Il commercio illegale dei prodotti del tabacco e la sua gestione

Il commercio illegale dei
prodotti del tabacco e la
sua gestione
Seconda edizione
Esclusione di responsabilità e dichiarazione d’intenti
Il commercio illegale dei prodotti del tabacco e la sua gestione è pubblicato dall’International Tax and Investment
Center (ITIC), una fondazione senza scopo di lucro dedita alla ricerca e all’istruzione. ITIC funge da centro nevralgico di
raccolta e diffusione d’informazioni relative alle migliori prassi in materia d’imposizione fiscale e d’investimento, e da
centro di formazione per la diffusione di tali conoscenze al fine di migliorare gli ambienti d’investimento nei paesi in
transizione e in via di sviluppo, stimolando così la formazione e lo sviluppo del benessere commerciale ed economico.
Lo scopo della presente pubblicazione è fungere da guida e da punto di riferimento in materia di migliori prassi per
i funzionari delle autorità fiscali, doganali, e delle forze dell’ordine perché migliorino i propri sforzi per contrastare il
commercio illegale di prodotti del tabacco.
Per riuscire a sostenere il costo della presente pubblicazione, ITIC ha ricevuto contributi aggiuntivi dalle società
produttrici di tabacco. Tuttavia, ITIC ha mantenuto il completo controllo editoriale e si assume la piena responsabilità
per il suo contenuto ed eventuali errori o omissioni.
La pubblicazione non è intesa a essere una dichiarazione delle politiche di ITIC, né è volta a supportare le opinioni o le
politiche di nessuna delle organizzazioni o delle persone che vi hanno contribuito (a livello finanziario o in altro modo),
come l’Organizzazione mondiale delle dogane (OMD), l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) o il settore del
tabacco. Per la presente pubblicazione sono stati utilizzati, oltre a dati e casi di studio, apporti provenienti da funzionari
delle istituzioni fiscali e doganali, dall’Organizzazione mondiale delle dogane (OMD), rappresentanti di settore e vari
consulenti.
L’autrice
Elizabeth Allen
Elizabeth (Liz) Allen, laureata
presso l’Università di Bristol,
ha più di 35 anni di esperienza
gestionale, operativa e di
definizione delle politiche
sviluppata presso l’Ufficio
imposte e dogane del Regno
Unito (Her Majesty’s Revenue
and Customs – HMRC) e
precedentemente presso l’Ufficio dogane ed accise.
I suoi incarichi di alto funzionario hanno incluso la
responsabilità dell’Indagine sulle frodi legate all’alcol
e al tabacco, la Strategia di conformità relativa alle
accise e alle dogane interne, l’attuazione del Sistema di
movimento e controllo delle accise e la responsabilità
per l’amministrazione delle Imposte ambientali. Liz ha
anche lavorato alle Politiche e procedimenti doganali.
Ha una vasta esperienza nel lavoro con colleghi
provenienti da altri governi e con stakeholder del
settore privato.
Dopo aver lasciato l’HMRC nel marzo 2009, Liz ha
presieduto, oltre ad essere stata membro di un team
all’interno di quattro gruppi di revisione sull’attuazione
della politica “Starting Gate” della Major Projects
Authority in quattro ministeri del governo britannico.
Dal settembre 2010 al giugno 2011, ha guidato una
riuscita indagine finanziata dall’UE sul commercio
illecito di prodotti soggetti ad accisa nella Comunità
per lo sviluppo dell’Africa australe (SADC). È stata
inoltre facilitatrice in occasione di workshop relativi alla
politica sulle accise, amministrazione e applicazione
per alti funzionari delle istituzioni tributarie e doganali
nella regione SADC. È stata consulente per l’agenzia
doganale della Nigeria nello sviluppo del suo Piano
organizzativo strategico nel 2012, mentre, nel 2013,
ha tenuto seminari sul Protocollo sull’eliminazione
del commercio illegale dei tabacchi lavorati per alti
funzionari in Vietnam e Tailandia.
È autrice della prima edizione de Il commercio illegale
del tabacco e la sua gestione e di Guidebook to the
Successful Introduction of a Specific Excise Tax on
Alcohol Beverages, entrambi pubblicati da ITIC nel
2011. Liz ha presieduto due conferenze economiche
internazionali sulla lotta contro il commercio illecito/
economia sommersa nel 2009 e nel 2013.
È intervenuta in numerose conferenze internazionali
in materia di accise ed ha fornito formazione ad alti
funzionari pubblici internazionali su argomenti quali
“Superare le sfide amministrative”, “Il contribuente
come cliente” e “Sviluppo e attuazione organizzativa
strategica”.
Il commercio illegale dei prodotti del tabacco e la sua gestione, Seconda edizione
Indice
Introduzione2
Premessa 3
Riepilogo esecutivo 4
1. Cos’è il commercio illegale di prodotti del tabacco?
6
2. Dimensioni e quantificazione 8
3. Natura globale e dinamiche12
4. Impatto del commercio illegale sui prodotti del tabacco17
5. Cause e fattori facilitanti21
6. Come contrastare il problema29
7. Protocollo sull’eliminazione del commercio illegale dei tabacchi lavorati (ITP)38
Prospettive future43
Glossario dei termini47
Collegamenti utili48
Materiale aggiuntivo di ITIC48
Allegato 1: Dimensioni dei container49
Allegato 2: Un approccio strategico regionale e nazionale per la gestione del commercio illegale di prodotti soggetti ad accisa50
LA TERZA E LA QUARTA IMMAGINE SULLA COPERTINA E SUL RETRO DI COPERTINA SONO GENTILMENTE CONCESSE DA INTERPOL.
1
Introduzione
Considerata la forte richiesta in tutto il mondo
della prima edizione de Il commercio illegale dei
prodotti del tabacco e la sua gestione, ITIC è lieta di
pubblicarne la seconda edizione. La prima edizione
è stata distribuita in più di 7.000 copie in cinque
lingue. La seconda edizione di questa guida include
nuovi dati e informazioni relative ai recenti sviluppi
nella lotta contro il commercio illegale di prodotti del
tabacco, incluse questioni fondamentali che i governi
devono prendere in considerazione nell’attuazione del
Protocollo sull’eliminazione del commercio illegale dei
prodotti derivati dal tabacco (ITP).
Dalla sua fondazione, nel 1993, ITIC si è dedicata alle accise, che, se definite e
attuate correttamente, possono costituire una fonte stabile e prevedibile d’introiti
per lo Stato. Tuttavia, ben presto ci siamo accorti che il commercio illegale di prodotti
soggetti ad accisa, e, in particolare, delle sigarette, ha causato considerevoli perdite
economiche per molti governi. Pertanto, abbiamo ampliato i programmi di ITIC al
fine di concentrarci sugli elementi dell’imposizione di accise legati alle imposte,
alle dogane e all’applicazione della legge. Presto abbiamo notato che i governanti
erano interessati a conoscere ulteriori elementi pratici di amministrazione fiscale e
applicazione della legge. Nel 2009, ITIC si è unita all’Organizzazione mondiale delle
dogane (OMD) per organizzare una conferenza interdisciplinare che integrasse tutti gli
aspetti (imposte, dogane, applicazione della legge e salute) relativi alle modalità per
combattere al meglio il commercio illegale di sigarette.
Lo scopo della conferenza del 2009, e delle successive pubblicazioni, inclusa
questa nuova edizione della nostra guida, è di far aumentare la consapevolezza e la
conoscenza del crescente problema del commercio illegale di prodotti del tabacco, e
condividere le best practice per contrastarlo efficacemente.
Ci auguriamo che quest’opuscolo funga da efficace risorsa educativa per contribuire
alla lotta contro il commercio illegale di tabacchi lavorati e all’aumento introiti di
bilancio in tutto il mondo. Auspichiamo possa avere un impatto positivo nel vostro
Paese.
Daniel A. Witt
Presidente, International Tax and Investment Center
2
Premessa
Viviamo in un mondo soggetto a cambiamenti
estremamente rapidi, in cui il commercio globale è
fondamentale sia per il nostro stile di vita sia per il
nostro sviluppo e la nostra prosperità economica.
Le dogane hanno un ruolo rilevante nel garantire
che il commercio globale sia conforme ai requisiti
internazionali e che le imposte dovute siano
corrisposte ai governi per finanziare i servizi pubblici.
Quando i beni sono soggetti ad imposte elevate e
sono facilmente trasferibili, criminali, terroristi e ribelli
traggono vantaggio da qualsiasi debolezza delle
dogane e dei controlli degli introiti per accumulare
profitti, senza curarsi del fatto che le leggi vengano infrante, la salute dei consumatori
messa a repentaglio, i governi perdano introiti o le imprese legittime perdano aree di
attività.
Le sfide associate al commercio illegale dei prodotti del tabacco stanno diventando
più complesse. Il successo delle azioni di prevenzione da parte delle forze dell’ordine
ha condotto i perpetratori di questi reati a sviluppare tecniche di contrabbando
sempre più sofisticate. Le dogane in tutto il mondo hanno testimoniato la crescita
del commercio illecito di prodotti del tabacco negli ultimi anni. I governi si trovano ad
affrontare trafficanti sempre più organizzati e strutturati in reti, le cui attività sono più
difficili da rilevare e smantellare. Di conseguenza, dobbiamo incrementare i nostri
sforzi per gestire il problema.
Nuove idee, interrogativi, pianificazione preventiva, il confronto con le esperienze
altrui ed una maggiore collaborazione tra le autorità di contrasto, con altre
agenzie nazionali e con il commercio legale ci consentiranno di modernizzare ed
ottimizzare l’utilizzo delle scarse e costose risorse a nostra disposizione per gestire
il commercio illegale del tabacco. Dobbiamo accrescere la consapevolezza dei
governi e dell’opinione pubblica riguardo alle implicazioni del commercio illegale e
ottenere il loro pieno supporto. Un approccio innovativo, basato sulla creazione e
sullo sviluppo di collaborazioni, ci consentirà di trasformare i nostri sforzi e ridurre in
modo significativo sia il commercio illecito sia il numero di criminali che ne traggono
beneficio.
Questa pubblicazione si basa sul successo della prima edizione della pubblicazione
di ITIC, Il commercio illegale dei prodotti del tabacco e la sua gestione del 2011, con
nuovo materiale che riflette il mondo in costante evoluzione in cui viviamo. Unisce
principi e best practice provenienti da tutto il mondo che auspico sfoceranno in
migliori collaborazioni e prassi lavorative.
Kunio Mikuriya
Segretario generale, Organizzazione mondiale delle dogane
3
Riepilogo esecutivo
La seconda edizione di questa pubblicazione
è volta ad accrescere la consapevolezza
della natura del commercio illegale di
prodotti del tabacco, caratterizzata da una
continua crescita ed evoluzione. Si tratta di
una raccolta di fatti e opinioni provenienti
da un’ampia varietà di fonti, tra le quali:
autorevoli accademici, consulenti del settore
privato, giornalisti, organizzazioni internazionali
preposte all’applicazione della legge, autorità
fiscali governative e l’industria. Definisce
i diversi aspetti del commercio illegale e
fornisce informazioni relative alle modalità
utilizzate per misurarne la portata. Analizza
la natura del problema, le sue cause e le sue
conseguenze, e offre alle autorità indicazioni
sulle best practice per l’applicazione di
strategie di contrasto al commercio illegale.
Cita esempi e casi di studio per fornire prove
delle buone pratiche e dell’impegno globale
volto a gestire questo grave problema1.
Dimensioni e quantificazione
Cos’è il commercio illegale di
prodotti del tabacco?
Negli ultimi anni, le dinamiche del commercio
illecito si sono evolute rapidamente,
rappresentando una sfida continua per i
governanti e le forze dell’ordine. La diffusione
delle sigarette “illicit white”, prodotte
specificamente per il contrabbando, è cresciuta
in tutto il mondo in modo esponenziale. .
Si è verificata un’espansione delle reti di
distribuzione utilizzate dalle organizzazioni
criminali per il commercio illecito di un’ampia
gamma di prodotti, inclusi i prodotti del
tabacco e i narcotici, oltre al traffico di esseri
umani. I criminologi, le forze dell’ordine e
l’Organizzazione per la cooperazione e lo
sviluppo economico (OCSE) riferiscono che il
commercio illegale di prodotti del tabacco è
diventato un’importante sfida per la sicurezza in
diversi ambienti in tutto il mondo ed è sempre
più utilizzato come fonte di finanziamento del
terrorismo3.
Il commercio illegale si manifesta in due
modalità principali: importazione illegale e
produzione nazionale illegale. Le importazioni
illegali riguardano sia prodotti contraffatti
sia prodotti originali, e, in misura sempre
maggiore, i cosiddetti “cheap” o “illicit white”.
Si tratta di marchi prodotti legalmente in
un Paese con lo specifico scopo di essere
contrabbandati in un altro Paese in cui essi
non hanno un mercato legale. Studi ed
esperienze dirette dimostrano che il commercio
illegale di prodotti del tabacco rappresenta un
fenomeno globale, presente in tutti i continenti
e che si estende indistintamente nei paesi
ad alto e basso reddito. Poiché sono molto
tassate, facili da trasportare, e con un rapporto
rischio/rendimento lucrativo, le sigarette sono
tra i beni più soggetti a traffico illegale al
mondo. Secondo Euromonitor International,
“il commercio illegale di sigarette è il più
grande commercio illegale di un prodotto
legale in termini di valore, e secondo solo alle
droghe illegali in termini d’introiti generati dai
trafficanti”2.
4
È ormai opinione diffusa che il commercio
illegale di prodotti del tabacco a livello globale
sia diffuso a livelli del tutto inaccettabili. I dati
pubblicati da Euromonitor International per
il 2012 suggeriscono che una sigaretta ogni
dieci fumate in tutto il mondo è illegale, pari a
circa 600 miliardi di sigarette l’anno e 40–50
miliardi di $ di perdite annuali d’introiti per i
governi.
La maggior parte dei governi non tenta di
misurare il problema periodicamente e rimane
inconsapevole dei numerosi effetti negativi
che il commercio illecito del tabacco può avere
sull’economia e sulla società. In mancanza di
uno strumento valido per misurare la portata
del problema, per le autorità è difficile valutare
l’efficacia delle strategie per affrontarlo.
Natura globale e dinamiche
Impatto sulla società
Il commercio illecito ha un impatto enorme
sul tessuto economico e sociale della società.
Oltre alla perdita d’introiti che compromette
la base fiscale delle economie, impedisce
lo sviluppo economico, mina gli obiettivi
delle politiche sanitarie del governo come
la prevenzione del fumo giovanile e lo stato
di diritto. Supporta pratiche di corruzione,
finanzia il crimine organizzato e il terrorismo
ed incoraggia l’espansione di attività criminali;
compromette gli investimenti nella produzione,
nell’innovazione, nel commercio e nella
distribuzione attraverso l’industria legale e
ha un impatto negativo sull’occupazione. Le
società in cui le sigarette illegali costituiscono
una quota rilevante del consumo totale stanno
registrando una crescente normalizzazione dei
prodotti illeciti. Questo avviene in particolare in
aree di povertà. Alcuni ritengono che l’aumento
dell’imposizione fiscale sui prodotti del tabacco
costituisca il metodo più efficace per ridurne
il consumo. L’aumento della tassazione, però,
spesso porta ad una sostituzione del consumo
dei tabacchi legali e tassati da parte di prodotti
illeciti e non tassati, più economicamente
accessibili per il fumatore.
Cause e fattori che agevolano
Due sono i tipi di fattori primari per questo
commercio illegale:
• I clienti vogliono risparmiare; e
• I criminali vogliono guadagnare.
I fattori che contribuiscono al problema
includono:
• Una politica fiscale sbilanciata con un
elevato carico fiscale sui prodotti del
tabacco;
• Disparità dei prezzi, tra i diversi paesi,
determinata dalle imposte;
• Politiche protezionistiche;
•Corruzione;
• Scarsa applicazione della legge;
• Mancanza di controlli ufficiali energici nelle
zone di libero scambio e sui beni in transito;
• Legislazione e sanzioni inadeguate;
• Prezzi accessibili per persone con redditi
bassi;
• Crescita di reti di distribuzione illegali; e
Come contrastare il problema
Nello sviluppo di politiche globali di contrasto al
commercio illegale, i governi debbono prestare
particolare attenzione al coinvolgimento ed
all’effettivo coordinamento di tutte le agenzie
governative competenti (ad es. dogane, polizia,
ministeri delle Finanze, della Salute, della
Giustizia, del Commercio e autorità locali) per
garantire un allineamento ed un impegno volto
al raggiungimento di obiettivi condivisi. Inoltre,
le forze dell’ordine devono ricevere risorse
adeguate ed essere incoraggiate a lavorare
a stretto contatto con gli altri stakeholder
internazionali per combattere il problema. Lo
scambio d’informazioni con le autorità di altri
Paesi e organizzazioni internazionali preposte
all’applicazione della legge deve diventare
la norma. Nel contempo, la legislazione
dovrebbe fondarsi su politiche equilibrate
con pene deterrenti comminate da autorità
giudiziarie efficienti. La consapevolezza
pubblica deve essere rafforzata, ed i cittadini
devono ricevere informazioni relative alle
implicazioni dell’acquisto di prodotti illegali,
come, ad esempio, il fatto di supportare
inconsapevolmente il crimine organizzato e il
terrorismo.
L’Articolo 15 del Protocollo
sull’eliminazione del commercio
illegale dei tabacchi lavorati (ITP)
dell’FCTC4
L’importanza fondamentale della gestione
su scala globale del commercio illegale del
tabacco è riconosciuta dalla Convenzione
quadro per la lotta al tabagismo dell’OMS
(FCTC), il cui organismo governativo ha
negoziato un Protocollo sull’eliminazione del
commercio illegale con più di 170 governi. Il
nuovo Protocollo introduce obblighi vincolanti
più dettagliati volti a limitare il commercio
illecito di prodotti del tabacco. In particolare,
definisce orientamenti internazionali per le
azioni nazionali relative alla sicurezza della
supply chain, i reati e l’applicazione della
legge, e la cooperazione internazionale.
• Tolleranza pubblica sul commercio illegale
dei prodotti del tabacco.
5
1. Cos’è il commercio illegale di prodotti del
tabacco?
1.1 Forme principali di commercio
illegale di prodotti del tabacco
di operazioni illegali clandestine. Possono essere
prodotti originali o contraffatti.
Vi è inoltre un’incidenza relativamente ridotta di:
Il commercio illegale di prodotti del tabacco è
definito nell’articolo 1 dell’FCTC dell’OMS come
“qualsiasi pratica o condotta vietata dalla legge relativa
alla produzione, alla spedizione, alla ricezione, al
possesso, alla distribuzione, alla vendita o all’acquisto, ivi
inclusa qualsiasi pratica o condotta volta a facilitare tale
attività”5.
•
Il commercio illegale di sigarette e altri prodotti del
tabacco assume due forme principali:
• Importazione illecita – nota come “traffico
illegale” o “contrabbando”: lo spostamento
illegale di prodotti del tabacco (originali,
contraffatti o illicit white) da una giurisdizione
fiscale a un’altra senza il pagamento delle
imposte applicabili o violando le leggi che ne
vietano l’importazione o l’esportazione; e
Abuso di privilegi legali: gli acquisti duty free
e la compravendita transnazionale sono pratiche
legali volte a evitare imposte nazionali più
elevate; l’individuo acquista sigarette ad imposta
assolta entro il limite legalmente consentito per
il consumo in un’altra giurisdizione. L’abuso
di tali agevolazioni e privilegi, come quelli
accordati a diplomatici e organizzazioni militari,
è un’altra forma di commercio illecito. I livelli
di tali pratiche dipendono dai differenziali
d’imposta e di prezzo, nonché dalla distanza e
dal costo del viaggio tra i paesi6.
1.2 Piccolo contrabbando (bootlegging)
Il bootlegging coinvolge individui o piccoli gruppi
che trafficano piccole quantità di sigarette, sfruttando
le differenze d’imposizione fiscale, per rivenderle.
Questa pratica riguarda ad esempio gli operai che
attraversano ogni giorno il confine tra l’Unione
europea (UE) e l’Europa orientale per motivi di
lavoro e portano con sé stecche (200 sigarette)7 per
• Produzione nazionale illecita: prodotti del
tabacco fabbricati per il consumo nella stessa
giurisdizione, che non sono dichiarati alle
autorità fiscali. Tali prodotti sono venduti senza
l’applicazione d’imposte e potrebbero essere
prodotti in fabbriche autorizzate o nell’ambito
Commercio di prodotti del tabacco
Commercio di prodotti del tabacco
Legale
Vendite duty free
Illegale
Importazioni non
dichiarate
Produzione
nazionale non
dichiarata
Acquisto transfrontaliero
Originali
Vendite nazionali
6
Contraffatte
‘Illicit white’ e
tabacco da fumo
senza marchio
Abuso di privilegi
legali
Caso di studio: gestione delle sigarette contraffatte in Cina
La Cina è il più grande mercato del tabacco al mondo,
con un consumo stimato pari a circa 2 trilioni di sigarette
(circa un terzo del consumo mondiale).
La quota di mercato dei marchi internazionali nel Paese è
trascurabile.
La Cina è la fonte principale di sigarette contraffatte in
tutto il mondo; si stima che nel Paese vengano prodotti
fino a 190 miliardi di sigarette all’anno.
Gran parte della contraffazione riguarda marchi di
sigarette venduti in Cina per il mercato interno. Circa il
15%–20% delle sigarette contraffatte viene esportato,
principalmente verso l’Europa e il Nord America.
La maggior parte delle sigarette contraffatte in Cina
è prodotta nelle province meridionali di Fujian e
Guangdong, da dove vengono trasportate verso città
all’interno della Cina o, se destinate all’esportazione,
nei porti principali di Xiamen, Shenzhen, Guangzhou e
Shanghai.
