
hemelwaterputten inschakelen. Onder meer in
de provincie West-Vlaanderen is dit het geval. De
invoering van de gratis waterlevering heeft een
aantal prijsbewuste klanten aan het rekenen gezet.
Het gevolg is dat zij mikken op het jaarlijks verbruik
van het gratis geleverde quotum en niets meer. Eén
en ander brengt mee dat in tijden van langdurige
hitte en droogte de substitutiemogelijkheid bij vele
klanten wegvalt, wat de piekvraag naar drinkwater
extra versterkt.
Ook hier heeft het overheidsbeleid een belangrijke
impact omdat sinds een vijftal jaar de aanleg van
een hemelwaterput met een elektrisch aangedreven
pompsysteem bij nieuwbouwprojecten verplicht is.
Deze op zich nuttige maatregel die kadert in het
duurzaam watergebruik, heeft dus ook een minder
prettig neveneffect.
4.2.2 De integrale waterfactuur
Een tweede voorbeeld van risicomanagement dat
zich heel recent heeft voorgedaan is het gevolg
van de snelle invoering van de integrale waterfactuur begin 2005.
Voor een goed begrip wordt eerst toegelicht hoe de
financiering van het beheer van de waterketen in
Vlaanderen gebeurde tot eind 2004:
-
-
-
de drinkwaterbedrijven zorgen voor de toelevering van het drinkwater en sturen daarvoor een
waterrekening. De drinkwaterbedrijven zijn volledig autofinancierend via de inkomsten uit de
waterverkoop.
de afvoer van het afval- en hemelwater vanaf elk
perceel tot aan de verzamelcollectoren gebeurt
door de gemeente. De gemeenten betalen
het beheer van het rioleringsnetwerk met de
inkomsten van de gemeentebelastingen, voor
sommige gemeenten aangevuld door een specifieke rioolbelasting. Investeringen in nieuwe
rioleringen worden ondersteund via een betoelagingssysteem op Vlaams gewestelijk niveau,
georganiseerd door de diensten van de Vlaamse
Milieumaatschappij (VMM).
het verdere transport door het collectorsysteem
en de afvalwaterzuivering zelf gebeuren door
Ervaringen in Vlaanderen
Aquafin. De werking van Aquafin wordt deels
gefinancierd vanuit Vlaamse begrotingsmiddelen en deels vanuit een heffing die door de
VMM geïnd wordt op basis van het verbruikte
drinkwatervolume. De gegevens worden daartoe jaarlijks door de drinkwaterbedrijven aan de
VMM bezorgd.
De aanleiding voor de snelle invoering van de integrale waterfactuur, is een reeds jaren aanslepende
BTW-problematiek in België rond de betaling van
investeringen voor afvalwaterzuiveringsinstallaties
en bijhorende collectorsystemen. Aquafin zendt
in het kader van de financiering van haar werking
periodiek facturen naar de Vlaamse overheid. Sinds
de oprichting van Aquafin in 1990 werd ervan uitgegaan dat de BTW-aanslagvoet hierbij 6% bedraagt,
gelijk aan de aanslagvoet die van toepassing is op
de drinkwatersector.
De federale overheid ging hier niet mee akkoord en
spande tegen Aquafin een rechtszaak aan. Daarbij
wordt met terugwerkende kracht de betaling geëist
van achterstallige BTW-bijdragen, gebaseerd op
een aanslagvoet van 21%. Het geschil slaat op een
bedrag van ca. 250 miljoen achterstallige BTWbijdragen.
In de loop van 2004 werd duidelijk dat de federale overheid in het gelijk zou gesteld worden en
bereidde de Vlaamse Minister van Leefmilieu een
constructie voor waarbij een groot deel van de
financiering van Aquafin zou gebeuren via het aanrekenen van een bijdrage op het drinkwaterverbruik,
gebaseerd op een tarief per m3 water, meteen aangerekend op de waterrekening van de drinkwaterbedrijven. Deze constructie biedt de mogelijkheid
op een wettelijke manier de werken van Aquafin uit
te voeren tegen een BTW-voet van 6%.
De regeling is ingevoerd via het Programmadecreet
van 24 december 2004, met quasi onmiddellijke
ingang vanaf 1 januari 2005. Vanuit fiscale en financiële overwegingen heeft Vlaanderen dus erg snel
keuzes gemaakt rond de realisatie en financiering
van het integrale waterbeleid. De aanpak is op zijn
minst voortvarend én origineel te noemen.
geleverde drinkwater. De definitie van het woord
“sanering” wordt in het dikke Van Dale-woordenboek met 3 trefwoorden samengevat: “gezondmaking, zuivering en ordening”. Deze woorden komen
inhoudelijk goed overeen met de doelstelling van de
Vlaamse Regering inzake de waterketen.
De nieuwe ordening die werd afgesproken, plaatst
de waterbedrijven centraal in de “drinkwaterketen”. Naast de eigenlijke watervoorziening wordt
nu daaraan ook de zorg voor de afvoer en de zuivering van het geconsumeerde drinkwater hieraan
toegevoegd. De heffing voor de afvalwaterzuivering
die vroeger door de VMM met minstens een kalenderjaar vertraging werd verzonden naar de klanten,
is sinds begin 2005 vervangen door een bijdrage
ter financiering van de bovengemeentelijke afvalwaterzuivering door Aquafin. Deze bijdrage wordt
rechtstreeks en op een transparante manier door
de drinkwaterbedrijven aan de klanten gevraagd.
In 2005 bedraagt deze bijdrage 66,05 cent per m3
drinkwater. De bedrijven die ook bedrijfsafvalwater
lozen, blijven onder de vroegere wettelijke regeling,
met opvolging door de VMM.
In hetzelfde Programmadecreet is de mogelijkheid
voorzien dat ook de gemeenten op een gelijkaardige
manier op de waterrekening een bijdrage kunnen
laten aanrekenen voor de afvoer van het water in
het gemeentelijk rioleringsnetwerk. De bijdrage is in
2005 geplafonneerd op 1,5 maal de bovengemeentelijke bijdrage van 66,05 cent/m3, ofwel maximaal
99,075 cent per m3 drinkwater.
In het programmadecreet is vastgelegd dat de drinkwaterbedrijven de saneringsopdracht zelf kunnen
organiseren ofwel daartoe een overeenkomst kunnen sluiten met een derde. Het drinkwaterbedrijf
voldoet aan de saneringsverplichting door middel
van het sluiten van een overeenkomst:
- voor het bovengemeentelijke deel met Aquafin;
- voor het gemeentelijke deel met een gemeente,
een gemeentebedrijf, een intergemeentelijk
samenwerkingsverband of met een derde die
door de gemeente aangeduid werd na marktbevraging.
De drinkwaterbedrijven in Vlaanderen dragen sinds
begin 2005 de saneringsplicht van het door hen
51
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
Voor het bovengemeentelijk deel werd door alle
drinkwaterbedrijven samen één globale overeenkomst afgesloten met Aquafin. Daardoor wordt een
jaarlijkse financiële geldstroom van ca. 300 miljoen
euro opgezet vanuit de drinkwaterbedrijven naar
Aquafin.
De nieuwe organisatie van de waterketen heeft een
stroom van nieuwe initiatieven meegebracht voor
de organisatie van de gemeentelijke rioleringstaak.
Een overzicht:
-
de stad Antwerpen heeft de uitbating van het
rioleringsnetwerk toevertrouwd aan AWW, dat
op zijn beurt een dienstverleningscontract met
Aquafin heeft gesloten. Het project gaat door het
leven onder de naam Ri-Ant;
-
Pidpa is zopas binnen het bestaande drinkwaterbedrijf gestart met een rioleringsbedrijf
HydroRio, waarbij gemeenten de activa inbrengen;
-
onder impuls van de energienetbeheerder
Interelectra werd in Limburg het intergemeentelijke samenwerkingsverband InterAqua
opgericht, waarin momenteel 29 van de 44
gemeenten hun rioleringsactiva hebben ingebracht;
-
idem dito in Vlaams-Brabant waar de energienetbeheerder PBE de intergemeentelijke
samenwerking RioBra heeft opgericht, met 23
gemeenten aangesloten gemeenten;
-
TMVW heeft binnen het bestaande drinkwaterbedrijf AquaRio opgericht dat de gebruiksrechten
van gemeentelijke riolen overneemt, weliswaar
zonder overdracht van activa. Er zijn 38 gemeenten aangesloten.
De VMW, het grootste waterbedrijf in Vlaanderen,
heeft beslist binnen de bestaande bedrijfsstructuur geen overnames te doen van gemeentelijke
rioleringsactiva. Dit zou immers in strijd kunnen zijn
met de principes van transparant bedrijfsbeheer en
behoorlijk bestuur. Het werd immers vlug duidelijk
dat niet alle gemeenten op korte termijn afstand zul-
52
len doen van hun rioleringsinfrastructuur. Vooral de
grotere steden, die een hoge rioleringsgraad bereikt
hebben en ook voldoende schaalgrootte vertonen
voor een rendabele exploitatie, hebben de neiging
autonoom te blijven.
Daarom heeft de VMW een cafetariamodel opgezet
met volle respect voor de gemeentelijke autonomie
waarbij overeenkomstig de verschillende wettelijke
mogelijkheden de gemeenten ondersteund worden
in hun keuze. Ook werd een contract gesloten met
Aquafin dat de best mogelijke synergie waarborgt
van de kennis van beide bedrijven, dit ten dienste
van de gemeenten.
De inbreng van de rioolactiva in de nieuwe of
bestaande bedrijven brengt mee dat het rioolbeheer
gebeurt op basis van intergemeentelijke solidariteit,
met één tarief dat in alle deelnemende gemeenten
wordt toegepast. Indien alleen overdracht van de
gebruiksrechten gebeurt, speelt de solidariteit niet
en worden voor elke gemeente aparte rekeningen
bijgehouden en eventueel ook een apart bijdragetarief aangerekend. De gemeenten staan dus
voor een belangrijke keuze. De trend is duidelijk
dat eerder landelijke gemeenten met nog heel wat
investeringen voor de boeg een systeem verkiezen
dat gebaseerd is op solidariteit. Steden en grotere
gemeenten met een goed uitgebouwd rioolsysteem
dat vakkundig wordt uitgebaat, verkiezen eerder op
zichzelf te blijven.
Tot op heden hebben een 90-tal gemeenten van de
308 hun gemeentelijk rioleringspatrimonium hetzij
ingebracht hetzij een gebruiksrecht verleend in één
van de nieuwe structuren. Dit betekent dat het drinkwaterbedrijf een bijdrage aanrekent op de waterfactuur van de klanten wonend in die gemeenten en
de opbrengst daarvan doorstort naar het rioleringsbedrijf. Ook gemeenten die het rioleringsbeheer in
eigen handen houden kunnen een bijdrage laten
innen door het drinkwaterbedrijf en hiermee aan de
riolering gekoppelde uitgaven betalen.
Ondertussen blijft het landschap in beweging en is
het voor vele spelers moeilijk alsnog de bomen door
het bos te zien. De weinig creatieve naamgeving
van de verschillende iniatiatieven die bol staan van
de rio’s, aqua’s en hydro’s, dragen hiertoe bij.
Ervaringen in Vlaanderen
Voor de drinkwaterbedrijven was het dit jaar alle
hens aan dek om de uitvoering van het programmadecreet zonder kleerscheuren tot een goed einde te
brengen. Voor de tweede maal in 8 jaar werd zwaar
gesleuteld aan de klantenfacturatiesystemen. Voor
elke gemeente moeten immers aparte bijdragetarieven kunnen verwerkt worden. Daarnaast bestaat
er ook een systeem van sociale vrijstellingen voor
minder begoede klanten, wat eveneens in de facturatiesystemen werd ingebouwd.
De waterrekening is voor de klanten sterk toegenomen. Dit wordt geïllustreerd voor een gemiddeld
Limburgs huisgezin met een verbruik van 120 m3
per jaar en 3 gedomicilieerde personen (bedragen
incl. 6% BTW):
- de drinkwaterrekening bedraagt 145 euro per
jaar;
- de bovengemeentelijke bijdrage voor de afvalwaterzuivering bedraagt 84 euro per jaar. Deze
bijdrage werd ook vroeger aangerekend maar
dan wel via een aparte rekening die werd verzonden door de VMM;
- de gemeentelijke bijdrage voor een Limburgse
gemeente die aansloot bij InterAqua, bedraagt
94 euro per jaar.
De integrale waterfactuur voor deze gemiddelde
verbruiker bedraagt dus 323 euro per jaar, wat een
verhoging is met 123% vergeleken met de drinkwaterrekening.
De bijdragen die rechtstreeks bij de burger opgehaald worden via de waterrekening dekken niet het
volledige kostenplaatje van de waterketen. Ook in
de toekomst wordt ongeveer 50% van de werkingsmiddelen van Aquafin vanuit de Vlaamse begroting
gefinancierd. Dit is niet onlogisch omdat de recent
ingevoerde saneringsregeling alleen slaat op het
door de drinkwaterbedrijven geleverde water. In
principe dekt dit niet de hemelwaterstromen, de
putwaterstromen enz. Hetzelfde kan gezegd worden
over de gemeentelijke riolen: ook hierdoor stromen
grote debieten water die niets te maken hebben
met drinkwater, en het is dus logisch dat voor het
fijnmazig rioolnetwerk ook middelen zullen ingezet
worden die door de gemeenten vanuit de eigen
belastingen worden gegenereerd.
Dit is niet in tegenstrijd met de Europese Kaderrichtlijn
Water, want deze legt slechts op dat een “substantiele” bijdrage voor het waterbeheer op een transparante wijze aan de burgers wordt aangerekend.
Het is duidelijk dat door deze veranderingen voor de
drinkwaterbedrijven heel wat uitdagingen ontstaan,
maar ook nieuwe risico’s voor de bedrijfsvoering.
Vooreerst is er een reusachtige toename van de
kasstromen waarbij er op elk ogenblik moet voor
gewaakt worden dat de kaspositie stabiel blijft.
Ook boekhoudkundig moet er zorg voor gedragen
worden dat de nieuwe geldstromen die in transit
zijn, de opvolging van de eigen rekeningen niet
ondoorzichtig maken.
Rond de invoering van de integrale waterrekening
werd door de overheid geen grote communicatiecampagne opgezet. Buiten de gebruikelijke persartikels begin 2005 rond de nieuwe wetgeving werd
volstaan met een gemeenschappelijke bijsluiter bij
de waterrekeningen.
De impact op de waterrekening was in het begin
erg klein, want de nieuwe bijdragen slaan op de
verbruiken vanaf 1 januari 2005. Vanaf medio 2005
is de impact wel belangrijk geworden wat maakt
dat de meeste drinkwaterbedrijven die nog een
jaarlijkse facturatie deden, op enkele maanden tijd
een systeem van trimesteriële voorschotfacturatie
en jaarlijkse afrekening hebben ingevoerd om de
geïnde sommen verteerbaar te maken voor het
modale huisgezin.
De effecten op het verbruik van de sterke toename
van de kosten voor het water zijn moeilijk in te schatten. Alleszins zal de prijselasticiteit spelen, maar wel
enigszins getemperd omdat via de voorschotfacturatie de betalingen worden gespreid over het jaar.
Zeker is dat door een kostenbewuste groep klanten
substitie zal bestudeerd worden en waar mogelijk
ook ingevoerd, bvb. door nog meer hemelwater te
gebruiken, dat van elke bijdrage is vrijgesteld of
door het boren van illegale waterputten.
De stijging van het totale bedrag van de waterrekening, de snelheid waarmee één en ander geïmplementeerd werd en de beperkte communicatie
53
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
maken dat het imago van de drinkwatersector bij
sommige klanten onder vuur ligt.
Dit wordt geïllustreerd door recente acties van klanten die niet aansluitbaar zijn op de riolering en die in
uitvoering van de wetgeving toch solidair de afvalwaterbijdragen krijgen aangerekend. Hierbij treden
de drinkwaterbedrijven slechts op als uitvoerder van
de hogerop gemaakte beleidskeuzes, wat voor de
klanten niet altijd even duidelijk overkomt.
5.
Ervaringen met innovatie
5.1 Innovatie van het activiteitenpakket
Net zoals in Nederland is de drinkwatersector een
mature sector waar de vraag naar water stagneert
en de voorbije jaren zelfs terugloopt. De bedrijfseconomische gevolgen van een dergelijk krimpscenario
zijn bekend: de afwezigheid van een gezonde groei
is voor elk bedrijf een bedreigende factor. Hierop
spelen de grote Vlaamse drinkwaterbedrijven sinds
enkele jaren in door een innovatie in hun activiteitenpakket.
De aanzet werd eigenlijk gegeven kort na de millenniumwende. Enkele dagen na de sluiting van een
handelsbeurs die in november 1999 in Kapellen
plaatsvond, brak legionellose uit bij meerdere
bezoekers met 6 dodelijke slachtoffers als gevolg.
De wetgever vaardigde in november 2002 strenge
maatregelen uit voor publiek toegankelijke gebouwen. Voor heel wat installaties werd een risicoanalyse en een beheersplan verplicht. Dit leidde tot
een “boom” van legionellaopdrachten waarmee de
grote waterbedrijven vanaf 2003 hun handen meer
dan vol hadden. In de piekperiode werden alleen
al door de VMW een 30-tal medewerkers ingezet,
deels gerecruteerd uit eigen rangen, deels tijdelijke
krachten. Voor de meeste waterbedrijven was deze
eerste oefening in diversificatie een groot succes.
Dit was mede te danken aan de achterliggende
wetgeving die de klanten in beweging bracht.
Ondertussen beoordeelt de overheid de wetgeving
als te streng, vooral voor de minder risicohoudende
installaties, en een wetswijziging in die zin wordt
voorbereid. Het gevolg is dat heel wat instellingen
en organisaties een afwachtende houding aanne-
54
men en voorlopig geen bestellingen voor opdrachten plaatsen.
In 2004 werd, zoals hierboven reeds vermeld, de
verplichte controle van de binnenhuisinstallaties in
nieuwe of gerenoveerde gebouwen ingevoerd. Ook
hier gebeurt dit in de vrije markt waar de controles
ook door erkende privé-firma’s kunnen uitgevoerd
worden. In de praktijk blijkt dat de meerderheid
van de klanten de opdracht toevertrouwt aan het
drinkwaterbedrijf. De mogelijkheid om samen met
de aanvraag voor een nieuwe aansluiting meteen
ook de keuring in orde te brengen, wordt door de
meeste klanten gewaardeerd.
Deze succesverhalen hebben geleid tot meerdere
innovatie-initiatieven die alle in de lijn liggen van
watergebonden dienstverlening. De grote waterbedrijven hebben binnen de bestaande bedrijfsstructuur daartoe een afzonderlijke businessunit
opgericht: voor de VMW is dit VMW-diensten,
voor AWW en PIDPA is dit het gemeenschappelijk
initiatief Hydrocontrol en voor TMVW Aquadomo.
Daarnaast heeft AWW een nieuwe vennootschap
opgericht als een joint venture met privé-speler
Ondeo voor het aanbieden van watergerelateerde
diensten aan de bedrijven in het Antwerpse havengebied.
Door het oprichten van de interne business units
wordt tegemoet gekomen aan de nood van transparantie in de bedrijfsvoering, waarbij op eventuele
klachten inzake kruisfinanciering tussen de verschillende activiteiten kan worden geanticipeerd.
Waar de drinkwaterbedrijven zich vroeger op alle
vlakken opstelden als collega’s, is dit de laatste tijd
wel veranderd. Het starten van nieuwe activiteiten
op de markt heeft stilaan het concurrentiegevoel
doen ontwaken. Gelukkig blijven de bedrijven “on
speaking terms” en zorgen zij collegiaal voor de
belangenverdediging van de sector via de koepelorganisatie Samenwerking Vlaams Water (SVW).
De vanuit de nieuwe business units aangeboden
diensten vormen een brede waaier met “water” als
rode draad. Het gaat om labo-analyses, lekopsporing, capaciteitsmeting hydranten, monitoring water-
Ervaringen in Vlaanderen
verbruik en daaraan gekoppelde adviesverlening,
tot beheer van zwembaden enz.
Wat de VMW betreft wordt voor elk potentieel project een businessplan opgesteld. Elk project moet
steunen op voldoende interne expertise, moet
daarenboven substantiële meerwaarde bieden voor
de klant, moet een aanvaardbaar risico inhouden
en moet last but not least een goede rendabiliteit
hebben. Voor dit laatste wordt de Net Present Value
(NPV) methodiek aangewend. De VMW hecht groot
belang aan de relatie met de grote drinkwaterverbruikers. Meestal zijn dit industriële bedrijven met
waterintensieve bedrijfsprocessen. Met deze bedrijven wordt een partnerschap nagestreefd waarbij
de VMW maximaal betrokken wordt bij het beheer
en de optimalisatie van alle waterstromen. Dit leidt
tot bijzonder interessante projecten van enerzijds
hergebruik van afvalwaters via een directe kringloopsluiting en anderzijds het toeleveren van andere
waterkwaliteiten, afkomstig van waterbronnen in de
buurt van het betrokken bedrijf, bijvoorbeeld een
kanaal of de waterstroom van een naburig bedrijf.
Zodoende herprofileert de VMW zich van klassiek
een drinkwaterbedrijf tot een integraal waterbedrijf
dat nieuwe oplossingen faciliteert.
Ter illustratie worden enkele innovatieve projecten
toegelicht:
te voeren. Het sterk punt van de drinkwaterleverancier hier is de steeds aanwezige back-upmogelijkheid tot het leveren van extra drinkwater in
geval van onverwachte storingen bij de afvalwaterbehandeling;
-
met een grote spaanderplaatfabrikant werd een
contract gesloten voor het leveren van proceswater uit een naburig kanaal;
-
voor enkele waterintensieve bedrijven uit de
textielveredelingssector wordt momenteel, en
dit met de steun van de Vlaamse overheid, een
project uitgewerkt dat geconditioneerd oppervlaktewater toelevert. Dit vervangt het grondwater dat de bedrijven zelf uit bedreigde diepe
waterlagen oppompen;
-
de VMW ontwikkelt momenteel een applicatie gebaseerd op webtechnologie waarbij de
grote klanten een performante monitoring van
het waterverbruik wordt aangeboden, met bijhorende rapportering en adviesverlening. Dit
project heeft ook een belangrijke synergie met
interne VMW-applicaties, met name het beheer
van het niet-geregistreerde verbruik en een
eenvormige productiecontrole van de 83 VMWwaterproductiecentra.
-
in 2004 werd door Aminal Water voor de eerste
maal het bemonsteren en het uitvoeren van
analyses op het peilputtenmeetnet aanbesteed.
Dit meetnet bestrijkt heel Vlaanderen. Van de 13
loten werden er 5 voor uitvoering aan de VMW
toegewezen. De opdracht was erg interessant
omdat zowel de expertise voor de putbemonstering als de capaciteit tijdens de nachturen op
de automatische analysetoestellen in het laboratorium beschikbaar was. De opdracht werd in
2004 en 2005 uitgevoerd tot voldoening van de
opdrachtgever. Een vervolgopdracht zal op korte
termiojn worden toegewezen;
Net zoals de VMW zoeken ook de andere grote
Vlaamse waterbedrijven, soms met vallen en
opstaan, hun weg in deze nieuwe omgeving waar
de klant vrij kiest en niet gebonden is zoals bij de
drinkwatervoorziening. Commerciële vaardigheden worden in snel tempo ontwikkeld. De uit deze
nieuwe activiteiten gerealiseerde cashflow is nog
beperkt vergeleken met de cijfers uit de drinkwaterverkoop. Toch is de toon gezet en verwacht mag
worden dat de volgende jaren deze projecten sterk
zullen toenemen, zowel in aantal als in financiële
waarde.
-
met verschillende bedrijven in de voedingssector, tevens belangrijke industriële klanten van
de VMW, werden contracten gesloten voor het
beheer van de afvalwaterstromen. Het doel is
hier waar mogelijk hergebruik van het water in
5.2 Technologische innovatie
Op technologisch vlak zijn heel wat ontwikkelingen aan de gang die een innovatieve opstelling
vragen van de drinkwaterbedrijven. Dit geldt voor
de watertechnologie op zich, maar ook voor een
55
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
aantal andere ontwikkelingen in de informatica- en
communicatiewereld.
De contact- en informatiekanalen met de klanten,
de leveranciers en de andere relaties ondergingen
de voorbije jaren een ware revolutie. Daarbij worden
het internet en de e-mail meer en meer de draaischijf voor de klanten- en leverancierscontacten.
Opzoeken van informatie door de klant, contacten
tussen waterbedrijf en klant, ingeven van watertellerstanden, maken van afspraken enz. gebeuren
steeds vaker via de digitale weg. Nieuwe initiatieven zijn legio.
Zo werd door meerdere nutsbedrijven in Vlaanderen
het Do-My-Move initiatief opgestart, waarbij klanten
op een eenvoudige wijze alle formaliteiten die met
een verhuis gepaard gaan kunnen afhandelen. De
VMW neemt tevens deel aan het project Certipost,
een pilot met als doel de klanten op hun verzoek
alleen nog een digitale factuur te bezorgen.
Ook de overheid laat zich niet onbetuigd. De digitale
identiteitskaart met ingebouwde chip, ook eID-kaart
genoemd, wordt volop uitgereikt aan de burgers.
Deze identiteitskaart met een handig credit card
formaat en de analoge sociale zekerheidskaart, die
alle Belgen ondertussen in hun bezit hebben, zullen
iedereen in staat stellen een heleboel transacties op
een betrouwbare manier via het web uit te voeren
omdat de identificatie van de burger op die manier
absoluut veilig kan gebeuren. De waterbedrijven,
net zoals de energie- en telecommunicatiebedrijven,
zullen op korte termijn nieuwe applicaties ontwikkelen gebaseerd op deze nieuwe mogelijkheden.
Wat betreft de innovatiegerichte ontwikkeling van
de watertechnologie heeft de Vlaamse Regering
medio 2005 beslist tot de oprichting van het Milieu
Innovatie Platform Vlaanderen. Voor de eerste
maal wordt in Vlaanderen een geïntegreerd horizontaal innovatiebeleid op de sporen gezet waar
overheidsmiddelen voor innovatie, milieubeleid en
energiebeleid worden samengevoegd. De coördinatie van dit platform is opgedragen aan het Vlaams
Instutuut voor Technologische Ontwikkeling (VITO).
De aansturing gebeurt vanuit de overheid en de
betrokken sectorfederaties van bedrijven. Het opzet
is de innovatieve kracht van de bestaande bedrijven
56
te versterken en via doelgericht wetenschappelijk
onderzoek nieuwe technologische groeibedrijven
te laten onstaan.
De drinkwaterbedrijven en Aquafin overleggen
momenteel met VITO op welke manier synergie kan
gevonden worden met dit initiatief. De watersector
kan niet alleen een belangrijke bijdrage leveren
wat de inhoudelijke aansturing van het onderzoek
betreft, maar kan ook een faciliterende rol spelen
bij de implementatie van nieuwe technologie via
bijvoorbeeld pilots en semi-industriële installaties.
De sector zal de kans grijpen om het eerder versnipperde onderzoek rond water in Vlaanderen een
nieuwe dynamiek te geven via een actieve deelname aan het Milieu Innovatie Platform.
6.
Besluiten
Risicomanagement is een essentieel onderdeel van
de moderne bedrijfsvoering. Voor de drinkwatersector, die van oudsher een robuuste bedrijfsvoering
hanteert om op elk ogenblik genoeg drinkwater van
de beste kwaliteit te kunnen leveren, zijn de uitdagingen heel groot. Het komt erop aan die robuustheid te behouden en toch flexibel in te spelen op
alle veranderingen die op de sector afkomen.
Een goede periscoop waarmee permanent de
externe omgeving geobserveerd wordt is nodig.
Tijdig de nieuwe risico’s zien is een belangrijke
succesfactor voor elk waterbedrijf. Onvermijdbare
risico’s moeten geminimaliseerd worden naar
hun gevolgen. Met innovatieprocessen, zoals de
invoering van nieuwe activiteiten of het gebruik van
nieuwe technologie, gaan inherent ook nieuwe risico’s gepaard. Deze meenemen in het hele traject
vanaf het idee, over het businessplan tot en met de
realisatie is essentieel. Daarbij mag het management nooit uit het oog verliezen dat een performante
drinkwatervoorziening ten bate van de klanten de
essentie blijft.
Algemene inleiding
Algemene inleiding
prof.dr.ir. Francois Clemens
1.
Inleiding
Risicomanagement in de afvalwaterketen, doen we
dat eigenlijk al niet? Immers, eenieder die binnen dit
vakgebied actief is weet dat de aanwezigheid van en
de omgang met afvalwater potentiële gevaren met
zich meebrengt. Ook zijn mensen die het beheer
van RWZI’s en riolering uitvoeren zich terdege
bewust van de risico’s die worden gelopen bij het
werken met afvalwater, in besloten ruimten, temidden van druk verkeer etc. etc. etc. Op strategisch
niveau worden, bewust of onbewust, voortdurend
keuzen gemaakt op grond van afwegingen op basis
van, weliswaar vaak niet gekwantificeerde, risico´s
(kosten, effecten, calamiteiten).
prof.dr.ir. F.H.L.R. Clemens
Hoogleraar Riolering, TU Delft
Hoofd riolering, Witteveen+Bos
Wat is risicomanagement eigenlijk, feitelijk komt
het erop neer dat men op grond van een inzicht in
de kansen op het voorkomen van een ongewenste
gebeurtenis en de gevolgen daarvan besluiten
neemt die ‘optimaal’ zijn in termen van risicoreductie
versus de daarvoor noodzakelijke inspanningen.
Dit houdt dus in dat er een inzicht moet zijn in:
- De ongewenste gebeurtenissen.
- De kans dat een dergelijke gebeurtenis optreedt.
- De definitie van een of ander ‘optimum’.
- De inspanningen die noodzakelijk zijn om van
de actuele risicosituatie naar de gewenste te
komen (het ‘optimum’).
Kortom, voordat risicomanagement effectief kan
worden ingezet zal één of andere vorm van risicoanalyse moeten plaatsvinden.
Zoals algemeen bekend is, is via een dergelijke
werkwijze na de watersnoodramp van 1953 de
dijkhoogte van de zeekeringen en de rivierdijken
bepaald. Recent is deze exercitie herhaald maar
dan op een meer geavanceerde manier waarbij
dijkringen zijn beschouwd en meerdere faalmechanismen zijn opgenomen. Van origine is de dijkhoogte uitsluitend bepaald op grond van:
Risicomanagement en/of
innovatie?
57
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
-
-
Faalmechanisme ‘overtopping’ (waterstand
hoger dan de kruin van de dijk)
Economische schade op basis van toentertijd
bestaande economische activiteiten (waarbij
zout water meer landbouwschade aanricht dan
zoet water, vandaar het verschil in beschermingsniveau tussen Zeeland en het rivierengebied)
Een kosten/baten analyse.
Inmiddels zijn kennis en inzicht verder ontwikkeld,
niet in de laatste plaats door de recente ramp in
New Orleans voor wat betreft de gevolgen van
een overstroming van een stedelijk gebied met
belangrijke (petro)chemische industriële activiteiten.
Ook is door onderzoek uitgevoerd in de afgelopen
decennia gebleken dat ‘overtopping’ slechts een van
de vele mechanismen is die kunnen leiden tot de
ongewenste gebeurtenis; overstroming. Daarnaast
is steeds duidelijker geworden dat risicoperceptie
een zeer belangrijke rol speelt, alsmede het feit of
men als individu zelf invloed denkt te kunnen uitoefenen op de gang van zaken en of men daar zelf ‘nut’
van heeft. Zo accepteert bijvoorbeeld een motorrijder een kans van in de orde 10-2 op een (dodelijk)
ongeval terwijl dezelfde persoon gaat demonstreren
tegen de bouw van een kerncentrale die een kans
op een dodelijk ongeval in de orde grootte van 10-6
met zich meebrengt.