L’Amministrazione statale del monopolio del tabacco
(STMA) è l’organismo che ha la responsabilità principale
per il controllo del mercato del tabacco in Cina. Questo
compito prevede per esempio di agire contro le persone
che contravvengono alle rigide leggi di controllo
del tabacco della Cina producendo, trasportando o
distribuendo sigarette contraffatte. Le pene comminate
in Cina per il traffico di sigarette contraffatte sono tra le
più severe al mondo, con consistenti ammende e lunghe
detenzioni in carcere per coloro che vengono condannati.
Sebbene siano stati registrati dei successi nella gestione
del problema, la Cina rimane la più grande fonte singola
di prodotti del tabacco contraffatti. La STMA ha stretto
forti relazioni di collaborazione con il ministero della
trarne un guadagno extra, oppure i corrieri che
effettuano numerosi viaggi di andata e ritorno tra
giurisdizioni ad alta e bassa imposizione utilizzando
compagnie aeree low cost. Queste sigarette sono
acquistate e consolidate da gruppi del crimine
organizzato che le distribuiscono nei mercati di
destinazione.
1.3 Tipi di prodotti illeciti coinvolti
Illicit white: in meno di un decennio, in tutto
il mondo, il contrabbando su larga scala dei
cosiddetti “cheap” o “illicit white” è cresciuto
esponenzialmente. Queste sigarette sono solitamente
prodotte legalmente in un Paese per essere
destinate specificamente al contrabbando. Possono
essere esportate legalmente da alcuni Paesi. Sono
contrabbandate attraverso i confini durante il loro
transito verso il punto di vendita (spesso in un Paese
che impone aliquote fiscali elevate) utilizzando
catene di distribuzione legali e informali senza il
pagamento di imposte.
Sicurezza pubblica (MPS) e l’Amministrazione generale
delle dogane cinesi (GACC),che hanno aumentato
la pressione esercitata sui trafficanti di sigarette
contraffatte. Ogni anno vengono effettuati migliaia di
arresti e miliardi di sigarette vengono sequestrate in
irruzioni condotte dalla polizia e da funzionari della STMA.
Le attività di produzione, commercio, esportazione e
contrabbando di sigarette contraffatte dalla Cina sono
controllate da associazioni a delinquere altamente
organizzate, che possono contare su membri operativi
in tutto il mondo che tentano di organizzare il traffico di
sigarette contraffatte nel mercato di destinazione o di
transito.
Data la natura internazionale del commercio di sigarette
contraffatte, la cooperazione globale tra l’industria e le
forze dell’ordine assume un ruolo essenziale. La GACC,
attraverso le sue reti di agenzie doganali globali, è in
grado di supportare il lavoro delle dogane in Europa
e Nord America bloccando le spedizioni di sigarette
contraffatte. Nell’Agosto 2010, l’Unione Europea e
la GACC hanno tenuto una conferenza congiunta
a Shanghai, durante la quale uno degli argomenti
fondamentali di discussione è stato il blocco del flusso di
sigarette contraffatte dalla Cina.
La STMA collabora anche strettamente con i principali
produttori internazionali, British American Tobacco (BAT),
Imperial Tobacco Limited (ITL), JT International (JTI), e
Philip Morris International (PMI). Questa collaborazione
è nata più di dieci anni fa e si basa sulla condivisione
d’informazioni e dati d’intelligence per consentire,
alla STMA, di intraprendere azioni in Cina contro i
contraffattori, e ai produttori, di attivare misure per
proteggere i propri marchi commerciali in giurisdizioni
diverse dalla Cina.
I prodotti contraffatti sono prodotti illegalmente
con un marchio commerciale senza che il legittimo
proprietario abbia dato il proprio consenso. Possono
essere venduti nel Paese di origine o contrabbandati
in un altro Paese. Sui prodotti contraffatti non
vengono pagate imposte.
Il tabacco da fumo senza marchio viene venduto
come prodotto sfuso o sotto forma di foglie di
tabacco tagliate/sminuzzate (note in Australia
come “chop chop”). Non ha alcuna etichettatura né
avvertenze sanitarie, e viene consumato sotto forma
di tabacco da arrotolare o inserito in tubi di sigarette
vuoti. Anche il tabacco senza marchio viene venduto
illegalmente sotto forma di sigarette sfuse contenute
in bustine richiudibili in plastica trasparente (spesso
noti come “baggie”).
7
2. Dimensioni e quantificazione
2.1 Dimensioni
2.2 Quantificazione
Vista la natura stessa del commercio illegale, è
difficile fornire statistiche globali precise relative alla
dimensione di questo problema a livello mondiale.
Il World Bank Tobacco Toolkit8, pubblicato nel 2005,
ne dava una stima pari al 6%-9% del consumo totale
di tabacco. Studi condotti nel 2008/99 valutavano che
circa l’11% del mercato globale delle sigarette fosse
costituito da commercio illecito, pari a più di 600
miliardi di sigarette all’anno. Tuttavia, questi numeri
non si basano su una singola metodologia o su un
singolo processo indipendente, ma costituiscono
semplicemente raccolte di stime esistenti provenienti
da fonti diverse, che coprono diversi Paesi e periodi
di tempo fino al 2008.Euromonitor International
ha stimato che, nel 2012, circa il 10% del mercato
globale delle sigarette era illecito10.
Sebbene vi sia accordo sul fatto che i prodotti del
tabacco siano tra i beni più soggetti, nel mondo,
a traffico illecito, misurarne le quantità è molto
difficile. E’ tuttavia importante che i singoli governi
tentino di stabilire la portata dell’utilizzo di tabacco
illegale e dell’elusione fiscale per poter prendere
decisioni informate relative alle politiche da attuare
e fornire un valore di riferimento in base al quale
valutare il successo delle strategie di contrasto del
commercio illecito.
Gli studi che effettuano stime del consumo
illegale ripartito per Paese sono solitamente più
accurati. Uno di questi studi, condotto da KPMG,
ha valutato che, nel 2012, il consumo illegale di
sigarette nell’Unione europea è aumentato sino a
raggiungere un totale di 65,5 miliardi di sigarette,
pari all’11,1% del consumo totale di sigarette.
Questo dato determina una stima di 12,5 miliardi di
perdite di gettito per gli Stati membri; si tratta del
livello più alto mai registrato nell’Unione europea
e costituisce il sesto aumento annuo consecutivo.
Questa stima si basa sull’applicazione di un’identica
metodologia di ricerca a ciascuno dei 27 Stati
membri. Lo studio Project Star di KPMG è descritto
più dettagliatamente nel paragrafo 2.3.
Gli obiettivi di uno strumento di misurazione del
commercio illegale sono:
• valutare l’incidenza e la quota relativa dei prodotti
del tabacco illegali, incluso l’utilizzo da parte dei
consumatori, il comportamento di acquisto e analisi
di pacchetti vuoti;
• consentire l’analisi delle tendenze a lungo termine e
valutarne l’evoluzione;
• garantire coerenza nel tempo, per Paese e per
popolazione, a prescindere dal comportamento
relativo al fumo o l’accettazione dei consumatori del
commercio illegale.
L’applicazione di una metodologia solida è il primo
passaggio fondamentale nel processo, poiché deve
poter superare un attento esame indipendente ed
essere accettato da tutte le parti coinvolte.
Dimensione annua stimata del commercio illegale di tabacco a livello mondiale
600
MILIARDI
di sigarette
illegali
Pari a
85 sigarette
per ciascun abitante della
terra
8
10% $40-50
miliardi
di gettito perso
Si tratta del
delle sigarette
consumate a livello mondiale
2.3 Metodologie
Vi sono diversi metodi utilizzati dalle autorità
fiscali e doganali, dalle organizzazioni regionali
e internazionali e dall’industria per misurare le
dimensioni del commercio illegale su scala nazionale
o regionale. A livello ideale, gli studi dovrebbero
essere condotti su larga scala, poiché i complessi
meccanismi sottostanti i flussi dai mercati di origine
a quelli di destinazione possono essere colti al meglio
se considerati a livello regionale. La relazione del
2013 dell’Ufficio delle Nazioni Unite contro la droga
e il crimine (UNODC) relativa al crimine organizzato
transnazionale in Estremo Oriente e nella regione
del Pacifico sottolinea l’importanza di comprendere
la natura e le dimensioni della minaccia per poter
definire strategie e misure volte a proteggere
adeguatamente le società11.
Non esiste un metodo universalmente riconosciuto
per valutare le dimensioni del commercio illegale del
tabacco, e per soddisfare le potenziali limitazioni del
budget potrebbero essere richiesti diversi approcci,
soprattutto nei paesi in via di sviluppo. Per poter
delineare un quadro più preciso è possibile utilizzare
diversi metodi simultaneamente.
Ad un primo livello, i dati relativi ai sequestri
effettuati in dogana possono costituire un indicatore
del problema, sebbene si ritenga che i sequestri
rappresentino solo una parte ridotta del volume di
commercio illecito. Le statistiche relative ai sequestri
possono dare una semplice rappresentazione della
percentuale dei beni illeciti portati illegalmente
Il 7 febbraio 2012, Kevin McAleenan, l’Assistente
commissario pro tempore dell’Agenzia delle dogane
e delle frontiere degli Stati Uniti - Ufficio delle
operazioni sul campo, ha testimoniato davanti alla
Sottocommissione per la sicurezza delle frontiere e
marittima della Commissione per la sicurezza interna,
che “più del 95%” dei carichi passa senza essere
sottoposto a scansione. In occasione di una conferenza
a Stoccolma nell’ottobre 2012, l’Europol ha affermato
che in Europa solo il 2% circa del traffico di container
viene fisicamente esaminato.
* Presentazione di Europol di Howard Pugh, Focal Point
Smoke, AWF Serious Organised Crime
all’interno di un Paese, poiché non tutta la merce
passa attraverso i punti di confine legali. Anche presso
tali punti, solo una parte minima della merce viene
scansionata e esaminata fisicamente, anche nei Paesi
che hanno investito in scanner all’avanguardia.
I container vengono scansionati, solitamente sulla
base di valutazioni di rischio/dati di intelligence,
per rilevare un certo numero di prodotti illeciti.
Qualunque sia il fattore che causa la scansione, anche
negli Stati Uniti, solo una percentuale ridotta dei
container che arrivano presso i porti sono soggetti a
scansione o ispezione fisica.
Lo studio Project Star di KPMG stimava che, nel 201112
, il consumo di sigarette illegali nell’Unione europea
ha raggiunto 65,3 miliardi di sigarette13 e l’Ufficio
Caso di studio: La relazione PROJECT STAR di KPMG
La relazione PROJECT STAR di KPMGCS-1 è uno studio
annuale condotto da KPMG per Philip Morris International
(PMI). Dal 2005, la relazione STAR ha misurato i livelli di
contraffazioneCS-2 e contrabbando all’interno dell’Unione
europea, e costituisce il primo studio di questo genere.
La Relazione STAR rientra nell’accordo di collaborazione
tra PMI e la Commissione europea per l’implementazione
di strumenti volti a comprendere meglio il problema del
commercio illegale all’interno dell’Unione europea e in tutti
i 27 Stati membri. I risultati vengono condivisi ogni anno
con l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF).
La Relazione STAR fornisce informazioni relative alle
dimensioni e alla portata del commercio illegale in tutta
l’Unione europea e all’interno di ogni Stato membro.
Fornisce inoltre dati preziosi relativi ai flussi di prodotti
illeciti e all’esplosione del fenomeno delle “illicit white”
nell’UE.
La relazione più recente pubblicata per il 2012 dimostra
che l’11% del consumo è rappresentato da prodotti
contraffatti e contrabbandati, un nuovo record per il
commercio illegale nell’UE.È inoltre questo il sesto
anno consecutivo di aumento; fatto che dimostra che,
nonostante i migliori sforzi delle forze dell’ordine in tutta
l’Unione europea, il problema del commercio illegale
continua a crescere. La rapida espansione delle “illicit
white” in UE è ancora più allarmante. Nel 2006 i livelli
erano inferiori al 2% del commercio illegale totale; negli
ultimi anni hanno raggiunto quasi il 25% di tutti i prodotti
illegali. Le prime “illicit white” trovate nell’UE erano Jin
Ling e American Legend; questi prodotti hanno subito una
contrazione, secondo la relazione sul 2012, ma sono stati
sostituiti da nuovi marchi provenienti in grandi quantità
dalla Bielorussia.
Il metodo utilizzato nella Relazione STAR è stato
convalidato dall’OLAF. La ricerca primaria consiste in
un’analisi delle vendite legali o tassate, la raccolta di
pacchetti vuoti eliminati e ricerche presso i consumatori.
Dal 2005 sono state condotte più di 300 indagini, più
di 850.000 persone sono state intervistate, e sono stati
raccolti più di 1,5 milioni di pacchetti vuoti.
Prima di finalizzare i risultati, i dati vengono incrociati con
tutte le fonti di dati alternative disponibili, unitamente
ad osservazioni empiriche relative alle tendenze e alle
evoluzioni registrate dalle dogane e da altri esperti
coinvolti nella lotta al commercio illecito.
9
europeo per la lotta antifrode (OLAF) riferisce che i
sequestri totali nell’UE nello stesso anno riguardavano
circa 4,5 miliardi di sigarette14.
Altri metodi per misurare il commercio illegale includono
indagini presso fumatori, analisi dei pacchetti vuoti e dei
Questo
indica un tasso medio di sequestri nell’UE
mozziconi di sigaretta raccolti, confronti tra stime tratte da
inferiore
datoalnon
sorprende,
indagini al
tra10%.Questo
le famiglie relative
consumo
di prodotti del
considerando
il volume
di traffico
presso
trafficati
tabacco, statistiche
governative
dei prodotti
del itabacco
ad
imposta
assolta, e monitoraggio
del commercio.
I campioni
porti
internazionali
e la necessità
di facilitare
il
dovrebberoalla
essere
sempre
rappresentativi
situazione
commercio
luce
di spazi
e strutturedella
doganali
del mercato/paese/regione con proporzioni corrette per
limitati.
consentire la stima dei volumi, preferibilmente per marchio.
Per poter raggiungere risultati solidi, è fondamentale
riconoscere i punti di forza e di debolezza intrinseci
del metodo prescelto, quali:
complessivi, sebbene forniscano dati affidabili relativi
alla prevalenza del tabagismo.
• la raccolta primaria di dati deve essere svolta in
scientifico,
sistematico
e strutturato
che
•modo
I dati
sul commercio
internazionale
sono solitamente
inaffidabili,
poiché le statistiche
relative ad eimportazioni
fornisca
un campione
rappresentativo
superi
ed esportazioni
non sonoPer
facilmente
disponibili
un esame
approfondito.
la raccolta
dei in
formato elettronico e possono essere soggette a errori
pacchetti, questa deve includere controlli fisici
di immissione dei dati durante la compilazione.
per confermare la natura (contraffatto/originale)
•e, se Statistiche
daiorigine.
governi/dall’industria: la
possibile,provenienti
il paese di
LePer
statistiche
sui sequestri,
sono in grado di
poter raggiungere
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solidi, è fondamentale
riconoscere
i punti di forza
e di debolezza
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fornire
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relative intrinseci
alle tendenze
e
metodo prescelto,
quali:
ai cambiamenti
nelle
metodologie di contrabbando e
nelle
rotte
adottate dai contrabbandieri.
•
la raccolta primaria di dati deve essere svolta in modo
qualità della stima del commercio illegale dipende dalla
qualitàche
dei riguarda
dati esistenti
consumopresso
e/o dalle
• Per quel
lesul
indagini
i vendite
di sigarette vi
legali
all’interno
paese. In molti
paesi tali
consumatori,
sono
provedel
esaurienti
del fatto
statistiche non sono facilmente disponibili, precise o
che percentuali
rilevanti di fumatori riferiscono i
verificabili.
propri livelli di fumo sottostimandoli. Pertanto,
Ilemetodi
più sviluppati
combinano gran
degli approcci
relazioni
dei consumatori
nonparte
possono
menzionati.
A prescindere
dal metodo
l’applicazione
essere considerate
affidabili
perscelto,
determinare
di studi ripetuti annualmente o ogni due anni rappresenta la
con precisione i livelli di consumo complessivi,
migliore analisi delle tendenze a lungo termine, che a loro
sebbene
forniscano
datiseaffidabili
relativi
alla
volta
servono
a convalidare
la metodologia
è di fatto
prevalenza del tabagismo.
efficace.
scientifico, sistematico e strutturato che fornisca un
Altri metodi
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misurare il commercio
illegale
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e superi un esame
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presso
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dei pacchetti,
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fisici per confermare
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e dei mozziconi
di sigaretta
raccolti,
(contraffatto/originale)
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possibile,
di
confronti
tra stime tratte da
indagini
trail paese
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relativeorigine.
al consumo di prodotti del tabacco, statistiche
governative
deiche
prodotti
tabacco
ad imposta
•
Per quel
riguardadel
le indagini
presso
i consumatori,
assolta,viesono
monitoraggio
del del
commercio.
I campioni
prove esaurienti
fatto che percentuali
rilevanti
di fumatori
riferiscono
i propri livellidella
di fumo
dovrebbero
essere
sempre
rappresentativi
sottostimandoli.
Pertanto, le relazioni con
dei consumatori
situazione
del mercato/paese/regione
proporzioni
non possono essere considerate affidabili per
correttedeterminare
per consentire
la stimai livelli
dei volumi,
con precisione
di consumo
preferibilmente per marchio.
Relazione
STAR di KPMG
rappresenta unsono
buon esempio
• La
I dati
sul commercio
internazionale
della
combinazione
di metodologie
volteleastatistiche
cogliere un
solitamente
inaffidabili,
poiché
quadro d’insieme il più accurato possibile attraverso serie
relative ad importazioni ed esportazioni
temporali.
non sono facilmente disponibili in formato
elettronico e possono essere soggette a errori di
immissione dei dati durante la compilazione.
Aree
interessate
daltraffico
traffico
illecito
tabacco
in Europa
nel 2012
Aree
interessate dal
illecito
del del
tabacco
in Europa
nel 2012
PAESE
0% ‐ 5% PAESE
5.1% ‐ 10% PAESE
10.1% ‐ 20% PAESE
5,1% - 10%
20% > 10,1% - 20%
PAESE
PAESE
PAESE
0% - 5%
FINLANDIA
20%>
Paesi con un elevato
PAESE aumento
percentuale
del commercio
illegale nel 2012
Massimo aumento
FINLANDIA
SVEZIA
percentuale del
commercio illegale nel
2012
IRLANDA
DANIMARCA
REGNO
UNITO
BELGIO
FRANCIA
PORTOGALLO
LITUANIA
DANIMARCA
IRLANDA LITUANIA
OLANDA
REGNO
UNITO
OLANDA
ITALIA ROMANIA
SPAGNA
BULGARIA BULGARIA
GRECIA
MALTA
Fonte: Project STAR 2012 di KPMG
10
10
ESTONIA
LETTONIA
GERMANIA
POLONIA
LUSSEMBURGO GERMANIA POLONIA
BELGIO
REP.
CECA
LUSSEMBURGO
SLOVACCHIA
REP. CECA
AUSTRIA
FRANCIA
SLOVACCHIA
UNGHERIA
AUSTRIA
UNGHERIA
ROMANIA
ITALIA
PORTOGALLO
SPAGNA
ESTONIA
SVEZIA
LETTONIA
MALTA
CIPRO
GRECIA
CIPRO
Aumento delle illicit white come percentuale di sequestri di sigarette illegali in Polonia
70%
59%
60%
53%
50%
40%
34%
30%
22%
20%
10%
0%
2009
2010
2011
2012
Fonte: vari documenti sul sito web del ministero delle Finanze della Polonia
• Statistiche provenienti dai governi/dall’industria:
la qualità della stima del commercio illegale
dipende dalla qualità dei dati esistenti sul
consumo e/o dalle vendite di sigarette legali
all’interno del paese. In molti paesi tali statistiche
non sono facilmente disponibili, precise o
verificabili.
commercio illegale. Nel 2009, il 74% dei sequestri in
Polonia riguardava sigarette originali o contraffatte.
Grazie alla maggiore cooperazione tra le autorità
e i produttori di sigarette negli anni intercorsi, tale
dato ha raggiunto il 40% nel 2012.Allo stesso tempo,
le illicit white hanno riempito tale lacuna, con un
aumento dei sequestri passato dal 22% al 59%15.
I metodi più sviluppati combinano gran parte degli
approcci menzionati. A prescindere dal metodo
scelto, l’applicazione di studi ripetuti annualmente
o ogni due anni rappresenta la migliore analisi delle
tendenze a lungo termine, che a loro volta servono a
convalidare se la metodologia è di fatto efficace.
L’OMD analizza i sequestri per identificare le
variazioni nei metodi, nelle rotte e nei soggetti
coinvolti nel commercio illecito.
La Relazione STAR di KPMG rappresenta un buon
esempio della combinazione di metodologie volte a
cogliere un quadro d’insieme il più accurato possibile attraverso serie temporali.
2.4 Un quadro in continua evoluzione
Il confronto e l’analisi periodica delle statistiche
riguardanti i sequestri forniscono un’indicazione dei
continui cambiamenti che avvengono nell’ambito del
commercio illegale. Le comparazioni dei sequestri
effettuati negli ultimi anni dalle forze dell’ordine
polacche mostrano con quanta rapidità si evolva il
La sua relazione per il 2012 descrive la scoperta
di fabbriche “mobili” di sigarette in Paraguay che
operano in autocarri modificati specificamente
perché siano molto difficili da rintracciare16.
Negli ultimi anni, diverse autorità doganali hanno
scoperto prodotti illeciti che venivano spediti
in piccoli pacchetti attraverso il servizio postale
per evadere l’imposizione fiscale nel Paese di
destinazione17.
Una ricerca condotta Louise Shelley suggerisce che
la quota di commercio mondiale nei paesi in via di
sviluppo è prevista in crescita nei decenni a venire,
di pari passo con il problema del commercio di
sigarette contraffatte e delle “illicit white”.
11
3. Natura globale e dinamiche
3.1 Caratteristiche dei movimenti globali
Poiché il tabacco è un bene di consumo soggetto
a imposizioni elevate, la minaccia del commercio
illegale può verificarsi, sostanzialmente, ovunque.
Vi sono Paesi che sono principalmente fonti del
prodotto illecito (sia per il consumo nazionale sia
per l’esportazione), altri che si prestano al ruolo di
rotte di transito, e, infine, i Paesi di destinazione in
cui avviene il consumo. In molti casi, un Paese può
rientrare in più di una categoria.
3.2 Paesi di origine
Eliminare il commercio illegale alla radice è, in
teoria, il modo più efficace di affrontare il problema.
È inoltre il più difficile da raggiungere, poiché il
commercio illegale è un fenomeno globale e nessun
Paese è immune dalla possibilità di essere una
fonte per l’attività illecita. Le caratteristiche comuni
identificate in molti Paesi di origine sono:
• Regimi giuridici inadeguati - leggi inesistenti,
incluse quelle volte a proteggere la proprietà
intellettuale, mancanza di processi, e pene
leggere per i colpevoli;
• Forze di polizia e funzionari doganali sottofinanziati e poco addestrati;
• Eccesso di offerta - prodotti del tabacco fabbricati
e commercializzati per il consumo nel mercato
di origine in quantità superiore alla domanda
interna;
• Dati di scarsa qualità - dichiarazioni imprecise
relative a importazioni a esportazioni, spesso a
causa di errori di battitura o di trascrizione, e
registri dei sequestri incompleti e non accurati;
• Mancanza di capacità;
• Corruzione; e
• Mancanza di volontà politica di combattere
il commercio illegale – non è considerata una
priorità;
• Disponibilità dei componenti fondamentali (ad
es. baco di acetato o filtri per sigarette pronti),
macchinari per la produzione di sigarette di
seconda mano o macchinari contraffatti.
• Inefficacia della cooperazione e del
coordinamento degli sforzi tra le diverse autorità
governative;
Il confronto e l’analisi periodica delle statistiche
riguardanti i sequestri forniscono un’indicazione
dei cambiamenti globali che avvengono
Caso di studio: La zona di libero scambio e il porto di Jebel Ali
Gli Emirati Arabi Uniti (EAU) sono noti sia come fonte di
produzione sia come punto di transito o trasbordo per
spedizioni provenienti dall’Asia. Insieme alla Cina, alla
Corea del Nord, alle Filippine e al Vietnam, sono una nota
fonte di sigarette illecite in Asia.
La zona di libero scambio di Jebel Ali (JAFZA) di Dubai
non è solo una delle più grandi zone di libero scambio
del mondo; è anche uno dei più grandi punti di trasbordo
e produzione al mondo di tabacchi lavorati illegali. Più
di 80 società, tra cui 9 produttori, hanno la licenza per
commerciare e produrre prodotti del tabacco a JAFZA.
Molti di questi piccoli produttori di tabacco producono
sigarette illicit white; queste vengono vendute dai
produttori a criminali e commercianti che le esportano da
JAFZA e le contrabbandano all’interno di mercati stranieri,
spesso attraverso zone di libero scambio in altri Paesi.
I marchi di sigarette prodotti a JAFZA vengono spesso
sequestrati come prodotti illeciti in tutto il mondo, ad
esempio in Egitto, in Sudafrica e nell’UE.
Nonostante qualche successo ottenuto dalle forze
dell’ordine, il commercio illegale da JAFZA continua a
prosperare. I disordini politici in Africa settentrionale e
in Medio Oriente durante la recente “Primavera araba”
hanno ridotto le capacità delle dogane, delle frontiere
e delle forze di polizia in questi mercati, causando
un’impennata del numero di sigarette illecite provenienti
da JAFZA. Produttori privi di scrupoli, commercianti di
sigarette e le organizzazioni criminali stanno sfruttando
quest’opportunità per fornire marchi illicit white senza il
controllo delle autorità.
12
Il mercato libico del tabacco rappresenta un esempio
clamoroso di come le reti criminali opportunistiche
abbiano sfruttato le zone di libero scambio come JAFZA
per evadere le imposte libiche e compromettere la
sovranità libica. La Libia era in precedenza classificata
come mercato delle sigarette ben regolamentato, con
spedizioni in entrata attraverso i suoi porti marittimi
settentrionali. Quando ebbero inizio i disordini civili, il
mercato cambiò e i prodotti del tabacco diretti all’interno
del Paese iniziarono a transitare da JAFZA attraverso altre
zone di libero scambio in Egitto per proseguire verso la
Libia. I documenti mostrano che in un periodo di sei mesi,
mentre la Libia registrava il picco della sua instabilità,
l’82% di tutte le spedizioni di tabacco entrate in Egitto
passavano dalla zona di libero scambio di Porto Said per
transitare verso la Libia. Di queste, il 57% proveniva da
JAFZACS-3.Questi flussi massicci di sigarette illicit white da
JAFZA alla Libia non rimanevano contenuti in un Paese.
Anche i mercati confinanti divennero velocemente vittime
di attività di contrabbando, che danneggiarono anche le
loro economie. L’Egitto in precedenza era un mercato ben
controllato, dove i prodotti del tabacco illeciti costituivano
un problema minimo. Un aumento del contrabbando
transfrontaliero dalla Libia, però, associato all’impatto
dell’instabilità politica protratta all’interno dell’Egitto, ha
portato a un netto aumento della quota di mercato di
tabacco illegale, che ora rappresenta il 20% del consumo
totale di sigarette nel Paese, riducendo ulteriormente il
gettito dei Paesi in un periodo di difficoltà economica.
Caso di studio: Paraguay – Paese di origine del contrabbando e delle illicit white in Sud
America
Le sigarette contrabbandate e le illicit white prodotte in
Paraguay sono state trovate in tutta l’America Latina. Il
traffico illecito coinvolge grandi organizzazioni criminali
e l’evasione fiscale locale. La portata del problema è
illustrata da una stima di settore secondo cui il 44% dei
rivenditori dotati di licenza in Brasile tiene in magazzino
marchi illegali provenienti dal Paraguay.
Secondo le stime, il Paraguay produce 65 miliardi di
sigarette l’anno, sebbene il consumo nazionale sia di
solo 2,5 miliardi di sigarette l’anno, pari a meno del 3%
della produzione interna. Esistono circa 30 siti produttivi,
dei quali 12 attivi al momento, con una capacità stimata
di 100 miliardi di sigarette. La frontiera nord-orientale
del Paraguay è lunga 650 km, con più di 1.000 km che
costeggiano fiumi e laghi nell’area di tripla frontiera di
Ciudad Del Este/Itapúa. È stato costatato che i gruppi del
crimine organizzato sono coinvolti nel commercio illegale
di sigarette. Le “illicit white” e le sigarette contraffatte
vengono fatte transitare attraverso la Bolivia su strada
fino al Cile e al Perù, quindi trasportate via mare in altri
Paesi del Sud America, Panama e Caraibi o lungo il Rio
Paranà e vengono contrabbandati all’interno di Argentina
e Brasile.
Il governo paraguayano ha migliorato la regolamentazione
della produzione interna di sigarette, introducendo un
sistema di registrazione industriale elettronica e di
licenze per le società del tabacco, e sviluppando un
sistema di verifica digitale e fatturazione elettronica
con il supporto del Fondo Monetario Internazionale
(FMI).Recentemente ha conseguito dei successi
nell’applicazione della legge derivanti dalla cooperazione
sia con il settore del tabacco, sia con le autorità
transfrontaliere, sebbene questi non abbiano causato
una riduzione marcata delle merci di contrabbando fatte
entrare nei mercati circostanti come il Brasile.
Inoltre, l’Autorità doganale boliviana ha ristrutturato
le proprie risorse al fine di migliorare l’efficacia
degli interventi nel rimuovere il flusso di prodotti
contrabbandati e contraffatti dal Paraguay in transito in
Bolivia diretti in Cile e Perù.
nell’approvvigionamento del commercio illegale.
L’OMD ha pubblicato la Relazione Dogane e Tabacco
annuale, che analizza i sequestri riportati dai paesi
che dell’OMD sono membri18.
Nel 2012, l’OMD ha riconosciuto i legami tra il
commercio illegale di diversi prodotti di consumo
e ha pubblicato una Relazione combinata sul
commercio illegale19. La Cina è il Paese di origine
del maggior numero di sequestri di sigarette
contraffatte. Tuttavia, è stato registrato un modesto
calo delle spedizioni cinesi rispetto all’anno
precedente, e la relazione del 2012 indica che i Paesi
di origine stanno diventando sempre più diversi.
Attraverso una profilazione e una mappatura della
catena di fornitura, i seguenti Paesi sono stati
identificati come fonti principali di illicit white:
Bielorussia, Vietnam, Indonesia, Filippine, India,
Cambogia, Paraguay, Ucraina, Russia, EAU, Brasile,
Kenya e, naturalmente, diverse zone di libero
scambio.
Sebbene i mercati di destinazione tradizionali per
le illicit white, in Europa continuino a mostrare una
crescita significativa, la Relazione sul commercio
illegale 2012 dell’OMD indica che anche i mercati
nella regione dell’Africa orientale e meridionale e, in
misura più ridotta, dell’Africa occidentale, sono stati
infettati dalle illicit white.
Ingegnosi sono i metodi utilizzati per trasportare
i beni verso i Paesi di destinazione finale. Ciò che
i criminali sono disposti a fare è illustrato dal
lungo tunnel segreto20 scavato sotto il confine tra
Slovacchia e Ucraina che i funzionari ritengono
venisse utilizzato diverse volte alla settimana
Tunnel segreto sul confine tra Slovacchia e Ucraina utilizzato per
contrabbandare sigarette illegali. Foto per gentile concessione
delle Dogane slovacche
per contrabbandare sigarette illegali all’interno
dell’Unione Europea.
Per scavare questa galleria, dotata di rotaie e di
un carrello per trasportare i beni, pare sia stata
utilizzata una sofisticata tecnologia per l’estrazione.
Il carico veniva caricato su un piccolo treno dotato
di 16 vagoni e di una locomotiva a batteria su cui si
trovava il guidatore.
L’Egitto è una fonte fondamentale di contrabbando
per il Medio Oriente. Lo Zimbabwe è una fonte
principale di contrabbando in Africa orientale e
meridionale, mentre il Paraguay rimane la fonte
di spedizioni illecite destinate principalmente al
Brasile.
13
Regione della Comunità per lo sviluppo dell’Africa australe con indicazione delle rotte del commercio illegale di tabacco
CINA
EUROPA
STATI UNITI
DUBAI
MARCHI
AFRICA
ANGOLA
Three Stars
ZAMBIA
Golden Brown
Win. West
Golden Poly, Double Happiness,
Chungwa, Hongmei
WINDHOEK,
NAMIBIA
ZIMBABWE
BELTA, MOZAMBICO
Director, Voyager
Voyager
GAUTENG, SUDAFRICA
Boston, President, Wasp, Matinee
SWAZILAND
Best
DURBAN, SUDAFRICA
Fonte: History
CAPE TOWN,
SUDAFRICA
In un documento di lavoro sul commercio illegale
del tabacco nei Paesi MERCOSUR, i risultati
principali rivelano che il Paraguay è il principale
produttore e centro nevralgico delle regioni
dei Caraibi21. Tale commercio illegale consiste
principalmente in illicit white, mentre i prodotti
contraffatti rivestono un ruolo meno importante.
I centri di distribuzione principali sono stati
identificati come le zone di libero scambio nei
Caraibi (Colon, Aruba e Belize).È stato inoltre
riferito che le sigarette illegali stanno prendendo
piede anche sul mercato russo. Secondo SNS,
un distributore di tabacco in Russia, la quota
di prodotti contraffatti nelle regioni confinanti
con la Bielorussia è già pari al 2%,nel Caucaso
settentrionale al 15% e la quota di sigarette
bielorusse in Dagestan ha già raggiunto il 30% del
mercato22.
Negli ultimi anni sono state scoperte e smantellate,
all’interno dell’UE, molte fabbriche illegali; fatto,
questo, che dimostra che le bande criminali stanno
portando le proprie fonti di produzione all’interno
dei propri mercati di destinazione. Tali evoluzioni
mettono in discussione quanto si credeva in passato,
ossia che solo i paesi a basso reddito e corrotti
con strutture giuridiche deboli fossero luoghi di
produzione illegale.
14
PORT ELIZABETH,
SUDAFRICA
3.3 Transito/trasbordo
Molto spesso, le spedizioni legate al commercio
illegale vengono fatte transitare deliberatamente
attraverso diversi porti al fine di renderne più
difficile il rilevamento. I Paesi di transito rivestono
un ruolo fondamentale nella catena di fornitura
del contrabbando, poiché spesso è proprio qui
che avviene la preparazione e gran parte delle
attività che facilitano il contrabbando. Durante
il transito, la documentazione viene modificata
e i beni possono essere trasbordati su altre navi
attraverso alcuni dei porti più grandi e trafficati
del mondo23. In quest’epoca di commercio globale
caratterizzato da spostamenti veloci, i porti
competono in base alla velocità di evasione dei
carichi e i tempi di inversione di rotta delle navi.
Questo comporta una riduzione al minimo dei
controlli, così che le spedizioni potenzialmente
illecite in transito ricevono una bassa priorità
nei controlli ufficiali. A causa delle difficoltà di
gestione del commercio illegale alla fonte, gli sforzi
delle forze dell’ordine internazionali possono
concentrarsi sull’intercettazione delle spedizioni
in transito quando queste raggiungono un porto
“amico” dove i funzionari sono disposti a esaminare
i container e ad agire in base a soffiate. Panama,
Belize, Singapore, Grecia, EAU e Russia sono esempi
Caso di studio: Contrabbando transfrontaliero di tabacco verso il Sudafrica
Il Sudafrica è una destinazione primaria per il
contrabbando di prodotti del tabacco da paesi confinanti
e non. Una fonte consistente di illicit white è lo Zimbabwe,
ove vi sono sei fabbriche dedite alla produzione di più di
20 marchi di sigarette. Gran parte di queste fabbriche è
situata in una zona di esportazione dove vengono fornite
concessioni per migliorare i flussi di valuta straniera e
dove un minimo dell’80% di prodotti finiti deve essere
esportato. Non vi sono controlli sugli spostamenti
del prodotto finito o del flusso in entrata della valuta
straniera. La situazione è completata da una mancanza
di impegno politico volto ad affrontare in modo efficace la
questione del commercio illegale nel Paese.
Il settore stima che ogni anno in Zimbabwe siano prodotti
più di 4 miliardi di sigarette per l’esportazione diretta in
Zambia, Sudafrica, Mozambico, Malawi e la Repubblica
Democratica del Congo. La maggior parte di questi
prodotti entra in Sudafrica; in passato, una parte di
questi veniva importata come destinata allo stoccaggio
per l’esportazione o alla vendita per il consumo locale.
Con l’attuazione del Programma di modernizzazione
delle dogane dell’Autorità fiscale sudafricana (South
African Revenue Service - SARS), è stato rilevato un
cambiamento notevole nell’utilizzo di tali codici di utilizzo
dell’importazione, con una riduzione delle quantità
dichiarate per lo stoccaggio e il consumo interno da 600
milioni di sigarette nel 2011 a 250 milioni nel 2012.
Analogamente, nell’utilizzo del codice “stoccaggio per
di Paesi di transito utilizzati comunemente per il
commercio illegale. Tuttavia, questa è una situazione
soggetta a un’evoluzione dinamica. Non appena un
Paese incrementa i controlli, i criminali si spostano
su un’altra rotta. Quando i Paesi investono in
migliori infrastrutture stradali e ferroviarie e mercati
di destinazione interni, vengono sfruttate nuove
rotte di transito.
3.4 Paesi di destinazione finale
La maggior parte dei Paesi affronta un problema
legato alle illicit white. Canada, Vietnam, Malesia,
Turchia, Sudafrica, Messico, Brasile, Argentina,
Polonia, Italia e Grecia sono alcuni esempi dei
Paesi più colpiti. I prodotti del tabacco illegali sono
disponibili in tutto il mondo, indipendentemente
dal fatto che si tratti di un paese ad alto o basso
reddito. Alcune caratteristiche comuni dei mercati di
destinazione finale sono:
• Una politica di imposizione fiscale che ha portato
a prezzi di rivendita elevati rispetto al reddito
dei consumatori (bassa accessibilità) o superiori a
quelli prevalenti nei Paesi confinanti;
• Altre regole di controllo del tabacco, come il
divieto di aromi;
• Ridotta attenzione da parte delle forze dell’ordine
verso il commercio illegale di tabacco a causa
l’esportazione”, la quantità è diminuita da 600 milioni a
150 milioni di sigarette.
Questo indica un cambiamento nella metodologia
dallo sfruttamento amministrativo a un genere di
contrabbando diretto attraverso spedizioni nascoste
e contrabbando attraverso i vari confini tra Zimbabwe
e Sudafrica, e dallo Zimbabwe attraverso altri Paesi
confinanti. La corruzione alle frontiere è elevata, e ai
funzionari possono essere offerti fino a 50.000 $ a
container per far passare un carico occulto. Le azioni
efficaci per favorire il rispetto della legge all’interno dello
Zimbabwe sono rare.
Per contrastare questo problema, l’Istituto del tabacco
dell’Africa australe (Tobacco Institute of Southern Africa
- TISA) collabora strettamente con le autorità. Ogni mese
vengono tenute riunioni di revisione con il Forum degli
stakeholder strategici dell’Autorità fiscale sudafricana,
in cui viene nominato un “campione delle sigarette” dal
direttorato dei reati prioritari della Polizia sudafricana
(SAPS), si tengono presentazioni e workshop con l’Unione
doganale dell’Africa australe, la Tesoreria nazionale
e vari altri stakeholder chiave nazionali e provinciali.
Inoltre, sono stati istituiti forum transfrontalieri tra i Paesi
confinanti con lo Zimbabwe – Mozambico, Swaziland,
Botswana, Angola, Namibia e Zambia – e un protocollo
di intesa è stato sottoscritto con tutti i Paesi dell’Unione
doganale dell’Africa australe (SACU).
di altre priorità o di una generale mancanza di
risorse;
• Un regime giuridico inadeguato (ad es. in
cui la legislazione o il sistema giudiziario
non applicano correttamente i diritti di
proprietà intellettuale, e/o in cui le pene per
il contrabbando sono troppo lievi per essere
deterrenti, e/o che semplicemente non è efficace
nel condannare i contrabbandieri);e
• Una cultura di accettazione dei prodotti illegali
o una mancanza di conoscenza dell’illegalità del
prodotto.
Gli sviluppi degli ultimi anni mostrano che il crimine
organizzato rifornirà qualsiasi paese del mondo
finché esisterà una domanda di prodotti illegali e la
possibilità di conseguire profitti.
Nel 2010/11, l’autrice ha condotto uno studio
finanziato dall’UE riguardante il commercio illegale
di prodotti soggetti ad accisa all’interno della
Comunità per lo Sviluppo dell’Africa australe24
(SADC). Lo studio è stato condotto sulla scia delle
preoccupazioni relative al commercio illegale
attraverso la regione. Sulla base dei suoi risultati,
diversi Stati membri hanno introdotto miglioramenti
alla legislazione e alle pratiche amministrative.
I risultati dello studio hanno inoltre portato alla
creazione di una Sottocommissione accise all’interno
15
Caso di studio: Il tabacco da fumo illegale in Polonia
Negli ultimi anni, la Polonia ha applicato aumenti di imposta annui su tutti i prodotti del tabacco dovuti
principalmente dall’esigenza di soddisfare i requisiti di accisa dell’UE. Questo ha avuto un impatto in particolare
sul tabacco da fumo e sull’allineamento dell’imposizione fiscale sul tabacco da pipa e sul tabacco trinciato. La
quota a imposta non assolta del mercato del tabacco da fumo ha raggiunto il 50% nel 2012.Mentre il volume
a imposta assolta è diminuito da 5.272 tonnellate nel 2009 a 4.081 tonnellate nel 2010 e 3.546 tonnellate
nel 2011 (fonte: tabelle delle accise nell’UE della Direzione generale Fiscalità e unione doganale), nello stesso
periodo le vendite di cartine e tubi per sigarette ha registrato un continuo aumento. Per quello che riguarda la
parte a imposta non assolta del mercato del tabacco da fumo, circa il 60% riguardava prodotto contraffatto e
parte di questo utilizzava marchi noti di sigarette per il tabacco trinciato. Il rimanente 40% del tabacco da fumo
a imposta non assolta era venduto come “foglie di tabacco non lavorato”, che non sono soggette ad accisa.
Le foglie sono vendute in locali specializzati o in minimarket. I consumatori utilizzano macchine per tagliare la
pasta o il tè, o semplicemente macchine distruggi-documenti per produrre il proprio tabacco da fumo. A causa
delle crescenti dimensioni del problema, il governo polacco ha fatto rientrare il “tabacco essiccato” tra tabacchi
lavorati soggetti ad accisa. Sfortunatamente, a causa della definizione mal concepita “il tabacco essiccato è
tabacco secco”, il commercio bagna le foglie di tabacco prima della vendita e offre ai propri clienti semplici
attrezzature per essiccarle nuovamente.
Problemi simili con il tabacco trinciato o le foglie di tabacco illegali sono sorti in numerosi Paesi in cui i
prodotti del tabacco non sono economicamente accessibili per molti consumatori (Grecia, Ungheria, Australia,
Slovacchia, Turchia e molti altri).
della struttura della SADC con un Gruppo di lavoro
di funzionari tecnici provenienti dagli Stati membri
ai quali è stato chiesto di definire linee guida relative
alle accise da far adottare in tutta la regione.
3.5 L’esplosione delle illicit white
Solitamente le illicit white sono prodotte
specificamente per l’esportazione e possono essere
vendute legalmente a un primo acquirente nel
Paese di produzione25. Il primo cliente o quelli
successivi, poi, le contrabbandano attraverso i
confini internazionali per venderle attraverso
catene di distribuzione legali e informali senza
il pagamento di imposte. Non violano i diritti di
marchio commerciale di altri produttori, sebbene
alcuni marchi di illicit white copino con successo il
pacchetto di marchi internazionali più conosciuti. Il
prodotto può essere di qualità ragionevole rispetto
alle sigarette contraffatte.