Kortom, men kan niet volstaan met een eenvoudige
technisch-economische beschouwing. Emotie en
niet in geld uit te drukken aspecten (verlies van
geliefden, persoonlijke bezittingen etc.) spelen
zeker een rol, waarmee de definitie van het optimum
een politiek besluit wordt.
Wat kunnen we leren van deze gang van zaken als
wordt gekeken naar de afvalwaterketen?
In de eerste plaats dat er tot op zekere hoogte een
rationalisering van besluitvorming mogelijk is op
grond van een rationele inschatting van de kans op
ongewenste gebeurtenissen. In de tweede plaats
dat risicomanagement altijd ten dele wordt beïnvloed door niet-rationele overwegingen.
Tevens kunnen we de volgende wijze raadgevingen
uit de gang van zaken rondom de waterkeringen
leren:
- Niet alles in een keer proberen te doen.
58
-
-
2.
Risicoperceptie meenemen, de rol van bestuurders en management en techniek en wetenschap duidelijk definiëren.
Een goede analyse maken van ongewenste
gebeurtenissen, faalmechanismen en een eenduidige set van definities opstellen.
Hoe wordt met risico’s omgegaan in
de afvalwaterketen?
Binnen de afvalwaterketen kunnen grofweg drie
subsystemen worden onderscheiden:
- Inzamelsysteem (riolering).
- Transportsysteem (gemalen en transportleidingen).
- De RWZI.
Het inzamelsysteem wordt beheerd door gemeenten waarbij de wettelijke zorgplicht riolering dient
te worden gevolgd; een doelmatige inzameling van
al het afvalwater dat binnen de gemeentegrenzen
vrijkomt. Dit houdt in dat er tegen acceptabele
kosten op een effectieve wijze afvalwater wordt
ingezameld. Hierin zitten twee elementen: kosten
en effectiviteit, kortom men streeft naar één of
ander optimum. Als we dit vertalen naar risicobeheersing dan zal een gemeente trachten om tegen
een acceptabel rioolrecht een rioolstelsel in stand
te houden dat niet te vaak leidt tot wateroverlast en
de kans op blootstelling van de bevolking aan onbehandeld afvalwater klein houdt. Het aantal klachten
t.a.v. bijvoorbeeld stank en de kans dat je met je
fiets door de straat zakt moeten ook gering zijn.
Binnen de rioleringswereld is e.e.a. gecodificeerd in
enerzijds de Wet milieubeheer en anderzijds in de
Leidraad riolering waarin richtlijnen worden gegeven voor het GRP (gemeentelijk riolerings plan). In
dit GRP stelt de gemeente eens per 4 tot 10 jaar
vast welke doelen worden nagestreefd en hoe deze
moeten worden gerealiseerd. Hierbij wordt de systematiek van doelen, functionele eisen, maatstaven
en meetmethoden gebruikt. Bijvoorbeeld:
Doel:
voorkomen van water op straat
Functionele eis: voldoende hydraulische afvoercapaciteit
Algemene inleiding
Maatstaf:
water op straat mag niet vaker dan
x maal per jaar optreden
Meetmethode: in een hydraulische berekening
mag bij een belasting met neerslaggebeurtenis y géén water op
straat optreden.
Blijkbaar is er een keuze gemaakt voor een acceptabele kans op falen van het systeem m.b.t. hydraulische afvoercapaciteit. Voor zover is na te gaan is
er geen risicoanalyse gemaakt in termen van kans
op water op straat en de daaruit voortvloeiende
schade waarop de maatstaf is gebaseerd. Eerder is
al eens opgemerkt (Clemens, 2005) dat er wèl normen zijn voor het milieutechnisch functioneren van
riolering maar dat er géén norm is voor de gezondheidsaspecten. Feitelijk wordt voor wat betreft
gezondheidsrisico’s van een blootstellingkans van
‘nul’ uitgegaan. Voor gemengde systemen en een
normaal onderhouden binnenhuisriolering is dat ook
wel ongeveer waar, het enige risico dat men loopt
is via ‘water op straat’ en via door riooloverstorten
besmet oppervlaktewater.
Kijkend naar het transportsysteem van persleidingen en gemalen wordt rekening gehouden met
leidingbreuk. Dit ondermeer door voorzieningen te
treffen die de gevolgen van een eventueel optredende waterslagsituatie in de hand houden. Verder
wordt rekening gehouden met grondmechanische
aspecten en wordt via het systeem van KLIC meldingen de kans op beschadiging door werkzaamheden beperkt. Bij de inrichting van het gemaal
wordt afhankelijk van de functie en de gevolgen
van pompstoring gekozen voor een enkelvoudige
of een parallelle pompopstelling en wordt middels
preventief onderhoud getracht de frequentie van
storingen binnen de perken te houden. Echter, ook
hier wordt geen afweging gemaakt tussen verschillende ontwerpen en/of onderhoudsinspanningen
en de effecten die deze hebben op de risico’s van
disfunctioneren.
Voor wat de RWZI betreft wordt veel aandacht
besteed aan bedrijfszekerheid door cruciale systemen binnen de RWZI parallel uit te voeren en het
handhaven van goed ontwikkelde onderhoudsschema’s. Tevens wordt er uiteraard zorg voor gedragen
dat met name personeel een zeer gering gezondheidsrisico loopt (denk ondermeer aan instructies
en het beperken van het ontstaan van aerosolen
door overkapping van bepaalde onderdelen van
de installatie).
Met name bij de inzameling van afvalwater hebben zich sedert de introductie van de riolering (in
Nederland op enige schaal van betekenis sedert
circa 1870) belangrijke veranderingen voorgedaan:
- De bevolkingsdichtheid is belangrijk toegenomen.
- De (materiële) schade als gevolg van falen van
het systeem is belangrijk toegenomen
- De risicoacceptatie is afgenomen.
- Er zijn nieuwe, complexere systemen dan het
traditionele gemengde systeem ontwikkeld en
geïntroduceerd.
- Verandering van neerslagklimaat.
- Naast de bekende gevaren (wateroverlast,
besmetting en instorting) is de factor milieu
steeds belangrijker geworden, wat er b.v. toe
leidt dat de zuivering exotische stoffen dient te
kunnen verwijderen, denk hierbij b.v. aan hormoonverstorende stoffen.
Dit laatst genoemde punt heeft interessante effecten, in een recent artikel in H2O (Derksen en van der
Mark, 2005) wordt een onderzoek gepresenteerd
naar de effectiviteit van zandfiltratie van effluent
op de verwijdering van hormoonverstorende stoffen. In het artikel wordt aangegeven dat, hoewel er
nog geen norm is voor hormoonverstorende stoffen, in een bepaald geval (lozing van effluent op de
Weerribben) toch wordt overgegaan op de installatie van zandfilters. Dit is uit oogpunt van risicomanagement een interessante en niet ongebruikelijke
wijze van beslissen. De gevaren die een bepaalde
concentratie van stof ´X´ met zich meebrengt zijn
niet bekend. Omdat men in staat is om via een
bepaald proces een zekere reductie te bereiken
tegen betrekkelijk geringe kosten is zo´n besluit
verdedigbaar. Is dit nu een goed besluit? Misschien
wel, maar zeker weten doen we het niet, uiteraard
kan men tegenwerpen dat ‘iets doen altijd beter is
dan niets doen, en dat wachten tot we het zeker
weten wel eens te lang zou kunnen duren’. Ook dat
is waar, maar als we als maatschappij steeds van
dit soort besluiten nemen lopen we de kans dat we
59
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
verzeild raken in een situatie waarin niet beheersbare kosten worden gemaakt voor zaken waarvan
we de effectiviteit niet kennen. Een mooi voorbeeld
in dat verband is de fameuze basisinspanning die
in de rioleringswereld heeft geleid tot circa 3 miljard
euro aan investeringen waarvan niemand weet of
ze het beoogde doel hebben gerealiseerd.
Analoog aan de recente herijking van de veiligheid
van de waterkeringen zou het mijns inzien opportuun
zijn om binnen het vakgebied afvalwater een begin
te maken met een op risicoanalyse gebaseerde
aanpak. Hierbij dienen ontwerp, onderhoud en
operationeel beheer te worden betrokken. Recent
is een tweetal initiatieven hiertoe genomen:
- Stichting RIONED heeft een rapport laten opstellen waarin een eerste verkenning wordt gedaan
naar de mogelijkheden en de meerwaarde van
dergelijke aanpak binnen de riolering.
- STOWA en Stichting RIONED hebben opdracht
gegeven voor het opstellen van een set éénduidige definities van falen binnen de afvalwaterketen en het opstellen van een éénduidige
wijze van vastleggen van informatie omtrent dit
falen.
Op beide initiatieven wordt verderop in deze bijdrage ingegaan.
3.
Inventarisatie
Door de stichting RIONED (RIONED, 2005) is een
eerste poging gedaan om voor de riolering de ongewenste gebeurtenissen en de daarmee samenhangende faalmechanismen vast te leggen met als doel
meer inzicht te verkrijgen welke kennis en welke
informatie ontbreekt om op een effectieve wijze het
op risicoanalyse gebaseerde rioleringsbeheer vorm
te geven. Een eerste afweging is hoe groot men de
omgeving maakt die wordt meegenomen. Door de
omgeving beperkt te houden wordt het geheel beter
‘behapbaar’ maar loopt men de kans belangrijke
aspecten uit het oog te verliezen. Zo kan bijvoorbeeld grondmechanische instabiliteit of funderingsschade als gevolg van lekkende riolering al dan niet
worden meegenomen. Beiden hebben feitelijk niet
te maken met de hoofdfuncties van de riolering maar
60
kunnen derden ernstig in de problemen brengen.
Kortom, een eerste keuze is hoe groot de omgeving
is die wordt meegenomen. In het RIONED rapport
is die omgeving zo gekozen dat alleen gebeurtenissen die direct te maken hebben met de hoofdfuncties van de riolering zijn meegenomen. Toch is het
aspect milieu opgenomen hoewel dat feitelijk een
randvoorwaarde is. Redenerend in de geest van de
risicobenadering zou de waterkwaliteitsbeheerder
een geobjectiveerde toelaatbare kans op lozing uit
een riooloverstort moeten aangeven gebaseerd
op de schade die door een dergelijke lozing wordt
aangericht. De rioleringsbeheerder op zijn beurt kan
dan redenerend vanuit dat gegeven een ontwerp
maken en een dusdanig beheer voeren dat aan het
gestelde wordt voldaan. Een dergelijke benadering
heeft een tweetal voordelen:
- De rioleringsbeheerder kan zelf bepalen hoe
hij zijn riooloverstorten in de hand houdt (grote
BBB’s, afkoppelen, gemaalstoringen reduceren
door meer preventief onderhoud of gemalen
dubbel uit te voeren)
- De waterkwaliteitbeheerder moet gemotiveerd
een norm formuleren en daarbij een afweging
maken tussen de verschillende vervuilingsbronnen waardoor een afweging tussen maatregelen
t.a.v. de verschillende bronnen op basis van
kosten/baten kan plaatsvinden.
De gezondheidsrisico´s komen voor in zowel de
gebeurtenis ´water op straat´, ´verontreiniging
grond- en oppervlaktewater´ als bij ´Door het
wegdek zakken´. Binnen het RIONED rapport is
gekozen voor de volgende drie zogeheten top- of
ongewenste gebeurtenissen:
Figuur 1 - Water op straat én door het wegdek zakken
Algemene inleiding
- Wateroverlast
- Verontreiniging van grond- en opervlaktewater.
- ‘Door het wegdek zakken´
Het moge duidelijk zijn dat deze lijst bepaald niet
uitputtend is, maar ingedachtig de aanpak ronddom
de waterkeringen, waar in eerste instantie alleen
overstroming als gevolg van overtopping is meegenomen, is het reeds een ambitieuze zaak om de
aandacht te richten op drie topgebeurtenissen die
verschillende faalmechanismen kennen.
In figuur 2 is een zogenaamde faalboom voor ‘water
op straat´ weergegeven, soortgelijke faalbomen
zijn ook opgesteld voor de andere twee genoemde
topgebeurtenissen. Duidelijk is dat het falen van
een rioolstelsel via vele, vaak onderling gekoppelde, mechanismen kan plaatsvinden. Tevens is
het zo dat er op detail niveau heel veel onbekend
is in termen van;
- Faalmechanismen.
- Kans op optreden van bepaalde gebeurtenissen.
- Kennis van de schade die ontstaat bij falen.
In tabel 1 is de inventarisatie van wat we niet weten,
of waar kennisleemten zitten weergegeven. Op
bepaalde punten een ontmoedigend beeld, met
name waar het gaat om de topgebeurtenis ‘door de
straat zakken’ lijkt een volledige risicobenadering
kansloos omdat er vreselijk veel kennis over de
onderliggende processen ontbreekt. Bovendien zal
de hoeveelheid en de kwaliteit van de informatie die
Figuur 2 -
men in een gegeven geval nodig heeft praktisch en
kostentechnisch niet te genereren zijn. Voor deze
gevallen is het wellicht aan te raden om een ander
pad te kiezen en bijvoorbeeld door het bijhouden
van incidenten in een bepaald gebied trachten relaties te ontdekken tussen incidenten en omgevingsparameters. Bovendien is het zo dat er in Nederland
betrekkelijk weinig gevallen voorkomen waarbij
materiele schade aan derden of persoonlijk letsel
optreedt als gevolg van het instorten van een riool.
Voor wat betreft de gezondheidsrisico’s geldt iets
dergelijks, bovendien zal voor de meeste bestaande
systemen het risico vrij gering zijn en vooral gerelateerd aan het optreden van ‘water op straat’ bij
gemengde rioolstelsels. Dit ligt overigens anders bij
meer complexe systemen waarin ondermeer hergebruik van water plaatsvindt (zie onder meer Schaart
et al, 2003). Op grond van een analyse waarin de
volgende aspecten zijn meegewogen:
- beschikbare kennis van de faalmechanismen,
- beschikbare kennis t.a.v. de gevolgen van
falen,
- de maatschappelijke behoefte,
is er door stichting RIONED voor gekozen om de
topgebeurtenis ‘water op straat’ met prioriteit aan
te pakken en in de toekomst onderzoeksvoorstellen mede te toetsen aan hun potentiële bijdrage
aan het vullen van de kennisleemten zoals deze
zijn gedefinieerd.
Foutenboom ´water op straat´
61
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
“WATER OP STRAAT”
“VERONTREINIGING GROND- EN OPPERVLAKTEWATER”
“VRACHTWAGEN DOOR
WEGDEK”
Tabel 1 -
Inventarisatie van kennisleemten
Basisgebeurtenis
rioolbuis niet waterdicht
verbinding slecht
verzakking
scheuren
aansluiting slecht
rioolbuis onstabiel
corrosie
slechte uitvoering/verdichting
overbelasting t.g.v. verkeer
overbelasting t.g.v. neerslag
afnamecapaciteit gereduceerd
rwzi buiten bedrijf
capaciteit rwzi gereduceerd
capaciteit persleiding gereduceerd
gemaal in storing
illegale lozing
lekkage grondwater
instromend buitenwater
toename afvoerend oppervlak
bergingscapaciteit gereduceerd
verzakking
slibafzetting
inslagpeil gemaal te hoog
lekkage
illegale lozing
instromend buitenwater
toename afvoerend oppervlak
opstuwing t.g.v. obstakels
wortels
slib/zand/vuil
instorting
mechanisch onderdeel defect
exfiltratie
scheuren
slechte voeg
slechte kolk/huisaansluiting
scheuren
verzakking
doorzweten buiswand
overbelasting t.g.v. neerslag
lokaal afvoercapaciteit gereduceerd
verstopping
instorting
wortels
slib/zand/vuilophoping
lokaal toevoercapaciteit gereduceerd
straatkolk verstopt
leiding stuk/niet aangesloten
weg verzakt
Een belangrijke conclusie uit het RIONED rapport
is dat er een schreeuwend gebrek is aan betrouwbare gegevens omtrent falen van rioolstelsels. Iets
dergelijks geldt overigens ook voor de rest van het
afvalwatersysteem. Tevens is gebleken dat verschil-
62
Ontbrekende kennis
onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef
onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef
onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef
geen informatie bij inspectie
beperkte kennis over proces
geen informatie bij inspectie
geen gegevens over belasting, beperkte kennis over proces
beperkte kennis over klimaat en statistiek van neerslag
vaak geen gegevens beschikbaar over kans op voorkomen
vaak geen gegevens beschikbaar over kans op voorkomen
vaak geen gegevens beschikbaar over kans op voorkomen
vaak geen gegevens beschikbaar over kans op voorkomen
vaak geen gegevens beschikbaar over kans op voorkomen
geen informatie beschikbaar
geen metingen beschikbaar
zeer beperkte kennis over proces
onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef
onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef
geen controle plc
zeer beperkte kennis over proces
geen informatie beschikbaar
geen metingen beschikbaar
zeer beperkte kennis over proces
onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef
onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef
onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef
vaak geen gegevens beschikbaar over kans op voorkomen
zeer beperkte kennis over proces
zeer beperkte kennis over proces
geen informatie bij inspectie
onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef
onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef
zeer beperkte kennis over proces
beperkte kennis over klimaat en statistiek van neerslag
onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef
onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef
onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef
onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef
onvoldoende lokale informatie
onvoldoende lokale informatie
onvoldoende lokale informatie
lende beheerders ook verschillende definitiekaders
hanteren bij het aanduiden van falen. Dit wordt bijvoorbeeld duidelijk uit het werk van Korving (Korving
2004 en 2005), waarin wordt beschreven hoe twee
rioleringsbeheerders op een volstrekt verschillende
Algemene inleiding
wijze omgaan met de definitie van pompstoringen.
In het ene geval wordt op grond van het falen van
mechanische of elektrische onderdelen van een
gemaal een storing gemeld en in het andere geval
wordt een storing gemeld als de waterstand in het
rioolstelsel een bepaalde hoogte bereikt. De gevolgen hiervan zijn groter dan men denkt. De eerste
beheerder verzamelt in de loop der jaren een schat
aan informatie op basis waarvan hij onderhoudsstrategieën kan opstellen en verschillende typen
onderdelen op robuustheid kan vergelijken. De
andere beheerder is vaak te laat met ingrijpen en
zal zelden de oorzaak van het falen kunnen vaststellen waarmee een stuk zelflerend vermogen wordt
weggegooid.
Binnen het gezamenlijke STOWA/Stichting RIONED
project SUF-SAS (Standaard Uitwisselings Formaat
Storingen Afvalwater Systeem) wordt momenteel
gewerkt aan definities van storingen binnen het
afvalwatersysteem en wordt een gestandaardiseerde wijze van opslag van gegevens gedefinieerd
In het verleden is reeds gebleken dat een dergelijke
standaardisering zijn vruchten afwerpt (denk bijvoorbeeld aan het SUF-RIB en de SUF´s binnen de
hydraulische berekeningen van rioolstelsels).
4.
Toekomst
Op korte tot middellange termijn zal de aandacht
uitgaan naar het ontwikkelen van methoden om
op basis van een risicoanalyse van wateroverlast
te komen tot een implementatie van risicomanagement op dit vlak. Hiermee is een gemeentelijk
beheerder in staat om in samenspraak met het
waterschap te komen tot een evenwichtig beschermingsniveau tegen waterschade in stedelijk gebied,
waarbij de investeringen in waterkering en stedelijke
ont- en afwateringsystemen in samenhang worden
gedaan. Parallel daaraan zal de implementatie
van de resultaten van het SUF-SAS project binnen
enkele jaren leiden tot de verzameling van basisgegevens die noodzakelijk is voor het doorvoeren van
een goede risicoanalyse op andere aspecten. In de
tussenliggende periode kan er uiteraard wel worden
gewerkt in de geest van de risicobenadering door
als ontwerper, beheerder en bestuurder steeds stil
te staan bij de risico’s die een bepaalde keuze met
zich meebrengt. Op termijn leidt dit tot een verinnerlijking van het risicogebaseerde denken net zoals dit
in de waterkeringenwereld is gebeurd, waardoor de
ontwikkeling van de kennis van faalmechanismen,
kansen, risicoanalyses en de toepassing daarvan
in risicomanagement als vanzelf doorgaat.
Literatuur
Clemens, F.H.L.R. (2005) ´Normloze waarden of waardeloze normen ?´, redactioneel in
Rioleringswetenschap nr. 18, juni 2005. ISSN15683788
Korving, J.L (2004) Probabilistic assessment of the
performance of combined sewer systems. Ph.D.
Thesis Delft University of Technology.
Korving, J.L (2005) Een risicogebaseerde beoordeling van gemengde stelsels, het proefschrift van
Dr.ir. H. Korving samengevat en bediscussieerd,
RIONED reeks nr. 7. ISBN 90-73645204
Schaart, N., Clemens, F.H.L.R., Boyd, B.R.
(2003) Duurzaamheid in de waterketen, een eerste kwantificering van de gezondheidsrisico´s.
Riolerinsgwetenschap en –techniek, nr. 10 juni
2003, pp 77 –93. ISSN 1568-3788
Stichting RIONED (2005) Kader voor risicomanagement in de rioleringszorg.
Derksen, A. en van der Mark, A. (2005) Verkennend
onderzoek naar verwijdering hormoonverstorende
stoffen in rwzi´s bij waterschap Reest en Wieden.
In H2O nr. 23, 2005, pp. 48-49.
63
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
64
Blue Force en Waterschap de Dommel - samenwerking voor ontwikkeling zuiveringstechnologie
Blue Force en Waterschap de Dommel
- samenwerking voor ontwikkeling zuiveringstechnologie
ir. Henk Roelofs
1.
Introductie Blue Force
In Nederland is unieke kennis, kunde en ervaring
aanwezig op het gebied van watertechnologie. De
Nederlandse waterzuiveringsmarkt is momenteel
redelijk verzadigd. Echter, op de middellange termijn
zullen zich door nieuwe Europese wetgeving weer
nieuwe kansen voordoen voor het Nederlandse
bedrijfsleven. Voor export van de Nederlandse
watertechnologie ligt er nog een grote markt.
De expertise op het gebied van watertechnologie
in Nederland is verdeeld over verschillende partijen. Deze hebben ieder beperkte middelen voor
onderzoek en ontwikkeling, die relatief versnipperd
worden ingezet in de eigen onderzoekslijnen. Door
het ontbreken van voldoende ´kritieke massa´ wordt
niet het maximaal haalbare resultaat bereikt in de
vorm van producten die kunnen worden toegepast
en geëxporteerd. Doelgerichte samenwerking is de
sleutel om deze impasse te doorbreken. Hiertoe is
in december 2003 het samenwerkingsverband ‘Blue
Force’ opgericht. Het doel van Blue Force is om de
gezamenlijk innovatiekracht te bundelen voor het
ontwikkelen van kennis, technologie en producten
voor de binnen- en buitenlandse markt. De partijen
in Blue Force hebben gekozen voor een gezamenlijke aanpak. Zij realiseren zich dat een sterk forum
met onderlinge openheid meer oplevert dan solistische inspanningen. Deelnemers in Blue Force zijn
vooraanstaande Nederlandse ingenieursbureaus
(DHV, Grontmij, Royal Haskoning, Witteveen+Bos),
kennisinstituten (Wetsus, TNO, KIWA) en leveranciers van zuiveringstechnologie (Triqua, Norit). De
Onri levert organisatorische ondersteuning via de
stichting ‘Traverse’.
ir. H. Roelofs
Waterschap de Dommel
Risicomanagement en/of
innovatie?
Blue Force heeft de volgende trajecten opgezet voor
nadere ontwikkeling van watertechnologie:
1. Prior 2010: Ontwikkeling van zuiveringstechnologie waarmee rwzi-effluent
65
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
2.
3.
4.
5.
6.
2.
kan worden geloosd op oppervlaktewater binnen de eisen die
de Europese Kaderrichtlijn Water
(KRW) stelt aan de waterkwaliteit.
AMBR:
Ontwikkeling van een marktrijp,
bedrijfszeker, anaëroob afvalwaterzuiveringsproces, waarbij
membranen worden gebruikt om
de biomassa en zwevende stof van
het water te scheiden.
MIBA:
Grootschalige ontwikkeling, productie en (internationale) afzet van
een gestandaardiseerde MBR voor
kleinschalige toepassingen.
Zuivering van de toekomst: Een nieuw en duurzamer proces voor de centrale
zuivering van stedelijk afvalwater.
MBR van de toekomst: Een doorbraak in de
bredere toepassing van MBR voor
de zuivering van huishoudelijk en
industrieel afvalwater.
Gesloten waterkringloop: Het wegnemen van de
belemmeringen voor een verdere
invoering van gesloten waterkringlopen bij de industrie.
Blue Force project ‘Prior 2010’
Onderdeel van de Europese Kaderrichtlijn Water is
het terugdringen van de belasting van het oppervlaktewater met een aantal schadelijke ‘prioritaire’
stoffen. In die situaties waar het rwzi-effluent een
significante belasting van het oppervlaktewater
met prioritaire stoffen betekent (ook na doorvoering
van bronreductie), zullen zuiveringsmaatregelen
moeten worden genomen om deze stoffen uit het
effluent te verwijderen. Dit vereist technieken die
nu nog niet gemeengoed zijn bij de zuivering van
huishoudelijk afvalwater.
Om prioritaire stoffen uit het effluent te verwijderen
moeten nieuwe zuiveringstechnieken op rwzi’s worden ingebouwd. In het Stowa-rapport ‘Verkenning
zuiveringstechnieken en KRW’ is beschreven welke
stoffen (mogelijk) moeten worden verwijderd en
welke technieken hiervoor in aanmerking komen.
Het gaat om een aantal zware metalen, PAKs
66
(teerachtige verbindingen), pesticiden en stoffen
die de hormoonwerking van waterdieren verstoren.
In eutrofiëringsgevoelige wateren kan het nodig
zijn om stikstof en fosfaat verder uit het effluent te
verwijderen. Tenslotte kan bij lozing op zwemwater
desinfectie van het effluent worden vereist.
De meeste technieken waarmee prioritaire stoffen
uit water kunnen worden verwijderd zijn bekend
vanuit de drinkwaterbereiding en industriële
afvalwaterbehandeling. Met de verwijdering van
prioritaire stoffen uit rwzi-effluent tot de concentratieniveaus die in de KRW worden vereist, is echter
pas heel weinig ervaring opgedaan. Een belangrijk
aandachtspunt hierbij is de storende werking van
organische stof (humuszuren, bacteriële uitscheidingsproducten) in rwzi-effluent op de werking van
geavanceerde zuiveringssystemen. Er moet nog
onderzocht worden hoe de prioritaire stoffen onder
deze omstandigheden het beste uit rwzi-effluent
kunnen worden verwijderd en welke (combinaties
van) maatregelen daarbij het meest economisch
zijn. Wellicht kunnen varianten van apparaten en
hulpstoffen (bijv. membranen, actieve kool, ionenwisselaars) worden ontwikkeld specifiek gericht op
toepassing bij effluentbehandeling in plaats van
drinkwaterbereiding (bijv. adsorbentia die hoge
belading met effluent-CZV aankunnen met behoud
van rendement voor micro-verontreini¬gingen).
Ontwikkeling van dergelijke technieken biedt niet
alleen een betere oplossing voor de Nederlandse
waterkwaliteitsbeheerders, maar ook een potentieel exportproduct naar de overige landen die aan
de Europese Kaderrichtlijn Water moeten voldoen.
Dit kan commerciële kansen geven voor gespecialiseerde Nederlandse leveranciers.
Het tijdspad van de KRW vereist dat in 2009 de
plannen gereed zijn waarin per stroomgebied de
te treffen maatregelen zijn beschreven; in 2015
moeten de maatregelen gerealiseerd zijn. De
gesignaleerde witte vlekken moeten dus voor 2009
zijn opgelost. De relatief korte tijd tot het realiseren
van de KRW-maatregelen vereist een focus op
bestaande geavanceerde zuiveringstechnieken,
die geschikt worden gemaakt voor toepassing in de
rwzi-praktijk. Waar mogelijk kunnen optimalisaties
worden doorgevoerd om kosten te besparen en/of
Blue Force en Waterschap de Dommel - samenwerking voor ontwikkeling zuiveringstechnologie
de werking te verbeteren. Tenslotte is er (op langere
termijn) behoefte aan nieuwe technologieën die
efficiënter, compacter en duurzamer zijn, dus met
minder energie- en chemicaliënverbruik en minder
reststoffenproductie. Daarbij kan worden gedacht
aan ontwikkeling van nieuwe biologische of geïntegreerde zuiveringstechnieken specifiek gericht op
verwijdering van prioritaire stoffen.
-
-
3.
Belang van KRW-technologie voor
Waterschap de Dommel
Binnen het beheersgebied van het Waterschap
de Dommel geldt voor de rwzi’s Soerendonk en
Eindhoven een concrete aanleiding om de mogelijkheden voor het verwijderen van KRW-stoffen
nader te onderzoeken.
De rwzi Soerendonk is technisch verouderd en
voldoet niet aan de effluenteisen. Het waterschap
heeft daarom het voornemen om de rwzi voor 2010
te renoveren. Omdat de rwzi aan de bovenloop ligt
van een gevoelig oppervlaktewater, dient de gerenoveerde rwzi een zeer goede effluentkwaliteit te
bereiken, passend in de Kaderrichtlijn.
Het effluent van de rwzi Eindhoven vormt een groot
bestanddeel van de waterstroom in de Dommel.
De samenstelling van het effluent heeft dus grote
invloed op de waterkwaliteit in de Dommel. De rwzi
Eindhoven is recent vernieuwd en voldoet aan de
eisen van de Richtlijn Stedelijk Afvalwater. Echter,
om ook de scherpere KRW-kwaliteitseisen in de
Dommel te kunnen halen, is het denkbaar dat het
effluent van rwzi Eindhoven zal moeten worden
nabehandeld. Ook bij andere rwzi’s in het waterschap zou nabehandeling van het effluent nodig
kunnen blijken om aan de KRW-eisen te voldoen.
Uitvoering van onderzoek naar ‘KRW-zuiveringstechologie’ is om de volgende redenen belangrijk
voor het waterschap de Dommel:
- het vinden van de optimale zuiveringsconfiguratie waarmee de rwzi Soerendonk kan worden
aangepast om te voldoen aan het (toekomstige)
waterkwaliteitsbeleid;
- onderzoek en evaluatie van de zuiveringssystemen waarmee het effluent van rwzi Eindhoven
(en andere rwzi’s in het gebied) kan worden
4.
behandeld om vanaf 2015 aan de KRW-eisen
te voldoen;
ontwikkeling van eigen technologische expertise
en kennismanagement, zodat het waterschap de
Dommel in staat is zelf afwegingen en keuzes
van maatregelen te maken, in plaats van maatregelen ‘opgelegd’ te krijgen vanuit de centrale
overheid;
een positie in de voorhoede innemen bij de ontwikkeling van KRW-zuiveringstechnologie door
de Nederlandse waterwereld.
Gezamenlijk project ‘KRWZI de
Dommel’
Blue Force treft voorbereidingen om in samenwerking met het waterschap de Dommel een
onderzoeksprogramma uit te voeren naar zuiveringstechnologie waarmee prioritaire stoffen van
de Kaderrichtlijn Water uit rwzi-effluent kunnen
worden verwijderd. Naast inzicht in de mogelijke
oplossingen voor de Dommel, heeft dit onderzoek
tot doel om nieuwe technologische oplossingen
operationeel te maken waarmee de marktpartijen
van Blue Force business kunnen ontwikkelen, onder
meer in het buitenland.
Het voorgestelde onderzoek omvat drie hoofdlijnen:
1. De ‘zekere oplossing’: het bepalen van een
procesconfiguratie waarmee (in de situatie van
de Dommel) met zekerheid aan de effluenteisen kan worden voldaan; deze oplossing moet
bovendien in 2009 voldoende operationeel zijn
voor vastlegging in het stroomgebiedplan.