Le illicit white sono prodotte da piccole imprese a
basso profilo e vendute attraverso organizzazioni
criminali. Come per altre forme di commercio
illegale di prodotti del tabacco, le forze dell’ordine
hanno riferito di numerosi casi di traffico illecito
di tali sigarette da parte o per conto di gruppi
terroristici. Per i criminali, le illicit white sono
eccellenti fonti di guadagno e hanno il vantaggio di
non attirare l’attenzione del proprietario del marchio.
Sono molto più economiche nel mercato illegale
dei prodotti legali e il loro marchio conferisce loro
l’aspetto di un prodotto legale.
La vendita di questi beni (senza il pagamento di
imposte o dazi) ha subito un’impennata in tutto
il mondo. Secondo un articolo contenuto in WCO
16
News nel 2012, le illicit white rappresentano il 45%
dei sequestri in Germania nello stesso anno26.
3.6 Caratteristiche del problema della
contraffazione
Le ricerche di Louise Shelley indicano che la
produzione illegale di sigarette avviene in fabbriche
illegali in molti Paesi in Asia e in Paraguay, nei
Balcani, in Iraq, Russia, Turchia, Corea del Nord
e Georgia, e affermano che “molti governi sono
consapevoli dei problemi causati dai beni contraffatti,
ma sono riluttanti a usare il pugno di ferro contro
la produzione di merce contraffatta a causa dei
problemi economici che ciò causerebbe... Le reti che
commercializzano beni contraffatti e beni legittimi
dirottati possono raggiungere una porzione più ampia
del mercato dei consumatori di sigarette, perché sono
molti di più gli individui disposti a comprare questi
prodotti di quanti siano disposti a comprare narcotici...
A complicare i problemi di rilevamento vi è il fatto che,
nel mondo in via di sviluppo, i beni contraffatti spesso
viaggiano con prodotti di consumo legali, riducendo così il
rischio e massimizzando l’utilità delle reti di distribuzione
esistenti”27.
4. Impatto del commercio illegale sui prodotti del
tabacco
4.1 Impatto sulla società
4.1.1 Sicurezza nazionale e crimine organizzato
L’infiltrazione di reti criminali e gruppi terroristici
all’interno della filiera di approvvigionamento
ostacola le componenti che sono alla base di
sviluppo, democrazia, diritti umani e stato di
diritto, e supporta pratiche corrotte tra funzionari
governativi e privati cittadini. Queste stesse reti sono
utilizzate per il traffico di esseri umani, armi e droga.
In molti Paesi, le risorse delle forze dell’ordine
e le pene severe sono rivolte contro il traffico di
droga ed esseri umani, consentendo al commercio
illegale di prodotti del tabacco di essere un’attività
a elevati profitti ma basso rischio. Di conseguenza,
se rapportati ai rischi di essere scoperti e le pene
lievi comminate (se mai dovesse verificarsi un
processo), gli elevati profitti disponibili rendono il
contrabbando un’opzione molto interessante per i
gruppi del crimine organizzato e le reti terroristiche.
Quando esiste una catena di fornitura informale,
un’elevata percentuale dei distributori la utilizza per
fornire diversi prodotti illegali.
La Regia polizia a cavallo canadese riferisce che
“il ruolo centrale rivestito dal crimine organizzato nel
commercio di tabacco di contrabbando in Canada fa sì
che tale attività illegale sia inestricabilmente collegata ad
altre tipologie di reato; gran parte dei gruppi del crimine
organizzato nel Paese coinvolti nel mercato del tabacco
illegale è attiva anche in altre forme di criminalità”28.
Ricerche accademiche sul terrorismo, il crimine
transnazionale e la corruzione hanno rivelato che
gli individui coinvolti nel commercio illegale dei
prodotti del tabacco sono coinvolti anche in altre
forme di commercio illegale (ad es. droga, esseri
umani, alcolici, diamanti, legname o antichità).
Il commercio illegale di prodotti del tabacco è
aumentato, in parte a causa dell’assenza di risorse
di controllo coordinate concentrate sulle rotte e le
catene di distribuzione per il commercio illecito, che
sono spesso le stesse per molti prodotti diversi.
Dopo l’11 settembre, è stato impresso un giro di
vite sui sistemi bancari, che ha reso più difficile il
riciclaggio di denaro attraverso le banche.
Pertanto, i criminali ed i gruppi terroristici ora
utilizzano il commercio illegale per generare utili e
spostare denaro attraverso le frontiere.
Il contrabbando di sigarette è stato collegato al
finanziamento della Real IRA per ottenere armi
Caso di studio: Commercio illecito: “Una sfida di sicurezza” (Shelley, 2009)
Per decenni, il commercio [illegale di tabacco] è stato
ad appannaggio di gruppi criminali e funzionari corrotti,
ma anche le organizzazioni terroristiche ne hanno tratto
vantaggio. La mafia italiana è coinvolta in questa attività
dall’inizio o dalla metà del XX secolo (Paoli 2003).
Tuttavia, il fascino dei profitti derivanti da questo prodotto
comunemente contrabbandato e trafficato non ha
attirato solo i gruppi del crimine organizzato tradizionali;
il governo statunitense e le aziende internazionali hanno
documentato la produzione di sigarette contraffatte
nella regione di tripla frontiera del Sud America da parte
di organizzazioni terroristiche (Hudson 2003; Sverdlick
2005).
Molti altri gruppi terroristici diversi hanno sfruttato il
commercio di sigarette per trarne un supporto finanziario
per le proprie attività, ad esempio Hezbollah, Hamas,
Al Qaeda, IRA, PKK, ETA (Paese basco e libertà) e la
jihad islamica egiziana e palestinese, Farc, sono stati
identificati come partecipanti a questo commercio
illegale (Coker 2003; Billingslea 2004, Willson 2008).
Visto il coinvolgimento di così tanti e diversi gruppi in
quest’attività, il Government Accountability Office (GAO)
degli Stati Uniti (2003) classifica il contrabbando di
sigarette tra le principali attività di raccolta di fondi
utilizzate dai terroristi, insieme al commercio illegale di
sostanze stupefacenti, armi e diamanti. Per illustrare la
natura lucrativa di questo commercio, il profitto totale
combinato derivante dal traffico di sigarette per le tre
fazioni primarie dell’IRA (Provisional IRA, Real IRA, e
Continuity IRA) ha raggiunto circa i 100 milioni di & tra il
1999 e il 2004 (Billingslea 2004).
Continuano ad essere individuati collegamenti tra il
crimine e il terrorismo. Recentemente, l’International
Consortium of Investigative Journalists ha dimostrato che
il traffico di sigarette illegali è una fonte fondamentale
di introiti per i terroristi in Pakistan (Centro per l’integrità
pubblica, 2009; Willson, 2009). Ricercatori russi in
Russia meridionale, nella regione oppressa dai conflitti
del Caucaso settentrionale, hanno riscontrato anche che
il commercio di beni contraffatti, incluse le sigarette,
costituisce una fonte di finanziamento per il terrorismo.
Il commercio illegale di tabacco è il reato d’elezione
tra i terroristi poiché attira un’attenzione limitata da
parte delle forze dell’ordine rispetto ad altri reati meno
socialmente accettabili. I terroristi cercano di garantirsi
finanziamenti in modalità che richiamino la minor
attenzione possibile nei propri confronti; contrabbandano
sigarette perché il rischio di arresto è ridotto e i profitti
sono sufficientemente elevati per finanziare i gruppi
terroristici e acquistare armi e anche attrezzature a
doppia destinazione con i proventi di questa attività
criminale.
I terroristi si stanno rivolgendo sempre di più al
contrabbando di sigarette per trovare finanziamenti. Tra
i gruppi individuiamo i talebani, per i quali le sigarette
come fonti di finanziamento sono ormai seconde solo
all’eroina, e al Qaeda.
17
Le sigarette illegali sono spesso nascoste e trasportate in condizioni malsane. Fotografie per gentile concessione delle Dogane tedesche.
da fuoco nel caso che coinvolgeva il fanatico
repubblicano Michael Campbell29. Nel 2012, l’attacco
dei militanti islamici a un giacimento di gas in
Algeria che ha causato la morte di 37 persone è stato
collegato a Mokhtar Belmokhtar30. Nel suo ruolo
di leader jihadista sahariano militante, Belmokhtar
è stato anche collegato al rapimento, nel 2003, di
32 turisti europei, ai negoziati per il rilascio di
due prigionieri austriaci nel 2008, e ai negoziati
per il rilascio di due ostaggi canadesi nel 2009.
Il rapimento di ostaggi ed il contrabbando, dalle
sigarette alle pistole, dagli esseri umani alle sostanze
stupefacenti, sono parte di un’economia criminosa da
diversi milioni di dollari nella zona del deserto del
Sahara. Si è costruito la reputazione di uno dei più
importanti “gangster-jihadisti” del Sahara. Oltre al
suo coinvolgimento nei rapimenti, si è guadagnato
un ruolo predominante come fornitore di armi a
gruppi islamici e come trafficante di sigarette, un
tassello in un mosaico di attività criminali31.
Le ricerche condotte da Louise Shelley e altri
rinomati criminologi forniscono una panoramica
del legame tra il commercio illegale di sigarette e
il finanziamento del terrorismo. Il contrabbando di
tabacco come fonte di introiti per le organizzazioni
terroristiche e criminali non è un fenomeno nuovo32;
esso rappresenta la loro fonte di finanziamento da
più di un decennio33. Sono stati pubblicati diversi
articoli34 riferiti al coinvolgimento dei terroristi nel
contrabbando di sigarette35.
L’UNODC riferisce che i prodotti del tabacco
stanno trovando il proprio posto tra i prodotti più
trafficati che minacciano lo sviluppo della sicurezza
e dell’economia in Africa occidentale36.
Altre prove provengono dal Gruppo di esperti,
l’organismo investigativo del Consiglio di Sicurezza
delle Nazioni Unite, che ha riferito che “milioni di
dollari di introiti illeciti da tabacco stanno raggiungendo
18
Al-Qaeda, i talebani e altre organizzazioni terroristiche”.
Un articolo37 afferma che la relazione proseguiva
affermando che i proventi illeciti del tabacco stanno
finanziando i ribelli congolesi per il reclutamento
di bambini soldato, stupri di massa ed omicidi.
Infine, la guida sul commercio illegale del tabacco
del Gruppo di azione finanziaria internazionale
dell’OCSE (giugno 2012) fornisce informazioni
dettagliate relative alle metodologie di contrabbando
utilizzate, l’economia del contrabbando di tabacco,
il coinvolgimento di trasportatori e corrieri, punti di
distribuzione, punti vendita, metodi di riciclaggio
del denaro utilizzati, e il collegamento con altre
attività criminali che coinvolgono beni soggetti
ad accisa e droghe e con il finanziamento del
terrorismo38.
Altre relazioni39, 40 indicano altresì che i militanti
talebani in Pakistan attualmente utilizzano il
contrabbando di tabacco per contribuire a finanziare
le proprie attività.
4.1.2 Rispetto dello stato di diritto
Quando l’opinione pubblica viene a conoscenza del
fatto che le leggi non vengono rispettate e che non
ne derivano conseguenze, si verifica una graduale
erosione del rispetto per la legislazione e per le forze
dell’ordine. Se le persone sentono solo raramente
parlare di arresti e processi portati a termine contro
coloro che sono coinvolti nel commercio illegale,
si diffonderà la percezione che le forze dell’ordine
siano inefficaci e che la legge non sia davvero
importante. Chi abitualmente infrange la legge senza
subire alcuna conseguenza può avere un’influenza
sugli altri individui, abbassando così gli standard di
un comportamento rispettoso della legge accettabile.
4.1.3 Salute pubblica
Il commercio illegale di tabacco compromette
le politiche relative alla salute pubblica ed, in
particolare, la prevenzione del fumo tra i giovani,
rendendo disponibili sigarette più economiche
in un ambiente non regolamentato. Il tabacco
contrabbandato viene venduto sul mercato illegale
solitamente a metà del prezzo dei prodotti legali.
Le persone a basso reddito saranno probabilmente
più tentate dai prezzi convenienti; l’acceso al
tabacco contrabbandato mina pertanto gli sforzi
per abbandonare il tabagismo, esacerbando le
sperequazioni a livello sanitario. Diversamente
dai prodotti del tabacco legali, che sono prodotti e
venduti in conformità a rigidi requisiti normativi,
come le avvertenze sanitarie, livelli massimi di
catrame e nicotina e ridotta propensione all’innesco, i
prodotti commerciati illegalmente (soprattutto quelli
contraffatti) esulano parzialmente o interamente da
tale quadro normativo.
Le ricerche condotte dall’Istituto nazionale
olandese per la salute pubblica e l’ambiente (RIVM)
dimostrano che le sigarette contraffatte contengono
livelli di cadmio cinque volte superiori e livelli di
piombo sei volte superiori a quelli delle sigarette
originali41.
Il Centro per l’integrità pubblica, nella sua relazione
Tobacco Undergound42, afferma che “molti dei fumi sono
prodotti da tabacco della più bassa qualità, pieno di gambi
e segatura, e adulterati con livelli insolitamente alti di
nicotina. Gli esami rivelano che le sigarette contraffatte
contengono numerosi prodotti che potrebbero ridurre
ulteriormente anche la vita di un forte fumatore: metalli
come il cadmio, pesticidi, arsenico, veleno per topi e feci
umane”.
L’OMD ha riportato sequestri di sigarette
contraffatte contenenti acari ed ha identificato
metodi di occultamento senza precedenti (ad
es. in barili di spugna di titanio contenenti gas
cloro tossico che poneva gravi rischi per la salute
dei funzionari delle forze dell’ordine incaricati
di ispezionare e sequestrare le sigarette illegali
dall’interno di questi contenitori, e che, pertanto,
avrebbero potuto essere estremamente pericolosi se
fumate da un consumatore).
4.2 Impatto sull’economia
4.2.1 Perdita di introiti pubblici
Il commercio illegale di prodotti del tabacco
impedisce lo sviluppo economico, compromette
lo stato di diritto e indebolisce la base di prelievo,
costando care ai governi in termini di considerevoli
perdite di gettito. Il commercio illegale comporta che
i governi abbiano a disposizione meno risorse per i
servizi pubblici quali la sanità, l’istruzione, la difesa,
i trasporti e le questioni ambientali.
In Sudafrica, gli introiti persi a favore del commercio
illegale di prodotti del tabacco nel 2013 sono stati
stimati dal settore come pari all’importo necessario
per finanziare 74.000 nuove case.
Nel 2012, Euromonitor International stimava la
perdita di gettito globale per i governi tra i 40 e i
50 miliardi di $. La Commissione europea stima
che l’UE e gli Stati membri perdano 10 miliardi di
€ di gettito all’anno a causa del commercio illegale
di prodotti del tabacco43. Nell’UE, la perdita media
di dazi doganali, accise e IVA su un container da
40 piedi contrabbandato contenente 10 milioni di
sigarette è pari a circa 1,5 milioni di €44. La gestione
del flusso in entrata di beni soggetti ad accisa
contrabbandati, soprattutto sigarette provenienti da
Moldavia, Ucraina, Russia e Bielorussia, è pertanto
diventata una priorità per la Commissione europea.
Oltre alla perdita di imposte indirette, i governi
incasseranno importi inferiori di imposte sul reddito,
contributi previdenziali e imposte sulle società a
causa della perdita di volume legale dell’industria e
del commercio legittimo e di conseguenza di posti di
lavoro.
4.2.2 Perdite finanziare per l’industria e il
commercio legittimi
I produttori e i fornitori legittimi di prodotti del
tabacco sono colpiti duramente dal commercio
illecito. Oltre ad una perdita di ricavi, il commercio
illegale distorce la concorrenza sul mercato, mette
a repentaglio gli investimenti in innovazione,
distribuzione, brand equity e occupazione.
I piccoli rivenditori di tabacco sono tra le categorie
più duramente colpite dalla facile disponibilità di
sigarette illegali. In Irlanda, la crescita del fenomeno
minaccia il sostentamento dei rivenditori legittimi, i
cui negozi si trovano nel cuore delle comunità e i cui
utili sono fortemente influenzati dal contrabbando di
tabacco. Nel 2011, Retailers Against Smuggling (RAS)
ha scoperto che, nel corso dell’anno precedente,
erano andati persi almeno 700 posti di lavoro nel
commercio al dettaglio a causa del crollo delle
vendite di sigarette, e che il 74% degli intervistati
ritiene che sarà obbligato a lasciare a casa altro
personale nel 201245. Rivolgendosi al Parlamento
irlandese, Vincent Jennings, amministratore delegato
dell’Associazione dei minimarket e delle edicole,
ha affermato: “Noi siamo commercianti in regola:
paghiamo le tasse e dovremmo avere diritto di vendere
questo prodotti in modo responsabile, ma ci viene negata
19
l’opportunità di farlo dalla domanda di prodotti in vendita
al di fuori dei negozi”46.
Ricerche47 condotte in Canada dall’Associazione
canadese dei minimarket e dal Consiglio canadese
dei produttori di tabacco dimostrano che il
commercio illegale ha causato una perdita di introiti
del 30% ai minimarket. Nell’aprile 2012, la stampa
canadese riferiva che “le vendite illegali di tabacco sono
costate, ai negozi lo scorso anno, più di 260 milioni di
dollari canadesi di utili…. Il settore dipende fortemente
dalla vendita di sigarette: due sigarette su tre vendute
legalmente in Canada sono acquistate nei minimarket”48.
20
5. Cause e fattori facilitanti
5.1 Fattori economici del commercio
illegale
Il commercio illegale di tabacchi lavorati è un
fenomeno globale, che riguarda indifferentemente
Paesi ad alto e basso reddito. I fattori principali del
commercio illegale sono:
• Domanda: desiderio dei clienti di risparmiare
denaro; e
• Offerta: potenzialità per i criminali di conseguire
elevati guadagni.
I consumatori creano la domanda quando scelgono
di acquistare sigarette illegali perché la loro
situazione finanziaria rende inaccessibili i prodotti
legali.
Anche nei Paesi con un’aliquota fiscale assoluta
percepita come ridotta, il contrabbando può essere
molto redditizio se il livello di imposizione è elevato
rispetto al reddito. Le imposte evase vengono
condivise tra il consumatore, sotto forma di sigarette
più convenienti, e il trafficante, come profitti più
alti. Ad esempio, i cittadini in Europa orientale sono
soddisfatti di conseguire un profitto di soli 100–150
$ alla settimana contrabbandando piccole quantità di
sigarette, perché questo equivale a molto di più del
reddito per un impiego regolare. All’altra estremità
dello spettro, le bande criminali che contrabbandano
i carichi di container in Unione europea possono
guadagnare milioni di euro a spedizione.
5.2 Fattori che facilitano il commercio
illecito
Oltre ai fattori economici principali, vi sono diversi
altri fattori che hanno una rilevanza considerevole
sull’incidenza e sulla portata del commercio
illecito. I fattori che contribuiscono al problema
sono una politica di imposizione fiscale sul tabacco
sbilanciata, misure protezionistiche, un potere
esecutivo inadeguato, sfruttamento delle zone di
libero scambio, legislazioni e sanzioni inadeguate, e
tolleranza a livello di pubblico.
Alcuni Paesi sono ben consci che i propri produttori,
gli operatori delle zone di libero scambio, i
trasportatori e altre figure stanno consapevolmente
agevolando il commercio illecito, ma non fanno
nulla. Ci sono stati casi in cui questi Paesi hanno
ignorato le richieste ufficiali di assistenza da parte
di altri Paesi o dalle organizzazioni internazionali
preposte all’applicazione della legge.
5.2.1 Politica di imposizione fiscale sul tabacco
In molti Paesi, il tabacco è considerato un candidato
ideale per ottenere introiti fiscali: la domanda è
relativamente anelastica e gli effetti esterni negativi
Australia
Secondo una relazione di Deloitte,* il mercato illecito
ha raggiunto un picco del 15,9% alla fine del 2010.
Questo seguiva un innalzamento del 25% dell’accisa
che ha portato numerosi consumatori a cercare i
più economici prodotti illegali. Il mercato illegale si
è successivamente contratto raggiungendo il 10,5%
dopo un periodo di relativa stabilità dei prezzi e diversi
sequestri messi a frutto dalle autorità australiane.
Questo costituisce un progresso significativo, ma i
produttori e i rivenditori legittimi perdono ancora ricavi
consistenti, mentre lo Scacchiere perde circa 775
milioni di $ di introiti da accise.
Il principale componente del mercato australiano
è il “chop chop”, che rappresenta più dell’80% del
mercato illecito nel Paese, stimato in 1,8 milioni di
kg. Il chop chop è venduto sfuso in bustine da 250 g
o 500 g. È stata registrata una crescente tendenza
dei tubi prefabbricati riempiti di chop chop venduti in
scatole da 100 a un prezzo che si aggira intorno a i
25–30 dollari australiani. Secondo la propria relazione
annuale, nel 2011-12 l’Agenzia australiana delle
dogane e della protezione delle frontiere ha effettuato
sequestri di tabacco illegale pari a 175 tonnellate.
*
Deloitte – Illicit Trade of Tobacco in Australia: http://
www.yourhealth.gov.au/internet/yourhealth/publishing.
nsf/Content/Phillip-Morris-Limited-Annex-10#.
UeKlPjvVBJQ
sono ritenuti una giustificazione di tale imposizione
fiscale. Di fatto, il tabacco è stato soggetto ad imposte
speciali sin dal XVII secolo, e oggi tutti i Paesi
impongono almeno un’imposta sui tabacchi lavorati
(ad es. accise, dazi sulle importazioni, IVA/imposta
sulle vendite o altre imposte correlate). Con poche
eccezioni legali, quali le franchigie all’importazione
per i viaggiatori ed i privilegi diplomatici/militari,
tutte queste imposte devono essere corrisposte nel
Paese di consumo.