2. De ‘economische’ oplossing: het ontwikkelen
van een zuiveringsconfiguratie met de beste
combinatie van effluentkwaliteit en kosten (bijvoorbeeld door verschillende processen binnen
één zuiveringsstap te combineren); operationeel
uiterlijk 2010 – 2015, met het oog op de vereiste
realisatie van de verbeterde effluentkwaliteit in
2015.
3. De ‘innovatieve’ oplossing: het (mede) ontwikkelen van duurzame nieuwe KRW-technologieën;
de ontwikkelingshorizon van deze technologieën
is niet noodzakelijkerwijs begrensd tot de eerste
introductieperiode van de KRW.
67
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
Het voorgenomen onderzoek wordt uitgevoerd op
de rwzi Eindhoven en heeft een looptijd van twee
jaar. In de eerste helft van 2006 zal worden onderzocht voor welke stoffen verdergaande verwijdering
uit het rwzi-effluent relevant is en welke onderzoekslijnen hiervoor dienen te worden toegepast. Vanaf
medio 2006 t/m zomer 2007 worden pilot plant proeven en flankerende onderzoeken uitgevoerd. In het
najaar van 2007 wordt het onderzoek geëvalueerd
en worden conclusies geformuleerd.
Waterschap de Dommel en de Blue Force investeren beide in het onderzoeks- en ontwikkelingsproject
‘KRWZI de Dommel’. Met andere waterschappen
die KRW-technologie onderzoeken en met Stowa
worden afspraken gemaakt over onderlinge afstemming van de programma’s en eventuele participatie
in het onderzoek. Het onderzoek biedt ruimte voor
toetreding van andere partijen. Met de centrale overheid (Economische Zaken, Verkeer en Waterstaat)
is overleg gaande over stimulering in het kader van
de innovatieprogramma’s watertechnologie.
68
Risicomanagement in de rioleringszorg
Risicomanagement in de rioleringszorg
drs. Hugo Gastkemper
De essentie van het rapport Kader voor risicomagement in de rioleringszorg (september 2005)
uitgevoerd door HKV Lijn in Water en Grontmij in
opdracht van Stichting RIONED
1.
Waarom risicomanagement?
drs. H. Gastkemper
directeur, Stichting RIONED
De relatief lange levensduur van riolen vereist dat
beheerders kunnen omgaan met veranderingen in
de toekomst. Ontwikkelingen zoals veroudering van
riolen, bevolkingsgroei, verandering van publieke
waardering van omgevingskwaliteit en klimaatverandering kunnen gemakkelijk onder- of overschat
worden. Niet in de laatste plaats zijn plotselinge
veranderingen in het beleid van grote invloed op
de prestatie-eisen aan rioolstelsels.
De mate waarin de toekomst onbekend is, neemt
toe naarmate je verder in de tijd vooruit kijkt.
Onzekerheden hoeven niet altijd negatief te zijn,
nieuwe informatie of technologie kan problemen
oplossen die besluitvormers nu tegenkomen. Dit
alles betekent dat rioleringszorg toekomstgericht
moet zijn, rekening moet houden met mogelijke
onzekerheden en tussentijdse aanpassingen mogelijk moeten zijn.
Kortom, er is behoefte aan een robuust, maar ook
flexibel systeem.
Onzekerheid over de toekomst, zowel op de korte
als de lange termijn hoeft niet te betekenen dat we
onzeker zouden moeten zijn over welke oplossing
voor een probleem te kiezen. Veeleer bepaalt het
feit dat de toekomst onzeker is hoe beslissingen
genomen worden en welke opties gekozen worden.
De belangrijkste vraag is hoe om te gaan met deze
onzekerheden. Risicomanagement biedt hiervoor
duidelijke aangrijpingspunten.
Op andere vakgebieden zijn goede ervaringen
opgedaan met de toepassing van risicoanalyse bij
ontwerp en beheer van technische systemen (bijvoorbeeld in het landelijk waterbeheer en bij het
Risicomanagement en/of
innovatie?
69
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
beheer van de railinfrastructuur). Vaak zijn de achterliggende redenen voor toepassing het inspelen
op mogelijke toekomstige situaties en een gewenste
overgang van reactief naar proactief beheer van de
infrastructuur. Dit komt door ontwikkelingen in het
vakgebied zoals:
- minder resterende veiligheid in systemen door
vergaande optimalisatie en gedetailleerde
modellering;
- toepassing voor nieuwe oplossingen en technieken waarvan de effectiviteit nog niet bewezen
is;
- steeds minder ervaring bij beheerders door
‘jobrotation’ en uitbesteding;
- hogere eisen aan veiligheid (toenemende economische activiteiten en meer risico’s) en beschikbaarheid (zeven dagen per week gedurende 24
uur).
In de rioleringszorg komt daar nog bij de mogelijk
veranderende neerslagkarakteristieken waardoor
de hemelwatercomponent van de riolering met een
andere belasting te maken krijgt dan waarop het is
ontworpen (bestaande systemen) of moet worden
ontworpen.
Het feit dat enerzijds de resterende veiligheid in de
systemen vermindert en anderzijds de eisen aan
veiligheid en beschikbaarheid steeds stringenter
worden, vormt een duidelijk spanningsveld. Verder
lijkt de tolerantie van burgers af te nemen ten aanzien van ongewenste gebeurtenissen met kleine
kansen, maar grote gevolgen.
Bij ProRail, onder meer verantwoordelijk voor
beheer en instandhouding van de Nederlandse
railinfrastructuur, is zelfs de ervaring dat risicoanalyse gaat functioneren als een gemeenschappelijke
taal van de hele organisatie (ProRail 2004). De
ambachtelijke kennis van het onderhoudspersoneel
komt zo bij het management terecht en abstracte
onderhoudsconcepten kunnen worden vertaald
naar de werkvloer.
In het algemeen is het doel van risicomanagement
het leveren van een basis voor het rationeel nemen
van beslissingen (CUR 1997). In de rioleringszorg
gaat het om de volgende activiteiten:
- besluiten over investeringen beter onderbouwen
(bijvoorbeeld keuze tussen correctief of preventief onderhoud);
70
-
doelen en normering helder krijgen (onder meer
‘faalfrequenties’ voor de riolering vaststellen);
- personele inzet doelmatig organiseren.
Dit vraagt om het vooraf uitvoeren van een risicoanalyse om de kwetsbare onderdelen van het
systeem op te sporen en van daaruit te bepalen hoe
kostenoptimaal te kunnen bouwen en beheren.
Risico is gedefinieerd als een functie van de kans
op een topgebeurtenis en het gevolg van deze
gebeurtenis (bijvoorbeeld: kans x gevolg). Een topgebeurtenis is een ongewenste consequentie die
het gevolg is van het falen van (onderdelen van) de
riolering. Er is sprake van falen als een onderdeel
van de riolering niet in staat is om zijn functie te
vervullen volgens een standaard die acceptabel is
voor de gebruiker. Dit betreft ook gedeeltelijk falen
waarbij het onderdeel nog functioneert, maar niet
op een acceptabel niveau.
Falen kan leiden tot ongewenste (top)gebeurtenissen,
zoals verzakkingen in het wegdek, wateroverlast of
ziekte door blootstelling aan rioolwater. Als voorbeeld bij deze laatste topgebeurtenis kan vermeld
worden dat in Nederland 16 miljoen keer per jaar
patiënten de huisarts bezoeken wegens maagdarmklachten. Van deze consulten is 15 % watergerelateerd. Besmetting heeft mogelijk
plaatsgevonden door ingestie/inslikken, contact
via ogen, oren en huid, inademen en via muggen
en ratten.
De vraag is hoeveel de preventie van ongewenste
(top)gebeurtenissen ons waard is. Hiervoor zullen we eerst deze gebeurtenissen en de onderliggende faalmechanismen in beeld moeten brengen.
Risicoanalyse kan hierbij ondersteunend werken.
Een voorbeeld van risicomanagement in de rioleringszorg is de keuze tussen correctieve of preventieve maatregelen bij het beheer van gemalen.
Dit betreft concreet een keuze tussen onderhoud
en vervanging.
Correctief handelen is gericht op het herstellen van
storingen, preventief handelen op het voorkomen
ervan. Voor preventief beheer of toestandsafhankelijk onderhoud is gegevensverzameling over de
toestand of het gebruik van de onderdelen noodzakelijk.
Het hangt van de functionaliteit en de kosten van
het onderdeel in kwestie af welke wijze van behe-
Risicomanagement in de rioleringszorg
ren optimaal is. De keuze hangt onder meer af
van de effecten van storingen, de effecten van het
falen, de schade ten gevolge van het falen en de
inspanning benodigd voor verzamelen en beoordelen van (storings)gegevens. Als de gevolgen
van een storing groot zijn, moet bekeken worden
wat er gedaan kan worden om het te voorkomen:
meer of anders inspecteren, een onderdeel eerder
vervangen, vaker reinigen, vaker smeren, compleet
vernieuwen, et cetera.
2.
afweging meer inhoud krijgen. Deze hoeft zich dan
niet uitsluitend meer te richten op de beschikbare
middelen.
Relatie tussen risicomanagement en
GRP
Het gemeentelijk rioleringsplan (GRP) is bedoeld
als beleidsinstrument. Op grond van dit document
wordt bestuurders gevraagd zich uit spreken over
de inzet van middelen (personeel en financiën) voor
de rioleringszorg. De inzet van middelen bepaalt de
termijn waarbinnen maatregelen kunnen worden uitgevoerd. Doordat de middelen beperkt zijn, vereist
dit een prioriteitstelling.
Het GRP vraagt om besluiten over de aanpak en
inzet op korte termijn, de planperiode, en biedt een
doorkijk naar de ontwikkelingen in de verdere toekomst. De onderbouwing van de maatregelen zoals
geformuleerd in het GRP is vaak eenvoudig. Voor
de vervanging van riolen op langere termijn wordt
bijvoorbeeld vrijwel uitsluitend gekeken naar de
ouderdom. De systeemkeuze wordt gedomineerd
door de richtlijnen van de waterbeheerder. Omdat
de aanleg uit de grondexploitatie wordt bekostigd,
spelen beheeraspecten bij de keuze nauwelijks
een rol.
Wanneer investeringsrisico’s een rol spelen, bijvoorbeeld rond het nut en de noodzaak van afkoppelen, wordt bij gebrek aan beter meestal gekozen
voor een vertragingstechniek. Maatregelen worden
vooruitgeschoven in de tijd om risico’s te vermijden.
Wanneer vertraging niet mogelijk is, wordt gekozen
voor het ‘compleet’ uitsluiten van falen of bezwijken
zoals het geval is bij vervanging.
Risicomanagement zou voor het GRP en de daarvoor te maken afwegingen een belangrijke toegevoegde waarde kunnen hebben. Door de risico’s
hanteerbaar te maken kan ook de bestuurlijke
71
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
72
Over risico’s, innovatie en adaptatie
Over risico’s, innovatie en adaptatie
drs. Cor Roos
Samenvatting
De Nederlandse watersector staat bekend als toonaangevend en innovatief. Nederlanders vertrouwen
dan ook op een “dubbel veilig” waterbeheer. Maar
is dat (nog) wel zo? De Nederlandse Vereniging
voor Waterbeheer NVA heeft een traditie als platform voor kennisuitwisseling op het gebied van
afvalwaterketen en watersysteem. De leden werken
bij waterbeheerders, industrie, kennisinstituten en
adviesbureaus. Vanuit verschillende invalshoeken
wordt belicht hoe Nederland er voor staat, als het
gaat om risicomanagement en innovatie in het
waterbeheer.
1.
drs C. Roos
secretaris-directeur waterschap Rijn&IJssel
voorzitter van de Nederlandse Vereniging
voor Waterbeheer NVA
Veiligheid en risicomanagement
Veiligheid en risicomanagement staan volop in de
belangstelling. Nu is het helemaal niet verkeerd om
risico’s in beeld te hebben. Ook niet om die te kunnen beheersen. Maar soms lijkt het wel of we in een
maatschappij vol onveiligheid zijn beland, waarin
we alles willen beheersen, verzekeren of uitsluiten.
Veiligheid en control zijn het helemaal. Te vaak is het
antwoord op risico’s nadere regelgeving en nieuwe
procedures, kortom: meer bureaucratie.
Risicomanagement is een adequaat antwoord in tijden van crisis en gevaar. Zo is het logisch dat bij alle
overheden en grote bedrijven calamiteitenplannen
klaarliggen, waarmee ook geregeld geoefend wordt
om een eventuele calamiteit te kunnen beheersen.
Zo’n plan bestaat onder meer uit actuele kaarten,
risicoprofielen, aanvalsplannen voor belangrijke
objecten en een lijst met adressen en telefoonnummers van de belangrijkste netwerkpartners. Ook is
de calamiteiten organisatie (structuur, bevoegdheden, fasering) in het plan weergegeven.
Risicomanagement en/of
innovatie?
Maar ook voor de normale bedrijfsvoering wordt
steeds vaker risicomanagement als invalshoek
gebruikt. Het gaat dan zowel om het planmatig
73
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
vermijden, alsook het voorkomen van risico’s en
het reduceren van de gevolgen. De risico’s kunnen
op heel verschillende terreinen liggen, variërend
van arbeidsomstandigheden, milieu en imago tot
bedrijfsvoering en aansprakelijkheid. Met risicomanagement kan bijvoorbeeld voorkomen worden
dat een bedrijf bankroet gaat als gevolg van een
fout of calamiteit.
Zo rekenen veel waterschappen met hun accountant de fysieke en financiële risico’s van hun taken
en projecten door, om vast te kunnen stellen wat
aan weerstandvermogen in de begroting opgenomen moet worden. Dat zijn de financiële reserves
voor schade als gevolg van (bijvoorbeeld) uitval van
gemalen en rioolwaterzuiveringsinstallaties, kleine
dijkdoorbraken of incidentele wateroverlast, die een
waterschap minimaal moet hebben om te voorkomen dat er door die schade onmiddellijk gevolgen
voor de tarieven zouden ontstaan.
Risicomanagement kent dus zeker een aantal
voordelen. Maar het is erg planmatig en kan zo
creativiteit en innovatie remmen. En die is vaak
hard nodig om op veranderingen een antwoord te
bieden, ook al brengt innovatie risico’s met zich
mee. Verderop in dit essay worden voorbeelden
van risicomanagement en van innovatie voor de
watersector gegeven.
2.
Wateroverlast en klimaatverandering
Uit recent onderzoek in het kader van de campagne
Nederland leeft met water is gebleken dat de inwoners van Nederland geen zicht (meer) hebben op de
risico’s van wateroverlast die ze lopen. Vroeger was
men gewoon om in het stroomgebied van de Maas
af en toe een natte kelder te hebben en waren de
vloeren op de begane grond uit voorzorg voorzien
van plavuizen. Bij dreigend hoogwater werden de
meubels op de eerste etage opgeborgen.
Afgezien van de bijna overstromingen midden jaren
’90 is wateroverlast tegenwoordig bij het publiek
nauwelijks gespreksonderwerp. Mede daarom was
de consternatie zo groot toen Wilnis aantoonde dat
we het gedrag van onze watersystemen nog onvol-
74
doende kennen. Wie had daarvoor ooit gehoord
over veendijken die door uitdroging verschuiven?
Nadat een keur aan overheden en deskundigen in
de pers hun woord hebben gedaan en het zwartepieten over schuld en schade is verstild, wordt
momenteel een serieuze studie verricht naar de
veiligheid van dit soort regionale waterkeringen.
Ruim 14.000 kilometer aan regionale (secundaire)
waterkeringen worden nu onderzocht op risico’s
en wordt er een normering ontwikkeld. Voor 2020
moeten de regionale keringen op orde zijn.
Beheersing, regelgeving en risicomanagement als
antwoord op de dreiging van wateroverlast. Voor
dat laatste (wateroverlast) wordt momenteel een
normering opgesteld. De voorlopige werknorm gaat
uit van bescherming tegen wateroverlast met een
frequentie van eens per honderd jaar, afhankelijk
van de gebruiksfunctie van het gebied. Flankerend
aan de normering vinden gesprekken plaats over
de mogelijkheid om restrisico’s te gaan verzekeren.
De verzekeraars staan daarvoor nog niet in de rij,
en wachten eerst af welk beschermingsniveau de
overheid wil bieden. In de discussie over normering
van de wateroverlast wordt namelijk ronduit gezegd,
dat leven met water altijd (rest-) risico inhoudt en dat
wij daaraan (weer) moeten leren wennen.
De risico’s van vandaag zijn echter niet die van
morgen. Tijdens een klimaatconferentie in november 2005 sprak premier Balkenende duidelijke taal.
Vaststaat dat ons klimaat verandert. En sneller dan
ooit tevoren, zo blijkt uit een rapport van het Milieu
en Natuurplanbureau (oktober 2005) over effecten
van de klimaatverandering op onder andere water,
natuur, landbouw en gezondheid. Ook staat vast
dat het niet zal lukken de veranderingen tegen te
gaan, al blijft het terugdringen van nieuwe emissie van broeikasgassen van groot belang. Een
tweede spoor moet urgent worden opgepakt: dat
van adaptatie. Dat betekent dat we de ruimtelijke
ordening, de infrastructuur, en zelfs ons gedrag
zullen moeten aanpassen aan de klimaatverandering. In het omvangrijke BSIK-programma klimaat
voor ruimte (100 miljoen euro) wordt onderzoek
verricht naar manieren om met klimaatverandering
en de gevolgen ervan om te gaan, toegesneden op
ruimtegebruik. In hun artikel in Nature (november
Over risico’s, innovatie en adaptatie
2005) geven de trekkers van dat programma aan
dat veranderingen in het klimaat niet alleen een
bedreiging vormen, maar ook kansen bieden. Ze
noemen in dat verband het ontwikkelen van een
hydrometropool (drijvende stad).
Voor het waterbeheer houdt de klimaatverandering
een herbezinning in op de mate waarin bescherming
tegen zeespiegelstijging en piekafvoeren van de
rivieren geboden kan worden. Misschien moeten
we water meer ruimte bieden. Dat vraagt innovatie en offers omdat we in dit volle land vrijwel elke
hectare voor meerdere functies willen bestemmen.
In Groningen ontstaat een Blauwe Stad, waarin de
waterhuishouding een prominente rol krijgt. Waar
water ruimte claimt ontstaan kosten. Vanwege de
economische consequenties worden er momenteel,
bijvoorbeeld door de STOWA, studies uitgevoerd
waarbij de maatschappelijke kosten en baten van
waterberging in beeld gebracht worden (MKBA).
In zekere zin komen in deze benadering risicomanagement en innovatie samen: investeringen
voor het beheersen van wateroverlast worden op
een nieuwe manier maatschappelijk gewogen en
beoordeeld. Grote desinvesteringen kunnen op die
manier worden voorkomen.
Als waterberging en overlooppolders geen soelaas
meer bieden, en verweving van water en wonen
of werken moet ontstaan, zijn nieuwe oplossingen
nodig, zoals de eerder genoemde hydrometropool.
Tijdens de Rotterdamse Biënnale, afgelopen zomer,
zijn heel vernieuwende ontwerpen van steden bij
en in het water gepresenteerd, waarbij het water
niet meer buiten gehouden wordt, maar volledig
met de stad vergroeid. Drijvende broeikassen in
het westen van ons land bevinden zich al in de pilot
fase. Een grote aannemer heeft het concept van
hele groepen van drijvende woningen op het water
op onconventionele ingevuld. Zelfs een combinatie
met waterberging zou volgens dat concept kunnen,
omdat de woningen en alle verbindingswegen aan
meerpalen vast liggen.
3.
Waterkwaliteit
Oppervlaktewater is een van de belangrijkste
grondstoffen voor de landbouw en de industrie en
bron voor drinkwater. Daarom zijn vanaf de jaren
’70 de emissies naar het oppervlaktewater drastisch aangepakt. Nationale wet- en regelgeving
voor de kwaliteit van het oppervlaktewater is vanaf
de eeuwwisseling verdrongen door de Europese
Kaderrichtlijn Water (KRW). Daarin zijn naast fysische en chemische, ook ecologische doelstellingen
opgenomen. Dat lijkt niet zo nieuw. Wij werkten in
Nederland immers al tientallen jaren met Nota’s
Waterbeheer, waarin ook al ecologische doelen
en (STOWA) beoordelingsmethoden waren opgenomen. De doelen zijn in de Europese regelgeving
echter hard: het is een resultaatverplichting. En
doordat de doelen ook nog eens internationaal
worden gekalibreerd, zijn veel waterbeheerders
ongerust over de haalbaarheid en de betaalbaarheid van de doelen.
Afgelopen jaar heeft de Nederlandse regering zijn
visie op de KRW-ambities neergelegd. Bij Brussel
is een voorstel ingediend voor een indeling in
zogeheten waterlichamen. Uit studies bleek dat
ons land nagenoeg geen natuurlijke wateren kent
(de Waddenzee is dat overigens wel). Bijna alle
wateren zijn kunstmatig of sterk veranderd. Voor die
waterlichamen moeten nu fysische, chemische en
ecologische doelen worden vastgesteld. Dat proces
valt niet mee, juist omdat het om niet-natuurlijke
wateren gaat. Het heeft een hoog technocratisch
gehalte en bestuurders dreigen af te haken, terwijl
voor de implementatie veel maatschappelijk draagvlak nodig zal zijn.
Maar wat is de ideale toestand van gegraven wateren zoals een sloot, een kanaal, een veenplas of
een sprengenbeek? De huidige richtlijn (guidance)
geeft hiervoor maar weinig bruikbare handvatten.
Er is een ingewikkelde methode ontworpen, waarbij
voor de niet-natuurlijke wateren een denkbeeldige
ecologische ideaaltoestand wordt afgeleid. Op basis
daarvan worden referenties voor een “goed” en
“maximaal ecologisch potentieel” beschreven. Het
verondersteld een wetenschap over waterecosystemen – en de daarbij behorende condities – die niet
75
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
houdbaar is. Ten aanzien van de voorspelbaarheid
en de maakbaarheid van waterecosystemen past
ons grote bescheidenheid. Hoopvol zijn daarom de
oktoberafspraken tussen waterdirecteuren in Praag,
om een pra(a)gmatischer aanpak voor de ecologische normstelling te gaan volgen, uitgaande van
ambitieuze, maar haalbare maatregelen.
Inmiddels wordt ook al gestudeerd op maatregelpakketten waarmee de nog vast te stellen KRWdoelstellingen binnen bereik zouden moeten komen.
Riooloverstorten en emissies van rioolwaterzuiveringsinstallaties (rwzi’s) zijn aan te merken als
puntbronnen op het oppervlaktewater en zouden
relatief eenvoudig kunnen worden aangepakt. Toch
blijkt uit de sterk vertraagde implementatie van de
zogenoemde basisinspanning voor riolering wel dat
dit makkelijker lijkt dan het is. De basisinspanning
zou uiterlijk in 2000 gereed zijn; in de provincie
Gelderland hebben sommige gemeenten uitstel
gekregen tot 2010 om deze doelen te halen, onder
de voorwaarde dat er tegelijkertijd ook een aanvang
wordt gemaakt met het vervolgtraject waterkwaliteitsspoor. En gezien het achterstallig onderhoud
aan de meeste rioolstelsels is het maar de vraag
of de nieuwe (verbrede) rioolheffing, waar momenteel in de regering over gesproken wordt, besteed
zal worden aan verdergaande maatregelen, zoals
de gescheiden opvang van hemelwater. De vrees
bestaat dat het besteed zal worden aan het op orde
brengen van de bestaande rioolstelsels.
Voor rioolwaterzuiveringsinstallaties geldt dat
er grote investeringen nodig zullen zijn om het
gezuiverde afvalwater nog verder te zuiveren
(verminderde meeropbrengst). Dankzij de forse
investeringen in rwzi’s de afgelopen tien jaar, wordt
nu in de meeste gevallen voldaan aan de gebiedgerichte emissie reductie afspraken (-75%) voor
fosfor en stikstof uit het Rijn- en het Noordzeeactieplan (RAP/NAP). Een verdere afname van de
emissie van deze meststoffen is technisch mogelijk. Uit recent vergelijkend (STOWA) onderzoek
bij het waterschap Rivierenland blijkt evenwel dat
zowel nabehandeling met een zandfilter als met
een membraanbioreactor nog niet leidt tot effluent
met jaargemiddelde concentraties meststoffen van
MTR-kwaliteit. En het is de vraag of een dergelijke
76
investering rendeert: het lozen van schoon water op
oppervlaktewater dat nog vervuild wordt door diffuse
emissies vanuit de landbouw lijkt zinloos.
De (voorlopige) KRW-doelstellingen voor oppervlaktewater betreffen ook nog vele andere substanties.
Er is op pilot-schaal onderzoek gedaan naar de
mogelijkheden om afvalwater te zuiveren tot op het
niveau van de maximaal toelaatbare risicowaarde
(MTR). De uitkomsten daarvan zijn veelbelovend,
ook al blijkt dat MTR nog niet voor alle stoffen
haalbaar is. Een aantal waterschappen heeft met
het oog op de (toekomstige) normstelling het initiatief genomen om hun zuiveringsinstallaties te
innoveren, vooral daar waar effluent geloosd wordt
op kwetsbaar oppervlaktewater. Zo is de eerste
Nederlandse full-scale installatie met membraanbioreactor technologie in mei 2005 in Varsseveld
door de kroonprins geopend. Die installatie is er
gekomen dankzij bijdragen uit het STOWA-innovatiefonds en enkele subsidies, waaronder LIFE.
Op de installatie wordt een uitgebreid onderzoeksprogramma afgewerkt, met de focus op procesoptimalisatie. Door de uitgekiende samenstelling van
de onderzoekspartners wordt kennis en ervaring op
efficiënte wijze gedeeld tussen waterbeheerders,
onderzoeksinstellingen en ingenieursbureaus.
Naast riooloverstorten en lozingen uit rioolwaterzuiveringsinstallaties bestaan er nog diverse diffuse
emissies naar oppervlaktewater. Voorbeelden zijn
de landbouw (meststoffen en bestrijdingsmiddelen), scheepvaart (anti-fouling), gebouwen (lood,
zink), verkeer (olie, bandenslijpsel) en stedelijk
gebied (lood, zink, koper, bestrijdingsmiddelen,
olie). Verder is de (water-) bodem zodanig opgeladen met meststoffen en microverontreinigingen,
dat daaruit nog vele jaren door naijlen emissies
verwacht moeten worden. Tenslotte zijn er ook
nog grensoverschrijdende emissies: vervuiling die
met het rivierwater of met de lucht worden meegevoerd. Diffuse vervuiling is in de meeste gevallen
moeilijk aan te pakken, vereist veelal ingrijpende
maatschappelijke aanpassingen en brengt hoge
kosten met zich mee.
Het is daarom belangrijk (en zelfs verplicht vanuit
de kaderrichtlijn) een poging te doen om de kosten-
Over risico’s, innovatie en adaptatie
effectiviteit van maatregelen te onderzoeken. Het
RIZA stelde onlangs een eerste handboek voor de
kosteneffectiviteit samen (Op zoek naar optimale
maatregelpakketten), enigszins analoog aan de
eerdergenoemde MKBA-benadering. De methode
is voor de stoffen stikstof, fosfor, koper, zink en nikkel toegepast op het deelstroomgebied Rijn Oost.
In acht stappen wordt toegewerkt naar een effectief
maatregelpakket, inclusief een onzekerheidsanalyse. Er zijn meer dan 50 potentiële maatregelen
beschreven, waarover nog veel onzekerheden
bestaan voor een goede analyse. Daardoor zijn
de uitkomsten nu nog onvoldoende betrouwbaar,
maar de aanzet is er.
De industrie is wellicht nog wat onderbelicht gebleven. Ook in die sector zijn grote investeringen
gedaan als bijdrage aan een betere waterkwaliteit. Milieuzorgsystemen, de hogere kosten voor
grondstoffen, watergebruik en afvalwaterproductie
hebben in diverse branches geleid tot het sluiten van proceskringlopen, het terugwinnen van
water en vernieuwende zuiveringsconcepten.
Eerdergenoemde drijfveren hebben vast en zeker
sterker gemotiveerd dan een strengere vergunningverlening en handhaving door de overheid.
Maar belangrijke industriële grootgebruikers van
water hebben op dit moment andere problemen.
De productie moet omwille van concurrentiepositie
worden verplaatst naar de emerging markets in het
oosten. Of het nu gaat om aardappelverwerkers
of de suikerindustrie; innovatie is misschien niet
meer het adequate antwoord op de veranderende
macro-economie.
4.
Innovatie
Hoe innovatief willen we zijn? De recente jaren van
economische recessie stonden voor veel bedrijven
en instanties in het teken van “op de winkel passen”.
Bedrijfsvoering bestond grotendeels uit planning en
control, procesoptimalisatie en beheer. En die werden op alle niveaus geprofessionaliseerd.
Neem het voorbeeld van de KAM-zorg (kwaliteit,
arbeidsomstandigheden en milieu). Volgens de
overlevering zijn kwaliteitsystemen ontstaan in of
vlak na de oorlog. De fabrieken hadden een tekort
aan geschoold en ervaren personeel, en zagen zich
toch geplaatst voor een grote vraag naar producten.
Minutieuze procedures en standaardisatie borgden
een minimum aan fouten en een relatief hoge productie. In onze tijd kennen de moderne kwaliteitsystemen (ook die maken een ontwikkeling door)
natuurlijk voordelen. Maar de schaduwzijde is dat
het intern gericht is, het zoeken naar echt nieuwe
mogelijkheden en innovatie onvoldoende stimuleert,
en dat er geen of nauwelijks klantfocus is.
De regelgeving rondom arbeidsomstandigheden is
doorgeschoten. Het is goed en zinvol om arbeidsgerelateerde ongelukken en klachten tot een minimum
te beperken. Maar de huidige opstapeling van risico
inventarisaties, jaarplannen, audits en rapportages
is ontegenzeggelijk bureaucratisch. De kranten
brachten afgelopen jaar het spreekwoordelijke
voorbeeld van een keukenvloer in een restaurant,
die volgens de regelgeving tegelijkertijd glad, want
gemakkelijk schoon te houden, en ruw (voorkomt
uitglijders) moest zijn.
Op het gebied van milieu is de regelgeving rondom
risico’s misschien nog wel het meest adequaat
en vernieuwend uitgevoerd. De laatste jaren zijn
drastische veranderingen te zien in het gebruik en
verbruik van grondstoffen en bestrijdingsmiddelen.
Het energieverbruik is afgenomen en de terugwinning van grondstoffen en water kreeg aandacht.
Zoals eerder aangegeven is het maar de vraag of dit
een het effect is van regelgeving, of vooral is ingegeven door kostenbesparing en maatschappelijk
verantwoord ondernemen. Veel van de regelgeving
komt overigens niet meer uit Nederland, maar uit
Europa. Bijeffect is wel dat onze producten duur
zijn in verhouding tot die van nieuwe toetreders tot
de wereldmarkt.
Bestaat er een analogie met midden jaren ’80,
toen het antwoord op de razendsnelle ontwikkeling van de oosterse industrie in Japan, Korea en
Taiwan innovatie was? Een aantal verschillen vallen dan toch op. Allereerst de veel meer door risico
beheerste maatschappij van dit moment en de mede
daardoor toegenomen regelgeving en bureaucratie. Ten tweede de instabiele Amerikaanse econo-
77
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
mie, met een record aan begrotingstekort en een
consumptiepeil dat grotendeels door buitenlandse
investeringen mogelijk wordt gemaakt. En ten derde
de dubbele economische ontwikkeling in het verre
oosten (China, India) en Oost Europa.
De antwoorden die Nederland lijkt te geven op deze
ontwikkelingen zijn: het verplaatsen van arbeidsintensieve productie naar het (verre) oosten, het
bieden van hoogwaardige zakelijke dienstverlening, kennisontwikkeling en het ontwerpen van
ultraflexibele productieprocessen. Voor de laatste
drie is innovatie noodzakelijk en voorwaardelijk.