L’accisa è solitamente l’imposta principale, e spesso
rappresenta gran parte del prezzo di rivendita finale.
Oltre a fornire ai governi una fonte di introiti sicura,
semplice e prevedibile, le imposte sul tabacco sono
applicate dai governi per scoraggiare il consumo di
tabacco.
Secondo la panoramica dell’UE degli introiti
derivanti dalle accise sulle sigarette49 in 18 Stati
membri (su 27), le accise incassate sulle sigarette
hanno subito un crollo tra il 2008 e il 2012, indicando
che in molti degli Stati membri dell’UE, gli introiti
da accise sono diminuiti di tre volte nel corso del
suddetto periodo. In cinque Stati membri, gli introiti
dalle accise sono diminuiti di due volte nello stesso
periodo. Nel 2012, la relazione Euromonitor50 rivela
21
che “vi era una correlazione tra l’aumento dei prezzi e
il livello dei prezzi: i prezzi possono aumentare a una
velocità superiore da una base più bassa. A maggior
ragione, nei Paesi sviluppati con prezzi elevati, come la
Germania, basta un livello relativamente basso di aumento
dei prezzi per causare un aumento significativo nel
commercio illegale”.
Gli incrementi di imposta non sono gli unici fattori
costitutivi dell’aumento del commercio illecito. Una
crisi economica che riduce l’accessibilità alle sigarette
può avere lo stesso effetto. I clienti con redditi
ridotti, di fronte alla scelta tra l’acquisto dei beni di
prima necessità e delle sigarette legali probabilmente
si rivolgeranno al mercato illegale per i propri
acquisti di sigarette. Quando i consumatori hanno
una fonte regolare di fornitura di tabacchi lavorati
illegali, diventa estremamente difficile farli tornare
all’acquisto di beni legali ad imposta assolta.
La Banca Mondiale ha affermato che “il potenziale
di contrabbando del tabacco può limitare aumenti delle
aliquote sul tabacco. Nella determinazione delle aliquote,
occorre considerare il rischio di contrabbando, il potere
di acquisto dei consumatori locali, le aliquote nei mercati
confinanti, la capacità e l’efficacia delle autorità fiscali
nell’imporre il rispetto delle norme”51.
È fondamentale che i governi raggiungano un
equilibrio tra il loro approccio alla definizione delle
aliquote di accisa, e l’obiettivo di ottimizzare il
gettito sul lungo periodo, evitando la comparsa o
l’espansione del mercato illecito. Nell’applicazione
del principio di ottimizzazione, la politica fiscale
deve riflettere:
• Accessibilità per i clienti - i livelli di imposta
sulle sigarette dovrebbero essere proporzionali al
potere di acquisto dei consumatori;
• Posizione del Paese e aliquote nei Paesi confinanti
o all’interno di un blocco commerciale - per
ridurre al minimo gli incentivi per gli acquisti
transfrontalieri e il contrabbando; e
• Facilità e capacità di amministrazione e
applicazione della legge sia alle frontiere sia
Caso di studio: Effetto di consistenti incrementi delle accise sulle sigarette in Irlanda
L’Irlanda ha vissuto due periodi di consistente
incremento delle accise imposte sulle sigarette, nel
2001–2003 e nel 2006–2009. L’aumento totale delle
aliquote delle accise sulle sigarette dal 2000 al 2009 è
stato del 76% nella categoria di prezzo più popolare – di
tre volte superiore al corrispondente tasso di inflazione
(26,2%).
Dal 2000 al 2005, i prezzi delle sigarette sono
aumentati del 31%, mentre i volumi ad imposta assolta
sono diminuiti del 16%. Durante il secondo periodo
di rapido aumento dell’accisa (2006– 2009), i prezzi
sono aumentati del 33%, raggiungendo gli 8,45 € al
pacchetto, quasi 2 € in più rispetto ai Paesi dell’UE con i
prezzi più elevati.
Per il 2012, i dati del governo mostrano che almeno
il 20% di tutte le sigarette consumate in Irlanda non
erano ad imposta assolta e la maggior parte (14%)
erano illecite. La proporzione di sigarette illegali a
Dublino nel 2011 era stimata a 1 su 3CS-4. I risultati dello
studio “Project Star” di KPMG del 2011 (condotto per
conto di Philip Morris International e basato su indagini
dettagliate su pacchetti vuoti), suggeriscono che il
livello di sigarette ad imposta non assolta in Irlanda era
superiore a qualsiasi altro Paese dell’UE non sul confine
orientale dell’Unione, e ben sopra la media europea.
L’Irlanda è al secondo posto per quanto riguarda i prezzi
delle sigarette più elevati in tutta l’Unione europea; ciò
è dovuto ai consistenti aumenti delle accise sul tabacco
che sono cresciute del 40% circa in 7 anni, dal 2005
al 2012. Il crollo del 10,25% del PIL in base al potere
di acquisto personale tra il 2007 e il 2010, derivante
dalla crisi economica in Irlanda, può aver reso i tabacchi
lavorati illeciti più attraenti per i consumatori. Il governo
irlandese ha inoltre aumentato in misura significativa
l’ambito della regolamentazione sul tabacco, con
22
limitazioni sulla pubblicità, le affissioni, i distributori
automatici e una richiesta di registrazione dei rivenditori.
La politica di consistenti aumenti delle accise sembra
essere stata controproducente anche dal punto di vista
degli introiti, poiché l’aumento massiccio dell’accisa da
155 € nel 2001 a 274 € per migliaio di sigarette non
ha comportato alcun vantaggio fiscale per il governo
irlandese, perché gli introiti sono rimasti praticamente
invariati. Una relazione del novembre 2010 da parte
dell’Unità politica fiscale del ministero delle Finanze
irlandese dimostra che, nonostante il dazio su un
pacchetto di sigarette sia stato aumentato di 2,47 € dal
2000 al 2010, gli introiti annui dalle accise sul tabacco
erano di 50 milioni di € inferiori nel 2010.
La relazione Modelling the Market for Cigarettes in
Ireland, pubblicata nel febbraio 2011 dal Commissario
per le entrate irlandese, afferma che “(Il commercio
illegale) è trainato da diversi fattori, ma la causa
principale è la differenza di prezzo tra le sigarette sul
mercato irlandese e negli altri Paesi. Considerando
l’attuale elevato livello del prezzo delle sigarette in
Irlanda, l’incentivo per la sostituzione con tabacco
non tassato è maggiore in Irlanda di quanto sarebbe
altrimenti. Questo probabilmente spiega l’elevata stima
di elasticità dei prezzi - prezzi più elevati probabilmente
aumenteranno il consumo non tassato.
Sebbene limitata dai dati e dai requisiti del modello,
un’ulteriore analisi dimostra in qualche modo che i livelli
di imposta sulle sigarette hanno superato un punto
critico in cui gli aumenti delle aliquote portano ad un
gettito inferiore, anziché superiore. Ulteriori aumenti
delle imposte (prezzi) ridurranno in qualche modo il
fumo, ma incoraggeranno anche enormemente un
ulteriore consumo non soggetto a imposte”CS-5.
all’interno del Paese - per ridurre al minimo la
burocrazia, i costi di conformità fiscale e i costi
per le attività di contrasto del commercio illecito.
Esempi internazionali - ad esempio dall’Irlanda, dai
Paesi in fase di adesione all’UE, Malesia, Irlanda,
Turchia e Singapore - dimostrano che l’attuazione
di consistenti aumenti fiscali ha causato un deciso
aumento del commercio illegale di prodotti del
tabacco, il che danneggia la base imponibile a lungo
termine e compromette l’obiettivo della salute
pubblica.
La Malesia ha aumentato le accise sulle sigarette
del 430% tra il 2002 e il 2010. L’aumento dei prezzi
delle sigarette legali ha stimolato i consumatori a
rivolgersi a fonti di approvvigionamento illecite.
Nel 2002, i fumatori malesi hanno consumato 19,5
miliardi di sigarette legali; nel 2010, tale dato era
diminuito del 31%, attestandosi a 13,5 miliardi. Il
declino delle vendite legali è guidato principalmente
dall’impennata del consumo di sigarette illegali,
che ha raggiunto la cifra di 8,8 miliardi nel 2010.
Di conseguenza, la quota di mercato illegale è
aumentato dal 21% del 2002 al 39% del 2010.
Riconoscendo un imponente problema di commercio
illegale e l’impatto dell’eccessiva imposizione fiscale
sulle sigarette, il governo ha deciso di congelare
le accise nel proprio bilancio del 2012. Il Primo
Ministro malese, l’8 ottobre 2011, il giorno dopo
l’annuncio del bilancio, ha rilasciato la seguente
dichiarazione52: “Non possiamo aumentare nettamente il
prezzo delle sigarette quando l’utilizzo di sigarette illegali
ha raggiunto il 40%. Questo livello è troppo elevato. Se
vi è un netto incremento del prezzo delle sigarette, la
percentuale di fumatori di sigarette illegali continuerà ad
aumentare”.
L’ITIC ha pubblicato diverse ricerche
sull’imposizione fiscale di accise sul tabacco; per
ulteriori informazioni sulla politica fiscale, si veda
l’elenco delle pubblicazioni a pagina 44.
5.2.2 Corruzione: fattore facilitante, non
trainante
Nel 1999, la Banca Mondiale si è trovata d’accordo
con alcuni ricercatori accademici riguardo il fatto
che il fattore determinante più importante nel
contrabbando di tabacco era il livello di corruzione
in un Paese (misurato dall’Indice di trasparenza)53.
Le stime rivelavano che ogni aumento di un punto
nell’indice di trasparenza di un Paese è associato ad
una riduzione del 2% del contrabbando di tabacco
stimato54. Questo risultato è messo in discussione da
Adrian Cooper e Daniel Witt, che così commentano:
“Le esperienze nel Regno Unito ,in Germania, Francia,
Canada, Irlanda e Singapore - alcuni dei Paesi meno
corrotti al mondo con forze dell’ordine e amministrazione
molo efficaci (Transparency International 2011) dimostrano che i carichi fiscali delle accise che portano a
una riduzione dell’accessibilità possono generare un grave
problema di commercio illecito”55.
Lo studio di KPMG del 2012 dimostra che la
corruzione non può essere la causa principale di
commercio illegale dei prodotti del tabacco, poiché
i principali aumenti di commercio illegale sono stati
registrati nel Regno Unito, Irlanda e Finlandia, paesi
che non hanno risultati nell’Indice di trasparenza
tanto negativi quanto molti altri Paesi dell’UE, ma che
hanno elevati tassi d’imposizione fiscale sui prodotti
del tabacco.
Indubbiamente, sebbene la corruzione ed altri fattori
descritti in questo capitolo siano facilitanti, i fattori
determinanti del commercio illegale sono l’equilibrio
tra il potenziale di ricompense o profitti (per i
contrabbandieri), il livello di domanda (determinata
dall’accessibilità economica e dalla facilità di accesso),
e il rischio di rilevamento e l’efficacia della punizione.
5.2.3 Politiche protezionistiche
Nei Paesi in cui esiste una domanda di marchi
internazionali da parte dei consumatori, le misure
protezionistiche, i vincoli all’importazione e le
aliquote proibitive di dazi volti a imporre barriere
tecniche al commercio, costituiscono una spinta
economica aggiuntiva per il commercio illecito.
Un esempio è rappresentato dalla Cina, dove
l’importazione di marchi stranieri è limitata da rigide
quote che li rendono legalmente inaccessibili alla
stragrande maggioranza dei consumatori.
5.2.4 Inadeguata attività di applicazione della
legge
In molti casi, vengono promulgate leggi che tentano
di fronteggiare il commercio illecito. Tuttavia, dopo
essere state promulgate, per diversi motivi non
vengono correttamente applicate.
• Controlli ufficiali di frontiera
Vigilare su milioni di spostamenti di beni attraverso
le frontiere è un’attività che richiede molte
risorse e il coinvolgimento delle forze dell’ordine
nazionali e internazionali. Le risorse necessarie
includono personale qualificato per la prevenzione,
l’intelligence, il rilevamento e l’investigazione, oltre
ad un supporto informatico per l’intelligence, la
valutazione dei rischi, l’allocazione delle risorse, il
feedback sugli interventi e la reciproca assistenza
attraverso le frontiere. Qui è necessario che siano
identificati e rimossi eventuali ostacoli strutturali
allo scambio di dati e alla reciproca assistenza.
Dati precisi, tempestivi e sicuri, facilità di accesso
da parte del personale autorizzato per verificare
le voci dichiarate, e strumenti di valutazione del
rischio aggiornati dovrebbero tutti rientrare in uno
strumento moderno di applicazione della legge.
Il confronto tra le dichiarazioni delle esportazioni
dal Paese di origine, le dichiarazioni di transito e
le dichiarazioni di importazione nella destinazione
finale possono contribuire ad individuare i carichi
illeciti. Una valutazione efficace del rischio si basa su
dati precisi ed accurati a disposizione dei funzionari
23
Caso di studio: Singapore
Il porto di Singapore è uno dei porti più trafficati del mondo, ed un importante centro di commercio internazionale,
che movimenta più di 25 milioni di unità equivalenti a venti piedi (TEU) all’anno e gestisce il traffico di container che
si spostano tra i porti di Asia, Europa, Nord e Sud America. Singapore è anche un punto di transito fondamentale
nel commercio illegale del tabaccoCS-6 a livello globale, poiché i gruppi di trafficanti di sigarette sfruttano il sistema
composto da circa quaranta Magazzini in licenza di Singapore per gestire i propri sistemi di transito globale di prodotti
di contrabbandoCS-7.
Le sigarette sono solitamente dichiarate correttamente all’ingresso in una delle zone di libero scambio di Singapore,
dove sono trasferite ai Magazzini in licenza; a questo punto, le spedizioni possono essere manipolate prima di essere
nuovamente esportate. Sebbene alcune di queste ri-esportazioni siano legittimamente dichiarate, altre sono effettuate
utilizzando documenti falsi. Spesso le sigarette non riportano le avvertenze sanitarie o altri marchi richiesti dal Paese
di destinazioneCS-8.
I recenti sequestri di sigarette illegali in Australia dimostrano come il porto e le zone di libero scambio di Singapore
siano sfruttati per agevolare il contrabbando di sigarette. Le sigarette vengono trasportate fino al porto di Singapore da
Paesi come le Filippine, Indonesia, Vietnam, e stoccate in un Magazzino in licenza dove vengono preparate per essere
di nuovo esportate. Per evitare che vengano rilevate all’arrivo in Australia, vengono spedite utilizzando polizze di carico
false o riportanti dati errati che devono essere presentate solo dopo che la nave che trasporta le sigarette ha lasciato
Singapore. Questo rende estremamente difficile l’identificazione della vera natura del carico di sigarette illecite e della
destinazione prevista.
I sequestri di sigarette illegali commercializzate passando da Singapore avvengono di frequente in tutto il mondo,
ma i Paesi confinanti sono particolarmente a rischio: nella sola Malesia, ad esempio, vengono contrabbandate o
sequestrate centinaia di milioni di sigarette da SingaporeCS-9. Il governo di Singapore ha fatto notevoli sforzi per gestire
il commercio illegale di sigarette destinate al contrabbando nei mercati confinanti.
delle forze dell’ordine 24 ore su 24, 7 giorni su 7,
e comprende i più recenti dati di intelligence e
l’analisi dei dati relativi ai sequestri. In molti paesi
in via di sviluppo, la qualità dei dati è scarsa, la
loro analisi disomogenea e la capacità di trasferire
dati velocemente e in modo preciso ai funzionari in
prima linea, o ad autorità preposte all’applicazione
della legge in altri paesi, è inaffidabile. Le task force
mobili richiedono attrezzature di trasporto, scanner
mobili e le nuove tecnologie man mano che queste si
evolvono.
Per ragioni geografiche, i confini di molti Paesi
sono difficili da sorvegliare in modo completo.
Nella maggior parte dei casi, il contrabbando
avviene attraverso punti di entrata e di uscita noti
(porti, ponti, strade interstatali, aeroporti e zone
di libero scambio). Controlli inadeguati presso
tali punti, talvolta associati a livelli di corruzione
variabili, consentono ai contrabbandieri di spostare
grandi volumi di prodotti senza essere scoperti.
La situazione può essere esacerbata dall’instabilità
politica in un paese o in una regione. In molti paesi,
l’installazione di scanner moderni è limitata dalle
infrastrutture; l’attrezzatura di sicurezza è costosa, e
le strutture e le risorse richieste per un esame fisico
dei carichi possono avere costi proibitivi anche per i
paesi sviluppati.
Nei trafficati aeroporti internazionali di tutto
il mondo, solo una minima parte dei carichi è
attualmente sottoposta a scansione56 e/o ad ispezione
fisica. In molti paesi in via di sviluppo, il costo degli
scanner e i limiti di spazio, strutture per le ispezioni
24
e risorse doganali qualificate comportano che persino
l’esame completo di una minima parte di container
possa causare lunghi ritardi per gli importatori.
• Controlli ufficiali dei produttori dotati di
licenza
La pratica di collocare uno o più funzionari delle
imposte presso la sede dell’operatore delle accise è
stata sostituita da decenni nel Regno Unito e negli
Stati Uniti, in entrambi i casi per ridurre il pericolo
di familiarità o corruzione tra gli operatori delle
accise e i funzionari delle imposte e ridurre i costi
amministrativi. Il controllo dei produttori di tabacco,
dello stoccaggio e dello spostamento di tabacchi
lavorati esenti da imposta e sotto vincolo doganale
è, nella maggior parte dei paesi sviluppati, soggetto
ad accertamenti basati sui trascorsi di conformità
dell’operatore e sulla valutazione del rischio.
L’efficacia di tali controlli dipende dalle capacità
e dalle competenze specialistiche dei funzionari,
dall’integrazione dei dati doganali e sulle accise
supportati da strumenti di rischio e intelligence, e
dalla relazione di collaborazione con l’operatore delle
accise. Oggigiorno, i registri informatici ed i processi
aziendali moderni fanno sì che i controlli delle accise
possano essere allineati con controlli di gestione
efficaci da parte dell’operatore delle accise al fine di
ridurre il carico sulle imprese. Gli accertamenti sulle
accise devono essere basati su una conoscenza dei
punti di rischio per gli introiti che caratterizzano il
processo aziendale, la catena di fornitura e i registri
finanziari, e le tendenze nel settore. Questo deve
inoltre essere integrato con ispezioni non annunciate
presso le strutture produttive al fine di rilevare
eventuali attività di produzione (a volte conosciute
come il “turno di notte”) e distribuzione non
dichiarate.
• Altri controlli ufficiali interni
I funzionari di autorità diverse da quelle doganali
o fiscali conducono ispezioni e altri controlli
sull’etichettatura, in materia di salute e sicurezza
e sulle vendite ai minori a livello di ingrosso e/o
dettaglio. Tali funzionari, se portati a conoscenza
degli indicatori del commercio illecito, possono
fornire assistenza nel rilevamento di prodotti non
a imposta assolta. Analogamente, i funzionari
IVA che svolgono le verifiche possono fornire
assistenza ai loro colleghi competenti per le accise
e le dogane. La polizia locale e gli assistenti sociali
si imbattono in canali di distribuzione locali e i loro
clienti possono fornire informazioni per contribuire
allo smantellamento della rete di distribuzione e
ad individuare fonti di produzione interna illecita.
Queste altre fonti di controlli ufficiali all’interno
dello Stato sono spesso ignorate, facendo perdere
opportunità di smantellare le catene di fornitura
illecite.
•Corruzione
L’impatto della corruzione è accettato come fattore
facilitante (cfr. paragrafo 5.2.2)57, ma non costitutivo
del commercio illecito. Le autorità fiscali e le forze
dell’ordine che non assumono una posizione di forza
contro la corruzione possono attendersi perdite di
introiti e un aumento del crimine. Una relazione
del 2012 sui posti di controllo frontaliero, sui punti
di controllo e sul commercio all’interno dell’Africa,
cita i ritardi causati dai costi della corruzione nei
confronti di funzionari presso le frontiere e i punti
di controllo come uno dei principali ostacoli allo
sviluppo economico in Africa. Fornisce inoltre
dettagli sul livello medio di tangente corrisposta a
diverse agenzie presso diversi punti di controllo su
rotte diverse. La relazione dimostra che la corruzione
è diffusa tra i funzionari di polizia e delle dogane,
e raccomanda lo sviluppo di punti di frontiera a
sportello unico dove le strutture e le dichiarazioni
siano condivise tra le autorità doganali, rendendo
più difficile per i funzionari richiedere pagamenti
per agevolazioni o per accettare false dichiarazioni
per i beni58. La ricerca di Louise Shelley mostra che
la corruzione a favore del commercio illegale può
raggiungere i massimi livelli di leadership di un
Paese. In Montenegro, il presidente è stato accusato
in Italia per il suo ruolo nel commercio illegale di
sigarette59.
• Beni in transito e trasbordo
I beni in transito sono quelli partiti dal punto di
invio, carico o spedizione ma non ancora arrivati al
punto di ricezione, scarico o consegna. Il trasbordo è
la spedizione di beni a una destinazione intermedia,
e da lì a un’altra destinazione. È spesso dovuto a
un cambiamento del mezzo di trasporto durante
il viaggio, ad esempio dal trasporto marittimo a
quello su strada. Anche gran parte dei trasbordi
internazionali avviene in aree doganali designate,
evitando così la necessità di controlli o dazi
doganali.