Nu is onze regering in december 2005 gestart met
het innovatieplatform. Water is een van de pijlers,
waarvan Nederland onderscheidende innovatie verwacht. In een verkenning naar de watersector als
exportproduct, eerder dat jaar, is aangegeven dat
de versnippering van de watersector versnelling van
de innovatie in de weg zou staan. Daaruit leid ik af
dat wij nog een grote uitdaging tegemoet gaan.
5.
Conclusie
Risicomanagement heeft de laatste jaren, ook in
de watersector, ontegenzeggelijk bijgedragen aan
een beter inzicht in bedrijfsprocessen, onzekerheden, inefficiency en dergelijke. Daarnaast heeft het
bijgedragen aan een pro-actieve attitude: we wachten niet meer af totdat iets fout gaat, maar hebben
de draaiboeken al klaarliggen om te voorkomen,
te verbeteren, aan te passen, te bestijden of bij te
sturen. Maar risicomanagement is planmatig en
intern gericht. Daardoor is er weinig ruimte om iets
anders uit te proberen. Kennisontwikkeling vanaf de
werkvloer, innovatie van processen, en het ontwikkelen van geheel nieuwe product concepten dreigen
op de achtergrond te geraken. Als antwoord op de
economische ontwikkelingen mag innovatie sterker op de voorgrond treden, zonder natuurlijk het
kind (risicomanagement) met het badwater weg te
gooien. Met andere woorden: innovatie moet, inspireert en leidt tot nieuwe oplossingen. De partners in
de watersector moeten elkaar daarvoor opzoeken
en zekerheden en grenzen achter zich durven laten.
Met water als onderdeel van het innovatie platform
moet dat slagen.
78
Risicomanagement bij bestuurlijke besluitvorming
Risicomanagement bij bestuurlijke
besluitvorming
ir. Peter Hermans
1.
Inleiding
Wat was die wereld toch overzichtelijk, zo rond
1950. Je had er pakweg 2.500 van. Waterschappen.
Het takenpakket varieerde van breed tot zeer smal.
Er waren er zelfs bij die slechts als taak het beheer
van één brug hadden, met een handjevol ingelanden als belanghebbenden. In alle gevallen waren
de taken sterk operationeel gericht en eenduidig.
De waterschappen voerden het beleid uit dat grotendeels werd gedicteerd door de algemene democratie (de provincies) en leverden maatwerk naar
de ingelanden. De lijnen waren kort, het werk was
overzichtelijk, de risico’s waren beperkt.
ir. P.G.B. Hermans
Bestuurslid bij Waterschap Groot Salland
Momenteel telt Nederland nog 27 waterschappen.
De eerste aanleiding voor schaalvergroting was de
watersnoodramp van 1953. De steeds complexere
maatschappij confronteerde de waterschappen
met een (relatieve) veelvoud van belangen en
taken. Toenemende organisatorische problemen
en financiële belangen, onder meer voor waterkwaliteit, vroegen om daadkrachtig bestuur, wat werd
vertaald naar verdere schaalvergroting. Dit proces
is nog niet beëindigd.
Tegelijk met het complexer worden van de maatschappij is ook het waterbeheer zelf complexer
geworden. Waar eerst kwaliteitsbeheer en kwantiteitbeheer werden samengebracht tot integraal
waterbeheer (waar ook het grondwater toe behoort),
ontstond ook een sterke verwevenheid met andere
overheidstaken, als milieubeleid en ruimtelijke
ordening. Hoewel nog steeds een functionele
democratie, is het takenpakket vele malen uitgebreider en complexer dan 60 jaar geleden. Ook
zijn de waterschappen inmiddels een volwaardige
deelnemer geworden tussen de andere overheden.
In het Nationaal Bestuursakkoord Water spreken
de gezamenlijke overheden onder meer af om
“in 2015 het watersysteem op orde te hebben en
daarna op orde te houden anticiperend op veran-
Risicomanagement en/of
innovatie?
79
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
derende omstandigheden, zoals onder andere de
verwachte klimaatverandering, zeespiegelstijging,
bodemdaling en toename van verhard oppervlak”.
De waterschappen hebben een prominente rol in
de uitvoering ervan, en dragen meer dan 50% van
de kosten.
Nu de taken van de waterschappen veel breder en
complexer zijn geworden, neemt ook het risicoprofiel van de taakuitvoering toe. De klassieke risico’s
gekoppeld aan de kerntaken van waterschappen
(veilige dijken, ruimte voor water, genieten van
water en schoon water) zijn al lang niet meer de
enige. Verschillende waterschapsbesturen hebben
afgelopen jaren besluiten genomen over beleid of
projecten met een hoger risicoprofiel dan voorheen gebruikelijk. Delfland heeft als eerste, en tot
nu toe als enige, gekozen voor een grootschalige
PPS op zuiveringsbeheer (die overigens vergezeld is gegaan van een uitgebreide risicoanalyse).
Meerdere schappen hebben eind jaren 1990 besloten hun assets in cross border lease te brengen
Figuur 1 - Landkaart van Besluitvorming
80
(terwijl even zo veel schappen daarover oordeelden dat het te risicovol was, te ingewikkeld danwel
immoreel). Veel schappen hebben delen van beheer
uitbesteed, terwijl andere daar nog te grote risico’s
in zien voor aanpalende beheerterreinen. Bij Groot
Salland heeft men het in de jaren 1990 aangedurfd de innovatieve waterkering van Ramspol als
Design&Construct op de markt te zetten.
Tegelijkertijd met het complexer worden van taken
is de burger kritischer geworden, of liever geëmancipeerder. De burger verlangt van de overheden
dat hij serieus wordt genomen, dat er fatsoenlijk en
verantwoord met belasting geld wordt omgegaan en
dat er prestaties worden geleverd. Kortom: waterschappen dienen zich rekenschap te geven van
de verantwoordelijkheden en taken die ze hebben.
Gezonde omgang met risico’s en adequaat beheer
daarvan is een van de pijlers hiervoor. Maar zoveel
waterschappen, zoveel besturen, en zoveel besluiten. Een eenduidig beeld over risicobeheersing rond
Risicomanagement bij bestuurlijke besluitvorming
bestuurlijke besluitvorming bij waterschappen is er
niet, en vermoedelijk zal het er ook nooit komen.
In alle gevallen heeft bestuurlijke besluitvorming
aan het einde een subjectief element. Alleen al om
deze reden bestaat er geen eenduidige route voor
besluitvorming. Laat staan voor besluitvorming in
relatie tot risicomanagement.
Ik wil u graag meenemen voor een excursie door
een deel van mijn belevingswereld als waterschapbestuurder. Die wereld heeft, meer dan een vaste
route, de vorm van een landkaart van besluitvorming. Er zijn hoogte- en dieptepunten, er is stedelijk
en landelijk gebied, en is een veelvoud aan (soms
tegenstrijdige) belangen en vooral: er is een uitgebreid wegennet. Dit betekent dat er meerdere en
vaak wisselende routes gekozen kunnen worden
die uiteindelijk tot eenzelfde bestemming leiden.
Of tot andere bestemmingen. Het voorrecht van de
bestuurder is nu eenmaal dat hij ook andere wegen
kan inslaan. Dat er daarbij verkeersregels gelden,
spreekt voor zich.
De rondreis zal een aantal een aantal stops kennen. Als eerste zullen we stilstaan bij de legitimering
van het waterschap als overheid en de bijzondere
verantwoordelijkheid die dat met zich meebrengt
richting burgers, vooral ook waar het betreft het al
dan niet accepteren van risico’s. Vervolgens staan
we stil bij mogelijkheden om risico’s te beheersen tijdens beleidsvoorbereidende processen. Afhankelijk
van de complexiteit van het probleem variëren het
proces voor beleidsvorming én de toepasselijke
beheersmiddelen. De lunch wordt gebruikt bij het
risicomanagement van beheersprocessen, waar
Corporate Governance, benchmark en innovatie
geserveerd worden. De dag wordt afgesloten met
een beschouwing over de bestuurder zelf als risicofactor. Stapt u in?
2.
Figuur 2 - Rousseau’s “Du Contrat Social ou Principes
du Droit Politique”
staatsinrichting en de verhouding tussen burger en
overheid. In feite, stelt Rousseau, is er een Sociaal
Contract tussen de burgers en de overheid. De
individuen geven hun vrijheid prijs, zij het dat iedere
deelnemer bepaalde natuurlijke rechten behoudt.
De gemeenschap mag aan het individu geen plichten opleggen die voor de gemeenschap niet van
nut zijn. Natuurlijke ongelijkheid is daarbij onvermijdelijk, maar sociale ongelijkheid onacceptabel.
Uitgangspunt is dat de wil van de gemeenschap,
de algemene wil, altijd juist is. Iedere burger heeft
deel aan die algemene wil, maar kan als individu
een wil hebben die ingaat tegen de algemene wil.
Het Sociaal Contract houdt tegelijkertijd ook in dat
iedereen die weigert te gehoorzamen aan deze
algemene wil, wordt gedwongen.
Het Sociaal Contract
De legitimering van het openbaar bestuur vindt zijn
basis in de tijd van de Verlichting. In 1762 schreef
Rousseau zijn beroemde “Du Contrat Social ou
Principes du Droit Politique”, over democratische
Op deze basis is dan ook de Algemene wet
bestuursrecht gestoeld. De Awb kenschetst de
verhouding tussen de overheid en de burger als
een ‘rechtsbetrekking tussen naar hun aard verschillende partijen - omdat het algemeen bestuur
81
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
het algemeen belang vertegenwoordigt, en daarbij
dienstbaar is aan democratisch genomen besluiten,
terwijl de burger een individueel belang naar eigen
inzicht mag behartigen - maar toch een rechtsbetrekking waarin beide partijen in een wederkerige
relatie tot elkaar staan. Zij hebben zodoende rekening te houden met de positie en belangen van de
andere partij’.
Bij een rechtsbetrekking hoort dat beide partijen
zich aan de afspraken houden. Hoe dat werkt is
beeldend beschreven door Jeurissen .. Hij trekt de
vergelijking met het spelen van een spel: Spelers
ontlenen allerlei persoonlijke geneugten aan het
spel, zoals ontspanning, opwinding, voldoening,
een prijs winnen en wat al niet. Maar welke individuele doelen ze ook hebben met het spel, ze kunnen alleen bereikt worden door het spel te spelen
volgens de regels. Spelen volgens de regels is dus
een voorwaarde voor de andere doelen. Het spel
kan alleen gespeeld worden als het streven om een
goed spel te spelen regulatief en effectief is. Zoals in
het spel, zo gaat het er ook aan toe in de samenleving als geheel. In een welgeordende samenleving
kan eenieder zijn uiteenlopende doelen bereiken;
het samenleven met anderen is daarvoor een middel. Maar die doelen kunnen alleen bereikt worden
als iedereen zich houdt aan de regels die de welgeordende samenleving in stand houden. Dit streven
moet voorrang hebben over alle andere doelen,
anders werkt het niet. Burger zijn betekent dus: je
innerlijk committeren aan de regels en principes van
het Sociaal Contract. Dat is een vorm van rationele
zelfbinding.
Ook de overheid dient zich aan de spelregels te
houden. Op het moment dat de overheid zich vervreemdt van de burgers, is er eigenlijk sprake van
het eenzijdig opzeggen van het contract.
Het Sociaal Contract is na bijna 250 jaar nog steeds
actueel. In 2004 pleitte minister Bot voor een
Europees Sociaal Contract. Hij constateerde dat
het contract tussen overheid en burger in Europa
een eenzijdig karakter dreigt te krijgen. De burger
voelt zich onvoldoende betrokken bij wat hem vanuit Brussel wordt opgelegd, ondanks de aanwezigheid van een Europees parlement. Bot stelde dat
82
Europa zich zou moeten bewijzen om zich blijvend
te verzekeren van de steun van de Europese burger.
Bot noemde drie ‘pijlers’ voor een nieuw Sociaal
Contract, die in principe direct vertaald kunnen
worden naar overheden in het algemeen. Vrij naar
Bot gaat het om de volgende pijlers:
• Democratische rechtstaat: de overheden moeten transparant en democratisch controleerbaar
zijn.
• Zelfbeperking: de overheden moeten kritisch
durven kijken naar het eigen takenpakket en
waar nodig taken teruggeven aan andere partijen. Activiteiten moeten boven alles gericht zijn
op het genereren van maximale toegevoegde
waarde voor de maatschappij.
• Daadkracht: de overheden moeten kwaliteit
leveren op die terreinen waar de burgers om
actie vragen (veiligheid, welvaart en werkgelegenheid).
De legitimering van waterschappen is op dezelfde
pijlers gestoeld. Want hoewel een functionele democratie, waterschappen hebben de bevoegdheden
die aan overheden toekomen: opstellen van bindende regels, regulerende activiteiten, handhaving
en sanctiemogelijkheden. En tot slot heft het waterschap belastingen om haar taken uit te voeren.
3.
Risico’s vanuit bestuurlijke context
Bestuurders nu zijn bij uitstek de managers van
het Sociaal Contract. Zij hebben niet alleen de taak
om de ‘algemene wil’ te vertalen naar beleid en
de uitvoering ervan. Ook het beheer van de contractomgeving behoort nadrukkelijk tot hun taak.
Kortom: naast het resultaat van beleid(vorming) en
uitvoering telt ook de manier waarop dit resultaat
tot stand komt. Daarbij zijn de volgende kernbegrippen van toepassing: democratie, rechtmatigheid,
doelmatigheid en integriteit.
Het omgaan met bestuurlijke risico’s is in zekere zin
synoniem met de risico’s rondom juist dit contractmanagement. Door de breedte van het Contract
heeft ook het risicomanagement veel aangrijpingspunten, en even zo veel gezichten. Bestuurlijke
risico’s omvatten immers veel meer dan de klas-
Risicomanagement bij bestuurlijke besluitvorming
“Bestuurders mogen niet gokken”
Als een bestuurder een afweging maakt in een alles of niets
vraagstuk (alternatief A óf B), is dat geen gokken maar gewoon
politiek. Onafhankelijk advies kan daarbij ondersteunend werken.
Voorwaarde is dat dit advies niet bij voorbaat vervuild is door
situationele afwegingen (“voor B hebben we eigenlijk niet genoeg
geld”). Immers, wordt een adviseur verleid of gedwongen om
andere afwegingen mee te nemen in zijn advies, dan is hij, gezien
het ontbreken van politieke verantwoording, aan het gokken.
Een bestuurder gokt als hij zijn besluit neemt op basis van adviezen die door gokken tot stand komen.
sieke risico’s, als kostenbeheersing of technisch
functioneren, die kunnen worden uitgedrukt als
kans maal effect.
In een poging om de veelheid aan risico’s, en vooral
ook de typen risico´s, te ordenen en te benoemen,
heb ik een onderverdeling gemaakt langs drie lijnen.
De eerste lijn betreft risico’s die een goede beleidsvorming of het nemen van de juiste bestuurlijke
keuzes in de weg staan.
De tweede lijn omvat de risico’s die voortvloeien uit
alle activiteiten van de beleidsuitvoering.
De derde lijn gaat over de bestuurders als risicofactor zelf.
In de navolgende hoofdstukken tip ik deze drie
lijnen aan door een korte kenschets gegeven, en
door aan te geven welke instrumenten bestaan om
deze risico’s te beheersen. De opsomming aan
beheersinstrumenten is beslist niet limitatief. Ook
Het moge duidelijk zijn dat de mate waarin deze
beheersinstrumenten in de praktijk van stal worden
gehaald maatwerk is.
4.
De opstellers van het NMP-RIVM rapport trachten
risicobeleid te rationaliseren via een wetenschappelijke methode. Daarbij staan ze onder meer stil bij
de politiek/bestuurlijke keuzebalans tussen (kosten)efficiëntie en subjectief beleefde rechtvaardigheid.
Dit is relevant omdat bij risicobeleid een sterke vermenging optreedt van (meer objectieve) technischwetenschappelijke aspecten met (meer subjectieve)
belevingsaspecten. Dit spanningsveld wordt verder
vergroot wanneer de sterk subjectieve risico’s ook
nog eens gekenmerkt worden door een hoge mate
van (wetenschappelijke) onzekerheid.
Dat dergelijke spanningsvelden bestaan is voor
iedereen duidelijk. In de praktijk hebben incidenten
en rampen een grote invloed op de politieke en
bestuurlijke stellingname, én op de uitkomst van een
risicodebat. Vóór een ramp worden allerlei maatregelen al gauw overbodig en te duur gevonden, direct
na een ramp lijkt geld geen rol te spelen en worden
kosten noch moeite gespaard om herhaling te voorkomen. ‘Nuchtere’ besluiten worden bij voorkeur
genomen wanneer van een ramp nog geen sprake
is geweest, maar wel een realistische inschatting
van de kans op een ramp gemaakt kan worden. Een
goed voorbeeld van gezond omgaan hiermee is het
recent verschenen rapport Tussenstand onderzoek
overstromingsrisico’s (onderdeel van het studieproject De Veiligheid van Nederland in Kaart) waarin
wordt bepleit om meer variatie aan te brengen in
het beschermingsniveau van bedijkte gebieden in
Nederland. De ramp in New Orleans heeft ongetwijfeld invloed op deze discussie.
Risicomanagement van beleid
Een interessante en tegelijkertijd doorwrochte
benadering van risicobeheer rond beleidsvorming
biedt het NMP-RIVM rapport ‘Nuchter omgaan
met risico’s’. Hoewel deze rapportage primair is
gericht op risicobeleid vanuit milieu- en gezondheidsoogpunt biedt zij herkenbare structuren voor
risicobenadering in het algemeen. Het navolgende
is hieraan ontleend.
Figuur 3 - Incidenten en rampen
83
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
De onderzoekers van NMP-RIVM presenteren de
‘risicoladder’ als systematiek. Hiermee kunnen
de gebruikelijke (technocratische) kwantitatieve
risicoschattingen gekoppeld worden aan de algemene maatschappelijke opvattingen over de aanvaardbaarheid van risico’s. Zodoende worden de
‘objectivisten’, die menen dat risico’s door meting
en berekening redelijk objectief vastgesteld kunnen
worden, verzoend met de ‘constructivisten’, die van
mening zijn dat het risicobegrip vooral een door
waarden bepaald ‘sociaal construct’ is.
De ‘risicoladder’ ordent vier typen van risicoproblemen. Aan elk type wordt een beheersstrategie
gekoppeld. Het gaat daarbij om:
Simpele, operationele beslissingen over risico’s
Bij minder complexe risicoproblemen met weinig
onzekerheid voldoen de klassieke en kwantitatieve methoden van risicoanalyse en - beheersing
(management) uitstekend. Deze methoden zijn
gebaseerd op de klassieke benadering in termen
van kans maal effect. Vervolgens kan met een
kosteneffectiviteitanalyse worden vastgesteld of het
rendement van de geïnvesteerde risico-euro goed
besteed is (feitelijke risicoreductie per euro).
Doelmatige beslissingen over risico’s
Ook als de complexiteit gering en de onzekerheid
matig is, maar de kosten hoog en/of de belangen
groot, ligt de klassieke benadering gebaseerd op
risicobepaling voor de hand. In deze gevallen knelt
vooral de generieke aanpak (bijvoorbeeld: veiligheid
voor alle burgers even hoog), omdat de verhouding
tussen kosten (voor maatregelen) en opbrengsten
(mate van risicoreductie) erg ongunstig is.
Als blijkt dat generieke veiligheid in de praktijk erg
kostbaar is, ligt het voor de hand om te zoeken naar
minder kostbare vormen van risicoreductie. Door
specifieke maatregelen te nemen, toegespitst op
situaties waar de risico’s het hoogst zijn, neemt de
kosteneffectiviteit in de praktijk snel toe. Ook differentiëren tussen bestaande en nieuwe situaties
verhoogt in veel gevallen de doelmatigheid van
risicoreductie. De keerzijde van deze aanpak kan
zijn dat niet voor iedere inwoner van Nederland
het afgesproken gelijke beschermingsniveau wordt
geboden.
84
In een democratische samenleving ligt het voor de
hand om in deze gevallen openlijk te discussiëren
over de keuze tussen doelmatigheid en billijkheid.
Omstreden, tactische beslissingen over risico’s
Het komt voor dat groepen in de samenleving zich
door andere risicoaspecten dan kans maal effect
aangesproken voelen. De klassieke en rationele
methode om risico’s te benaderen werkt dan niet.
Voorbeelden hiervan zijn het betrekken van bewoners bij het plaatsen van GSM-masten in Rotterdam,
of discussies rond kernenergie. Het gaat dan om
risico’s met zeer geringe waarschijnlijkheden, waarbij de betrokkenen zich eigenlijk uitsluitend zorgen
maken over de omvang en de gevolgen van een
eventuele ramp.
In deze gevallen verdient het de voorkeur om een
andere dan generieke aanpak te kiezen. Daarbij kan
het helpen als de procedure voor risicobeheersing
wordt aangepast. De acceptatie van de uitkomst
kan worden vergroot door overleg te voeren met
belanghebbenden, gericht op consensus over probleemdefinitie en procedure, over doelmatigheid,
evenwichtigheid en billijkheid van maatregelen.
Mogelijk ook kunnen daardoor relatief dure maatregelen achterwege blijven.
Beslissen in onzekerheid of ambiguïteit (strategisch)
Naarmate de onzekerheden toenemen, evenals de
ernst en omvang, zal de nadruk moeten verschuiven
naar een ‘postnormale’ benadering, in aanvulling op
de klassieke methoden. Hierbij zal in interactie met
de samenleving vorm moeten worden gegeven aan
de afbakening en structurering van het probleem,
het kwantitatief in kaart brengen, het omgaan met
onzekerheid en onwetendheid, het toepassen van
principes als voorzorg, afwegingsinstrumentarium,
en het ontwerp van de beslisprocedures. Dit impliceert ook dat de politiek moet beslissen in expliciete onzekerheid. De rol van de wetenschap is
dan veranderd van adviseur of rekenmeester naar
facilitator. Het doel is vooral te komen tot een breed
gedragen definitie van het risicoprobleem, een wijze
waarop het probleem ‘gemeten’ of de vinger aan
de pols gehouden kan worden en uiteindelijk een
beslissingkader.
Risicomanagement bij bestuurlijke besluitvorming
Tabel 1 -
Risicotypen, beheersstrategieën en beheersinstrumenten (naar: NMP-RIVM, Nuchter omgaan met risico’s)
Uitdaging
Complexiteit
Doel
Bescherming
Functie
cognitief
toetsing risicocriterium
overeenstemming experts
effectieve maatregelen
Doelmatigheid doelmatige en billijke cognitief
bescherming
evaluatief
compensatie
evenwichtige maatregelen
Strategie
Instrument
routine, cognitief beraad (organisa- risicoanalyse
tie, eventueel externe deskundigen) risicovergelijking
risicoreductie tot aanvaard niveau
reflectief beraad (organisatie,
externe deskundigen, belangengroepen)
balans tussen winst/billijkheid en
(opportunity) kosten
kosteneffectiviteit
kostenbaten
distributie in kaart brengen
Controverse
Vertrouwen winnen
oplossing delen
compensatie
evaluatief
gedeelde definitie en
afbakening van probleem
multi-criteriaanalyse
gevoeligheids- en scenarioanalyse
Onzekerheid
ambiguïteit
Instandhouden herstelvermogen, ‘geen
spijt’ maatregelen
maatschappelijke
acceptatie
flexibiliteit bewaren
sequentiële besluitvorming
evaluatief/normatief
onomkeerbaarheid vermijden,
zwakke schakels ontzien
‘democratische’ definitie
van probleem en mogelijke oplossingen
reflectief beraad (agentschap,
externe deskundigen, belangengroepen)
draagvlak voor probleemdefinitie en
procedure
participatief beraad (organisatie,
externe deskundigen, belangengroepen en democratische partijen)
verscheidenheid, vervangende
technologie
zoeken van maatschappelijke consensus
invloed in ruimte en tijd beperken
ontwikkeling wetenschap stap voor
stap volgen
Een overzicht van deze vier typen risico’s met
beheersstrategie en beheersinstrumenten is weergegeven in tabel 1.
Beheersinstrumenten
Vanuit de verschillende risicotypen volgen beheersinstrumenten waarmee informatie over risico’s
gegenereerd kan worden en waarmee de risico’s
vervolgens kunnen worden beheerst.
Alle instrumenten zijn er op gericht om het inzicht
vergroten, om draagvlak te creëren voor voorgenomen besluiten of om alternatieven in de fase van
beleidsvoorbereiding te genereren. Daarmee wordt
meer en objectieve informatie gegenereerd die
bestuurders nodig hebben om verantwoord tot de
uiteindelijke belangenafweging en besluitvorming
te komen. Geen van deze instrumenten neemt de
verantwoordelijkheid van bestuurders uit handen
voor de te nemen besluiten.
Risicoanalyse en risicobeheersing
Bij de klassieke methode van risicoanalyse worden risico’s systematisch en vanuit verschillende
invalshoeken in kaart gebracht voor het totale projectproces. Daarbij gaat het niet alleen om technische risico’s maar ook om politieke, juridische en
organisatorische risico’s die het goede verloop van
het project of proces kunnen verstoren. Aan deze
Integrated assessments’,
analogy, ‘what-if’ analyse
conferenties, scenarioworkshops, focusgroepen
risico’s wordt een waardering gekoppeld voor de
kans dat het risico optreedt, en het effect dat dat
dan heeft.
Vervolgens kan per risico worden nagegaan met
welke maatregelen deze risico’s kunnen worden
beheerst. De maatregelen kunnen gericht zijn op
het wegnemen of verkleinen van de oorzaken van
de risico’s. Ook kunnen ze gericht zijn op het wegnemen of verminderen van de effecten. Vervolgens
moet worden nagegaan of de kosten voor de maatregelen in verhouding staan tot het verminderen
van de risico’s.
Over deze klassieke en technocratische vorm van
risicomanagement is veel geschreven, waaronder:
Maatschappelijke kostenbaten analyse
Het is niet ongebruikelijk om investeringsbesluiten (deels) te baseren op een kosten-batenanalyse. Een breder en goed inzetbaar instrument is
de maatschappelijke kostenbaten analyse. Een
natuur- en milieuinclusieve MKBA is een integraal
afwegingsinstrument dat àlle huidige en toekomstige maatschappelijke voor- en nadelen tegen
elkaar afweegt door ze in geld uit te drukken en
daarmee de totale economische waarde oplevert.
Een belangrijke meerwaarde is dat naast de directe
effecten (financiële kosten en opbrengsten), ook
positieve en negatieve effecten op natuur en milieu
85
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
rond de implementatie van gevoelige beleidsonderwerpen kan issuemanagement een belangrijk
instrument zijn om de risico voor procesverloop te
ondervangen.
Figuur 4 - Type welvaartseffecten
als gevolg van een project eenduidig in geld kunnen
worden uitgedrukt. Een MKBA geeft aan of investeren in een bepaald project maatschappelijk gezien
al dan niet een juiste keuze is. Bij een negatief saldo
van de kosten- en batenberekening is er sprake van
geldverspilling. Een goede MKBA geeft ook aan bij
welke belanghebbende de kosten en baten thuishoren en welk projectalternatief het beste is. MKBA is
een volwassen en zelfs voorgeschreven instrument
bij grote infrastructurele projecten. In 2004 en 2005
zijn mede in opdracht van STOWA enkele MKBA’s
uitgevoerd naar de inzetbaarheid van rwzi effluent
voor natuur- en landbouwdoeleinden. Ook zijn er
MKBA’s uitgevoerd voor waterbeheer (Schelde,
randmeren, boezempeil) .Daaruit blijkt het instrument ook geschikt voor de beoordeling van minder
omvangrijke projecten.
Issuemanagement
Vaak speelt de voorstelling die mensen hebben
van feiten een belangrijkere rol bij de meningsvorming dan de feiten zelf. Een ‘issue’ ontstaat als
activiteiten van een overheid of van een bedrijf niet
overeenstemmen met de heersende waarden en
verwachtingen van de samenleving. Deze activiteiten worden dan onderwerp van felle discussie, soms
vanuit de organisatie zelf, maar meestal vanuit de
omgeving. Issuemanagement is het analyseren van
issues, gevolgd door acties om harmonie tussen
organisatie en samenleving te doen ontstaan. In
sommige aspecten lijkt het op crisismanagement,
met dit verschil dat issues niet op zichzelf staan
en ook niet onverwacht opduiken. Issues groeien
vanuit een trend, of hebben deze trend doen ontstaan. Issuemanagement houdt zich in belangrijke
mate bezig met voorspellen. Typische activiteiten
relateren aan de visie en missie van de organisatie,
positiebepaling en strategieformulering. Met name
86
Uitvoeringstoets
Om te voorkomen dat geformuleerd beleid in de
praktijk strandt op de uitvoering, kan vooraf een
toets worden uitgevoerd op de praktische consequenties van dat beleid. Een dergelijke uitvoeringstoets heeft als grote voordeel dat het beleid kan
worden aangepast aan praktische aspecten. Vooral
de rijksoverheid heeft op verschillende departementen dergelijke toetsen ontwikkeld. In de praktijk
leiden ervaringen van zo’n toets ook regelmatig tot
wijzigingen in de beleidsontwikkeling.
Critici stellen overigens dat uitvoeringstoetsen ook
afbreuk kunnen doen aan de kwaliteit van beleid,
doordat de uitvoeringsorganisaties tijdens het
onderzoek op een oneigenlijke manier de beleidsvorming beïnvloeden .
Scenarioanalyse
Scenarioanalyse is een methode die bij uitstek
geschikt is om robuuste strategieën te ontwikkelen
in een wereld die elke dag anders is en waar onzekerheid en onvoorspelbaarheid troef zijn. De oorsprong van scenariodenken ligt in de krijgskunde.
Grote bedrijven in Nederland, waaronder Shell,
ING, KPN maar ook Witteveen+Bos hebben gebruik
gemaakt van deze methodiek om strategieën te
ontwikkelen voor bedrijfsbeleid terwijl de toekomst
niet voorspelbaar is.
De kracht de scenarioanalyse is dat ze de verschillende belangrijkste ontwikkelingen in kaart brengen,
waarna waarschijnlijke toekomstscenario’s worden
beschreven. Deze scenario’s voorspellen niet de
toekomst, maar geven uiteenlopende kaders waarbinnen de toekomst zich waarschijnlijk zal ontwikkelen. Belangrijke beleidsbesluiten kunnen vervolgens
worden getoetst aan de scenario’s.
Strategieën die gebaseerd zijn op een scenarioanalyse, zijn flexibel en robuust, en spelen in
op omgevingsveranderingen. Daardoor worden
externe ontwikkelingen snel herkend en kan tijdig
worden ingespeeld op kansen en bedreigingen.
De methode verruimt strategische denkkaders en
Risicomanagement bij bestuurlijke besluitvorming
dwingt organisaties tot een verfrissende outside-in
benadering.
De drinkwaterbranche heeft enkele jaren geleden
collectief een scenarioanalyse verricht. Daarover is
indertijd gepubliceerd in H2O, die gepresenteerd is
als ‘De kartonnen doos’.
5.
Risicomanagement van beheer
Nadat beleid is vastgesteld wordt de uitvoering
ervan ter hand genomen. Bij waterschappen
meestal door de eigen organisatie. Het bestuur
heeft in die uitvoeringsfase geen directe bemoeienis meer met de uitvoering van de beheerstaak zelf,
en komt op afstand. De verantwoordelijkheid van
de bestuurders richting burgers blijft echter onverminderd aanwezig. In de uitvoering is het dan ook
zaak om de hierin eventueel besloten risico’s te
voorkomen of te beheersen.
Beheersinstrumenten
Corporate Governance als leidraad
Een fraaie parallel is te trekken met de private
sector. Ook daar bestaat het verschijnsel dat de
organisatie verantwoording aflegt, zij het primair
aan de aandeelhouders. Voor het voeren van een
goed coherent en samenhangend bedrijfsbeleid en
het afleggen van verantwoording daarover wordt
het begrip ‘Corporate Governance’ gehanteerd.
Corporate Governance is geen vrijblijvendheid voor
de private sector: de code Tabaksblatt, die eraan
ten grondslag ligt, zal waarschijnlijk stap voor stap
in wetgeving worden verankerd.
Onderdelen van Corporate Governance zijn onder
meer een duidelijke visie en integer management,
transparantie over de strategie, de risico’s, het naleven van wet- en regelgeving en de onafhankelijkheid van de accountantscontrole. Deze aspecten
zijn onverkort van toepassing op de publieke sector,
zeker ook daar waar bestuurlijke verantwoording
moet worden afgelegd over gevoerd en te voeren
beheer.
Tenminste de volgende bouwstenen van Corporate
Governance zijn implementeerbaar bij de overheden. Het zijn tegelijkertijd instrumenten waarmee
adequaat risico’s kunnen worden beheerst.
1. Transparantie over de risico’s en financiën en het
afleggen van verantwoording,
De structuur waarop verantwoording aan het
bestuur wordt afgelegd is bij de waterschappen
in principe uitstekend geregeld. De waterschappen kennen verordeningen voor het financiële
beheer. Daarin zijn de regels voor financiële transparantie vastgelegd en wordt het financierings- of
Treasurystatuut verankerd. Deze verordeningen
gaan hoofdzakelijk over het financiële beheer van
de organisatie Waterschap.
De beheersing van bijvoorbeeld aanbestedingsgelden en projectbudgetten zijn van een andere orde.
Dit dient projectmatig beheerst te worden, waarvoor
andere instrumenten voor risicobeheer kunnen worden toegepast. Daarvoor zijn formele of informele
operationele werkprocedures en interne richtlijnen
van de organisatie zelf van grote betekenis.
2. Relevante ethische gedragscode en integriteitsbeleid.
Integriteitsbeleid is bij de lagere overheden een
rudimentaire tak aan de stam. Uit onderzoek van
het ministerie van BZK in 2004 bleek maar net iets
meer dan de helft van de waterschappen en tweederde van de gemeenten een actief en geformaliseerd integriteitsbeleid te kennen. Weliswaar zijn er
vaak informele bedrijfsafspraken, waaronder over
het aannemen van geschenken, maar die raken
niet vaak de ware essentie van integriteitsbeleid.
Een positieve ontwikkeling is dat de waterschappen uiterlijk in 2007 integriteitsbeleid ontwikkelen
en implementeren. De eerste aanzetten daartoe zijn in het najaar van 2005 door de Unie van
Waterschappen ontplooid.
3. Adequaat risicomanagement.
Risico’s worden in de praktijk meer impliciet en op
ad hoc basis beheerst dan dat er expliciete beleidslijnen voor worden vastgesteld. De jaarrekening van
de waterschappen bevat weliswaar een risicoparagraaf, maar die behelst eventuele risico’s die in de
lucht hangen en die de financiële resultaten alsnog
kunnen beïnvloeden in het lopende of volgende
verslagjaren. Een korte rondgang langs websites
van waterschappen leert dat slechts hoogstzelden
risicoparagrafen worden toegevoegd aan bestuursvoorstellen. Hier valt winst te behalen: structurele
87
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
Figuur 5 - Iso9001
aandacht voor risico’s juist in bestuursvoorstellen
scherpt het denken van zowel de bestuurders als
van de aanleverende ambtelijke diensten.
4. Interne controle maatregelen die bedrijfs- en
financiële risico’s reduceren.
Een van de betere methoden om de bedrijfsprocessen, en daarmee de bedrijfs- en financiële risico’s,
beter te beheren is het voeren van actief kwaliteitsbeheer. Operationele kwaliteitssystemen in de geest
van ISO9001 zijn momenteel nog een zeldzaamheid
in waterschapsland. Een aantal schappen werkt aan
de invoering van kwaliteitssystemen en ondervindt
daarbij dat dit lastige trajecten zijn. Niet in de laatste
plaats omdat de invoering van dergelijke systemen
Figuur 6 - Benchmark
88
gepaard gaat met een cultuuromslag. Dit demonstreert dat nut en noodzaak van kwaliteitssystemen
nog lang niet door alle medewerkers van schappen
wordt ingezien, en is een teken van sterke interne
gerichtheid.
Risicobeheersing door middel van een kwaliteitssysteem reikt verder dan de technische werkzaamheden van waterschappen. Ook het uitvaardigen
van verordeningen, implementeren van beleid,
verlenen van vergunningen en handhaving heeft
baat bij heldere en aantoonbare kwaliteitslijnen. Niet
alleen wordt het risico van claims en aanspraken
verlaagd, het draagt ook bij aan het beeld van een
transparante en betrouwbare overheid.
5. Onafhankelijke externe accountantscontrole
De onafhankelijke externe accountantscontrole
is verankerd in de financiële verordeningen en
de reglementen van de waterschappen. In navolging van de gemeenten broedt de Unie van
Waterschappen momenteel op het instellen van een
Rekenkamerfunctie. Deze rekenkamerfunctie heeft
tot taak om onafhankelijk onderzoek te doen naar
de effectiviteit van gevoerd beleid, en kan daarmee
in belangrijke mate bijdragen aan het vergroten
van de transparantie van waterschapsbeleid en het
verkleinen van de afstand tot de burger. Daarnaast
Risicomanagement bij bestuurlijke besluitvorming
versterkt een rekenkamerfunctie de positie van het
Algemeen Bestuur als controlerend orgaan van het
Dagelijks Bestuur.
Het is wonderlijk te constateren dat er momenteel
nog waterschappen zijn die hier (nog) niet van willen weten.
Benchmark
Een belangrijk middel om de effectiviteit en efficiency van beheer te meten is de benchmark.
Inmiddels een volwassen instrument bij zuiveringsbeheer en in ontwikkeling bij waterbeheer.
De benchmark heeft duidelijk meerwaarde als het
gaat om de leereffecten van de deelnemende organisaties doordat de onderlinge vergelijkbaarheid
toeneemt. Ook geeft het bestuurders én burgers
een instrument om op een redelijk objectieve wijze
de prestaties van het waterschap te beoordelen.
De benchmark voor de drinkwatersector, die al
wat verder is doorontwikkeld, heeft een duidelijke
invloed op de bedrijfsstrategie van die sector. Al was
het maar dat een bepaalde score of ranking in de
benchmark regelmatig als managementdoelstelling
wordt opgenomen. Ook in bestuursprogramma’s
van waterschappen wordt regelmatig gerefereerd
aan posities in de benchmark. Hierdoor ontstaat
een duidelijke prikkel om operationele prestaties
transparant te maken en te verbeteren. Waterschap
Groot Salland bijvoorbeeld stelt dat het niet de
beste hoeft te zijn maar wel met de eerste 25% wil
meekunnen. Dat waterschap gaat bij de taakuitoefening uit van een goede prijs- kwaliteit verhouding
en laagst maatschappelijke kosten.
Innovatie
Innovatie is in. De Rijksoverheid heeft een innovatieplatform opgericht en het thema is een speerpunt
in het kabinetsbeleid. De ware motor daarachter
is om het bedrijfsleven te prikkelen om voortdurend bezig te zijn met productvernieuwing en om
zodoende een concurrerender positie in de markt
te verwerven. Het voortbestaan van bedrijven, en
zeker ook in internationaal perspectief, moet daarmee worden verzekerd.
Waterschappen als overheden kennen niet de tucht
van de markt. Anders dan de regelmatig terugkerende stelseldiscussie over de het bestaansrecht
Figuur 7 - Innovatieproces
van waterschappen, zijn er geen existentiële
bedreigingen. En zelfs als de stelseldiscussie toch
weer van stal wordt gehaald en tot andere conclusies leidt, blijft de noodzaak voor operationele
beheerstaken aanwezig.
Toch is ook innovatie voor waterschappen van
belang. Al is het alleen al omdat het Sociaal Contract
de overheden verplicht om voortdurend bewust
te zijn van haar taken, die vervolgens effectief en
efficiënt moeten worden uitgevoerd. Ontwikkelende
technologieën, nieuwe inzichten in water- en natuurbeheer moeten dan ook op enig moment vertaald
worden naar een andere uitvoering van die taken.
Actieve participatie in innovatie is daarbij onontkoombaar. Samenwerking met derden, via Stowa,
andere waterschappen of met het bedrijfsleven,
kan voordelen opleveren. Om die reden kan actief
innovatiebeleid worden gezien als een middel voor
risicobeheer.
Het kenmerk van innovatieve trajecten is dat ze starten met onduidelijkheid over de uitkomsten. Vanuit
dit perspectief kleeft het risico aan innovatie dat een
gepleegde onderzoeksinvestering (op korte termijn)
niet rendeert. Tegelijkertijd is er ook de kans, het
positieve risico, dat de innovatie nieuwe inzichten
en meerwaarde oplevert.
Innovatietrajecten zijn geen synoniem voor risicovolle trajecten. Goed innovatiebeleid richt zich op de
kerntaken van het waterschap het heeft tot doel op
de belangrijkste elementen daarvan verbetering te
genereren. Een praktisch toepasbaar en realistisch
voorbeeld van innovatiebeleid staat op de website
van het Hoogheemraadschap van Delfland. Terecht
stelt Delfland dat innovatie niet geassocieerd moet
89
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
worden met geluk. Zoiets waar je toevallig tegenaan
loopt. Met een actief management van innovatie zet
een organisatie het geluk naar haar hand.
6.
Risicomanagement van bestuurders
Tot slot. In de voorgaande stukken is vooral stilgestaan bij grotendeels technische of processuele
methoden om risico’s te beheersen bij nagenoeg
alle facetten van waterschapswerk. Maar als uiteindelijk de lijntjes bij elkaar komen, is er één platform
waar gewikt en gewogen wordt en waar besluiten
worden genomen. Dat platform is het bestuur.
Iedereen heeft wel eens ervaring opgedaan met
bestuurlijke besluitvorming die soms (tenminste in
de ogen van sommige waarnemers) rationeel en
logisch, soms emotioneel, soms ondoorgrondelijk
is. Betekent dit dat alle moeite van risicobeheer om
niet is, als aan het eind van het hele traject met een
zekere mate van subjectiviteit (je kunt ook zeggen:
bestuurlijk beoordelingsvermogen) besloten wordt.
Ofwel: het bestuur zelf als risicofactor
Onderzoek heeft aangetoond dat de meeste mensen lang niet altijd rationeel omgaan met risico’s en
met het nemen van besluiten.
Baanbrekend onderzoek naar de manier waarop
mensen omgaan met risico’s en onzekerheden
is uitgevoerd door twee Israëlische psychologen:
Daniel Kahneman en Amos Tversky. Beiden startten hun carrière in Israël en waren later verbonden
aan de universiteiten van Princeton en Stanford. In
1979 publiceerden zij het boek ‘Prospect Theory: An
Figuur 8 - Daniel Kahneman (l) en Amos Tversky (r)
90
Analysis of Decision under Risk’. In 2002 zou hier de
Nobelprijs voor de economie worden toegekend.
De Prospect (vooruitzichten) Theory stelt dat
mensen onbewust strategieën hanteren waarbij
ze potentiële verliezen zwaarder laten wegen dan
potentiële voordelen van dezelfde omvang. Per
saldo leidt dit ertoe dat mensen de voorkeur geven
aan het vermijden van risico’s boven het inzetten
op een even grote kans op winst (“wat de boer niet
kent dat eet hij niet”).
Een ander essentieel punt is de manier waarop
mensen een nieuwe of toekomstige toestand beoordelen. Dat doen ze namelijk niet naar de kenmerken
van die nieuwe situatie, maar naar de verandering
ten opzichte van de bestaande toestand.
Kahneman en Tversky laten ook zien dat mensen in
het beoordelen van kosten en baten systematisch
afwijken van wat volkomen rationeel logisch zou
zijn. Mensen gebruiken onbewust methoden om
kansen op gebeurtenissen en de waarde daarvan in
te schatten. Die methoden bepalen ook gedeeltelijk
de manier waarop mensen de ruimte om zich heen
waarnemen, interpreteren en er beslissingen over
nemen. In de praktijk leidt dit zowel tot overschatting als onderschatting en tot zowel overwaardering
als onderwaardering. Zo toonde Kahneman aan dat
mensen de kans op een combinatie van een overstroming en een aardbeving hoger inschatten dan
van alleen een overstroming van gelijke omvang. En
dat is natuurlijk een statistische onmogelijkheid.
Het verschijnsel dat mensen inconsequent keuzes
maken is door de onderzoekers ‘gemis aan invariantie’ genoemd (failure of invariance). Het resulteert
in een proces waarbij mensen mentaal onderdelen
los gaan zien van het grotere geheel. Daarbij wordt
niet onderkend dat besluitvorming over één onderdeel ook het grotere geheel verandert. Dit proces,
mental accounting, is vergelijkbaar met het concentreren op het gat in plaats van op de doughnut.
Het leidt bovendien tot tegenstrijdige antwoorden
op dezelfde vraag.
Dezelfde vertekeningen komen óók voor in de
beoordeling van risico’s en opbrengsten door andere
betrokkenen waaronder bestuurders en experts.
Voortdurende vooringenomenheid met bepaalde
Risicomanagement bij bestuurlijke besluitvorming
uitkomsten, bijvoorbeeld financiële, leidt ertoe dat
iemand die uitkomsten steeds waarschijnlijker gaat
vinden. Neem de steevast uit de hand lopende kosten van infrastructurele projecten als de HSL, de
Betuwelijn en de Amsterdamse Noord-Zuid metrolijn.
Herkenning van de vertekening in de eigen beoordeling is zeldzaam (overschatting van eigen mogelijkheden is een van de aangetoonde vertekeningen),
maar bij anderen wordt er vaak instinctief rekening
mee gehouden. De plannenmakers neigen ertoe het
zware gewicht van de risico’s van een project te compenseren. Ze huren rekenaars in die ’aantonen’ dat
de kosten lager zullen zijn dan iedereen vermoedt.
Volgens de Prospect Theory leiden de talloze
berichten over dit soort kostenoverschrijdingen
er weer toe dat het publiek de kans op financiële
debacles bij volgende projecten extra hoog zal
inschatten. De manier waarop mensen veranderingen in de omgeving beoordelen hangt sterk af
van de condities waaronder de beslissingen over
die veranderingen worden gepresenteerd, zoals
in het geval van infrastructurele projecten de al te
optimistische (en telkens onderuitgehaalde) kostenberekeningen van de plannenmakers. Tversky
en Kahneman noemen dat framing (inkadering)
van beslissingen.
De omgeving rond bestuur en bestuurlijke besluitvorming reageert niet per definitie rationeel op
voorstellen en genomen besluiten. En zeker zo
belangrijk: de bestuurder mogelijk zelf ook niet.
Daarmee wordt de bestuurder zelf een risicofactor
die vernieuwing in de weg kan staan.
Kennis en begrip van dit fenomeen kan helpen om
besluitvormingsprocessen te doorgronden en te sturen. Door de kaders vanuit verschillende blikvelden
te belichten, door onzekerheden of transparanter te
presenteren, door helder te maken hoe risico’s kunnen worden beheerst zal de bereidheid om nieuwe
wegen in te slaan toenemen.
Tot slot
De omgeving waarin de waterschappen opereren
zal steeds complexer worden. De risico’s bij beleidvorming en uitvoering van de beheerstaken zullen
toenemen. Er liggen volop kansen om beter en
structureler gebruik te maken van de vele methoden
die ontwikkeld zijn om deze risico’s (grotendeels)
te kunnen beheersen. Adequate toepassing ervan
vraagt allereerst een goede risicoperceptie. Dit geldt
voor de ambtelijke organisaties die het merendeel
van de informatie aanleveren waarop besluiten
genomen worden. Maar het geldt zeker ook voor
de bestuurders, die als managers van het Sociaal
Contract de juiste vragen moeten stellen, een stimulerende en open houding moeten aannemen
en hun verantwoordelijkheid op het juiste niveau
moeten nemen.
En toch, ook in mijn belevingswereld als bestuurder,
blijft het uiteindelijk mensenwerk. En dat is maar
goed ook!
Referenties
1 Unie van Waterschappen. Het waterschap in
kort bestek, VUGA uitgeverij bv, 1997
2 Nationaal Bestuursakkoord Water, Den Haag, 2
juli 2003
3 Crooijmans, H. Moeizaam op zoek naar herstel
van vertrouwen, Elsevier juni 2004
4 zie www.belevingswereld.nl
5 Jeurissen, R., De onderneming als wereldburger.
Rede uitgesproken bij het aanvaarden Van het
ambt van Hoogleraar Bedrijfsethiek Op 8 oktober
2002, Universiteit Nyenrode.
6 ‘Naar een Europees Sociaal Contract’ Toespraak
door dr. Bernard Bot, Minister van Buitenlandse
Zaken van het Koninkrijk der Nederlanden Humboldt Universität, Walter Hallstein Institut für
Europäisches Verfassungsrecht Berlin, 2. Juni
2004
7 Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) – RIVM,
Nuchter omgaan met risico’s, RIVM rapport
251701047/2003, 2003
91
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
8 Risman Werkgroep, Het Risman proces, risicomanagement voor infrastructuurprojecten,
Kenniscentrum Risman, 1999
9 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Risicomanagement, 2002
10 Snel, A. en D. van Hasselt. Brug tussen techniek
en besluitvormingsprocessen. Land+Water, 11,
1999
11 CUR NET. Risicobeheersing in ontwerp, Gouda
2003
12 Rouwendal J. en P. Rietveld Welvaartsaspecten bij de evaluatie van infrastructuurprojecten,
Onderzoeksprogramma Economische Effecten
Infrastructuur, Ministeries van V&W en VROM,
2000
13 Witteveen+Bos, Maatschappelijke kosten baten
analyse hergebruik effluent Ameland, 2004
14 Door: Martijn Hemminga, communicatiecoach.
com
15 Twist, van M.J.W. en I. Mayer, De afstemming
tussen beleid en uitvoering. Ervaringen met het
toetsen van uitvoerbaarheid van beleid. Blad
Bestuurskunde, januari 2000
16 Kees van der Heijde, Scenario’s: the art of strategic conversation, Chichester, UK: John Wiley
& Sons, 1996
17 Kabinet streeft naar verbetering integriteitsbeleid. Persbericht ministerie BZK, 12 juli 2004.
18 Bina Ayar, Integriteit is vooral ook een kwestie
van blijven praten. Invoeren integriteitsbeleid
binnenkort verplicht. waterschap september
2005
19 Waterschap Groot Salland,Leven met Water,
Bestuurs-programma 2005-2008
20 Hoogheemraadschap van Delfland, werken aan
afvalwater voor een betere toekomst, innovatieprogramma 2005-2007.
21 Kahneman, D. & A. Tversky 1979. Prospect
Theory: An Analysis of Decision under Risk.
Econometrica 47: 263-291.
22 Kahneman, D., P. Slovic & A. Tversky 1982.
Judgement under uncertainty: Heuristics and
biases. Cambridge University Press.
92
Overige lezenwaardige documenten:
- Hertogh, M.J.C.M., Belangen bij complexe
infrastructurele projecten, Delwel Uitgeverij ’sGravenhage, 1997
- Bell, R. De bodemloze put, megaprojecten en
manipulatie, Uitgeverij Aristos Rotterdam 1998
- Bernstein, P.L. 1996. Against the Gods. The
remarkable story of Risk. John Wiley & Sons
Inc.
- Enthoven, G. Representatief en participatief.
Een tussenbalans na 10 jaar interactief besturen.
Bestuurskunde, maart 2005.
- Nuland, M. van en H. van Beek, Risicomanagement: antwoord op belangrijke ontwikkelingen
bij lagere overheden? Public Controlling, maart
2004.
- Gemeenteraad Amsterdam. De prijs van mobiliteit: bestuursmanagment en kostenbeheersing
bij de Noord/Zuidlijn, juni 2005 (onder meer over
de paradox van bestuurders over verschillende
rollen en risicomanagement tijdens besluitvorming en projectuitvoering).
Het risico van innovatie bij de zuivering van afvalwater
Het risico van innovatie bij de zuivering
van afvalwater
ir. Kees de Korte
1.
Inleiding
Het doorvoeren van vernieuwingen gaat niet altijd
zonder risico’s. Toch kan dat nodig zijn, bijvoorbeeld vanwege nieuwe eisen, maar ook omdat
de (effluent)kwaliteit omhoog moet of de kosten
omlaag.
Innovatie door mensen of organisaties wordt algemeen positief beoordeeld. Het geeft een goed
imago en status. Bij risico kan dat ook het geval
zijn, zolang het maar goed afloopt. Als de risico’s
te groot waren en ze leiden tot een slechte afloop,
loopt het imago een flinke deuk op.
De centrale gedachte bij dit onderwerp is hoe we
innovatie kunnen stimuleren en daarbij tegelijk risico’s vermijden.
Na een introductie van de begrippen innovatie en
risico, beide typische containerbegrippen, wordt
bijna een eeuw teruggekeken in de historie van
de afvalwaterzuivering om te zien of daar iets van
geleerd kan worden. Mede aan de hand van het
voorbeeld van de nieuwe innovatieve rwzi Hilversum
zal nagegaan worden wat eraan gedaan kan worden om met beperkte risico’s toch innovatief te kunnen zijn. Tenslotte zal aandacht besteed worden aan
de innovaties en risico’s van afvalwaterzuivering als
die beschouwd wordt in een ruimer kader.
2.
ir. K. de Korte
Waternet
Innovatie
Het is niet altijd even duidelijk wat met het begrip
innovatie wordt bedoeld. In de dikke van Dale
(1995) staat:
innovatie (v.) [<Lat.innovatio], 1 invoering van
iets nieuws; 2 nieuwigheid; 3 technische, industriële vernieuwing; dit kabinet stimuleert de
innovatie in de eigen industrie onvoldoende
Het is hier niet helemaal duidelijk of innovatie nu
het proces van de invoering van iets nieuws is of
dat het ook zoiets als een uitvinding of een technologische doorbraak kan zijn. Opvallend is wel het
Risicomanagement en/of
innovatie?
93
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
waardeoordeel over het regeringsbeleid, zomaar in
een woordenboek.
Bij Wikipedia op Internet staat onder meer:
Innovatie is de introductie van nieuwe ideeën,
goederen, diensten en praktijken door een persoon of binnen een organisatie. Het proces van
innovatie draait om dingen nieuw en beter aan
te pakken dan voorheen.
Innovatie wordt nog wel eens gezien als technische verbeteringen maar dat is een te beperkte
definitie. Ook in bijvoorbeeld management of
marketing kan innovatie plaats vinden. Het op
de juiste manier toepassen van een (nieuw)
product is vaak een even zo grote innovatie als
het product zelf.
Innovatie wordt door de overheid als noodzaak
gezien om economische groei te waarborgen. Dit is vastgelegd in de Lissabon strategie
van de Europese Unie en het Nederlandse
Innovatieplatform waar premier Balkenende
voorzitter van is.
Het bevorderen van innovatie kan op verschillende manieren:
• meer geld voor onderzoek
• verminderen van regels en barrières voor
bedrijven en instellingen
• het vormen van clusters waar kennisintensieve organisaties (universiteiten, bedrijven
etc) samenwerken
• actief beleid van overheidsorganen om voor
innovatieve methodes te kiezen in plaats van
traditionele
Opmerkelijk genoeg ook hier weer een flink stuk
over het regeringsbeleid, maar nu dat van 2005.
Verder een heel duidelijke uitleg en hier is innovatie
als een proces aangegeven.
Gelukkig schijnt iedereen het anno 2005 wel eens
te zijn over het belang van innovatie.
De EU en ook Nederland zien innovatie als noodzaak om economische groei te waarborgen. In september 2003 is door de regering het Nederlandse
Innovatieplatform ingesteld. Dat heeft als opdracht
om voorstellen te ontwikkelen om de innovatiekracht
van Nederland te versterken. Het platform ontwikkelt voorstellen om de ontwikkeling van kennis en
de toepassing daarvan in de private en/of publieke
sector te bevorderen. Het kan daarbij gaan om
het oplossen van knelpunten, het stimuleren van
94
samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijven en het scheppen van een beter klimaat voor
ondernemers en kenniswerkers in ons land.
Water is geselecteerd als één van de vier sleutelgebieden van het innovatieplatform.
Toch is het niet de faciliterende overheid is die
zorgt voor de totstandkoming van de innovaties.
Het wordt er wel makkelijker door gemaakt, en dat
is op zich belangrijk voor het behalen van succes,
maar zeker geen garantie.
Het begin van de innovatie ligt in onszelf. We kunnen zelf leren goed te analyseren waar het om gaat,
op een andere manier tegen dingen aan te kijken,
op een ander schaalniveau te denken, af te wijken
van platgetreden paden, gevestigde tradities los
te laten, bewezen technieken te verbeteren, iets
nieuws te bedenken, en dan blijkt ineens dat het
nog leuk is ook.
In principe is iedereen innovatief, want het gaat
meer om nadenken, initiatief en doorzettingsvermogen dan om de omvang van de kennis. Op dit
gebied ligt er een duidelijke rol voor alle vormen
van scholing, van de basisschool tot de universiteit.
Enthousiaste docenten moedigen de spelende vernuftige mens aan om vernieuwend bezig te zijn. Dat
is hard nodig in deze tijd waarin wetten, normen,
regels, protocollen en modellen de gedachten in een
keurslijf dwingen. Kennisverwerving is een belangrijke randvoorwaarde, want je moet wel weten hoe
de dingen in elkaar zitten, maar het vermogen tot
oorspronkelijk nadenken en zo te ontsnappen aan
het keurslijf is de motor van de innovatie en juist dat
moet gestimuleerd worden. Een andere factor van
belang is de inspiratie. Slechts weinigen zijn in staat
om als kluizenaar grootse en meeslepende dingen
te bedenken. Een uitgebreid netwerk met vakgenoten verschaft deze broodnodige inspiratie en vervult
daarnaast een klankbordfunctie. Zo’n netwerk wordt
vooral, maar niet alleen, opgebouwd op symposia
en congressen. De persoonlijke contacten met
sprekers en andere collega’s zijn daarbij effectieve
aanjagers van het innovatieproces en een goede
mogelijkheid om tot samenwerking en inspiratie te
komen. De vakliteratuur speelt daar ook een rol in.
Het lezen, maar vooral het schrijven kan een bron
van inspiratie zijn [ref 1].
De conclusie is dat innovatie staat of valt met netwerken.
Het risico van innovatie bij de zuivering van afvalwater
3.
Risico
Het begrip risico wordt door Wikipedia [ref 2] als
volgt omschreven:
Risico is de kans dat een gebeurtenis plaatsvindt vermenigvuldigd met het effect van die
gebeurtenis en de kans dat een bepaald scenario waarin de eerder genoemde kans plaatsvindt voorkomt. Dit effect kan positief danwel
negatief zijn. Meestal wordt het woord echter in
de negatieve zin gebruikt. Het risico is tevens
de blootstelling vermenigvuldigd met het effect
en de waarschijnlijkheid. Bij dit laatste gaat het
voornamelijk om langdurige processen, bij de
eerste definitie gaat het vaak om plotselinge
gebeurtenissen.
Risico = Kans x Effect x Blootstelling
Wikipedia gaat dan verder nog in op het beheersen van risico’s door het beperken van de kans,
het beperken van het effect en het beperken van
de blootstelling, al dan niet met behulp van een
risicoanalyse:
Een risicoanalyse kan gemaakt worden om te
bepalen hoe groot de risico’s zijn, welke risico’s
verkleind kunnen worden, en welke risico’s het
meest urgent dienen te worden aangepakt. Dit
is een werkwijze die zijn intrede heeft gedaan
rond 2000 en is één van de elementen die met
projectmatig werken wordt uitgewerkt.
Dit is een beschrijving van een typisch rationele
benadering van het begrip risico. Maar risico’s
en kansen kunnen dan misschien met voldoende
onderzoek goed bepaald worden, er zit altijd een
subjectieve component in het aanvaarden van een
bepaald risico.
Enkele voorbeelden van kans en risico en de perceptie daarvan:
• Loterij: De oudejaarsloterij kent 11 hoofdprijzen
van 100.000 € of meer en er worden 4,5 miljoen
loten verkocht. De kans op een hoofdprijs is dus
2,4 per miljoen loten. Aan prijzengeld wordt door
de Staatsloterij gemiddeld 60,4 % uitgekeerd [ref
3].
• Gezondheid: De levensverwachting van vrouwelijke (matige) rokers is 2,1 jaar korter dan
dat van niet-rokers. Bij mannen is dit 5,1 jaar.
•
•
•
In Nederland rookte in 2003 30% van alle
Nederlanders van 15 jaar en ouder, inmiddels
gedaald tot 28% [ref 4].
Vliegen: De laatste jaren verongelukt wereldwijd 1 á 2 per miljoen opgestegen vliegtuigen.
De kans om daarbij te overlijden ligt op 50 per
miljoen vluchten [ref 5].
Verkeer: De laatste jaren vallen er ca 900 - 1000
verkeersdoden per jaar in Nederland. Met 16
miljoen inwoners is de kans dan ongeveer 60
per miljoen inwoners per jaar [ref 6].
Kosmische gebeurtenissen: De planeet aarde
ligt onder vuur. Van alle kanten wordt zij belaagd
door kosmische projectielen (Figuur 1). Niemand
weet wanneer de volgende voltreffer plaatsvindt. De enige zekerheid is dát het een keer zal
gebeuren. Gemiddeld loopt elk mens op aarde
evenveel kans op dood-door-inslag als op dooddoor-vliegtuigongeluk [ref 7].
Waarover maken we ons nu zorgen of koesteren we illusies? Rationeel gezien lijkt deelnemen
aan de staatsloterij niet erg verstandig. Bij een
uitkeringspercentage van 60,4% blijft gemiddeld
39,6% van de inleg bij de staatsloterij. Alleen de
optimisten vinden de kans van 2,4 op de miljoen
kennelijk groot genoeg om hier geld in te steken.
Dertig procent van de Nederlander rookt, alhoewel
het risico daarvan algemeen bekend en groot is.
Hebben deze rokers wellicht de illusie dat zij niet
onder de statistiek vallen? Mensen met vliegangst
Figuur 1 - Kosmische gebeurtenis
95
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
bestaan, maar deze angst kan niet door het risico
op ongelukken verklaard worden; de kans om op
weg naar het vliegveld door een verkeersongeluk
om te komen ligt zo’n beetje in dezelfde orde van
grootte. De kans op kosmische gebeurtenissen tenslotte geeft een soort referentieniveau van risico.
Eén ding wordt hieruit wel duidelijk en dat is dat het
niet de rationeel bepaalde grootte van het risico is
wat zorgt voor het al dan niet accepteren daarvan,
maar dat diepere psychologisch bepaalde factoren
daarvoor verantwoordelijk zijn.
Dit soort gedachten worden ook wetenschappelijk
bevestigd:
Wat is riskanter: autorijden, parachute springen,
bouwvakker zijn of bij een afvalverbrandingsoven wonen? Wat maakt iets riskant? Vallen
risico’s te meten of te berekenen? Wat maakt
een riskante activiteit acceptabel? Welke risico’s nemen wij, welke vermijden wij liever, en
waarom? Hoe betrouwbaar is het menselijk oordeel? Kansen schatten, anticiperen op ongevalseffecten, beslissen onder risico, het zijn niet de
sterkste kanten van homo sapiens’, aldus prof.