Sia l’OCSE sia l’OMD hanno sollevato
preoccupazioni relative alla mancanza di
legislazione, controlli e attività di applicazione
della legge adeguati che regolamentino i beni
25
in transito. Nella sua relazione sul crimine del
2007, l’OCSE affermava che “molto spesso i beni in
transito sono specificamente esclusi dai divieti relativi
ai beni contraffatti, il che significa che non possono
essere intercettati”. L’OMD, nell’introduzione alla
sua proposta di un modello di legislazione volto
alla tutela da violazioni del diritto di proprietà
intellettuale, nel 1988 riconosceva che le dogane
necessitavano di una chiara autorità di legge
che monitorasse i beni in transito e nelle aree di
libero scambio: “L’esperienza delle amministrazioni
doganali in numerosi Paesi ha indicato, tuttavia, che solo
conferendo certi poteri e misure che vanno al di là del
requisito minimo fissato nell’Accordo sugli aspetti dei
diritti di proprietà intellettuale attinenti al commercio
(TRIPS) dell’OMC, i governi possono fornire un livello
efficace ed efficiente di protezione dei diritti di proprietà
intellettuale e rispetto delle leggi alle proprie frontiere”60.
I modelli proposti dall’OMD sono ancora pertinenti
all’adozione da parte di molti Paesi.
I movimenti di beni soggetti ad accisa sotto vincolo
doganale attraverso un’unione doganale possono
offrire opportunità di dirottamento durante il
transito. Il sistema di controllo informatico dei
movimenti dei prodotti soggetti ad accisa (EMCS)
è un sistema di messaggistica elettronica diffuso
in tutta l’UE introdotto con un’ingente spesa con
l’obiettivo di fornire comunicazioni tempestive
ai funzionari dei movimenti dei beni soggetti a
sospensione del dazio all’interno dell’UE. Tuttavia,
deve essere associato ad un’efficace valutazione
del rischio e interventi sufficienti ad assicurare
che i dati relativi alle approvazioni non siano
duplicati per agevolare lo spostamento di carichi
illeciti. Un’applicazione coerente di tali sistemi di
tracciamento degli spostamenti non soggetti ad
imposta tra le regioni, supportata da rigidi controlli
interni in tutti i paesi, è ancora essenziale, a meno
che i truffatori non trovino un modo di utilizzare
il sistema di tracciamento elettronico a proprio
vantaggio.
• Zone di libero scambio
Le zone di libero scambio61 sono create dai governi
nel tentativo di attirare nuove imprese e investimenti
dall’estero. Facilitano il commercio eliminando
tariffe, quote e riducendo al minimo i requisiti
burocratici (ad es. procedure doganali e requisiti di
informativa).
Le organizzazioni criminali stanno utilizzando in
misura sempre maggiore le zone di libero scambio
per produrre le illicit white per poi importarle
illegalmente nelle loro destinazioni finali. Queste
zone sono inoltre sfruttate per produrre prodotti
Caso di studio: Russia - Procedure necessarie per la distruzione obbligatoria di attrezzature
o macchinari utilizzati per la contraffazione
In Russia, nonostante il Codice Civile preveda, al Capitolo
4, la distruzione delle attrezzature (compresi i macchinari)
utilizzati per produrre sigarette contraffatte e sequestrate
nel corso di irruzioni nelle fabbriche produttrici di prodotti
contraffatti, essi spesso non vengono distrutti. Questo
perché il Codice di procedura penale russo non definisce
chiaramente il processo di distruzione.
Nella maggior parte dei casi, i tribunali limitano la propria
decisione al sequestro di attrezzature e non ne ordinano
la distruzione. Analogamente, quando una causa penale
viene avviata e successivamente sospesa, non vi sono, per
i giudici, indicazioni chiare a riguardo di ciò che dovrebbe
essere fatto con le prove materiali, i macchinari e i prodotti
contraffatti. Sebbene ai titolari del diritto non sia vietato
di partecipare al processo di distruzione, ad essi non
viene neanche richiesto formalmente di farlo, né ricevono
alcuna comunicazione ufficiale della distruzione. Il diritto
russo non definisce chi, nei casi in cui non sia identificata
nessuna persona fisica o giuridica quale contraffattore, sia
tenuto a sostenere i costi della distruzione, che possono
essere consistenti nel caso di macchinari hi-tech utilizzati
per la produzione di prodotti contraffatti. Di conseguenza,
a causa della mancanza di disposizioni procedurali chiare
relative alla distruzione, l’attrezzatura e i macchinari
sequestrati potrebbero rientrare facilmente in circolazione
ed essere utilizzati in future operazioni di contraffazione.
26
Questo problema potrebbe essere risolto attraverso
l’introduzione di disposizioni chiare nel Codice di procedura
penale che:
(1) prescrivano che i tribunali siano tenuti a ordinare
la distruzione delle attrezzature e dei macchinari
che viene dimostrato essere stati utilizzati o essere
destinati all’utilizzo per produrre prodotti contraffatti;
(2) conferiscano ai tribunali l’autorità nonché l’obbligo di
ordinare la distruzione di prove materiali in situazioni
in cui un caso penale viene sospeso e viene
dimostrato che le prove materiali sono contraffatte
o, nel caso di attrezzature e macchinari, sono state
utilizzate per contraffare beni;
(3) prevedano una procedura per la distruzione
dell’attrezzatura o dei macchinari utilizzati per la
contraffazione;
(4) prevedano la partecipazione dei titolari di diritti al
processo di distruzione;
(5) prevedano una comunicazione scritta formale della
distruzione ai titolari di diritti; e
(6) definiscano chi debba sostenere i costi associati alla
distruzione qualora non vi sia alcuna persona fisica o
giuridica identificata quale contraffattore.
Il sequestro e la distruzione di materiali e attrezzature utilizzati per produrre sigarette contraffatte
sono componenti fondamentali della legislazione, e sono altresì un mezzo efficace per combattere
il commercio illecito
Belize: Il punto di transito perfetto per i trafficanti?
La zona di libero scambio di Corozal (CFZ) è stata
istituita nel 1994 con, ad oggi, 314 società registrate,
delle quali 30 commerciano sigarette. La CFZ fornisce
strutture per la produzione, la lavorazione, lo stoccaggio, l’imballaggio e la distribuzione di beni e servizi.
Le imprese costituite all’interno della zona di libero
scambio non hanno alcun vincolo di scambio con
l’estero; queste imprese ricevono altri benefici vari che
includono l’esenzione dai dazi. I beni che entrano ed escono dalla zona sono esenti da dazi sull’importazione/
esportazione, imposte di bollo, quote e dazi sostitutivi
degli introiti. . L’imposta sul reddito è tra il 2% e l’8%.
Tuttavia, questo importo può essere ridotto mediante
agevolazioni fiscali concesse a chi assume lavoratori
locali. Non è richiesta alcuna licenza per l’importazione
o l’esportazione. Durante i suoi primi cinque anni di vita,
un’impresa della CFZ è esente da imposte sul reddito,
imposte sulle plusvalenze o qualsiasi nuova imposta
sulle società applicata dal governo del Belize. Eventuali dividendi pagati derivanti da questa attività sono
esenti da imposte per i primi 20 anni di attività; questo
sgravio si riflette sul numero di negozi duty free presenti
nell’area. Nel 2011, nella CFZ sono stati aperti 17 nuovi
negozi al dettaglio che vendono prodotti non soggetti ad
imposta.
contraffatti o per dichiarare falsamente come beni
legali i container contenenti tabacchi lavorati illeciti.
Numerose spedizioni sequestrate negli ultimi anni
erano destinate ad essere fatte transitare/trasbordate
in più di un’occasione, per nascondere la reale
origine di tali beni. Tali spedizioni passavano anche
da cinque punti di transito/trasbordo prima di essere
sequestrate. Il fattore principale è rappresentato
dai ridotti controlli doganali; per superare queste
carenze, l’OMD propone di accedere all’Allegato
specifico D2 della Convenzione riveduta di Kyoto
che fornisce indicazioni sui controlli doganali
minimi nelle zone di libero scambio. Una relazione
della Business Action per fermare la pirateria
e la contraffazione (BASCAP) della Camera di
Commercio Internazionale esplora nel dettaglio i
problemi e fornisce una serie di raccomandazioni per
l’azione da parte dell’OMD, dell’OMC, dei governi
nazionali e degli operatori delle zone di libero
scambio62.
Un esame dei controlli effettuati nelle zone di libero
scambio nel 200963 suggerisce che, sebbene esista
la necessaria legislazione, la sua esecuzione può
essere debole a causa della pressione esercitata sulle
autorità doganali perché allentino i controlli al fine
di stimolare la crescita economica.
5.2.5 Legislazione e sanzioni inadeguate
I paesi hanno solitamente in vigore leggi contro il
contrabbando, l’evasione fiscale, la vendita di sigarette
senza le corrette avvertenze sanitarie, le dichiarazioni
di importazione errate e contro la violazione di altri
requisiti normativi. Tuttavia, quando si parla di illicit
white, spesso vi sono difficoltà nel provare l’esistenza
27
di violazioni di legge. Spesso è difficile provare una
violazione di legge nel punto di produzione, sebbene
possa sembrare ovvio che certi produttori non
conducano una due diligence sui propri clienti e non
monitorino le loro catene di fornitura.
Le forze dell’ordine hanno difficoltà nel provare
l’illegalità associata all’esportazione di illicit
white correttamente dichiarate; è più facile
identificare sigarette (contraffatte, di contrabbando
o illicit white) se la documentazione riporta la
descrizione/classificazione errata dei beni. All’atto
dell’importazione, applicare le leggi in vigore contro
i contrabbandieri scoperti ad importare illegalmente
le illicit white può comportare di dover intraprendere
azioni frequenti e ad alta intensità di risorse per
quantità ridotte. Presso il punto vendita, vi sono
difficoltà di applicazione perché l’unica prova
disponibile contro il produttore può essere il fatto che
il prezzo del prodotto sia così basso che le imposte
non possono essere state pagate.
In molti Paesi, le forze dell’ordine non hanno
sufficienti poteri per essere in grado di operare
efficacemente, perché il commercio illegale di tabacchi
lavorati è considerato un reato relativamente minore.
Questo attrae associazioni a delinquere che vedono
nel traffico di sigarette un’attività molto redditizia,
caratterizzata da bassi rischi, che incorre in pene più
leggere rispetto ad attività criminali come il traffico di
droga, il traffico di esseri umani e il contrabbando di
armi.
La seguente dichiarazione64 illustra il limitato effetto
deterrente della legge (ancora in vigore) negli Stati
Uniti: “L’unico timore dei trafficanti di tabacco è perdere
un carico di sigarette. Noi non temiamo le forze dell’ordine.
Loro ci fermeranno, sequestreranno il carico e forse ci
arresteranno, ma è più probabile che non lo facciano. Lo
scenario peggiore è che finiamo in galera per un paio di
mesi prima di tornare a contrabbandare. Pensateci. Un
piccolo pesce come me può fare 50.000 $ al mese lavorando
solo un paio di ore alla settimana. I grandi pesci ne
guadagnano centinaia di migliaia a settimana, gran parte
dei quali finiscono in Medio Oriente in contanti o sotto
forma di operazioni commerciali”.
Come evidenziato dalla relazione del BASCAP, i
Paesi che non applicano rigide pene deterrenti, tra le
quali la confisca dei proventi del crimine, si pongono
automaticamente in una posizione di debolezza
nell’affrontare il commercio illegale dei prodotti del
tabacco65.
Inoltre, come illustra il caso di studio della Russia, la
distruzione dei beni sequestrati e delle attrezzature
utilizzate nella produzione di tabacchi lavorati illegali
dovrebbe essere obbligatoria. In alcuni Paesi, i beni e
le attrezzature vengono messi all’asta con il risultato
di essere reinseriti direttamente nel mercato illecito.
Le autorità hanno cercato di porre un freno al
commercio illegale mediante misure legislative,
28
ma i truffatori hanno scovato nuove modalità per
continuare le proprie attività modificando i propri
metodi.
Ad esempio, nel luglio 2010, il governo vietnamita
ha modificato la legge rendendo il possesso di più di
1.500 pacchetti di sigarette contrabbandate un reato
penale66. Sebbene questo abbia causato inizialmente
una riduzione superiore al 20% del commercio
illecito67, i trafficanti hanno presto modificato le
proprie attività trasportando carichi multipli di meno
di 1.500 pacchetti.
5.2.6 Capacità inadeguata, dati scarsi e
infrastruttura informatica inaffidabile
La necessità di risorse sufficienti ed adeguatamente
qualificate per combattere il traffico illecito non
è mai rimarcata a sufficienza. I paesi in via di
sviluppo, in particolare, potrebbero avere risorse
con una formazione insufficiente, dati imprecisi
o incompleti tenuti attraverso sistemi manuali, e
un’infrastruttura di internet inaffidabile. I criminali
raramente sono privi delle risorse di cui hanno
bisogno per supportare le proprie azioni.
5.2.7 Tolleranza pubblica
La domanda da parte dei consumatori stimola
il commercio illegale. I consumatori sono spesso
consapevoli di acquistare prodotti contrabbandati
o contraffatti, ma decidono comunque di farlo per
risparmiare. Nel contempo, l’opinione pubblica
spesso non è consapevole delle implicazioni del
commercio illegale del tabacco e lo percepiscono
come un reato senza vittime. In uno studio68 sui
fumatori in aree socialmente disagiate nel Regno
Unito, Wiltshire et al. hanno scoperto che, lungi dal
vergognarsi di tale comportamento, lo considerano
come un modo per opporsi ad un’ingiustizia
percepita; “Quasi tutti gli intervistati hanno espresso
insoddisfazione per il prezzo dei tabacchi lavorati
legali. Essi lo consideravo come ingiusto e a sfavore
delle persone a basso reddito”.
Uno studio del 2010 dell’ONG Action on Smoking
and Health (ASH) riferisce risultati simili: “Le
misure percepite dal pubblico come irragionevoli hanno
il potenziale di aumentare la tolleranza del commercio
illecito”69.
6. Come contrastare il problema
In questo capitolo elencheremo gli elementi
principali che un approccio completo deve valutare
e, se richiesto, modificare o attuare al fine di
contrastare in modo efficace il commercio illegale di
tabacchi lavorati.
commercio illegale di prodotti del tabacco, tra i
quali:
6.1 Comprendere le dimensioni e la
natura del commercio illegale
• Disordini nel flusso di introiti governativi;
Per prima cosa, i governi e le loro forze dell’ordine
devono comprendere le dimensioni e le implicazioni
del commercio illecito dei prodotti del tabacco,
identificare chi vi è coinvolto e i collegamenti con
il commercio illecito di altri beni. Sono diversi
gli indicatori della presenza e della crescita del
• Un crollo inspiegato nelle vendite sui mercati
legali - solitamente percepito in prima istanza
dall’industria e dal commercio;
• Un aumento, in termini di frequenza o
quantità, dei sequestri di prodotti illegali;
• La comparsa di marchi che non riportano le
corrette avvertenze o che non sono legalmente
distribuiti e venduti nel Paese; e
Riepilogo delle caratteristiche principali di una strategia completa per contrastare il commercio illegale di tabacco
• Raggiungere i massimi livelli di competenza politica per garantire che essa riceva
la dovuta priorità e che siano rese disponibili le risorse necessarie.
• Comprendere e monitorare la portata e la natura del problema.
• Valutare i principali fattori facilitanti, ivi compresi i controlli della produzione e
dell’esportazione, le zone di libero scambio e le operazioni di transito, ecc.
• Adottare una politica fiscale equilibrata e svolgere un’esazione delle imposte
efficace.
• Analizzare la legislazione e i regolamenti esistenti per garantire che funzionino
e siano applicati in modo efficace e che le pene siano adeguate e fungano da
deterrente.
• Condurre una valutazione d’impatto completa di qualsiasi legislazione proposta
in materia di tabacco.
• Garantire che il sistema giudiziario sia consapevole della gravità del reato e della
necessità di distruggere tempestivamente i prodotti e le attrezzature illeciti.
• Sviluppare una strategia di applicazione della legge che includa tutte le agenzie
nazionali competenti e garantire che possiedano poteri adeguati per agire
efficacemente.
• Fornire sufficienti risorse finanziare per un’adeguata capacità delle forze
dell’ordine.
• Gestire la domanda educando il pubblico e informandolo delle implicazioni del
commercio illegale di tabacco.
• Costruire e rafforzare le partnership tra agenzie nazionali e internazionali.
• Collaborare con i legittimi operatori del settore per sfruttare al meglio i dati di
intelligence e le risorse combinati.
29
• Cambiamenti nei risultati delle indagini
relative al commercio illegale.
I risultati di metodologie solide ed autorevoli
sono di solito essenziali per aumentare la
consapevolezza delle autorità e dell’opinione
pubblica sulla gravità del problema e possono
servire a influenzare l’allocazione delle risorse.
La natura del commercio illegale è in costante
cambiamento poiché criminali e opportunisti
traggono vantaggio da qualsiasi opportunità.
Nell’ultimo decennio, alcuni Paesi sono stati
testimoni di un’esplosione di prodotti del tabacco
illeciti arrivati per posta in piccole quantità
dall’estero.
6.2 Valutazione dei principali elementi
che agevolano il commercio illecito
Si veda il capitolo 5, in particolare 5.2.
6.3 Una politica fiscale equilibrata e
un’esazione delle imposte efficace
Come evidenziato nel paragrafo 5.2.1, le aliquote
delle accise sulle sigarette dovrebbero in primo
luogo essere fissate in modo da ottimizzare il gettito
a lungo termine. Nella definizione delle aliquote,
i governi devono prendere in considerazione il
livello di sviluppo economico, il potere di acquisto
dei consumatori e le aliquote nei paesi confinanti.
L’esperienza dimostra che “scossoni” radicali alle
accise portano più probabilmente alla comparsa o
alla crescita del commercio illecito.
I Paesi utilizzano metodi diversi per incassare
e controllare gli introiti dall’imposizione fiscale
sul tabacco. I sistemi amministrativi legati alle
accise sono solitamente basati sul controllo della
produzione delle fabbriche, i magazzini doganali
e i volumi di importazione. Questo può essere
completato dall’utilizzo di marcatori (codici o sigilli)
stampati o affissi su ogni singolo pacchetto destinato
alla vendita. Questi marcatori possono essere
utilizzati come meccanismo di controllo aggiuntivo o
come mezzo di pagamento delle imposte. Sono volti
a confermare l’effettivo pagamento delle imposte per
il prodotto a cui sono applicati.
Tuttavia, molti sistemi basati su sigilli fiscali non
sono stati in grado di tutelare gli introiti da accisa.
Come le sigarette, i sigilli fiscali in carta sono
soggetti a una contraffazione di altissima qualità,
spesso dopo poche settimane dalla loro comparsa,
per evitare che siano facilmente rilevati. I sigilli
in carta sono stati inoltre rubati e riutilizzati dai
trafficanti (ad es. in Kenya)70.
La tecnologia è in rapida evoluzione ed esistono
soluzioni digitali di verifica fiscale che offrono
un approccio più sicuro all’incasso di imposte e
30
al controllo fiscale. Sono discusse in modo più
dettagliato nella sezione 7. Alcuni di questi sistemi
possono fornire ai governi informazioni sicure ed in
tempo reale relative al volume di prodotti fabbricati
sia internamente, sia all’estero per il proprio Paese,
fornendo informazioni trasparenti sulla quantità
di accisa da incassare da ciascun produttore e
importatore.
6.4 Legislazione e normativa efficaci
Per essere efficace, la legislazione deve essere
chiara, semplice da amministrare e dovrebbe fornire
forze dell’ordine dotate di autorità sufficiente per
intraprendere azioni. Importanti requisiti legislativi
includono:
• Reati ben definiti e pene adeguate;
• La distruzione sistematica di tutti tabacchi
lavorati, le materie prime, le attrezzature ed i
componenti per la produzione illegali sequestrati.
In alcuni Paesi non esiste una legislazione
relativa alla destinazione dei beni sequestrati,
consentendo di vendere all’asta i prodotti e le
attrezzature sequestrate, creando confusione
e rendendo di fatto impossibile distruggerli in
modo tempestivo;
• Mezzi per recuperare le perdite di gettito e i costi
per la distruzione dei beni sequestrati, come la
confisca dei beni
• Rigidi controlli sulle forniture duty free;
• Controlli della catena di fornitura come licenze
di produzione, registrazione di grossisti e
dettaglianti, marcatura di sicurezza; e
• Forti misure protezionistiche per i titolari di
marchi contro violazioni dei diritti di proprietà
intellettuale.
Per essere efficaci, le forze dell’ordine e l’autorità
giudiziaria devono essere in grado di tracciare,
congelare, gestire e confiscare i proventi del crimine.
Il vantaggio della confisca dei beni dei criminali è
che va a compromettere l’incentivo “commerciale”
per il crimine, riduce i profitti, e impedisce che siano
ulteriormente reinvestiti per alimentare attività
illegali. I governi che non lo hanno già fatto, sono
sollecitati a sviluppare una legislazione che permetta
di sequestrare il patrimonio frutto di attività
criminose. Indicazioni sullo sviluppo di legislazioni
che prevedano la confisca efficace dei proventi del
crimine in base alla migliore prassi internazionale
sono delineate nella relazione del BASCAP sulla
“Confisca dei proventi del crimine legato alla
proprietà intellettuale”71. Le raccomandazioni
rientrano in tre categorie: (i) sviluppo del quadro
giuridico per attuare una legislazione relativa ai
proventi del crimine; (ii) definizione del quadro
istituzionale per amministrare la legislazione in
modo efficace; e (iii) supporto dei meccanismi di
cooperazione internazionali.
Caso di studio: Indagine sulla corruzione “Operation Heritage” in Australia
Una relazione intermedia della Commissione australiana per l’Integrità delle forze dell’ordineCS-10 definisce i
fatti che portarono all’arresto di quattro funzionari della Protezione delle dogane e delle frontiere dall’Aeroporto
Internazionale di Sydney all’inizio del 2013. Uno degli arrestati si è dichiarato colpevole per le accuse che gli sono
state mosse e, nell’aprile 2013, è stato condannato dal Tribunale distrettuale del Nuovo Galles del Sud a sette
anni di detenzione con un periodo di quattro anni senza libertà condizionale. Gli altri sono stati accusati di reati
collegati alla corruzione, tra i quali abuso d’ufficio, per aver offerto una tangente a un funzionario pubblico del
Commonwealth, e per aver ricevuto una tangente, oltre a cospirazione per aver importato una quantità commerciale
di precursori controllati al confine.