Charles Vlek. ‘De meeste mensen zijn – net als
andere dieren – adaptieve overlevers in het hieren-nu. Als risicobeoordelaars en beslissers zijn
we van nature geneigd tot probleemvereenvoudiging, verliesangst eerder dan winstbegeerte,
blikvernauwing onder spanning, overschatting
van onze gedragseffectiviteit, zekerstelling van
ons groepsgelijk en weghouden van andersdenkenden (..)’. In de technisch-statistische
risicoanalyse berekent men de totaalkans op
ongevallen op grond van de systeemonderdelen. Deze tak van wetenschap ontstond in de
jaren ’60, gestimuleerd door technologische
ontwikkelingen, vooral ook op het terrein van
kernenergie. Al snel ontmoette deze mathematische benadering kritiek vanuit de hoek van de
gedragswetenschappen. Was risico niet veel
meer een psychologisch begrip dat berust op
angst voor verlies, onzekerheid en gebrek aan
beheersbaarheid? En hangt de acceptatie van
risico’s niet veel meer af van de bijbehorende
voordelen? Want vaak hoort bij een groter voordeel een groter risico: wie harder rijdt, neemt de
kans op een (ernstiger) ongeluk op de koop toe.
Maar ook met kansberekening is het oppassen.
96
Ook hier geldt de waarschuwing van beleggingsfondsen: ‘resultaten uit het verleden bieden geen
garantie voor de toekomst’ [ref 8].
De conclusie is dat het voor de vraag of risico’s
acceptabel zijn niet helpt om nauwkeurige risicoanalyses te maken, maar dat acceptatie meer met
moed en angst te maken heeft.
4.
Historie
Het risico van innovaties bij de zuivering van afvalwater is natuurlijk niet nieuw.
Ongeveer een eeuw geleden werd de basis gelegd
voor de huidige moderne biologische zuivering van
afvalwater. In de literatuur en op internet is daarover
nog heel wat terug te vinden. De belangrijkste ontwikkelingen vonden plaats in Engeland, Duitsland
en de USA.
De ontwikkeling van het principe van het actiefslibproces in Engeland wordt door Jiri Wanner
beschreven in ‘Beginning of the activated sludge
process’ [ref 9].
As generally known, the activated sludge process was invented in England at the beginning
of this century. At that time England was the
country with probably most urgent problems in
water pollution because of dense population and
advanced industry. Repeated hygienic problems
in English towns and cities and the demand of
industry for clean water led to the formation of
appropriate institutions already in the second half
of the 19th century. Thus in 1865 the first Royal
Commission on River Pollution was established
and re-established later on in 1874.
The activities of the Royal Commission on
River Pollution resulted in the Rivers Pollution
Prevention Act, issued in 1876. However, the
act itself without proper technical measures
could not stop and prevent further pollution of
the rivers. From this point of view, the formation
of the Royal Commission on Sewage Disposal
in 1898 can be understood as the milestone in
the development of wastewater treatment technology. This commission co-ordinated the activities leading to better understanding of factors
affecting the water quality in receiving waters
and to evaluation of new treatment procedures.
Het risico van innovatie bij de zuivering van afvalwater
One of the best known outputs of the commission is the BOD5 test recommended in 1908.
The famous “30:20 + full nitrification” effluent
standard was adopted in 1912 which was a
great challenge for the development of wastewater treatment processes capable of meeting
this standard.
The effort of English engineers, chemists and
microbiologists to improve the existing treatment
techniques led finally to the invention of activated
sludge process in 1914.
Probably the greatest impulse for the invention
of activated sludge process was the trip of Dr.
Fowler to the USA in 1912. Dr. Gilbert Fowler
from the University of Manchester undertook
this journey in the position of consultant chemist
to the Manchester Corporation. During this trip
he visited the Lawrence Experimental Station in
Massachusetts, which was, at that time, a quite
unique facility aimed at experimental verification of different possible wastewater treatment
procedures.
One of the processes studied there was the
aeration of municipal wastewater in different
arrangements. After his return to England, Dr.
Fowler informed about his experience from
the Lawrence Station experiments Mr. Edward
Ardern, chemist at the Manchester - Davyhulme
wastewater treatment plant, and his co-worker,
Mr. William Lockett. Dr. Fowler suggested to
them to repeat the experiments with wastewater
aeration he saw in the Lawrence Experimental
Station. However, the unforgettable contribution
of those two gentlemen to the development of
activated sludge process can be seen in the fact
that Ardern and Lockett understood for the first
time the active role of suspension formed during
the aeration, known now as activated sludge.
In 1913 - 1914 there were carried out lab-scale
experiments at the Manchester - Davyhulme
wastewater treatment plant. The experiments
were prepared and performed by William Lockett
according to the Dr. Fowlers recommendations.
As the first reactors - lab-scale aeration basins
- glass bottles were used. In order to prevent
the growth of algae, the bottles were covered
by brown paper to protect their content from
day-light. Sewage from different districts of
Manchester was used for those experiments.
Contrary to the experiments Dr. Fowler saw
in Massachusetts, in the Manchester aeration
tests the sediment after decantation was left
in the bottle and a new dose of wastewater
was added to the sediment for the next batch.
Lockett and Ardern found soon that the amount
of the sediment increased with increasing number of batches. At the same time the aeration
time necessary for “full oxidation” of sewage
(full oxidation was a term used for description
of removal of degradable organics and for complete nitrification). By this technique of repeated
batch aeration with the sediment remaining in the
bottle Lockett and Ardern were able to shorten
the required aeration time for “full oxidation”
from weeks to less than 24 hours which made
the process technically feasible. The sediment
formed during the aeration of sewage was called
activated sludge for its appearance and activity.
Lockett and Ardern referred about their experiments and results at the meeting of Society of
Chemical Industry held on 3 April 1914 at the
Grand Hotel, Manchester.
Still in 1914 the activated sludge process was
tested at the Manchester - Davyhulme wastewater treatment plant in a large scale, in a “mobile”
pilot-plant. Although most parts of the pilot-plant
unit were made of wood and the model was
placed on the chassis of horse-driven wagon,
this installation already exhibited most characteristic features of activated sludge process we
know today. From the very beginning both basic
arrangements of activated sludge process were
tested, i.e., the continuous-flow arrangements
with separate clarifiers and activated sludge
recycle and the fill-and-draw arrangement,
nowadays known as an SBR. The models at
Davyhulme were equipped with the aeration
by diffused air. The coarse-bubble diffusers
were soon replaced with fine-bubble ceramic
elements.
Simultaneously with the Manchester experiments in 1914 the SBR activated sludge process
was tested in full-scale plant at Salford. The
first full-scale continuous-flow activated sludge
process was put into operation for the town of
97
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
Worcester in 1916 by Jones and Attwood, Ltd.
The diffusers used in aeration basins of first activated sludge plants suffered from rapid clogging.
For this reason in 1916 Howarth, the manager
of WWTP at Sheffield, replaced the aeration by
diffused air with the mechanical aeration using
vertically-rotating horizontal-shaft paddles. The
first full-scale mechanical aeration system came
into operation in 1920.This so-called Sheffield
aeration system from 1924-1925 is still preserved and used at the Stockport WWTP, which
is probably the oldest, still operated activated
sludge plant in the world.
Howarth paddle aerators inspired Kessener to
develop aeration brushes, used for the first time
at the abattoir wastewater treatment plant in
Apeldoorn, Holland, in 1927. At the same time
Bolton in England was engaged in the development of aeration turbines. First Simplex turbines
by Ames Crosta, Ltd. were installed at the Bury
WWTP in 1925.
The activated sludge process found soon its
application also outside the UK. The first experimental activated sludge plant in USA was built
in Milwaukee in 1915 with the help of Dr. Fowler
as a consultant. Imhoff performed the first tests
with activated sludge process in 1924 and the
first full-scale plant was built in 1926 at EssenRellinghausen. Even before World War II the
activated sludge process reached other continents then Europe and America. Thus the activated sludge process was installed for instance
in Bangalore, India; Adelaide - Glenelg, Australia
and in Johannesburg in South Africa.
De ontwikkelingen in Duitsland lopen aanvankelijk
wat achter. In het voorwoord van Karl Imhoff in zijn
boek ‘Fortschritte der Abwasserreinigung’ uit 1926
[ref 10] is te lezen:
In den letzten 10 Jahren ist in Deutschland kein
Buch über Abwasserreinigung mehr erschienen.
Die letzte Auflage des klassischen Buches von
Dunbar stammt aus dem Jahre 1912. Inzwischen
sind auf diesem Gebiete wichtige Fortschritte
erzielt worden. Im Ausland is das Verfahren der
Schlammbelebung ausgebildet worden, das
– ähnlich wie vor 25 Jahren die biologischen
Körper – entscheidend in die Technik eingreifen wird. Auch in Deutschland scheint die Zeit
98
gekommen zu sein, daß man sich wieder mit
größerem Interesse der Abwassserreinigung
zuwendet. Nach 10jährigem Niedergang der
Wirtschaft ist ein neuer Aufstieg zu erhoffen.
In den Entwurfsplänen, die in den nächsten
Zeit aufgestellt werden müssen, können die
Fortschritte des Auslands nicht übergangen
werden. Auch sonst muß man heute manches
anders ansehen als vor 10 Jahren. Mehr als
früher muß auf die Wirtschaftlichkeit geachtet werden. Die Ausnützung des gereinigten
Abwasers als Betriebswasser z.B. und die
Verwertung der Faulgase wird eine größere
Rolle spielen als früher.
In ditzelfde boek wordt ook uit de doeken gedaan
hoe de ontwikkeling van het actiefslibproces is
gegaan. In 1904 was Dunbar (in Hamburg) in zijn
onderzoek al dicht bij het principe van het actiefslibproces. Hij bracht biomassa van oxidatiebedden in
een fles met afvalwater en het mengsel werd met
een zekere hoeveelheid lucht geschud. Hij vond
dat het afvalwater na negen keer beluchten volledig
was gereinigd. Het kwam niet tot toepassing in de
praktijk en het idee werd weer vergeten. In 1912
werd door Clark in Boston soortgelijk onderzoek
met beluchte flessen uitgevoerd. Nieuw was dat de
flessen regelmatig gevuld en weer geleegd werden
waarbij, en dat is wezenlijk, het beluchte slib in de
flessen achterbleef. De Engelsman Gilbert Fowler
had dit onderzoek in november 1912 in Boston
gezien. Terug in Manchester hebben hij en zijn
medewerkers Edward Ardern en William Locket
van de Davyhulme wastwater treatment plant het
actiefslibproces in zijn huidige vorm als continu proces ontwikkeld en het de naam ‘Activated Sludge
Proces’ gegeven.
Illustratief is ook het volgende citaat over Karl
Imhoff:
In Essen-Rellinghausen wurde ein Stück
Geschichte der Abwasserreinigung geschrieben
- und das hat sehr viel zu tun mit einem Mann
namens Karl Immhoff. Er war ein bedeutender
Pionier der Abwassertechnik im Ruhrgebiet.
Anfang der 20er Jahre reiste er nach England und
Amerika, um sich in Fachkreisen über die neuesten Forschungen auszutauschen. Als er wiederkam, wollte er seine neuen Erkenntnisse sofort
ausprobieren: Abwasserreinigung mit belebtem
Het risico van innovatie bij de zuivering van afvalwater
So wurde Rellinghausen die erste Belebungsanlage
auf dem europäischen Kontinent. Sie ist zwar
mehrfach umgebaut und erweitert worden, doch
sieht sie noch sehr ähnlich aus wie 1925 [ref
11].
In Milwaukee (USA) werd reeds in 1919 besloten het
actiefslibproces op grote schaal toe te passen:
Figuur 2 - Essen Rellinghausen
Schlamm. Man muß dabei bedenken, dass die
Ruhr damals unvergleichlich viel dreckiger war
als heute. Abwässer gingen fast ungeklärt oder
nur durch einen Rechen gereinigt in den Fluß.
Man brauchte also dringend eine verbesserte
Reinigungstechnik. Immhoff baute zunächst
in einem Versuchslabor nach, was er unterwegs gesehen hatte. Der Grundgedanke war,
Bakterien, die in der Natur auch vom Schmutz im
Fluß lebten, in großer Zahl zu züchten und dann
die Arbeit tun zu lassen. Die Bakterien selbst,
also der belebte Schlamm, sollten auf biologische
Weise die Reinigung vornehmen.
Wie revolutionär dieses Verfahren damals war,
sagt uns der alte Klärmeister von Rellinghausen:
“Unser Chef kommt sehr oft zur Anlage herunter,
sitzt stundenlang vor seiner Versuchsanlage,
nimmt Proben, beobachtet, vergleicht und registriert. Keiner darf ihn stören. Er läßt das geklärte
Abwasser mit Leitungswasser gemischt durch
einen Bottich laufen, in dem Schleie eingesetzt
sind. Die Fische überleben. Desgleichen ist noch
nie dagewesen.”
Until the beginning of the twentieth century,
Milwaukee dumped all of its sewage into
three rivers; the Milwaukee, Menomonee, and
Kinnickinnic rivers, eventually flowing directly to
Lake Michigan. Then, as now, all of Milwaukee’s
drinking water came from Lake Michigan, which
also served as a popular recreation resource. In
1913, the Wisconsin state legislature authorized the City of Milwaukee to create a sewerage
commission charged with the responsibility of
cleaning up the waterways. That same year, a
chemist in Birmingham, England, experimenting with sewage sludge allowed air to bubble
through the wastewater for a period of time.
When the air was turned off, and the mixture
settled, the water was purified. This was the
beginning of the activated sludge process. The
Milwaukee Sewerage Commission studied the
new process and formally adopted it for use on
December 31, 1919. In 1921, interceptor sewers
were connected to municipal sewers to centralize all wastewater treatment. Jones Island, on
the shore of Lake Michigan, was chosen as the
site for wastewater treatment, and in 1923 construction began on the world’s first large scale
Figuur 3 - Jones Island Milwaukee
99
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
activated sludge plant at a cost of about $15
million [ref 12].
Uit deze citaten valt op te maken dat de zuivering
van afvalwater (toentertijd vooral vanwege de effecten op de volksgezondheid en minder vanwege de
milieu-effecten) maatschappelijk belangrijk werd
gevonden en dat er plannen gemaakt moesten
worden voor de realisatie. Imhoff geeft aan dat de
economische ontwikkeling een belangrijke randvoorwaarde is en ook toen al moesten de kosten
omlaag. Tenslotte noemt hij ook al zaken als hergebruik van effluent en energieopwekking.
De technologische en technische ontwikkeling is
buitengewoon interessant: Dunbar is in Hamburg
al in 1904 dicht bij het actiefslibproces, maar het
komt er net niet van. Clark ontdekt feitelijk in Boston
het principe van het actiefslibproces (eigenlijk een
SBR) waarna Fowler, Ardern en Locket erin slaagden om het proces toe te passen in een bruikbare
technologie voor de zuivering van huishoudelijk
afvalwater op grote schaal. Imhoff deed zijn kennis op in Engeland en de USA en paste die toe bij
zijn laboratorium- en pilotplant-onderzoek. Ook hij
behoort tot de pioniers van het actiefslibproces.
In de jaren daarna werd het actiefslibproces snel in
de praktijk toegepast. Opvallend is dat de beluchting
zich ook heel snel ontwikkelde. Naast de bellenbeluchting waarmee het allemaal begon, werden binnen 12 jaar ook verschillende typen mechanische
beluchters met horizontale en met verticale as in
de praktijk toegepast. Dit had niet alleen met technische ontwikkelingen te maken, maar ook met de
patenten voor de verschillende uitvoeringsvormen
en dus met commerciële belangen.
Uit deze citaten valt ook op te maken hoe er met
de risico’s van het innovatieve actiefslibproces werd
omgegaan. In Milwaukee werd het actiefslibproces
door een commissie bestudeerd en formeel goedgekeurd. In Manchester en in Essen wordt niet
gesproken van commissies, maar daar waren het
vermoedelijk de praktijkmensen zelf die na uitvoerig
onderzoek tot de conclusie kwamen dat toepassing
verantwoord was.
Afgezien van de jaartallen is de strekking van al
deze citaten ook nu nog actueel en heel herkenbaar.
Er is sprake van technische ontwikkelingen, in dit
100
geval het actiefslibproces. De zuivering van afvalwater is maatschappelijk belangrijk en er moesten
plannen gemaakt worden voor de realisatie. De
economische ontwikkeling wordt daarbij genoemd
als een belangrijke randvoorwaarde en ook toen
al moesten de kosten omlaag. Het risico van innovaties wordt afgedekt door (eigen) onderzoek.
Tenslotte werden ook zaken als hergebruik van
effluent en energie-opwekking reeds genoemd.
De conclusie is dat er niet zo heel veel nieuws onder
de zon is, het gaat nog steeds zoals het vroeger
ook ging.
5.
Het risico van innovatie bij de zuivering van afvalwater
Een wijdverspreid misverstand is dat het toepassen
van ‘bewezen technieken’ geen risico’s inhoudt.
De praktijk bewijst dat het toepassen van ‘bewezen technieken’ wel degelijk risico’s kan inhouden.
Zo kan bijvoorbeeld 90 jaar na de introductie van
het actiefslibproces niet gezegd worden dat alle
geheimen van het nabezinkproces en de invloed
van de slibkwaliteit daarop volledig ontrafeld zijn en
dat toepassing van de nabezinktank in de praktijk
probleemloos mogelijk is als maar voldaan wordt
aan de ontwerprichtlijnen.
Juist bij deze ‘bewezen technieken’ bestaat het
gevaar dat steeds maar weer dezelfde oplossingen
gekozen wordt, ook als dat problemen oplevert.
Deze problemen worden als vanzelfsprekend geaccepteerd (want ‘bewezen techniek’) en potentiële
verbeteringen worden maar al te vaak tegenge-
Figuur 4 - Nabezinktank met drijflaag [ref 13]
Het risico van innovatie bij de zuivering van afvalwater
houden door het stellen van de vraag: ‘hebben we
het dan altijd fout gedaan?’. Het antwoord ‘nee,
dat natuurlijk niet, maar het kan wel beter’ is dan
meestal effectiever om de verbeteringen doorgevoerd te krijgen dan een volmondig ‘ja’, ook al dat
laatste misschien dichter bij de waarheid.
Een kritische instelling waarbij gekeken wordt naar
alle aspecten van een ontwerp geeft uiteindelijk
minder risico’s, ook bij ‘bewezen technieken’.
Bij het realiseren van innovatieve concepten zijn
het juist de nieuwe zaken die als risicovol worden
aangemerkt. Daar wordt dus veel aandacht aan
besteed. De nieuwe rwzi Hilversum (1500 m3/h,
91.000 v.e., in bedrijf in 2008) is zeer innovatief
(Figuur 5). Omdat het effluent gebruikt zal gaan
worden om het grondwater aan te vullen moet dat
aan hoge eisen voldoen. Dit wordt gerealiseerd met
een MBR-installatie. Daarnaast worden er worden
hoge eisen gesteld aan de architectonische vormgeving, de landschappelijke inpassing en er is maar
weinig ruimte beschikbaar. De grootste risico’s liggen op de gebieden
• Effluentkwaliteit (P=0,15 en N=10)
• MBR-technologie
• Ondergrondse, compacte en gestapelde bouw
Het samenlopen van deze risico’s maakt het geheel
nog uitdagender.
Om de risico’s bij het ontwerp zoveel mogelijk te
vermijden is bij het ontwerpproces uitgegaan van
de combinatie van
• Eigen kennis en ervaring
• Multidisciplinaire aanpak
• Blijven verbeteren met oog voor detail
Figuur 5 - Artist impression rwzi Hilversum
Eigen kennis en ervaring is essentieel om een dergelijk project tot een goed einde te brengen. Deze
ervaring is voor een belangrijk deel opgedaan door
het pilotplant-onderzoek dat nu reeds drie jaar loopt.
Het personeel dat de pilotplant bedient is opgeleid
in Beverwijk en is in staat gebleken niet alleen de
pilotplant adequaat te bedienen en te verbeteren,
maar ook om collega’s op te leiden in en vertrouwd
te maken met de dagelijkse bedrijfsvoering. Eén van
de vele resultaten daarvan is, dat MBR-technologie
door de bedrijfsvoerders ervaren wordt als uitdagende technologie die in zich de praktijk bewezen
heeft. Verder is heel veel kennis en ervaring opgedaan door netwerken. Een belangrijk deel daarvan
heeft zich afgespeeld onder de vlag van de STOWA,
maar ook deelnemen aan buitenlandse activiteiten
heeft daar veel aan bijgedragen. Kenmerkend voor
dat netwerken is het tweerichtingsverkeer van de
overdracht van kennis en ervaring(en), dit werkt
buitengewoon stimulerend en effectief.
De multidisciplinaire aanpak komt vooral tot uiting
in het gezamenlijk en gelijktijdig ontwerpen door
de vier betrokken disciplines technologie, civiel,
mechanisch/elektrisch en bedrijfsvoering. Dit is in
tegenstelling tot het klassieke model waarin deze
disciplines in de tijd meer achter elkaar aan komen.
De multidisciplinaire aanpak stimuleert het denken
in oplossingen in plaats van het hanteren van eisen
en randvoorwaarden van de ene discipline aan de
andere. Daardoor wordt het mogelijk een gulden
middenweg te vinden in de compositie van compromissen die door alle betrokken disciplines gemaakt
moet worden om tot een evenwichtig totaalontwerp
te komen.
Blijven verbeteren met oog voor detail staat haaks
op de gangbare opvatting dat niet teruggekomen
moet worden op eerder genomen beslissingen
omdat dat het project onhanteerbaar maakt. De
ervaring is dat juist door de multidisciplinaire aanpak
en de daarbij behorende intensieve uitwisseling van
ideeën op het moment dat die ontstaan het blijven
verbeteren de kwaliteit van het ontwerp ten goede
komt zonder dat daarbij sprake is van een onbeheersbaar project. De kwaliteit van een rwzi door de
ogen van een bedrijfsvoerder wordt voor een groot
deel bepaald door een veelheid aan details die met
de bedrijfsvoering te maken hebben. Door daarmee reeds in een vroeg stadium van het ontwerp
101
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
rekening te houden kan een flinke kwaliteitsslag
gemaakt worden. Voorbeelden zijn het uitwerken
van hijsmogelijkheden, afvoer van schuim en drijflagen en brainstormbijeenkomsten over V&G. Deze
hebben alle een belangrijke, soms zelfs doorslaggevende, invloed gehad op het ontwerp.
Deze manier van ontwerpen heeft o.m. geleid tot
• Redundantie van electromechanische apparatuur op basis van risicoanalyse. Door het hanteren van een score-systeem met het aantal
aanwezige apparaten/onderdelen, de ernst van
het effect (variërend van lage extra kosten tot
een strafbaar feit), de duur van het effect en de
kans als parameters kon een reductie van de
risicoscore van 72% worden bereikt ten koste
van een meerinvestering van 3%.
• Flexibiliteit in proces en besturing. Flexibiliteit
in het ontwerp geeft mogelijkheden om in de
praktijksituatie op relatief eenvoudige wijze nog
(beperkte) wijzigingen door te kunnen voeren in
de biologische zuivering. ‘Model based design’
van het besturingssysteem is daar een onderdeel van.
• Een aangepast aanbestedingstraject. Het
aanbestedingstraject wordt voor een tweetal
technisch essentiële onderdelen van de rwzi,
de voorbehandeling met fijnzeven en de membraaninstallatie zodanig vormgegeven dat de
eigen kennis en ervaring maximaal ingebracht
wordt bij deze onderdelen.
Door uit te gaan van eigen kennis en ervaring en op
deze wijze te ontwerpen is de overtuiging ontstaan
dat de risico’s bij het realiseren van een degelijke
innovatieve rwzi niet veel groter zijn dan bij een
conventionele rwzi.
6.
Innovatie en risico in ruimer kader
Terecht worden de rwzi’s tegenwoordig gezien als
onderdeel van een groter systeem, de waterketen,
dat weer invloed heeft op het watersysteem. Het
bijbehorende systeemdenken, waarbij het effect van
maatregelen in de keten op het systeem zichtbaar
gemaakt kan worden, is nog onderontwikkeld. De
invoering van de KRW laat zien dat er sprake is van
een veelheid aan groepen van experts die focussen
op deelproblemen. Eén van de opties om de opper-
102
vlaktewaterkwaliteit te verbeteren in het kader van
de KRW is het stellen van strengere eisen aan de
effluentkwaliteit van de rwzi’s, bijvoorbeeld door het
toepassen van een vierde trap. Daar zijn veel partijen bij betrokken, die allemaal verschillend denken
over de risico’s van innovaties. Op hoofdlijnen (en
de uitzonderingen daargelaten) wordt geschetst hoe
deze partijen staan ten opzichte van innovaties bij
de zuivering van afvalwater, welk belang zij hebben
bij innovaties en wat zij vinden van de risico’s.
• Beleidsmakers staan positief tegenover innovatie, want dat maakt nieuw beleid mogelijk. Zij
hebben weinig oog voor risico; als het al aan de
orde komt is dat iets voor beheerders. Een valkuil is een te groot optimisme over het resultaat;
het effect is soms speculatief.
• Uitvinders, zoals universiteiten en kennisinstituten, staan zeer positief tegenover innovatie, het
is hun core-business en het zorgt voor brood
op de plank. Ze zijn volledig overtuigd van hun
eigen kunnen en vakmanschap en hebben weinig oog voor risico’s.
• Consultants staan ambivalent tegenover innovatie. Aan de ene kant staan zij er positief tegenover het ontwikkelen van innovatieve technieken
vanwege hun imago op de markt. Aan de andere
kant staan zij negatief tegenover het toepassen van innovatieve technieken vanwege het
voordeel om bewezen en bekende technieken
toe te passen (kant en klaar op de plank, weinig
kosten). Zij hebben veel oog voor het risico bij
innovaties, soms contraproductief door teveel
(en te dure) ‘veiligheidsmaatregelen’.
• Beheerders staan ambivalent tegenover innovatie. Vanwege eigen doelstellingen en imago staan
zij er positief tegenover, maar de consequenties
als het mis gaat zorgen voor terughoudendheid
bij het toepassen van innovatieve technieken.
Het belang bij innovaties is betrekkelijk klein.
Er bestaat een grote neiging om risico’s af te
dekken door (dure) extra maatregelen. Soms
wordt het daardoor zo duur dat van innovatieve
technieken wordt afgezien.
Innovatie en risico bij de zuivering van afvalwater
beschouwend op het niveau van watersysteem
en waterketen geeft het beeld dat er wel impulsen zijn voor innovatie, maar dat gaandeweg de
vertaling naar concrete projecten de risico’s een
Het risico van innovatie bij de zuivering van afvalwater
steeds belangrijker rol gaan spelen. Dit remt de
innovatie.
Op dit niveau is systeemdenken, waarbij het effect
van maatregelen in de keten (en/of maatregelen in
het systeem) op het systeem zichtbaar gemaakt
kan worden, onontbeerlijk. Alleen dan kan een juiste
afweging gemaakt worden tussen de verschillende
mogelijke maatregelen in systeem en/of keten en de
kosten die daarmee gemoeid zijn. Zo ver is het nu
nog niet. Watersysteem en waterketen kunnen nu
nog niet goed beschreven worden als een samenhangend model waarin alle relevante parameters
bekend zijn. Veel interacties zijn zelfs nog niet eens
bekend. Toch ligt daar de grote uitdaging om te
komen tot wezenlijke verbeteringen van watersysteem en waterketen in hun onderlinge samenhang.
Als dit systeemdenken onvoldoende gestalte krijgt
is het risico levensgroot aanwezig dat besloten zal
worden tot maatregelen die wel veel geld kosten,
maar in de praktijk niet het verwachte effect hebben. Het systeemdenken als innovatie dient vooruit
te lopen op eventuele technologische innovaties
bij de zuivering van afvalwater, maar misschien is
het wel beter om bij dat laatste niet te wachten op
dat eerste.
De conclusie is dat innovaties bij de zuivering van
afvalwater wel belangrijk zijn, maar dat systeemdenken de innovatie is waar we op zitten te wachten.
Referenties
1. K.F.de Korte, Is er nog wat te innoveren?,
Afvalwaterwetenschap, mei 2005
2. http://nl.wikipedia.org/wiki/Risico
3. www.staatsloterij.nl
4. www.kwfkankerbestrijding.nl/content/pages/
Factsheet_cijfers_roken_en_zwangerschap.html
5. http://www.airdisaster.com/statistics/yearly.
shtml]
6. http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/bedrijfsleven/verkeer-vervoer/publicaties/persberichten/2005-053-pb.htm
7. http://www.govertschilling.nl/artikelen/eos/
020401b_eos.htm
8. h t t p : / / s t u d i u m . h o s t i n g . r u g . n l / a c t i v i t e iten%202002/wtw-vlek.htm
9. http://www.scitrav.com/wwater/asp1/begin.
htm This article was based on the paper by Dr. P.
F. Cooper and Dr. A. L. Downing and on the personal memories of Prof. Madera. The paper by
Cooper and Downing was presented at the CIWEM
International Conference “Activated Sludge into 21st
Century”, Manchester, 17-19 September 1997.
10.Fortschritte der Abwasserreinigung, Karl Imhoff,
Essen (1926)
11. http://www.route-industriekultur.de/routen/12/12_41.htm
12.http://www.biosolids.org/docs/source/MilWI.pdf
13.www.kemwater.nl/upload/images/drijflaag_
nb.jpg
103
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
104
Risk is of all time
Risk is of all time
prof.dr.ir. Ben Ale
1.
Introduction
It is said that the present society is a risk society
[1]. And indeed some risks are new. And because of
the global connectivity of our societies, many risks
are shared by all. That does not take away though,
that may ancient risks have had a similar standing
in the society in which they where dominant. They
formed a threat to the whole – known – world and
all – known – societies were exposed.
Between 1347 and 1350 the plague or the black
death wiped out one third of the population of
Europe [2,3]. In the 17th century the average life
expectancy was 25 years and to become 45 was
an exception.
Also what now is called industrial risk has roots in
the early centuries. Already Plinius described illnesses among slaves [4]. In 1472 Dr U Ellenbog from
Augsburg wrote an eight page note on the hazards
of silver, mercury and vapours of lead [5]. Ailments
of the lungs found in miners were described extensively by Georg Bauer. [6]. In the seventeenth century
a significant part of the crew of ships sailing the East
and West Indies never made it home.
As recent as 1918 the Spanish flue killed 170000
people in the Netherlands alone.
The Netherlands has a long history of having to
deal with the threat of floods. In the middle ages
several groups, such as Hugenotes and Jews, fled
to the Netherlands because they were oppressed
by their government. These people literally stepped
down from the Central European Plane into the
Low Lands, the swamp the now is the Netherlands.
The only authorities that were accepted for a long
time were the “waterboards”. These were deemed
necessary to manage the flood defences. The
oldest waterboards were those of Schieland (1273),
Rijnland (1286), and Delfland (1319). Now with 478
people per km2 one of the densest populated area’s
in the world and housing a harbour of Rotterdam,
Schiphol Airport and a third of the refinery capacity
of Europe managing the risks of resulting from the
close proximity of people and industry has become
prof.dr.ir. B.J.M. Ale
Hoogleraar Veiligheid en Rampenbestrijding, TU Delft
Programmamanager Onderzoek, NIBRA
Risicomanagement en/of
innovatie?
105
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
just as important an activity as managing the risks
of flooding.
Attempts to avoid unnecessary risk also has been
part of human activities from as long as history is
written. Those who had something to loose surrounded themselves and their possessions with
walls, castles, guards and armies. If you had enough
money you went outside of the city to escape the
plague [7]. And societies have put people into power
in order to protect them from a long time ago.
This does not take away that worldwide and in
absolute numbers the number of disasters and the
associated costs increase. At the same time the
population of the earth increases, suggesting that
people more and more live in less and less suitable
locations [8]
This raises the question why risk management
looks so different today and why we have so much
difficulty getting to an organised policy on risk,
whether we are in public office, in government or
in private enterprise. For this we first look at the
evolution of risk especially in the 20th century. We
look at the development of risk perception research
and findings and then we look at methodologies to
understand the genesis of accidents and strategies
to eliminate them or reduce the probability.