Anche un funzionario del ministero dell’Agricoltura, della pesca e della silvicoltura (DAFF) è stato arrestato con
accuse di abuso di pubblico ufficio, divulgazione vietata di informazioni ufficiali, per aver ricevuto un beneficio
corruttivo e influenzato un funzionario pubblico del Commonwealth. Prima dell’arresto, il funzionario era un membro
della Divisione conformità dei confini del DAFF e lavorava presso l’Aeroporto Internazionale di Sydney.
Altre 15 persone sono state arrestate e accusate/condannate per reati che includono la cospirazione per
l’importazione di una quantità commerciale di precursori controllati al confine, corruzione di un funzionario del
Commonwealth e traffico dei proventi del crimine. All’epoca dei fatti, una di queste persone era un addetto ai
bagagli preso l’Aeroporto Internazionale di Sydney.
L’amministratore delegato della Protezione delle dogane e delle frontiere, Michael Pezzullo, ha osservato: “Gli
arresti sarebbero deludenti per la stragrande maggioranza dei funzionari diligenti, solerti e onesti che sono dediti
al proprio lavoro di protezione della frontiera e della comunità australiana. So che la maggior parte dei funzionari
vuole che coloro che hanno fatto qualcosa di sbagliato vengano gestiti con decisione e imparzialità. Molti mi hanno
detto di non voler essere associati con qualcuno che non soddisfi gli elevati standard che la comunità e il governo
si aspettano da noi. All’interno del Servizio non c’è posto per funzionari che deludono la fiducia dei propri colleghi
o della comunità. Ho un messaggio chiaro per quei funzionari: anche se pensate di poter vedere impunita la vostra
cattiva condotta o attività criminale, siete avvertiti. Non tollereremo tale comportamento e voi verrete presi”CS-11.
Ha sottolineato che la riforma della Protezione delle dogane e delle frontiere è stata cruciale per rafforzare il
Servizio contro il potenziale di grave negligenza o corruzione. Pezzullo ha annunciato di voler aumentare l’attenzione
rivolta dalla Protezione delle dogane e delle frontiere verso l’integrità, la sicurezza e la gestione del rischio
attraverso una consistente riorganizzazione delle funzioni fondamentali in quest’area. Ha inoltre formalmente
nominato una funzione di revisione delle capacità degli standard professionali del Servizio.
Per trovarsi nella migliore posizione possibile per
contrastare il commercio illecito, i poteri delle
dogane potrebbero dover essere rafforzati e chiariti
così che non vi sia ambiguità relativamente alla
giurisdizione. Il successo delle strategie di contrasto
del commercio illecito adottate dall’Ungheria, dalla
Romania e dal Regno Unito è attribuibile, in parte,
al rafforzamento della legislazione per supportare
l’applicazione della legge72.
Le autorità dovrebbero garantire che eventuali
misure sviluppate al fine di ridurre l’accessibilità,
la visibilità e la disponibilità legale dei
prodotti del tabacco verso i consumatori siano
considerate attentamente dalle forze dell’ordine
prima dell’attuazione, così da non stimolare
inconsapevolmente il commercio illecito:
• Impedendo la capacità delle agenzie preposte di
identificare i prodotti illeciti;
• Rendendo più difficile per le agenzie governative
identificare il contrabbando o per i consumatori
distinguere tra i prodotti contraffatti e quelli
originali al momento dell’acquisto; e
• Aiutando i rivenditori che scelgono di
commerciare prodotti illeciti a combinarli con
prodotti del tabacco originali.
Quando le vendite al dettaglio (e all’ingrosso)
di prodotti del tabacco sono soggetti a requisiti
di registrazione, la sospensione o revoca di
tale registrazione, unita ad una ammenda, può
dimostrarsi una sanzione a basso costo ed efficace.
Divulgare a livello locale tale misura serve da
deterrente agli altri. Il governo scozzese ha introdotto
un nuovo reato di “vendita del tabacco in mancanza
di registrazione”, che è entrato in vigore nell’ottobre
2011. Entro tale data, tutti i rivenditori di tabacco
legittimi dovevano essere registrati presso il governo
scozzese; ora un rivenditore privo di registrazione
rischia una pena minima di 20.000 £ e/o sei mesi di
reclusione.
La catena di fornitura dei componenti fondamentali
utilizzati per produrre sigarette, se correttamente
controllata, rappresenta un meccanismo mirato e
potente per limitare e infine eliminare la produzione
di sigarette contraffatte e illicit white. In particolare,
migliorare la supervisione della catena di fornitura di
un componente tanto fondamentale (baco di acetato)
potrebbe limitare efficacemente l’accesso alla materia
prima più ampiamente utilizzata per la produzione
dei filtri, evitando al contempo eventuali interferenze
con la domanda legittima. Questo approccio vede
come vantaggio un numero limitato di fornitori, un
utilizzo quasi esclusivo a livello mondiale del baco
31
di acetato per la produzione di filtri di sigarette, e
una disponibilità relativamente limitata di materiali
sostitutivi.
6.5 Impermeabilità alle attività criminali
della legislazione (sul controllo del
tabacco) e delle regolamentazioni contro
il commercio illegale
Il Prof. Ernesto Savona, rinomato criminologo
presso l’Università Cattolica di Milano, e il suo team
Transcrime sono stati pionieri in un nuovo approccio
di valutazione delle proposte di legislazione e
regolamentazioni. L’impermeabilità alle attività
criminali (crime proofing) è volta a valutare diverse
opzioni di politiche o diversi progetti di legge e
confrontare il loro impatto sui rischi di attività
criminali73. Costituisce una forma di gestione del
rischio applicata al crimine. La sua idea di fondo è
che la legislazione possa produrre inavvertitamente
nuove opportunità per il crimine. L’impermeabilità
alle attività criminali può essere utilizzata per
valutare la legislazione vigente o le proposte
normative. Questo approccio scientifico è ripartito in
due fasi:
• Valutazione del rischio che una misura
legislativa possa produrre implicazioni criminali/
conseguenze indesiderate; e
• Azioni per eliminare gli appigli nella legislazione,
rendendola “impermeabile” al crimine.
Il processo ha quattro obiettivi:
• Identificare eventuali implicazioni criminali/
conseguenze indesiderate della legislazione
esistente o di quella futura;
• Determinare se vi è un rischio di attività
criminale, e in tal caso, il tipo di crimine e la
relativa portata;
• Analizzare i pro e i contro del crimine derivante
da ciascuna opzione di politica; e
• Suggerire cambiamenti testuali della legislazione
che probabilmente ridurranno il rischio
(riducendo le opportunità per il crimine o
introducendo misure di sicurezza che possano
mitigare i rischi).
Il team di Transcrime ha sviluppato una lista di
controllo ripartita in fasi per i funzionari, che deve
essere utilizzata per esaminare se una strategia
normativa contiene eventuali rischi di attività
criminali e, in caso affermativo, per scomporre tali
rischi nelle loro componenti.
32
6.6 Un sistema giudiziario funzionante
Buona parte del successo finale di qualsiasi strategia
di contrasto del commercio illegale dipende dal
sistema giudiziario e dalla sua capacità di gestire
velocemente i casi sottoposti dalle forze dell’ordine.
Gli interventi delle forze dell’ordine devono basarsi
su leggi adeguate approvate da legislature nazionali
supportate da pene adeguate che devono essere rese
disponibili e applicate dai tribunali per bloccare le
attività dei criminali.
6.7 Applicazione della legge
Una strategia di applicazione della legge mirata ed
efficace è la base di qualsiasi strategia completa di
contrasto del commercio illecito; in sua assenza,
tutti gli altri elementi saranno poco utili. Spesso
rappresenta il primo passaggio del processo,
poiché è considerata la soluzione più veloce al
problema; tuttavia, per essere efficace, essa richiede
investimenti considerevoli in termini di risorse
qualificate e strumenti. Un esempio tratto dalla
Strategia per il tabacco 2011 del Regno Unito74
mostra che sono stati destinati “917 milioni di £
di investimenti aggiuntivi per affrontare il crimine
organizzato, l’evasione e l’elusione fiscale attraverso la
Revisione dei conti pubblici del governo”. Nel Regno
Unito, il numero di funzionari che lavorano al
contrasto del commercio illecito del tabacco è
aumentato di 1.200 unità dal 2000.
6.7.1 Investire risorse adeguate ed efficaci
A livello nazionale, i principali organi preposti
all’applicazione della legge sono solitamente le
dogane, le guardie di frontiera e le unità di polizia
specializzate. I dati di intelligence e le informazioni
aggiornate fornite ai funzionari di tali organismi
relativamente ai metodi, ai protagonisti ed alla
catena di distribuzione del contrabbando e della
produzione illecita interna sono essenziali. Possono
inoltre essere utili semplici regole pratiche, che
devono essere mantenute aggiornate in modo da
riflettere le tendenze, le evoluzioni ed i protagonisti
del commercio illecito. Le informazioni relative alla
pratiche di codifica e alle più recenti tecniche di
contraffazione, o anche le misure interne ed esterne
dei container (cfr. allegato 1) possono aiutare i
funzionari doganali a rilevare scomparti segreti nel
caso in cui non siano disponibili gli scanner. Risorse
umane pienamente qualificate sono lo strumento
principale nella lotta contro il commercio illecito;
devono conoscere i requisiti giuridici per la riuscita
dei processi ed essere in grado di utilizzare.
strumenti informatici e analizzare le fonti di dati.
Leadership, gestione, remunerazione appropriata
e formazione sull’etica possono contribuire a
contrastare una cultura di corruzione.
Un’applicazione efficace della legge richiede
inoltre investimenti in soluzioni tecnologiche che
riguardino:
• L’analisi della produzione, del traffico e le
tendenze di importazione ed esportazione,
unitamente ad una valutazione del rischio in
tempo reale degli spostamenti di beni, operazioni
di risposta in tempo reale e feedback/analisi dei
risultati degli interventi; e
• Sicurezza della catena di fornitura in termini
di tracciabilità e rintracciabilità dei prodotti
attraverso la catena di fornitura, l’autenticazione
dei prodotti sequestrati e la verifica delle imposte
dichiarate rispetto alla produzione.
Altri strumenti che si sono dimostrati efficaci sono i
cani da fiuto e gli scanner presso i punti di transito
per il commercio internazionale. I dati di intelligence
provenienti da tutte le fonti disponibili e l’analisi
dei sequestri possono contribuire ad identificare i
cambiamenti dei metodi utilizzati dai trafficanti.
6.7.2 Affrontare efficacemente la corruzione
A causa della stretta correlazione tra il contrabbando
e la corruzione, le forze dell’ordine dovrebbero
applicare una politica di tolleranza zero contro la
corruzione sia internamente sia nelle imprese del
settore privato che possiedono la licenza di operare
come operatori doganali o delle accise. L’OMD ha
pubblicato un modello di Codice deontologico per
i funzionari doganali75, e molte autorità doganali e
fiscali hanno pubblicato il proprio Codice etico76.
Storicamente, la posizione di Singapore riguardo la
corruzione è risoluta sin dalla creazione dell’Ufficio di
investigazione contro le pratiche di corruzione (CPIB)
nel 1952, ed è riconosciuta come leader mondiale per
quanto riguarda la buona governance e in termini
di amministrazione efficace77. Le Dogane lituane
hanno assunto una simile posizione di fermezza, con
l’arresto di 21 funzionari doganali nel dicembre 2012
con accuse di corruzione e abuso di potere, al fine di
rimuovere la corruzione dai propri ranghi78.
6.7.3 Investimenti in dati di qualità e una solida
infrastruttura informatica
Stimare le dimensioni del commercio illegale e
misurare il successo delle strategie per contrastarlo
richiedono investimenti ingenti. E’ necessario che lo
sviluppo di dati di assistenza reciproca internazionali
efficaci e di un’infrastruttura informatica sia
accurato e solido, e che sia inoltre possibile accedervi
facilmente, 24 ore su 24, 7 giorni su 7. Anche i dati
relativi ai sequestri alle frontiere e all’interno del
paese, forniti dalle dogane o da un’altra autorità
preposta all’applicazione della legge, devono essere
solidi, collazionati e analizzati per identificare le più
recenti tendenze nel contrabbando.
6.7.4 Esempi di strategie nazionali e regionali di
applicazione della legge
Il catalizzatore per l’adozione di una strategia
impegnata di applicazione della legge è la
consapevolezza da parte dei governi del crescente
commercio illegale di tabacchi lavorati e dei
suoi effetti indesiderati. Diversi paesi e agenzie
internazionali hanno sviluppato strategie nazionali
per contrastarlo; oltre a Regno Unito, Romania
e Ungheria, alcuni esempi includono l’OLAF, il
Monopolio del tabacco cinese (STMA) e, di recente,
la Lituania.
Come evidenziato da Janos Nagy nel World
Customs Journal, il Regno Unito, l’Ungheria e
la Romania sono riusciti a ridurre le dimensioni
del commercio illecito di prodotti del tabacco
utilizzando una strategia completa di applicazione
della legge79. Il Canada è un altro esempio di Paese
che ha applicato questo approccio.
Il Regno Unito, nelle sue strategie “Tackling
Tobacco Smuggling Together”, si è spinto oltre,
con un approccio intergovernativo completo che
coinvolge il ministero della Salute nazionale e le
autorità locali.
Entrambi gli approcci richiedono innanzitutto
una forte volontà politica di affrontare i
molteplici aspetti del problema, che dovrebbe
garantire che vengano rese disponibili adeguate
risorse finanziarie, fissati obiettivi e presentate
relazioni periodiche sui progressi per valutarne
il successo (o il fallimento). Tale investimento
per il finanziamento di una simile strategia si è
dimostrato valido. È stato stimato che il declino
della quota di mercato illegale nel Paese dal 2000/1
abbia comportato un aumento degli introiti per
lo Scacchiere (IVA più accisa) di circa 1 miliardo
di sterline all’anno. Considerando un costo annuo
inferiore a 100 milioni di sterline, si tratta di un
rendimento lordo dell’investimento di 10 a 180.
Questo è dimostrato dal fatto che, quando la
Forza doganale del Regno Unito ha spostato i suoi
funzionari dagli interventi doganali al lavoro sui
controlli dell’immigrazione durante l’estate del
2012, gli obiettivi di sequestro di sigarette illegali
non sono stati raggiunti e i risultati dello studio
Project Star di KPMG per il 2012 mostrano un
aumento sensibile del consumo di prodotti del
tabacco illegali nel Regno Unito. Questo enfatizza
l’importanza di mantenere sempre un numero di
risorse sufficienti come deterrente e strumento di
rilevamento del contrabbando di tabacco81.
Inoltre, il Regno Unito ha rafforzato la legislazione
e le pene per diverse aree ed è stato pioniere in una
vera strategia intergovernativa contro il commercio
33
illecito del tabacco che colpisca sia la domanda sia
l’offerta.
Gli sforzi di applicazione della legge non
dovrebbero limitarsi alle autorità doganali nazionali
o a quelle di polizia. Alcuni Paesi coinvolgono
nei propri sforzi di applicazione le autorità locali
e quelle responsabili del controllo della qualità
dei prodotti alimentari a livello di commercio al
dettaglio. Nella Tobacco Control Survey of England
del 2010/11, 81 consigli comunali riferivano che
il numero di visite in cui erano stati sequestrati
prodotti illeciti era pari a 702; questo significa
che i prodotti del tabacco illegali erano stati
sequestrati nel 19% delle visite. Questo rappresenta
un considerevole aumento rispetto al numero di
visite in cui è stato sequestrato tabacco nel 2009/10
(81 consigli hanno riferito di 702 visite in cui
sono stati sequestrati prodotti illegali). I consigli
comunali avevano intrapreso diverse azioni in
merito a tali sequestri, da semplici segnalazioni al
perseguimento82.
Una strategia esaustiva di applicazione della legge è
fondamentale per contrastare il commercio illecito.
Tuttavia, da solo non può prendere il posto degli
elementi complementari delineati nel resto di
questo capitolo.
Caso di studio: Lituania – Legislazione e potere esecutivo applicabile al commercio illecito
di sigarette
LEGISLAZIONE
• Tra il dicembre 2010 e l’aprile 2011 sono state
introdotte 14 modifiche al Codice penale e al Codice
amministrativo lituani, applicando sanzioni più rigide
legate al commercio illecito ed alla corruzione.
• Condanne per il contrabbando più severe,
raggiungendo i 10 anni di reclusione. Ammende
per le persone fisiche aumentate di cinque volte,
raggiungendo i 56.000 euro (188.000 euro per le
persone giuridiche).
• Introduzione di una nuova normativa
sull’arricchimento illecito, che prevede la reclusione
per un massimo di quattro anni.
• Confisca dei beni estesa (da familiari e/o
parenti stretti) se il perpetratore non giustifica la
legittima origine dei fondi utilizzati per acquistare
i beni. L’onere della prova è spostato in capo al
perpetratore.
• Il Primo Ministro lituano ha istituito una
Commissione governativa di massimo livello sul
controllo economico e finanziario e il coordinamento
della cooperazione tra le agenzie delle forze
dell’ordine, laddove la Divisione dogane del
ministero delle Finanze è l’istituzione leader
designata per combattere il commercio illecito.
• Un piano d’azione per rafforzare le misure contro
il contrabbando e la distribuzione illegale di beni
soggetti ad accisa è stato adottato dal governo
lituano con la supervisione di un Comitato
parlamentare per il bilancio e le finanze (l’incasso
delle imposte/risultati di bilancio fungono da criteri
principali).
• Il Protocollo d’intesa (2011) tra il Dipartimento di
polizia lituano, le Guardie doganali e di frontiera
sulla lotta contro il commercio illecito, che definisce
sette gruppi di lavoro permanenti responsabili del
coordinamento delle azioni nelle regioni adiacenti ai
Paesi non-UE.
• Introduzione di riunioni formali trimestrali tra le
autorità e i rappresentanti del settore.
34
• Allocazione di personale aggiuntivo e schemi di
premi (con un budget complessivo di 850.000 euro)
per promuovere risultati eccezionali tra i funzionari
delle forze dell’ordine.
• Cooperazione continuativa con l’industria attraverso:
(i) scambio periodico di informazioni tra l’industria
e le istituzioni fondamentali; (ii) presentazione di
dati derivanti da analisi di pacchetti vuoti scartati
ad agenzie nazionali e regionali di gestione
dell’applicazione della legge; (iii) campagna
di comunicazione pubblica condivisa contro il
commercio di sigarette di contrabbando; e (iv)
dialogo aperto con il settore per valutare l’impatto
del commercio illecito sulle imprese in regola.
APPLICAZIONE DELLA LEGGE
• Combattere la corruzione attraverso: (i) rotazione
dei funzionari delle Guardie doganali e di frontiera
(con più di 300 funzionari che cambiano la propria
posizione); (ii) istituzione di team di risposta rapida
composti da funzionari delle Guardie doganali
e di frontiera responsabili della re-ispezione dei
beni; (iii) costante supervisione dei funzionari
pubblici da parte del Servizio investigativo speciale,
un’istituzione preposta all’applicazione della legge
che riferisce direttamente al Presidente della
Lituania.
• Istituzione di un team di investigazione congiunta,
costituito da funzionari dal Servizio criminale
doganale, l’Unità operativa della Guardia di frontiera,
il Servizio investigativo per i crimini finanziari, l’Ufficio
di polizia criminale e il Dipartimento della sicurezza
nazionale per concentrarsi su gruppi del crimine
organizzato identificati.
RISULTATI OTTENUTI FIN’ORA
• Corruzione – Sette cause penali contro funzionari
delle Guardie doganali e di frontiera.
• Crimine organizzato – Due gruppi criminali
internazionali coinvolti nel contrabbando di prodotti
del tabacco che operano in Lituania sono stati
smantellati nel 2011.
Caso di studio: Il programma di
sensibilizzazione
del pubblico del Regno Unito
Caso
di studio:
Il programma di sensibilizzazione del
Circa un quinto della popolazione tabagista del Regno
pubblico del Regno Unito
Unito ammette di acquistare tabacco di provenienza
illecita.
Circadella
due popolazione
terzi degli acquirenti
tabacco
Circa
un quinto
tabagistadidel
Regno
Unito
ammette
acquistare
tabacco
illecito
afferma
chediil tabacco
illegale
più di
economico
provenienza
Circa due
terzi degli
acquirenti
consente illecita.
loro di fumare,
mentre
al contrario
nondi
CS-12
tabacco illecito afferma che il tabacco
illegale
più
potrebbero
permetterselo
.
economico consente loro di fumare,
mentre
al
Vi è inoltre
la
preoccupazione
CS-12
contrario non potrebbero permetterselo
Vi è
che trafficanti .senza
inoltre
la preoccupazione
scrupoli
possano rivolgersi
che trafficanti senza
a gruppi vulnerabili, come i
scrupoli possano
CS-13
minorenni
, e attirarli verso
rivolgersi
a gruppi
il consumo
di altri
vulnerabili,
come
i prodotti
illegali. CS-13
Sorprendentemente,
i
, e attirarli
minorenni
risultati
delle indagini
verso
il consumo
di altri regionali
relative
al tabacco illecito
prodotti
illegali.
mostrano che più del
Sorprendentemente,
i 70% del
risultati
delle
indagini
tabacco
illegale
è acquistato
regionali
al come
da unarelative
fonte nota,
tabacco
illecito
un amico,
unmostrano
collega o un
chefamiliare
più del CS-14
70%. del
tabacco illegale è
Il Regnoda
Unito
inoltre
inamico,
ricerche
acquistato
unaha
fonte
nota,investito
come un
unrelative ai
CS-14
principali
messaggi
contro
il commercio illecito di tabacco
collega
o un familiare
.
che funzionano maggiormente tra il pubblico di fumatori,
Il Regno
ha inoltre
investito
in ricerche
relative per
al fineUnito
di creare
una forte
campagna
pubblicitaria
ai principali
messaggi
contro
commercio illecito
di
informare
il pubblico
delleilimplicazioni
del consumo
di
tabacco
chedel
funzionano
maggiormente
tra il pubblico
prodotti
tabacco illeciti.