In 1807 a similar explosion took place. Now a barge
laden with black powder exploded in the centre of
Leiden. The van der Werf park today is still witness
of this event. 150 people were killed among who
50 children, whose school was demolished by the
blast.
This explosion led to an imperial decree by Napoleon.
The emperor stated that from then on a permit was
needed for having an industrial facility. Three classes
of industry were designated:
Industries that were considered too dangerous
to be inside a city. The authorities would indicate
a location
Industries for which location inside a city could
be considered if it could be demonstrated that
there was no danger for the community
Industries that always could be located inside
city limits.
In addition Napoleon stated that objections of future
neighbours should be noted and addressed by the
authority who made a decision.
As the explosion in Leiden involved a ship, similar
measures were taken with regards to the transportation of explosives and other dangerous materials.
Interestingly the safety regulations in France can be
traced back to the same imperial decree.
2.
3.
Industrial Risk
In the Netherlands some large scale accidents with
explosives materials occurred as well. In 1654 the
centre of Delft was demolished by the explosion of a
powder tower. This explosion, which could be heard
80 km away, created the “horse market”, which still
exists as an open space. (Figure 1)
Figure 1 - The big thunder of Delft in 1654
106
Risk Management
The origin of modern risk management lies in the
industrial accidents after World War II. In 1966 a fire
in a storage facility for LPG in Feyzin, France killed
18 and wounded 81. This accident led to re-emphasis on design rules for bottom valves on pressure
vessels. In the realm of physical planning no actions
from the French or the European authorities seemed
to have resulted from that accident.
Ten years later a number of similar accidents occurred: Flixborough (1974, 28 dead), Beek (1975, 14
dead) and Los Alfaques (1978, 216 dead). These
accidents showed that the Feyzin accident was not
a unique freak accident. Apparently LPG and other
flammable substances could pose a serious threat
to the workforce and to the surroundings.
In 1979 Prime-Minister van Agt, just as his predecessors, wrote a letter to parliament about the
development of environmental policies as integral
Risk is of all time
part of the nations policies. In this letter he introduced “External Safety” as separate from occupational safety. The Prime-Minister introduced and
announced three elements of a new policy:
appointment of the minister of environment as
co-ordinator for hazardous materials;
founding of a new separate policy body dealing
with external safety and
announcement of new legislation covering external safety.
At the same time a major change in the energy
market appeared imminent. This among other lead
to a major market push for LPG as motor fuel. In
1978 a tank car exploded in a tank station. Although
nobody was hurt in this accident, it became apparent that the population around the stations should
be limited. The chief inspector for the environment
decided not to wait for legislation. He issued an
instruction for his inspectors to not approve a permit
unless the conditions for distances and population
densities as indicated in the Table 1 were satisfied
[9]. This was the first explicit zoning measure around
a hazardous activity.
A further potential increase in the transport of LPG
through the Netherlands resulted from the desire to
use LPG as feedstock for the production of ethylene.
A committee was charged with developing a policy. A
study was commissioned into the safety of the whole
chain from import to final use. It became apparent
that a policy aimed at insuring that no accident ever
would harm the population would not be compatible
with the limited space in the Netherlands. The committee decided that there should be a level of risk
below which it is neither desirable nor economical
to strive for further reduction. This statement implied
that the level of risk should be established and that
acceptability limits should be set.
At the same time authorities in the Rijnmond area
started to be worried about the safety of the population around the large petro-chemical complexes in the
Table 1 -
area. Taking the Canvey Island study as an example
[10,11], the Rijnmond authority embarked on a study
to establish whether quantification of risk was feasible
and would give results that would be useful in decision-making. The results [12] were promising with
regards to the usefulness of the results. The quantification of risk as a routine exercise was judged not
to be feasible unless information technology could be
used to take away the burden of the many complicated calculations and reduce the time needed.
The Rijnmond Authority together with the ministry of
environment embarked on the venture towards an
automated method for quantification of risk. Now,
twenty plus years later the process still is not fully
automated. Such a level of automation no longer is
desired either. But the techniques developed since
together with the rapid development of computational capability has lead to workable systems with
reasonable return times.
3.1 Risk matrices
The division of risk in three bands introduced by
Napoleon can be found back in the risk matrices that
are used frequently to support and structure decision making (Figure 2). In these matrices the two
dimensions of risk: probability and consequences
are separated out and plotted against each other.
Any combination of consequence and probability is
a point in this two dimensional space. Alternatively
the risk profile of any activity can be plotted as a
Zoning around LPG stations
Distance to tank and/or
fillingpoint (m)
0 – 25
25 – 50
50 – 100
100 – 150
> 150
Allowed building
Houses
Offices
none
none
max 2
max 10 people
max 8
max 30 people
max 15
max 60 people
no limit
no limit
Figure 2 - Risk matrix
107
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
so-called complementary cumulative distribution
curve (CCDC). In such a curve the probability of
exceeding certain consequences are given as a
function of these consequences.
The plot area can be divided into three areas: acceptable, conditionally acceptable and unacceptable.
Whenever the risk is not in the acceptable area
measures have to be taken or at last contemplated. Of particular interest is the region in the lower
right hand corner of the matrix where those risks
are located of which the consequences cannot be
borne. These risks have to be transferred e.g. by
insurance, or have to be eliminated – regardless
how low the probability - as the consequences
would lead to ruin.
In practice any consequence proves to be acceptable when the probability is sufficiently remote and
the advantages to be gained by embarking the risky
activity are sufficiently large. Therefore the red or
unacceptable area is seldom demarcated by a vertical line. Rather the limit is some sort of sloping line
as depicted by the dotted line in the figure.
The use of risk matrices is not restricted any more to
the chemical industry. Many applications are found
in finance and insurance industries [13]
3.2 Criteria
Having decided that risk quantification is the way to
go the inseparable counterpart had to be developed
as well. Questions to be answered included were
what to do with the results, and how to make sure
the analyses would actually be made and used in
decision making.
Regional and local authorities as well as industry
asked for guidance regarding the acceptability
of risk. The bases for this guidance was found in
documents and decisions taken earlier.
An important base line was found in decisions made
regarding the sea defences of the Netherlands.
In 1953 a large part of the south west of the
Netherlands was flooded as a result of a combination of heavy storms, high tides and insufficient
strength and maintenance of the diking system.
Almost two thousand people lost their lives and the
material damage was enormous especially because
the Netherlands was still recovering from World
War II. The Netherlands embarked on a project to
strengthen the sea defences, including a drastic
108
shortening of the coastline by damming off all but
one of the major estuaries of the Rhine/Maas delta.
The design criteria were determined on the basis of
a proposal of the so-called “Delta Committee” who
proposed that the dikes should be so high that the
sea would only reach the top once every 10000
years. [14]. The probability of the dike collapsing is
a factor of 10 lower. The probability of drowning is
another factor of 10 lower, so that the recommendation of the Delta Committee implies an individual
risk of drowning in the areas at risk of 1 in a million
per year. This recommendation was subsequently
converted into law.
This value of risk was reaffirmed when a decision
had to be taken about the construction of the closure of the Oosterschelde estuary. For reasons of
preserving the ecosystems the design was changed
from a closed solid dam, to a movable barrier. This
barrier should give the same protection as the dams.
In this manner Dutch parliament had a history of
debating safety in terms of probabilistic expectations, which came in handy when industrial risk had
to be discussed.
The value of 1 in a million per year corresponds to
about 1% of the probability of being killed on the
road in the mid 80-ties. This became the maximum
acceptable addition to the risk of death for any individual resulting from industrial accidents.
For societal risk the anchor point was found in the
“interim viewpoint” regarding LPG points of sale
mentioned above. When combined with value
already chosen for individual risk this led to the point
10 people killed at a frequency of 1 in 100000 per
year. As societal risk usually is depicted as an FN
curve having the frequency of exceeding N victims
as a function of N, the limit had to be given the
same form. Thus the slope of the limit line had to
be determined.
It was decided to incorporate the apparent aversion
against large disasters in de the national limit by
having the slope steeper than –1. Several values
circulated in literature at the time, ranging from –1.2
to –2 [15,16,17,18,19,20,21,22]. In the end it was
decided to adopt a slope of –2 for the limit line.
In order to bind the decision space at the lower end
of the risk spectrum limits of negligibility were set for
individual risk and societal risk alike at 1% of value
of the acceptability limit.
Risk is of all time
Table 2 -
Probabilities of death and probabilities of winning lotteries
Activity
Smoking
Traffic
Lightning
Bee-Sting
Flood
Winning a lottery
Staatsloterij
Bankgiroloterij
Lotto
Falling Aircraft
Postcodeloterij
Figure 3 - Risk triangle and criteria
Chemical Industry
Sponsorloterij
The resulting complex of limit values was laid
down in a policy document called “premises for risk
management” [23].
The accident in Bhopal, where some 3000 people
were killed as a result of a release of methyl isocyanate, helped to promote the adoption of European
legislation. The SEVESO directive, named after a
small village in Italy where dioxine was released in
an accident, became the vehicle to implement these
policies into law in the Netherlands just as in many
other members of the EU. The “Hazards of Major
Accidents Decree” [24] demanded that top tier establishments would submit a safety report, in which a
quantified risk analysis performed according to the
set standards, would be presented. This information
then subsequently could be used by local planners
for zoning decision and by the emergency services
for disaster abatement planning.
On 13 may 2000 an explosion occurred in a fireworks storage and trading facility in Enschede,
the Netherlands. Twenty-two people were killed
and some 900 injured. The material damage was
approximately 400 MEuro. This lead to a further reenforcement of the policy in the Decree on External
Safety of Establishments (BEVI) [25], in which the
risk limits were again specified (Figure 3).
4.
Perception
A major factor influencing the people’s reaction to
potentially hazardous activities is what generally is
described as risk perception.
In part these perceptions are driven by the way, by
which information is processed by our brain. One
of the features is that information that strengthens
Probabilty (/yr)
5*10-3
8*10-5
5*10-7
2*10-7
1*10-7
1*10-7
4*10-8
2*10-8
2*10-8
1*10-8
6*10-9
3*10-12
existing ideas is more readily absorbed than information to the contrary.[26]. In Table 2 the mortality
of various activities is given. The numbers are applicable for the Netherlands. From the table it can be
seen that the probability of any Dutchman to be
killed by an accident in a chemical plant not being
an employee is 6 orders of magnitude smaller than
the probability of dying of a smoking induced illness
(if he or she is a smoker).
On the basis of these numbers a decision maker has
a fair point when assuming that the probability of
him being confronted with a disaster in the chemical
industry is remote and hardly probable. Especially
when one notes that the present Netherlands are
only some 20 years old
In the table also the probabilities are given of winning the main prize for five of the nations lotteries.
One can see that winning the “sponsorlottery” is
three orders of magnitude smaller than being the
victim of a chemical accident. Nevertheless these
lottery tickets are readily sold and there regularly is
a winner. Apparently the probability of winning this
lottery is considered by many remote but possible,
or even probable. This difference in appreciation of
the numerical information is closely related to the
psycho-social theories of risk perception. According
go these theories there are many factors shaping
the perception of risky activities [27,28,29]. The top
10 of the most listed are:
Extent and probability of damage
Catastrophic potential
Involuntariness
Non-equity
Uncontrollability
Lack of confidence
109
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
New technology
Non-clarity about advantages
Familiarity with the victims
Harmful intent
Combining these factors with the mortality discussed above reinforces that people are more willing
to accept a certain small loss than an uncertain
large loss. And because the probability of a large
disaster is small, long periods of time may elapse
after one disaster before another strikes. In this
period the notion that improbable equals impossible is steadily reinforced and thus the impetus
that exists shortly after a disaster to do something
about it disappears.
As the factors that influence the judgement of a
risky activity are different for differing activities it
cannot be expected that a single set of risk criteria
is applicable to all activities. Nevertheless a policy
may look more organized as the set of applicable
criteria is small.
On the other hand it is argued that these factors
make it impossible to set general standards, as
every situation and every activity is different. In
a more extreme stance it is argued that risk is a
social construct rather than something that in principle can be determined scientifically. In this view
there are so many subjective choices made in risk
analyses that they cannot be called objective science at all. [30]. Scientists are just other lay-people.
There judgement is influenced by the same factors,
but in addition they let their science influence by
their political judgements. It is no surprise that the
more objectivist risk analysts argue that scientific
judgements and political judgements are not the
same thing and that objective quantification of risk
is a scientific exercise. Indeed such objectivity is
necessary make cost benefit based decisions. In
such argumentation the value of the risk should be
as objective as the – monetary – value of potential
risk reducing measures [31].
Any policy should conform to general principles of
justice and democracy, be it setting a speed limit
or a limit on risk. The results should be predictable for the stakeholders and for the public and
execution should be measurable against objective
standards. This holds even when arguments are
formulated in more qualitative terms such as “As
Low As Reasonably Achievable” or “gross dispro-
110
portionality”. It should always be borne in mind that
any stakeholder in any regulatory system can resort
to getting a dispute settled in court.
How valid the arguments may be, they nevertheless are of great help to stakeholders that have no
interest in having risks limited by a government
policy in the short run. And as the last accident
disappears in past history the pressure to be firm
on risk dissolves.
4.1 Bow-ties
Whenever a strategy or policy is defined that asks
for reduction of risk, an analysis has to be made of
what would be the optimal place to interfere with
the causal chain from cause to accident and consequences in order to obtain the desired reduction.
Bowtie models are tools for integrating broad classes of cause-consequence models. The familiar
fault and tree-event tree models are ‘bowtied’ in this
way; indeed, attaching the fault tree’s ‘top event’
with the event tree’s ‘initiating event’ originally suggested the bowtie metaphor. The bowtie may be
conceived as a ‘lens’ for focusing on causal chains
and ‘projecting’ these onto the space of consequences. These consequences will ultimately be factored
into decision problems for risk management. Hence
the bowtie’s consequence side forms an interface
with the decision models. Decisions taken will reflect
backwards to causes. This structure not only has
proven a worthwhile concept in accident prediction, it also has proven its worth in analysing past
accidents and suggesting improvements to prevent
further re-occurrence [32] (Figure 4)
The selection of the centre of the bow-tie is crucial for the analysis. Any event can be taken as
Figure 4 - Bow-tie and Murphy’s law
Risk is of all time
this centre. The causes and consequences of this
event form the bow-tie and form a slice out of all
the things that happen in this world.. Any event
can be considered a cause and any event can be
considered a consequence. Events can therefore
serve as causes and as consequences in many
bow-ties, each with its own centre. However: once
the centre is chosen, no other events will be visible
in the bow-tie than those which are in the causal
chains running through the centre.
This could raise some interesting questions. What
has to be considered as the centre event of a – lethal – accident of a parachute jumper. The moment
that his parachute did not open, the moment that
his parachute was packed in the wrong way or the
moment that the reserve parachute failed to open.
Any of these three approaches leads to a valid bowtie, and to a valid quantification of his risk of falling,
but the analysis will be much more detailed on some
aspects and much less detailed on others depending on the choice of the centre event. As a result
the options for remedial action will be different.
4.2 Events as barriers
When the a certain consequence is deemed unacceptable or when the probability of a certain outcome is deemed too high, measures have to be
taken to either take away the causes or block the
progression from cause to accident. The classical
way of presenting this and handling this in a mathematical way is to combine the path originating from
a cause with a path from a safeguard into an “AND”gate, which means that the cause and the failure of
the safeguard have to occur simultaneously to result
in the consequence. This concept however proved
to be difficult to grasp for decision makers. Therefore
these safeguards are often depicted as barriers in
the path from cause to consequence (Figure 5), an
idea originally developed by Haddon, who introduced the barrier concept in 1973 [33]. The number of
Figure 5 - And-gate representation (A) and barrier representation (B) of the same casual configuration
barriers in the path then could form the basis for a
layer of protection analysis (LOPA) [34] In an case
this way of presenting layers of protection proves
to be helpful for decision makers [35]. When in an
analysis a path is detected that does not have any
barriers in it, it constitutes a – latent – deficiency
in the system that according to Murphy’s law will
sooner or later lead to ruin [26].
5.
Managing risk
After the accidents in the chemical industry in de
mid eighties, it became apparent that risks cannot
be eliminated and that technology just as any other
human enterprise has its risks together with the
advantages[36,37]. This lead to the further development of risk management theorie and applications for process industries. The financial disasters
of the 1990ies led to a similar development in the
financial industry. [38]. Risk management is another
implementation of a cybernetic control cycle aimed
at keeping the risks in a certain situation or the risks
associated with a technology within acceptable or
desired bounds.
In the management of risk four stages can be distinguished (Figure 6)
identification
quantification
decision
reduction
control
In these the decision is not so much a phase, but
a demarcation between the more analytical part of
the process and the more managerial part of the
process.
In the identification stage it is determined what the
hazards and threats are against which one may
desire to be protected. In the quantification stage
it is assessed which hazards are the most threatening. After a decision has been made measures
may be taken to reduce the risk and subsequently
it is necessary to monitor the situation to keep the
risk at the agreed level. A risk management cycle
therefore does not differ in principle form any other
control cycle. An unwanted situation has to be
noted, for instance because it differs from what is
considered normal or because an alarm is raised;
111
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
5.1.2 If you don’t need a human: don’t let him near
the equipment
People are inherently fallible. [44]. People are not
very good in routine operation of plants. Their failure probability is even bigger under stress and in
an emergency [45]. Therefore if a system can run
or operate without human intervention do not even
let people near. This also prevents illegal tampering
with equipment or planting devices where they are
unwanted. However: there are many instances
where the human operator is indispensable. In that
case the next action can be of great benefit
Figure 6 - The risk management process
a proper analysis has to be made and necessary
actions have to be defined and executed, and after
normality has returned continued vigilance is needed to detect any new deviations from normal.
5.1 Measures
Measures have to be designed especially for the
purpose. But there are a number of design features
that enhance the inherent safety of systems and
at the same time prevent the system to be used
or exploited for malicious purposes. These can be
grouped under four general headings as described
below.
5.1.1 What you don’t have cannot leak
This statement made by Trevor Kletz [39] some
three decades ago still holds. You cannot have an
ammonium-nitrate explosion if you do not have
ammonium nitrate (as in Toulouse [40]), You cannot have large scale Methyl-Isocyanate poisening
if you do not store massive quantities (as in Bhopal
[41]), you cannot have a fireworks explosion without
fireworks [42,43]. Without these inventories accidental disasters are avoided. The absence of these
chemicals also prevents their use in a malicious act,
by sabotage or theft and later use.
112
5.1.3 Make the safest way also the easiest way
Taking a short cut is tempting when people are in
a hurry, stressed, distracted. When there is pressure to deliver. If such a short-cut is unsafe, unsafe
acts and their consequences are unavoidable.
The existence of a short-cut is one of the endemic pathogens that can exist in a design. If such
unsafe paths exist this also forms an easy recipe
for a malicious individual to use the system for his
purposes. Sometimes however the safe way has to
be more cumbersome. Obeying red lights, following
a checklist, these things take time and in many
systems they are necessary to keep operations
safe. In that case the fourth and last action of this
series is important:
5.1.4 Supervise
People generally will not on purpose violate the
rules. They want to act responsibly and safe. But
they can be pressed with time, the can be distracted
by events at work or at home, they overlook things.
A check and monitor cycle helps to catch failures
before they become a disaster. And they help identifying unwanted elements that may compromise
safety on purpose.
6.
Emergency management.
Once the unwanted event has taken place there still
are possibilities to limit the consequences. These
mitigating actions can range from simple medical
treatment to full scale emergency intervention.
These emergency actions can be divided into five
major groups imaging the temporal stages in emer-
Risk is of all time
gency management. In the terminology current in
emergency management in the Netherlands these
are called pro-action, prevention, preparation,
repression and after-care. The various modes of
intervention have their counterpart in the emergency
management chain of pro-action, prevention, preparation, repression and after care [46].
There are many communalities in emergency
management regarding accidents and malicious
acts and a few but nevertheless important differences.
The Pro-action phase regards everything that can
be done to prevent an accident from happening.
This is also known as providing barriers against
progression of the causes towards the accident. In
case of – industrial – accidents these may include
abandoning the activity altogether and providing
safety features such as emergency relief valves,
system shutdown procedures etc. In the case of
malicious acts these could include catching the
potential perpetrator before the act, but also making
it harder to get to vital systems and infrastructures.
It should be noted however that in the case of accident hazards as in the case of malicious acts it is
much easier to find the cause that belongs to an
accident after the accident has occurred, than to find
an accident that belongs to a certain cause before
anything has happened. In fact it has proven to be
sometimes extremely difficult to identify something
as a potential cause of a disaster that looked obvious in hindsight. Therefore complete elimination of
mishaps is virtually impossible. Therefore the next
steps in the chain are evenly important.
In the prevention step it is tried to reduce potential
losses as much as possible. In chemical process
plants this includes for instance not having any
unnecessary personnel on the premises during
operation. In houses and public buildings prevention
includes among other things fire resistant construction and the use of shatter free glass. It also includes
maintaining separation distances between installation and houses and other vulnerable object with the
objective to limit damage as much as possible.
In the preparation step the plans are drawn, tested
and exercised to act in case of an emergency. As
resulted from evaluations of various recent disasters and exercises [47] a number of issues warrant
special interest. These are communications and the
way to cope with the breakdown thereof and selfreliance of the public and of the intervention units.
This also includes plans on how to deal with the
identification and apprehension of guilty parties and
plans on how to cope with new or continued threats
existing during the rescue operation.
In the repression step the disaster is confronted, the
casualties treated and the damage repaired.
After care comprises clearing the site and reconstruction. More important however is dealing with
the victims and their relatives and taking care of the
after effects that the confrontation with a large scale
disaster can have on victims and on the emergency
relief workers. These effects cab by physical and
psychological and proper handling these effects
can make the difference between quick recovery
and decades of misery.
In prepare for disasters in a systematic way the
Dutch government has issued guidelines for local
and regional authorities to help them assess the
necessary level of preparedness measured against
the potential threats in the region.[48,49]. In the
guidance 18 different types of disasters are distinguished (Table 3). Each region has to assess the
relevant level of threat for each of these disaster
types in the region. A region below sea-sea level
(in the Netherlands there are only a few that are
not) have to consider the flood risk. An area with
transport of dangerous materials has to consider
road accidents with toxic and flammable materials.
Subsequently each region can evaluate what the
Table 3 1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
Disaster types
Airplane crash
Accident on water
Traffic accident on land
Accident with flammable/explosive material
Accident with toxic material
Nuclear accident
Threat to public health
Epidemic/pandemic
Accident in tunnel
Fire in large building
Collapse of large building
Panic in crowd
Large scale riots
Flood
Fire in nature
Extreme weather
Disruption public services (electricity/gas/water)
Distant disaster
113
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
Figure 7 - Emergency profile and emergency relief capacity for a region (example)
current capacity is for dealing with the sort of emergencies that they can expect. This will tell them the
discrepancies and thus the necessary action. An
example of a disaster type profile and a response
capacity profile is given in Figure 7.
6.1 Risks and capacity
For the Netherlands as a whole, the disaster potential from man made activities is depicted in literature
50. Also in the figure is the estimated risk from flooding for “dike-ring 1”, which is the largest continuous
flood-prone area in the Netherlands. If this area
would flood between 100,000 and 400,000 people
could lose their life and the material damage would
amount to 400 billion Euro, 1,3 times the yearly
governmental budget. [51] Flood risks obviously
can be are dominant in the Netherlands. From the
man made risks however, the dominant contribution differs depending on the size of the possible
disaster. In the 1000+ people killed area the dominant distribution is from accidents with hazardous
– manly toxic – materials on railroad marshalling
yards in city centres. In the 10 - 100 people killed
area the dominant risk is air-transport. Also the
current level of emergency response capabilities of
most cities is given. As can be seen this level is by
far not sufficient for the sort of disasters that could
happen. This means that should a disaster happen,
emergency services from neighboring cities and
regions have to be called in. This obviously delays
repression and therefore a significant residual risk
remains. Whether such risks are acceptable is a
political decision, and as these risks continue to
exist the Netherlands society apparently accepts
these risks.
In as far as malicious acts are concerned the question can be raised whether recent geo-political
114
circumstances indeed significantly increase the
probability of events that are beyond the capabilities
of local emergency services and whether additional
efforts should be devoted to strengthen the emergency forces beyond the efforts already undertaken
since the disasters in Enschede and Volendam in
2000 [52].A complication in maliciously caused
emergencies is the possibility that the emergency
relief workers themselves may be a target. This
has profound implications for the planning and the
execution of the relief effort. These discussions are
part of the more general discussion about reducing
the vulnerability of society against malicious acts. It
should be noted how-ever that the current capacity
already would be overtaxed by accidental disasters
of moderate size. Therefore significantly more would
have to be spent on preparation and readiness and
the debate whether this is worthwhile remains undecided for now. This makes it even more important
than it always has been that prevention is better
than curing.
7.
Conclusion
Modern times are not necessarily more risky than
earlier times. There have been many threats to
humanity that indeed wiped out significant portions
of the known population. Life expectancy has not
been as high as it is today, at least in the “first” world.
There are some new risks and may be contrary to
historic times it is now known for sure that the known
world is all the world there is. But the historic people
thought the same.
All over history it has been difficult to maintain risk
containment or risk management strategies for
prolonged periods of time. For low probability large
consequence type risks this is to a significant extent
inherent to the way the human brain processes information. Every day a disaster does not happen the
idea gets reinforced that it cannot happen at all.
Nevertheless there are many good methods to
systematically deal with risks and many are part
of the policy of governments. Due to the dense
population and the intensive use of space in the
Netherlands, the Dutch authorities have an advanced position in governmental risk management,
which combines the use of quantitative analytical
Risk is of all time
methods with set criteria and rules for justifying risk
taking by authorities.
Risk analysts have a role to play in the discussion
about risks. They are in a position to point out that
the absence so far of an accident does not mean its
impossibility. And they should do so in the interest
of the innocent bystanders, who are the people of
who the lives, health and property are at stake.
References
1 Ulrich Beck, “Risikogesellschaft. Auf dem Weg
in eine andere Moderne”, Suhrkamp, Frankfurt
am Main, eerste druk, 1986
2 www.20eeuwennederland.nl
3 Nederland langs de Europese meetlat, Centraal
Bureau voor de Statistiek, Den Haag, 2004
4 Ramazzini, De morbis artificum deatriba, 1700
5 Rosen 1976, A History of public health, MD
publications, New York
6 Agricola, Re metallica, 1556
7 Chauser, Canterbury Tales, Chanceller Press,
Londobn, ISBN 1 85152 585 8
8 OECD, Emerging Risks in the 21st Century, An
OECD International Futures Project, September
2003, ISBN 9264199270
9 Het interim standpunt LPGstations, HIMH, The
Netherlands, 1978.
10 HSE , Canvey: An investigation of Potential
Hazards from Operations in the Canvey Island/
Thurrock Area, Londen (HMSO) 1978
11 HSE, Canvey: Second Report, A Review of the
Potential Hazards from Operations in the Canvey
Island Thurrock Area Three Years after Publication of the Canvey Report, Londen (HMSO)
1981
12 Cremer and Warner, Risk Analysis of Six Potentially Hazardous Objects in the Rijnmond Area,
Londen 1981.
13 M.P. MaCarthy and T.P.Flynn, Risk from the CEO
and Board Perspective, McGaw-Hill New York,
2004, ISBN 0-07-143471-2
14 Rapport van de Delta Commissie, 1960, Delta
wet 1957.
15 R. Wilson, The Cost of Safety, New Scientist, 68
(1975) 274-275
16 J. Okrent, Industrial Risk, Proc. R. Soc. 372
(1981) 133-149, Londen
17 Ph Hubert, M.H. Barni, J.P. Moatti, Elicitation of
criteria for management of major hazards, 2nd
SRA conference, April 2-3 1990, Laxenburg,
Austria.
18 F.R. Farmer, Reactor Safety and Siting, a proposed risk-criterium, Nuclear Safety, 8 (1967)
539
19 W.C. Turkenburg, Reactorveiligheid en risicoanalyse, De Ingenieur, vol 86 nr 10 (1974) 189192.
20 M. Meleis and R.C. Erdman, The development of
reactor siting criteria based upon risk probability.
Nuclear Safety, 13 (1972) 22.
21 D.J. Rasbash, Criteria for Acceptability for Use
with Quantitative Approaches to Fire Safety, Fire
Safety Journal, 8 (1984/85) 141-158
22 H. Smets, Compensation for Exceptional Environmental Damage Caused by Industrial Activities, Conference on Transportation, Storage
and Disposal of Hazardous Materials, IIASA,
Laxenburg, 1985
23 Omgaan met Risico’s, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21137, nr 5. Under the
same number the translation in English is titled:
Premises for Risk Management.
24 Besluit Risico’s Zware Ongevallen, Staatsblad
1988, 432, Staatsdrukkerij, The Hague, The
Netherlands.
25 Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden
2004 nr 250 Besluit van 27 mei 2004, houdende
milieukwaliteitseisen voor externe veiligheid van
inrichtingen milieubeheer (Besluit externe veiligheid inrichtingen)
26 reason
27 P. Slovic, Emotion, sex, politics and science:
surveying the risk assessment battlefield, Risk
Anal, vol 19 nr 4 (1999) pp 689-701
28 L. Sjoberg, Factors in Risk Perception, Risk
Anal, vol 20 nr 1 (2000) pp 1-11
29 C. Vlek, A multi-stage, multi-level and multi-attribute perspective on risk assessment decision
making and risk control, Risk Decision Policy
vol 1 (1996) pp 9-31
30 M.B.A. van Asselt, Perspectives on uncertainty
and risk, The PRIMA approach to decision support, Kluwer, 2000.
115
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
31 T.O. Tengs, M.E. Adams, J.S. Pliskin, D.G.
Safran, J.E. Siegel, M. Weinstein, J.D. Graham,
Five hundred life saving interventions and their
cost effectiveness, Risk Anal, 15 (1995) 369390.
32 J. Groeneweg, Controlling the Controllable,
DSWO press , Leiden, 1998, ISBN 90 6695 140
0
33 1973, Haddon Jr, W. Energy Damage and the
Ten Counter Measure Strategies Human Factors
Journal, August 1972
34 Center for Chemical Process Safety, Layer of
Protection Analysis - Simplified Process Risk
Assessment, ISBN, (IEC61511) 0-8169-08117
35 aramis
36 W.D. Rowe, an Anatomy of Risk, John Whily and
Sons, 1977, ISBN 0-89874-784-4
37 B.J.M. Ale, Risk Assessment practices in the
Netherlands, Safety Science 40 (2002) 105-126,
ISSN 0925-7535
38 M.P. McCarthy and T.P.Flynn, Risk from the CEO
and Board perspective,Mc Graw Hill, 2004, ISBN
0-07-143471-2
39 Trevor Kletz, What Went Wrong, Case Histories
of Process Plant Disasters, 4th ed, Butterworth
Heinemann, 1999, Woburn MA, ISBN 0-88415920-5
40 www.cnn.com
41 Union Carbide: Disaster at Bhopal, by Jackson
B. Browning, Retired Vice President, Health,
Safety, and Environmental Programs, Union
Carbide Corporation, Copyright 1993
42 P.A.M. Uijt de Haag, G.M.H. Laheij, and B.J.M.
Ale, RISK ANALYSIS OF A FIREWORKS
STORAGE FACILITY, PSAM6, 6th International
Conference on Probabilistic Safety Assessment
and Management, pp 79-85 San Juan, Puerto
Rico, USA, June 23-28, Elsevier, Oxford, ISBN:
0-0804-4120-3, 2002
43 B.J.M. Ale, The explosion of a fireworks storage
facility and its causes, , PSAM6, 6th International
Conference on Probabilistic Safety Assessment
and Management, pp 87-98, San Juan, Puerto
Rico, USA, June 23-28, Elsevier, Oxford, ISBN:
0-0804-4120-3, 2002
44 C. Perrow, Noraml Accidents, Princeton, 1984,
ISBN 0-691-00412-9
116
45 Swain A.D. and Guttman, H.E., .Handbook of
Human Reliability Analysis with Emphasis on
Nuclear Power Plant Applications. (NUREG/CR1278, SAND800 200, RX, AN), Sandia National
Laboratories, Albuquerque, NM, August 1983.
46 Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding,
Ministerie BZK, The Netherlands June 2003
47 Op de grens van werkelijkheid Observatierapportage oefening Bonfire Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement (COT) in opdracht
van Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
48 AVD-SAVE-NIvU-Nibra Leidraad Operationele
Prestaties uitgave van Minsterie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, The Netherlands, 20 augustus 2001
49 AVD, SAVE, Leidraad maatramp uitgave van
Minsterie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, The Netherlands, 2000.
50 RIVM, Milieubalans ‘02, Kluwer, ISBN 90-1408867-1
51 RIVM, Risico’s is bedijkte termen, RIVM, Bilthoven 2005, ISBN 90-6960-110-9
52 B.J.M. Ale, Living with Risk: a management
question, Reliability Engineering and System
Safety, Reliability Engineering and System
Safety, 90 (2005) 196-205
Appendix
- Genomineerden Gijs Oskam prijs
- Rob Elfring Fotografie
- Samenvattingen voordrachten
Risicomanagement en/of
innovatie?
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
Genomineerden Gijs Oskam prijs
Het gedrag van deeltjes in een drinkwater distributie netwerk;
Resultaten van een proefinstallatie.
ir. Anke Grefte
Afstudeercommissie: prof.ir. J.C. van Dijk;
ir. J.H.G. Vreeburg;
dr. ir. J.Q.J.C. Verberk;
dr. ir. W.S.J. Uijttewaal.
Ondanks dat het drinkwater in Nederland van uitstekende kwaliteit is, kan het voorkomen dat de consument drinkwater met een bruine kleur krijgt. Dit
water is niet schadelijk voor de gezondheid, maar
het ziet er niet fris uit. De bruine kleur wordt veroorzaakt door deeltjes in het drinkwater. Deze deeltjes
zijn bij de zuivering van grond- of oppervlaktewater
naar drinkwater niet verwijderd. Het kan ook zijn dat
deze deeltjes in het distributienet worden gevormd.
In Figuur 1 is de massa balans weergegeven voor
deeltjes in een distributie leiding. De deeltjes die
niet verwijderd zijn tijdens de zuivering komen de
leiding in. In de leiding kan biofilm worden gevormd.
De leiding kan corroderen waardoor er deeltjes
toegevoegd worden. Deeltjes kunnen bezinken
en kunnen weer opwervelen, dit gebeurd door het
dag-nacht patroon of door incidenten, bijvoorbeeld
door het plotseling verhogen van de watersnelheid voor het blussen van een brand. Deeltjes die
in het water aanwezig zijn kunnen coaguleren en
daardoor worden ze zwaarder en bezinken ze. In
dit afstuderen is alleen gekeken naar het bezinken
en opwervelen van deeltjes. Alle andere processen
zijn buiten beschouwing gelaten.
ir. A.Grefte
afgestudeerd aan de TU Delft,
thans werkzaam bij de TU Delft
Risicomanagement en/of
innovatie?
Figuur 1 - Massabalans voor een drinkwater distributie
leiding
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
•
Het bezinken en opwervelen van deeltjes is onderzocht met een proefinstallatie. Deze proefinstallatie
bestond uit één grote buis met een lengte van 4
meter en een diameter van 100 millimeter. Tijdens
dit afstuderen is deze proefinstallatie uitgebreid
met twee smallere buizen met een diameter van 32
millimeter. Deze buizen zijn ook 4 meter lang. We
zouden graag een antwoord hebben op de vraag:
Hoe bouwt sediment zich op in het drinkwater distributie netwerk? Om deze vraag te beantwoorden
is een proefinstallatie nodig met meerdere buizen,
waarbij per tijdseenheid een buis uitgenomen kan
worden en de hoeveelheid bezonken sediment kan
worden bepaald. Omdat een proefinstallatie met
meerdere buizen met een diameter van 100 millimeter onpraktisch is, is er tijdens dit afstuderen
getest of buizen met een diameter van 32 millimeter
gebruikt kunnen worden om de distributieleidingen
te modeleren, zie Figuur 2. De twee doelstellingen
voor dit afstuderen zijn:
• Onderzoeken of een proefinstallatie met parallelle buizen en recirculerend water uitvoerbaar
is.
Figuur 2 - De proefinstallatie met 1 grote buis en 2 kleine
buizen
Inzicht krijgen in bezinking en opwerveling van
deeltjes en de factoren die dat bepalen.
In drinkwater distributie leidingen is de stroming
over het algemeen turbulent. Versmallen van de
leidingen kan laminaire stroming veroorzaken. Als
dit zo is, zijn de stromingscondities te verschillend
om leidingen van verschillende diameters met
elkaar te vergelijken. Met behulp van een manometer zijn de drukverschillen in de smalle buisjes
voor verschillende snelheden gemeten. In Figuur 3
zijn de resultaten weergegeven. Het is te zien dat
vanaf een snelheid van 0.10 m/s de stroming in
een smalle leiding turbulent is en dus vergelijkbaar
is met leidingen met een grote diameter. Volgens
berekeningen zou de stroming pas turbulent zijn
voor snelheden groter dan 0.20 m/s. In de praktijk blijkt dit dus anders te zijn. De conclusie die
hieruit getrokken kan worden is: de proefinstallatie
met smalle buizen is bruikbaar, mits er snelheden
gebruikt worden groter dan 0.10 m/s.
Om te onderzoeken hoe deeltjes bezinken en
opwervelen is kaoliniet aan het water toegevoegd.
Met troebelheidmeters en een deeltjesteller is de
deeltjesconcentratie in de tijd gevolgd. Sedimentatie
zou de vergelijking van Stokes moeten volgen. Dit
is niet het geval. Een van de oorzaken waarom
de vergelijking van Stokes niet op gaat is doordat
ongeveer 70% van het toegevoegde sediment niet
bezinkt in de buizen, maar in andere delen van de
proefinstallatie, zoals in het vat. Modellering van
sedimentatie is dus niet mogelijk met deze recirculatie opstelling. Tijdens het onderzoek is, nadat al
het toegevoegde sediment bezonken is, de snelheid in de leidingen verhoogt van 0.055 m/s naar
Figuur 3 - Drukverschil in de smalle buizen voor verschillende snelheden
Genomineerden Gijs Oskam prijs
Figuur 4 - De deeltjesconcentratie gedurende de tijd
0.25 m/s gedurende 1 minuut. Dit veroorzaakte
een kleine piek in deeltjes, zie Figuur 4 . Volgens
de vergelijking van Shields zouden deeltjes tot 25
micrometer op moeten wervelen, berekeningen met
Berlamont geven een opwerveling van deeltjes tot
20 micrometer. Uit het experiment blijkt dat deeltjes
tot 15 micrometer opwervelen. Na de kleine piek is
een enorme piek te zien. Dit was niet verwacht en
nu nog onverklaarbaar.
Dit afstudeerwerk laat zien dat sedimentatie erg
moeilijk te modelleren is. Wel zou de proefinstallatie
met meerdere smalle buizen meer inzicht kunnen
geven in de opbouw van sediment. Er is één experiment uitgevoerd waarbij opwerveling plaatsvond.
Hierbij lijkt sediment opgewerveld te zijn dat elders
in de installatie bezonken was. Met een doorstroom
proefinstallatie is het wellicht mogelijk meer te weten
te komen over het opwervel gedrag van sediment
in drinkwater distributieleidingen.
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
Genomineerden Gijs Oskam prijs
Origin and behavior of particles in drinking water networks
ir Christian Kivit
Afstudeercommissie: prof.ir. J.C. van Dijk;
prof.dr.ir. N. van de Giesen;
ir. J.Q.J.C. Verberk;
ir. J.H.G. Vreeburg.
Processes involved in the treatment of water for
drinking water purposes are relatively well understood in comparison to processes in the drinking
water networks. However, in the distribution network
many unclaimed areas of research are still waiting
to be discovered. This thesis focuses on processes
in drinking water networks which influence the water
quality. For this purpose data of particle counters
have been analyzed by using a tool developed
during this thesis called the ERF. This analysis
shows the main contributors to the particle load
of distribution networks: 1) peaks at the treatment
plant and 2) corrosion of grey cast iron mains. This
outcome is important information for the operation
of treatment plants and water quality monitoring of
the distribution network.
Particles in drinking water networks settle to form
sediment, which caused discolored water and provides a home for organic growth. In order to study
the origin and behavior of particles, measurements
were performed in three operational drinking water
networks locations which were fed by different treatment processes: full flow ultra filtration, slow sand
filtration and conventional treatment of groundwater.
At each location the turbidity and particle concentration were simultaneously monitored at three points:
at the treatment plant, in a transport and distribution
main. On-line measurements were executed for
each network for a period of several weeks.
The results show that behavior of particles such as
sedimentation and resuspension, occur in all distribution mains and transport mains of limited dimensions. These processes cause an extra variation of
the water quality. The extreme range factor (ERF),
an analysis tool for monitoring the occurrence of
sedimentation and resuspension developed during
ir. C.F.T. Kivit
afgestudeerd aan de TU Delft,
thans werkzaam bij Kiwa
Risicomanagement en/of
innovatie?
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
Figure 1 - Comparison between regular daily particle
load and three peak
this thesis, has been introduced and showed results
in line with the hypothesis.
The main conclusion based on measurements in
operational drinking water mains is that the main
contributors to the amount of particles in the drinking
water network are 1) peaks at the treatment plant,
which can either be regular cycles or incidental
peaks due to adjustments of the treatment process,
and 2) corrosion of cast iron mains. Measurements
show that the peaks at the treatment plant can
contribute to more than half of the total particle
load originating from the treatment plant. While the
impact is significant, the time period of these peaks
is negligible and often the occurrence of these peaks
is avoidable. Process management can assist in
decreasing this particle load entering the drinking
water network. On the other hand, corrosion of cast
iron mains can seriously decrease the quality of
water. If cast iron mains are present in the network,
efforts to improve the water quality should in that
case be focused on improving the drinking water
distribution mains.
Looking at the measurement setup it can be concluded that including a particle counter gives more
information on water quality changes, the origin of
Figure 2 - Using the ERF more information on processes
in the distribution networks can be extracted
from particle counter data
water quality peaks and gives an accurate residence
time over the course of 24 hours. The data is more
precise and gives more information because of the
large number of data streams.
The results of this study enhance the understanding
of the origin and behavior of particles in drinking
water networks and can be used to assist decisions
made on and evaluation of measurements in the
drinking water system.
Genomineerden Gijs Oskam prijs
Invloed van DOC-verwijdering op de
ozonisatie
ir. Menno van Leenen
Afstudeercommissie: prof.ir. J.C. van Dijk;
ing. E.T. Baars;
dr.ir. L.C. Rietveld;
prof.dr.ir. N. van de Giesen.
Op productielocatie Weesperkarspel van Waterleidingbedrijf Amsterdam (WLB) bevat het ruwwater
een hoog gehalte aan organisch materiaal (DOC).
Dit hoge gehalte aan organisch materiaal zorgt
ervoor dat twee zuiveringsstappen niet optimaal
functioneren. Bij de desinfectie met ozon reageert
een groot deel van het DOC met de gedoseerde
ozon, waardoor dat gedeelte van de ozon niet
gebruikt kan worden voor het hoofddoel; desinfectie.
Bij deze reactie wordt gemakkelijk afbreekbaar organisch materiaal (AOC) gevormd, dat door de bacteriën op de actieve koolfilters wordt afgebroken.
De hoeveelheid AOC die gevormd wordt zorgt echter in de zomer voor een snelle groei van de biomassa op de koolfilters, waardoor deze zeer vaak
teruggespoeld moeten worden. Om deze terugspoelfrequentie omlaag te brengen wordt daarom
in de zomer de ozondosering iets verlaagd.
Echter, bij deze verlaging van de ozondosis
is het niet aantoonbaar dat de desinfectie op
Weersperkarspel goed werkt.
De standtijd van de actieve koolfilters op Weesperkarspel wordt bepaald door de doorslag van DOC,
doordat het DOC sneller doorslaat dan de organische microverontreinigingen, waartegen deze filters
eigenlijk zijn bedoeld. De standtijd van de actieve
koolfilters is dus korter dan het zou kunnen zijn.
In dit onderzoek is de invloed van DOC-verwijdering
op de ozonisatie onderzocht. Ook is onderzocht of
de soort DOC die verwijderd wordt van invloed is
op de ozonisatie en of het mogelijk is om met een
lagere ozondosering te werken wanneer de DOCconcentratie verlaagd is.
Hiertoe zijn er experimenten gedaan in de proefinstallatie van Weesperkarspel zonder DOC-ver-
ir. M.T. van Leenen
afgestudeerd aan de TU Delft,
thans werkzaam bij DHV
Risicomanagement en/of
innovatie?
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
Figuur 1 - Proeflocatie bij Weesperkarspel
Figuur 2 - Proefinstallatie
wijdering en met DOC-verwijdering door actieve
koolfiltratie en ionenwisseling.
Uit het onderzoek is gebleken dat actieve koolfiltratie
alle fracties van het DOC in dezelfde mate afvangt,
terwijl de gebruikte ionenwisselaar vooral de humuszuren verwijderde. Dit was terug te zien in de lagere
SUVA-waarden, maar ook in de DOC-karakteriseringen was dit heel duidelijk waarneembaar.
standtijd, dan de huidige standtijd, tot een lagere
DOC-concentratie in het reinwater komen.
In Ct, AOC- en bromaatvorming was er echter
vrijwel geen verschil te zien tussen water dat was
voorbehandeld met ionenwisseling of met actieve
koolfiltratie. Wel was de invloed van DOC-concentratie zichtbaar op de Ct, bromaat- en AOC-vorming.
Over het algemeen kon gezegd worden dat zowel
Ct als bromaatvorming stijgt, naarmate er minder
DOC in het water aanwezig is bij eenzelfde ozondosering. Er wordt meer AOC gevormd bij hogere
ozondoseringen. Het verschil is groter bij hoge
DOC-concentraties.
Verder heeft een DOC-concentratie een grote
invloed op de standtijd van actieve koolfilters. Bij
een verlaging van de DOC-concentratie van 6 naar
4 mg/l, de wordt de standtijd van de actief koolfilters
ruim 4 maal zo lang kan zijn of kan bij een langere
Rob Elfring Fotografie
‘De aardkloot is mijn studio …’
Rob Elfring Fotografie / elfoto.nl
Naar aanleiding van de expositie ‘Doordrenkt’ in Nieuweschans is Rob Elfring door de TU Delft uitgenodigd om tijdens de ‘Vakantiecursus’ 30 waterfoto’s te exposeren. De
uit de waterwereld afkomstige fotograaf is gespecialiseerd
in landschap, mens en cultuur. Hieronder vallen thema’s als
water, natuur, reis, portret, sociale fotografie, architectuur,
landbouw, milieu en kunst. Rob: ‘Mijn voorkeur ligt bij de
creatieve en spontane fotografie. Graag maak ik gebruik van
mijn grafisch inzicht en mijn antennes voor een passende
sfeer. Telkens zoek ik een optimum zonder oog te verliezen
voor de informatieve waarde van het gewenste beeld. Door
mijn achtergrond heb ik een speciale affiniteit met Water’.
Rob Elfering
Sinds zijn vroege jeugd hanteert Elfring (1959) met niet aflatend enthousiasme zijn camera’s. Vanaf 2000 fotografeert
hij, niet zonder succes, beroepsmatig. ‘Mijn belangrijkste
opdrachtgevers zijn water-, natuur- en overheidsinstanties. Naast de fotografie voor diverse landelijke en lokale
opdrachtgevers maak ik vrij werk voor exposities en verkoop.
Tevens lever ik beeldmateriaal uit voorraad, geef workshops
en verkoop en lease ik vergrotingen’. Op de vraag waar zijn
studio is, antwoordt hij steevast: ‘De aardkloot is mijn studio!’
Vanuit Zwolle werkt hij hoofdzakelijk in Nederland, maar hij
verricht ook zijn eerste opdrachten in het buitenland.
Veel komt mooi bijeen
Voordat Rob beroepsmatig fotografeerde was hij landschapsmedewerker bij de Provincie Zuid Holland en
milieucoördinator bij de afdeling Onderzoek en communicatie-adviseur bij de afdeling Strategie & Grondstof van de
Risicomanagement en/of
innovatie?
Kraan, Zwolle
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
Radslag, Tanzania
Waterleiding Maatschappij Overijssel (nu Vitens). Rob: ‘Naast
het vergaren van fotografische kennis heb ik een opleiding aan
de Bosbouw en Cultuurtechnische School, een milieukunde- en
een communicatie-opleiding afgerond. Deze kennis en ervaring
komen heel mooi bijeen en van pas bij het uitvoeren van de
fotografische werkzaamheden’.
Geen praatjes maar plaatjes: www.elfoto.nl
De toegevoegde waarde die hij als fotograaf te bieden heeft, ligt
naast zijn stijl vooral op het vlak van kennis/ervaring van en met
de thema’s water, landschap, natuur, milieu, landbouw en communicatie. Daarnaast is Elfring mensgericht, creatief, communicatief
ingesteld. Hij heeft een sterk grafisch inzicht en kan desgewenst
(een deel van) de organisatorische en communicatieve aspecten van een foto-opdracht verrichten. Ook is hij inzetbaar bij het
ontwikkelen van het creatieve concept. Wie liever plaatjes dan
praatjes heeft: werp een blik op www.elfoto.nl. Daar treft u meer
foto’s aan en vindt u een overzicht van opdrachtgevers, exposities
en activiteiten. Wie persoonlijk contact met deze enthousiaste
‘aquagraaf’ wil, belt 06 40450979.
Stuw, Berkel Almen
Samenvattingen voordrachten
Gezamenlijke opening
De Tsunami, 1 jaar later
drs. T.J.J.Schmitz (VEWIN)
ir. K.J. Hoogsteen (WMD)
Een jaar geleden werd bij de
Vakantiecursus het hulpplan van
de Nederlandse watersector voor
de slachtoffers van de Tsunami
aangeboden aan de ambassadeur van Indonesië. Nu, een jaar
later, zal verslag gedaan worden
van hetgeen er inmiddels bereikt
is en wat er nog moet gebeuren.
58e Vakantiecursus in
Drinkwatervoorziening
Lessen uit het verleden
Prof.ir. J.C. van Dijk (TU Delft)
Als vanouds zal prof. Van Dijk
de watersector een spiegel voorhouden in zijn Jaaroverzicht
Drinkwater. Wat waren de hoogtepunten en de zepers van 2005?
Vervolgens zal hij ingaan op het
thema van de 58e Vakantiecursus: risicomanagement en innovatie. Tussen beide begrippen
zit een zekere spanning. Risicomanagement richt zich primair
op het beheersen van risico’s
en heeft een zeker ambtelijk,
beheersmatig karakter. Innovaties daarentegen komen alleen
tot stand als men bereid is om
(ondernemers)risico’s te nemen
en lijken daarom meer gebaat bij
privaat initiatief. Welke rol hebben
ondernemers en overheid in het
verleden gespeeld bij de drinkwatervoorziening? Prof. Van Dijk zal
aan de hand van voorbeelden
laten zien hoe men in het verleden in de watersector omging met
risico’s en innovaties. Hierbij zal
blijken dat de overheid niet altijd
een heldenrol gespeeld heeft…
Waterborne pathogens and
chemicals: what are the real
public health risks?
dr. F.S. Hauchman (U.S. EPA)
Modern water treatment practices have resulted in the virtual
elimination of major waterborne
diseases, yet some public health
concerns remain. This presentation will review the basic elements
of microbial and chemical risk
assessment, and will then use
case-studies to examine what we
know (and don’t know) about the
risks for specific contaminants of
interest, such as NDMA, MTBE
and pharmaceuticals.
Aanpak bij Hydron Flevoland
Drs. T.S. Neuman
(Hydron Flevoland)
Er zijn risico’s waar we niets aan
wensen te doen; er zijn risico’s
waar we niets aan kunnen doen.
Er zijn risicobeperkende maatregelen die leiden tot risicovol
gedrag en er zijn risico’s die we
graag accepteren omdat we daar
beter van worden. Een goed risicobeleid begint met een goede
analyse van de risico’s zelf. Maar
ook hier is het vallen en opstaan
en heeft het alles te maken met
de cultuur.
Future Trends Affecting The
Global Water Industry
J.F. Manwaring (AwwaRF)
This presentation identifies societal, business, technological, political and utility trends which will
shape the future of the global
water supply community. The
paper further explores the potential implications of these trends
and possible strategies to address
resulting situations.
Wetenschap en Waterbedrijf
Prof.dr.ir. W.G.J. van der Meer
(Vitens)
Het bedrijven van wetenschap en
het runnen van een drinkwaterbedrijf zijn twee werelden op zich.
Worden in de wetenschapswereld
risico’s en uitdagingen niet uit de
weg gaan, voor drinkwaterbedrijven ligt dit gezien hun maatschappelijke verantwoordelijkheid
anders. Hoe nu om te gaan met
innovaties, wel of niet implementeren en wanneer?
Ervaringen in Vlaanderen
Ir. L. Keustermans (VMW)
Drinkwaterbedrijven in Vlaanderen
voeren het gebruikelijke risicomanagement voor de beveiliging
van installaties en waterkwaliteit.
Eerder onverwacht leidt ook het
Vlaamse overheidsbeleid tot risicobeheersing. De snelle invoering
van de integrale waterfactuur in
2005, gekoppeld aan de zorgplicht
van de drinkwaterbedrijven betreffende afvalwater, noodzaken
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
de bedrijven tot bedrijfseconomische evenwichtsoefeningen.
Parallel hiermee drijft de stagnatie
van de waterverkoop de drinkwaterbedrijven naar de ontwikkeling
van watergebonden diensten, met
innovatie als belangrijke kritische
succesfactor. Deze veranderingen komen snel op de sector af
en een optimale combinatie van
risicomanagement en innovatie is
bijgevolg onontbeerlijk.
25e Vakantiecursus
in Riolering &
Afvalwaterbehandeling
Algemene inleiding
Prof.dr ir. F.H.L.R. Clemens
(TU Delft)
In de algemene inleiding wordt
een overwicht gegeven van de
huidige staat van het gebruik van
risicomanagement in de afvalwaterketen. Daarnaast wordt
ingegaan op de mogelijkheden
die deze benadering kan bieden
en de wetenschappelijke vragen
die zich daarbij zullen voordoen.
Het gebruik van ervaringen en
methoden uit gelieerde vakgebieden biedt de mogelijkheid om
vrij snel werkbare methoden te
ontwikkelen.
Het samenwerkingsinitiatief
van de Blue Force
ir. H. Roelofs (WS De Dommel)
Mondiaal is sprake van een
groeiende watermarkt, gedreven
door een gebrek aan zoet, goed,
gezond en betaalbaar water. Voor
een toekomstig commercieel aantrekkelijke watermarkt is dit voor
Nederlandse bedrijven op zich
al voldoende drijfveer. Tegen de
versnippering van de Nederlandse
watermarkt in, hebben meerdere
partijen uit de totale bedrijfskolom
de Blue Force geïnitieerd. Doelgerichte samenwerking is hierbij
de sleutel tot succes. Blue Force
beoogt deze samenwerking tot
stand te brengen met respect voor
de zelfstandige marktpositie van
de deelnemers. Innovatiekracht
vormt een belangrijke pijler onder
het hoofddoel van Blue Force om
op korte en langere termijn commercieel aantrekkelijke producten
en projecten voor Nederlandse
bedrijven in binnen en buitenland
te genereren.
Aan riolering gerelateerde risico’s
Drs. H.J. Gastkemper
(Stichting RIONED)
Elke rioleringsbeheerder maakt
- impliciet - een eigen inschatting
van risico’s en bouwt veiligheid
in door robuust te ontwerpen.
De samenhang van riolering met
water en ruimtelijke ordening en
de druk op de lokale lasten noodzaken tot expliciet omgaan met
risico’s. Welke rol zal de risicobenadering spelen in de toekomstige rioleringszorg?
Visie van de zuiveringbeheerder
Drs. C. Roos (NVA)
De Nederlandse watersector staat
bekend als toonaangevend en
innovatief. Nederlanders vertrouwen dan ook op een “dubbel veilig”
waterbeheer. Maar is dat (nog) wel
zo? De Nederlandse Vereniging
voor Waterbeheer NVA heeft een
traditie als platform voor kennisuitwisseling op het gebied van
afvalwaterketen en watersysteem.
De leden werken bij waterbeheerders, industrie, kennisinstituten en
adviesbureaus. Vanuit verschillende invalshoeken wordt belicht
hoe Nederland er voor staat, als
het gaat om innovatie en risicomanagement in het waterbeheer.
Risicomanagement bij bestuurlijke besluitvorming
Ir. P.G.B. Hermans
(WS Groot Salland)
Vanuit zijn rol als bestuurslid van
het Waterschap Groot Salland zal
Peter Hermans mogelijkheden
aangeven van op risicomanagement gebaseerde besluitvorming
binnen een waterschap. Hierbij
zal worden aangegeven op welke
gebieden innovatie kan plaatsvinden om een dergelijk werkwijze te
verfijnen en uit te breiden. Daarbij
wordt nadrukkelijk gekeken naar
de relatie met andere beleidsterreinen (denk aan R.O. en milieuen veiligheidsbeleid).
Het risico van innovatie bij de
zuivering van afvalwater
Ir. K. de Korte (DWR)
Het doorvoeren van vernieuwingen gaat niet altijd zonder
risico’s. Toch kan dat nodig zijn,
bijvoorbeeld vanwege nieuwe
eisen, maar ook omdat de (effluent) kwaliteit omhoog moet of de
kosten omlaag. Hoe wordt door
de verschillende betrokkenen
(beleidsmakers, uitvinders, con-
Samenvattingen voordrachten
sultants, beheerders) over deze
risicos’s gedacht?
Gezamenlijke slotsessie
Risico Beheersing
Prof.dr.ir. B.J.M. Ale (TUD)
De risico’s samenhangend met
water behoren in Nederland tot
die met het grootste rampenpotentieel. Dat maakt die risico’s
bijzonder. Er zijn naast deze
water risico’s nog heel wat andere
risico’s, waarvoor beleid moet
worden gevoerd. Welk risico is
nu erg? Welk risico is groter?
Aan welk risico moet de meeste
aandacht worden besteed? Welk
risico moet bij voorkeur worden
verkleind en met welk risico
moet als onvermijdelijk worden
beschouwd? Het antwoord op
die vragen is nodig om die risico’s
georganiseerd en evenwichtig te
beheersen. Evenwichtig voordat
zich een groot ongeluk of een
ramp voordoet en daarna. Want in
vele gevallen is het niet de vraag
of een ramp zich zal voordoen,
maar veeleer wanneer. De principes van risicobeheersing zijn
eenvoudig en algemeen geldig.
De toepassing op concrete gevallen is ingewikkeld en er zijn altijd
zeer vele vragen. Techniek en
wetenschap kunnen die vragen
maar zeer gedeeltelijk beantwoorden. In de meeste gevallen is het
kiezen tussen onzekere alternatieven het moeilijkste deel van
het beleid en het onderdeel waar
beleidsmakers, besluitnemers en
politici de meeste problemen mee
hebben. De eerste stap op de
goede weg is de risico’s en onzekerheden onder ogen te zien.
58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling
Reeds in onderstaande volgorde in boekvorm verschenen voordrachten van de volgende cursussen in Drinkwatervoorziening:
1. Filtratie; 2. Vervaardiging van buizen voor transport- en distributieleidingen; 3. Winning van grondwater; 4.
Waterzuivering; 5. Hygiënische aspecten van de drinkwatervoorziening; 6. Het transport en de distributie van leidingwater; 7. Keuze, aantasting en bescherming van materialen voor koud- en warmwaterleidingen; 8. 9. en 10. Enige
wetenschappelijke grondslagen der waterleidingtechniek I, II, en III; 11. Radio-activiteit; 12. Grondwater; 13. De Rijn;
14. Nieuwe ontwikkelingen in de waterleidingtechniek op physisch, chemisch en biologisch gebied; 15. De watervoorziening en de industrie; 16. Gebruik van moderne statistische methoden; 17. Kunstmatige infi ltratie; 18. De biologie en
de watervoorziening; 19. Snelfi ltratie; 20. Physische technologie en de waterzuivering; 21. Van goed naar beter water;
22. Het ontwerpen van waterzuiveringsinstallaties; 23. Kwaliteitsbeheersing bij de openbare drinkwatervoorziening; 24.
De Maas; 25. De openbare watervoorziening in de maatschappij van morgen; 26. Watertransport door leidingen; 27.
Regel-en stuurtechniek in het waterleidingbedrijf; 28. De winning en aanvulling van grondwater en beïnvloeding van de
omgeving; 29. Nieuwe zuiveringstechnieken; 30. Distributienetten en binnenleidingen; 31. Drinkwater in breder verband;
32. De drinkwatervoorziening in ontwikkelingslanden; 33. Toxicologische aspecten van drinkwater; 34. Microbiologie bij
de waterbereiding; 35. Europees milieubeleid en de gevolgen voor de waterleidingbedrijven; 36. Systeembenadering en
modellering in de waterhuishouding; 37. Bedrijfsmatige aspecten van winning en zuivering; 38. Bedrijfsmatige aspecten
van transport en distributie; 39. Informatica, automatisering en computertoepassingen; 40. Radio-activiteit en de drinkwatervoorziening; 41. Effecten van milieuverontreinigingen op de waterkringloop; 42. Recente relevante ontwikkelingen
met betrekking tot de drinkwatervoorziening; 43. Technische maatregelen voor kwaliteitszorg voor grondstof en eindprodukt; 44. Beschouwingen met betrekking tot het VEWIN-Milieuplan; 45. Grondwater of oppervlaktewater?; 46. Een
glasheldere toekomst?; 47. Bouwen voor de 21e eeuw; 48. Drinkwater in Nederland: natuurlijk het beste?; 49. Niet alleen
drinkwater?!; 50. Uitdagingen voor de drinkwatersector; 51. Strategische ontwikkelingen; 52. Kosten of kwaliteit?
Reeds in onderstaande volgorde in boekvorm verschenen voordrachten van de volgende cursussen in Riolering en
Afvalwaterbehandeling:
1. De afvoer van afvalwater naar zee; 2. Slibverwerking; 3. De technologie van het beluchtingsproces; 4. Recreatie en
waterverontreiniging; 5. Afvalwater thans en in de toekomst; 6. De oxydatiesloot; 7. Rioleringen – bijzondere onderwerpen; 8. Centralisatie van behandeling van afvalwater en slib; 9. Vooruitgang in de zuiveringstechniek; 10. Doelstellingen
en optimalisatie; 11. Beluchting; 12. Milieu en economie in het spanningsveld van onze maatschappij; 13. De belasting
van het milieu door fosfaten en verspreide lezingen; 14. De Rijn; 15. Milieueffectrapportage; 16. Slib opnieuw bekeken;
17. Wat de industrie doet; 18. Voordrachtenbundel 18e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling; 19. Nieuw
ontwikkelingen in de afvalwaterketen.
Reeds in onderstaande volgorde in boekvorm verschenen voordrachten van de volgende gecombineerde cursussen in
Drinkwatervoorziening, Riolering en Afvalwaterbehandeling:
53/20. Internationale ontwikkelingen in de waterketen; 54/21. Gezondheid en (water)kwaliteit; 55/22. (Net)werken; 56/23.
Water zonder grenzen; 57/24. Door water verbonden.
-.,\-,
,
-0
.-
,
-
-
r,~
,r-,.,.
I
,
.
,
'..
Technische Universiteit Delft
Delft University Press