I tre messaggi
fondamentali
di fumatori,
al sono
fine distati:
creare una forte campagna
esaminati
pubblicitaria per informare il pubblico delle
implicazioni
del consumo
di prodotti del
tabacco
• Il tabacco
illegale incoraggia
o facilita
il fumo
illeciti. Iminorile;
tre messaggi fondamentali esaminati sono
stati:
illegale
porta
il crimine
all’interno
della
• • Il tabacco
Il tabacco
illegale
incoraggia
o facilita
il
comunità
locale; e
fumo minorile;
• • Il tabacco
Il tabacco
illegale
il crimine
all’interno
illegale
faporta
chiudere
le attività
commerciali
della
comunità
locale;
e
CS-15
locali .
•
Il tabacco illegale fa chiudere le attività
Poster in una farmacia locale nel Dorset, Inghilterra,
in una farmacia
localenell’aprile
nel Dorset,2013.
Inghilterra,
L’ESAME
HA RIVELATO
CHE. IL MESSAGGIO RELATIVO Posterfotografato
commerciali
localiCS-15
dall’autrice
fotografato
dall’autrice nell’aprile 2013. L’ESAME
HACHE
RIVELATO
CHE ILLEGALE
IL MESSAGGIO
AL FATTO
IL TABACCO
INCORAGGI O
RELATIVO
FATTOMINORILE
CHE IL TABACCO
FACILITI AL
IL FUMO
È STATO IL PIÙ RIUSCITO.
prodotti
del tabacco.
Sono inoltre
uno strumento
ILLEGALE INCORAGGI O FACILITI IL FUMO
sono
stati utilizzati
per informare
i fumatori
e i genitori
I media, ÈsiaSTATO
nazionali
sia locali,
e i social network, sono
MINORILE
IL PIÙ
RIUSCITO.
eccellente
per garantire
che i processi
riusciti ricevano il
degli
adolescenti
delle implicazioni
del commercio
stati utilizzati per informare i fumatori e i genitori degli
adolescenti
delle implicazioni
commercio
I media,
sia nazionali
sia locali, e idel
social
network,illecito dei
massimo
dell’esposizione.
illecito
dei prodotti
del tabacco. Sono inoltre uno
strumento
eccellente
per garantire
che i processi
Un altro approccio adottato
di recente
dall’Ufficio imposte
riusciti ricevano il massimo dell’esposizione.
e dogane del Regno Unito per influenzare l’opinione
pubblica è stata la pubblicazione di “foto segnaletiche”
Un altro approccio adottato di recente dall’Ufficio
dei criminali
più del
ricercati,
e disonorando
imposte
e dogane
Regnonominando
Unito per influenzare
coloro che
avevano
accettato
un accordo di
civile
l’opinione
pubblica
è stata
la pubblicazione
“fotopiuttosto
che affrontare
processopiù
penale
per nominando
il coinvolgimento
nel
segnaletiche”
deiilcriminali
ricercati,
e
contrabbando
e inche
altriavevano
reati fiscali.
disonorando
coloro
accettato un
accordo civile piuttosto che affrontare il processo
penale per il coinvolgimento nel contrabbando e in
altri reati fiscali.
AI BAMBINI IL TABACCO ILLECITO VIENE
OFFERTO PIÙ CHE AGLI ADULTI,
RENDENDO LORO PIÙ FACILE FUMARE
Fotografia
sito
web
“keep
it out”
pubblicato dal
Fotografiatratta
trattadaldal
sito
web
“keep
it out”
programma
Illicit Tobacco
For
Better
Health pubblicato Tackling
dal programma
Tackling
Illicit
Tobacco
Inghilterra
For Bettersettentrionale.
Health - Inghilterra settentrionale.
35
6.8 Educare la popolazione
Le agenzie governative e il settore del tabacco
devono educare i consumatori e il grande pubblico
sull’impatto del commercio illecito, il coinvolgimento
di organizzazioni criminali e terroristiche e le
conseguenze del continuo acquisto di sigarette
illegali.
6.9 Cooperazione internazionale
A causa della sua natura globale e del
coinvolgimento di reti criminali internazionali
altamente sofisticate dotate di considerevoli risorse,
la cooperazione internazionale è essenziale per
affrontare il commercio illecito di prodotti del
tabacco e svolgere indagini, arrestare e perseguire
i colpevoli. Alcune organizzazioni internazionali
e regionali, quali l’Interpol, l’OMD e l’OLAF
dispongono ora di risorse di collegamento collocate
in posizioni strategiche in tutto il mondo. Diversi
Paesi sono dotati di Funzionari di collegamento
per i reati fiscali (FCLO) o di Addetti doganali
di stanza all’estero per coordinare il lavoro di
applicazione della legge con altre autorità fiscali.
Questi funzionari collaborano con le autorità fiscali
ospitanti per sfruttare l’opportunità di condividere
intelligence e coordinare le azioni esecutive contro
la produzione e il trasporto di prodotti illegali
destinati ai loro mercati nazionali. Nel Regno Unito,
questo ha portato al sequestro di circa 2 miliardi
di sigarette illegali tra il 2009 e il 2011 (pari a più
della metà dei sequestri totali di sigarette illecite
nel Regno Unito). Nel 2012, questa rete mondiale di
FCLO copriva più di 60 Paesi. Cinque nuovi posti di
FCLO sono stati creati per rispondere alle minacce
provenienti da nuovi Paesi di origine del commercio
di tabacco illecito e per rafforzare la cooperazione
con i Paesi attraverso i quali tali beni transitano nel
loro viaggio verso la destinazione prevista. Anche
Francia, Germania e Stati Uniti hanno Funzionari
di collegamento o Addetti doganali che lavorano
analogamente.
Questa operazione dimostra i risultati eccezionali
che è possibile conseguire attraverso la cooperazione
internazionale.
6.10 Coinvolgimento degli stakeholder
Il successo della lotta contro il commercio illecito dei
prodotti del tabacco richiede che le autorità preposte
all’applicazione della legge e tutti coloro che sono
coinvolti in attività di importazione, esportazione,
produzione, stoccaggio e movimentazione legale
dei prodotti del tabacco, di qualsiasi dimensione,
collaborino per affrontare costruttivamente il
problema in uno spirito di reciproca fiducia e
collaborazione, e fornire alle autorità informazioni
e assistenza su elementi fondamentali specifici. In
36
Caso di studio: Operazione SPERANZA
L’operazione SPERANZACS-16 è un’indagine avviata
nel 2009 sulla base di una richiesta formale
presentata dalla Germania all’OLAF. Questo caso
riguardava spedizioni sospette di tabacco dal
Brasile all’Armenia, passando per la Lituania, la
Polonia e l’Ucraina. In realtà, il tabacco non ha
mai raggiunto la sua destinazione, ma è stato
dirottato per essere utilizzato nella produzione di
sigarette illegali. In questo caso, venne effettuata
un’irruzione di polizia in una grande fabbrica
illegale in Polonia nel febbraio 2011, e in Lituania
vennero sequestrati sei container di tabacco.
Con il tabacco sequestrato durante quel raid, i
criminali avrebbero potuto produrre 120 milioni
di sigarette, che avrebbero comportato perdite
potenziali per il contribuente dell’UE pari a 24
milioni di euro. La fabbrica è stata chiusa durante
la fase di collaudo, ma si stima che, se avesse
iniziato a produrre e distribuire sigarette, avrebbe
causato perdite finanziarie all’UE e agli Stati
membri per 6 milioni di euro alla settimana.
Un esame dei documenti relativi alle spedizioni
precedenti indica che questa organizzazione
criminale ha evaso dazi per più di 55 milioni di
euro su “importazioni” illegali di tabacco. Gli
organizzatori principali sono stati arrestati in
Germania e Lituania.
questo modo è possibile definire accordi formali tra
le autorità e gli stakeholder volti a:
• Valutare e misurare i livelli e le fonti di
commercio illecito di prodotti del tabacco e
scambiare dati;
• Implementare un approccio pro-attivo per
affrontare il problema;
• Monitorare lo spostamento di prodotti del
tabacco illeciti (presunti) e altri materiali utilizzati
nella produzione di prodotti del tabacco;
• Analizzare e distruggere i beni sequestrati;
• Supportare gli sforzi di contrasto del commercio
illegale della regione e/o dei Paesi coinvolti;
• Tracciare e rintracciare i prodotti del tabacco;
• Attuare una politica di know your customer
(conosci il tuo cliente);
• Attuare disposizioni in materia di riciclaggio del
denaro e procedure di pagamento trasparenti; e
• Assicurarsi che i mercati siano riforniti in modo
commisurato alla domanda locale e alla legittima
domanda transfrontaliera.
6.11 Protezione degli introiti nello
spostamento in una Unione doganale
regionale
In tutto il mondo, le unioni doganali regionali
vengono istituite con l’aspettativa che queste
facilitino il commercio e lo sviluppo economico
dei Paesi coinvolti. La rimozione di barriere
tariffarie e non tariffarie (come i ritardi al confine e
i relativi pagamenti ufficiosi, la liberalizzazione del
commercio di servizi, la facilitazione del commercio,
degli investimenti e dello spostamento di imprese
e persone, sostenuta dall’attuazione di programmi
infrastrutturali condivisi) sono alcuni dei molti
vantaggi previsti. Altri vantaggi doganali specifici
dovrebbero derivare dalle migliori informazioni
commerciali, un miglior coordinamento delle agenzie
di frontiera nazionali e internazionali, minori costi di
frontiera grazie alla condivisione delle responsabilità
e minori opportunità di corruzione.
Tuttavia, se i Paesi costituenti di un’unione doganale
proposta applicano ciascuno aliquote e strutture
fiscali differenti ai beni soggetti ad accisa, e vi sono
diversi livelli di PIL (prodotto interno lordo), e
pertanto, di disponibilità economica nella regione,
è essenziale attuare misure volte a proteggere gli
introiti dalle accise prima di rimuovere le barriere
doganali all’interno di tale regione. Nell’allegato 2
sono riportate le Linee guida sulle accise suggerite
per l’applicazione nazionale e regionale.
37
7. Protocollo sull’eliminazione del commercio
illegale dei tabacchi lavorati (ITP)
7.1 Premessa
La Convenzione quadro per
la lotta al tabagismo dell’OMS
(FCTC), è stata adottata
dall’Assemblea mondiale della
sanità nel maggio 2003 ed è
entrata in vigore il 27 febbraio
2005. L’articolo 15.1 dell’FCTC
dell’OMS afferma:
“Le Parti riconoscono che
l’eliminazione di tutte le forme di
commercio illecito dei prodotti del
tabacco, inclusi il contrabbando, la
produzione illecita e la contraffazione,
e lo sviluppo e l’attuazione del
relativo diritto nazionale, in aggiunta
ad accordi sotto-regionali, regionali
e globali, costituiscono componenti
essenziali del controllo del tabacco”.
L’articolo 15 dell’FCTC contiene
sette clausole che attualmente
sono giuridicamente vincolanti
per 170 governi firmatari. Nel
luglio 2007, la Conferenza delle
Parti (COP), ossia l’organo
governativo dell’FCTC, ha deciso di istituire un
Organo intergovernativo di negoziazione (INB) aperto
a tutte le Parti dell’FCTC per negoziare un Protocollo
per eliminare il commercio illecito di prodotti del
tabacco. Lo scopo dell’ITP è creare obblighi vincolanti
più dettagliati per le Parti volti a ridurre il commercio
illecito di prodotti del tabacco basandosi su e
integrando gli obblighi giuridici esistenti delineati
nell’articolo 15 dell’FCTC.
L’ITP è stato adottato nel novembre 2012 ed è aperto
per la firma, la ratifica e/o l’accesso da parte delle
Parti. Entrerà in vigore come legge internazionale
in seguito alla ratifica di 40 Parti. Trattandosi di un
trattato multilaterale, sarà vincolane per le Parti solo
dopo la sua integrazione nella legislazione nazionale.
I tre elementi principali dell’ITP, sicurezza della
catena di fornitura, reati e applicazione della legge, e
cooperazione internazionale, sono discussi in dettaglio
nelle seguenti sezioni.
7.2. Sicurezza della catena di fornitura
L’ITP è progettato per ridurre il commercio illecito
di prodotti del tabacco proteggendo la catena di
fornitura legittima. Questo richiede che i partecipanti
alla catena di fornitura intraprendano misure volte
a prevenire il dirottamento di prodotti del tabacco
e macchinari verso i canali commerciali illegali.
Tali misure sono volte a promuovere una condotta
aziendale responsabile che si applichi in egual
38
misura a tutti i partecipanti, a prescindere dalle loro
dimensioni.
Se la catena di fornitura globale del tabacco può
essere protetta per tutti i prodotti a marchio
originale, le forze dell’ordine saranno in grado
di destinare maggiori risorse al rilevamento e
all’investigazione dei prodotti illeciti.
7.2.1 Tracking and Tracing
Dalla prima edizione di questo opuscolo, la
tecnologia si è evoluta e vi è un’ampia varietà di
nuovi sistemi di tracciabilità e rintracciabilità sul
mercato ideati per proteggere la catena di fornitura
di diversi prodotti di consumo. Alcuni dei nuovi
sistemi utilizzano una tecnologia di codifica digitale
unificata stampata direttamente sull’imballaggio.
È facilmente leggibile e può fungere anche da
strumento di autenticazione.
L’articolo 8 dell’ITP è volto a stabilire un regime
di tracciabilità e rintracciabilità che contribuisca
a contrastare il dirottamento di prodotti originali
nell’ambito degli sforzi per combattere il commercio
illecito. La rintracciabilità è la capacità di monitorare
lo spostamento di prodotti finiti attraverso la
catena di fornitura. La tracciabilità è la capacità
di ripercorrere tale spostamento fino a un certo
punto nella catena di fornitura per contribuire
a determinare in quale punto il prodotto è stato
introdotto nei canali illegali.
La capacità di scambiare e gestire in modo coerente
i dati su base globale è vitale. Questo punto
è evidenziato nella Relazione degli esperti su
tracciabilità e rintracciabilità dell’FCTC dell’OMS83.
La relazione contiene una valutazione degli attuali
sistemi e approcci disponibili per soddisfare i
requisiti di tracciabilità e rintracciabilità dell’ITP. La
relazione sottolinea che:
• La necessità di aggregazione dell’imballaggio è
fondamentale (collegare i pacchetti alle stecche e
le stecche alle confezioni principali);
• È fondamentale che l’applicazione avvenga
dall’alto verso il basso (dalla confezione
principale alla stecca e dalla stecca al pacchetto)84;
e
• Non è fattibile avere solo tracciabilità e
rintracciabilità a livello di pacchetto senza
controllare anche i livelli intermedi.
7.2.2 Implementazione dei requisiti di
tracciabilità e rintracciabilità
Ci sono molti prodotti in commercio che sostengono
di soddisfare i requisiti delle disposizioni di
tracciabilità e rintracciabilità dell’ITP. Diversi sono
gli approcci al vaglio di più Paesi. Nella decisione
delle modalità di attuazione dei requisiti di
tracciabilità e rintracciabilità, i Governi dovranno
considerare i vantaggi e gli svantaggi dei diversi
sistemi e i diversi approcci che ciascuno consente
nel contesto della propria situazione nazionale. Sarà
di fondamentale importanza per le forze dell’ordine
di tutto il mondo garantire che i dati forniti da un
sistema di tracciabilità e rintracciabilità possano
essere letti velocemente e facilmente. I dati devono
inoltre essere accurati, sicuri e di facile condivisione
con altre autorità preposte all’applicazione della
legge. Per garantire che i governi che pianificano
di implementare le disposizioni di tracciabilità e
rintracciabilità possano valutare l’idoneità dei sistemi
disponibili, potrebbero rivelarsi utili standard
concordati a livello internazionale. Tali standard
potrebbero evitare che i Paesi adottino sistemi
di tracciabilità e rintracciabilità che diano luogo
all’incompatibilità dei sistemi di dati che coprono
la produzione interna e l’esportazione, il transito e
l’importazione attraverso una catena di fornitura che
si stende in diversi Paesi e continenti.
Tali standard dovrebbero riguardare tra le altre cose
il formato per la registrazione delle informazioni, i
report, la sicurezza e l’accesso da parte di funzionari
governativi. Dovrebbero inoltre consentire di
scambiare facilmente dati tra le forze dell’ordine
e prevedere un’identificazione dei marchi di
identificazione semplice e intuitiva per le forze
dell’ordine e i consumatori. La coerenza degli
standard dei sistemi di tracciabilità e rintracciabilità
dovrebbe facilitare l’applicazione della legge e
garantire che i sistemi utilizzati dai produttori
(grandi e piccoli) soddisfino le disposizioni dell’ITP.
Le informazioni raccolte da questi sistemi di
tracciabilità e rintracciabilità includono dati sensibili
e riservati, pertanto è fondamentale che i produttori
possano rispettare la legislazione riguardante la
riservatezza e la protezione dei dati.
Molti fornitori stanno sviluppando, o già
commercializzano, sistemi di tracciabilità e
rintracciabilità che soddisfino i requisiti dell’ITP; il
Comitato tecnico ISO 247 WG385 è già all’opera per
sviluppare uno standard per l’interoperabilità che
possa essere utilizzato nei sistemi di tracciabilità e
rintracciabilità di qualsiasi prodotto di consumo.
Standard di tracciabilità e rintracciabilità del settore
In base agli accordi dell’UE con l’OLAF, British American Tobacco, Imperial Tobacco, Japan Tobacco
International e Philip Morris International hanno collaborato per fissare standard di settore che
soddisfino i requisiti degli standard internazionali di tracciabilità e rintracciabilità. Gli standard di
settore includono:
• Standard di codifica “aperto” - tutte le informazioni riportate sono in un formato
standard a prescindere dal produttore; lo standard aperto è conforme con gli
standard di codifica internazionali;
• Standard di reportistica – tutti i report nello stesso formato e contenuto a
prescindere dal produttore, consentendo ai funzionari doganali di utilizzare la
stessa metodologia per leggere i codici qualunque sia il produttore del marchio;
e
• Fonte di reportistica standard – i funzionari governativi possono avere un punto
di contatto per richieste di relazioni.
Tali standard consentono a tutti i produttori, grandi e piccoli, di adottare una soluzione che sia adatta
allo scopo secondo i propri sistemi, processi e risorse univoci.
39
7.2.3 Identificazione dei clienti
Gli attori principali nella catena di fornitura devono
condurre attività di due diligence relativamente ai
clienti (“primi acquirenti”), inclusi:
• Verifica della loro legittimazione a commerciare
o acquistare tabacchi lavorati;
• Determinare se i volumi sono commisurati alla
domanda;
• Riferire operazioni sospette; e
• Interrompere le relazioni commerciali quando
vengono infrante leggi.
7.2.4 Tenuta dei registri
Gli attori principali della catena di fornitura devono
mantenere registrazioni complete ed accurate di
tutte le operazioni rilevanti per quattro anni e
mettere tali registrazioni a disposizione delle autorità
competenti. Le registrazioni sono richieste per la
condivisione tra le Parti dell’ITP.
7.2.5 Licenze o sistemi di approvazione
equivalenti
Se accompagnato da efficaci attività di applicazione
e pene deterrenti, il sistema di licenze può
contribuire a garantire che solo le imprese
legittime e rispettose della legge siano attive nella
produzione, nell’importazione e nell’esportazione
di tabacchi lavorati e attrezzature produttive.
7.2.6 Zone di libero scambio
Per ridurre il commercio illecito, queste zone
devono essere soggette alle stesse disposizioni e
allo stesso livello di controllo ufficiale applicati
altrove (licenze, deposito fiscale, tenuta dei registri,
tracciabilità e rintracciabilità). Nell’ITP è vietato
mischiare tabacchi lavorati e prodotti diversi
all’esportazione.
7.2.7 Distruzione
La distruzione delle attrezzature produttive, del
tabacco, dei materiali diversi dal tabacco e dei
tabacchi lavorati illegali confiscati è essenziale
per evitare che tali beni rientrino nel sistema
di commercio illegale o vengano utilizzati per
produrre altri prodotti illegali.
7.3 Reati e applicazione della legge
Questa parte dell’ITP riguarda gli aspetti legislativi
ed esecutivi della lotta contro il problema del
commercio illegale. Delinea orientamenti per i
governi in termini di misure per affrontare una
condotta illecita, incluso il perseguimento e le
sanzioni per le attività criminali, oltre che la
responsabilità. Riguarda la ricerca delle strutture
40
coinvolte e il sequestro delle prove, la confisca dei
beni, il sequestro dei pagamenti, la distruzione dei
prodotti sequestrati e le tecniche investigative.
7.4 Cooperazione internazionale
L’ITP prevede che tutte le Parti collaborino tra loro
e con le organizzazioni internazionali competenti,
come reciprocamente concordato, nella condivisione
di un’ampia gamma di informazioni e migliori
pratiche relative all’applicazione della legge, e
collaborino, tra loro e/o attraverso organizzazioni
internazionali e regionali competenti, nel fornire
formazione, assistenza tecnica e cooperazione in
materie scientifiche, tecniche e tecnologiche.
7.5 Questioni da considerare
nell’applicazione dell’ITP
Non tutte le disposizioni dell’ITP sono obbligatorie
(molte sono facoltative) e ogni governo interpreterà
e applicherà il Protocollo come desidera. Il successo
nell’attuazione dell’ITP dipenderà dalla capacità dei
governi di investire nella formazione di capacità, sia
per le agenzie normative sia per le forze dell’ordine,
nonché in attrezzature tecnologiche e nella
cooperazione internazionale.
L’attuazione dell’ITP potrebbe avere maggiore
efficacia nel dare un impulso per eliminare il
commercio illecito di prodotti del tabacco se le Parti
scegliessero di intraprendere misure aggiuntive,
ad esempio applicando le disposizioni dell’ITP
ai fattori produttivi principali (come il baco di
acetato) o ai principali componenti utilizzati nella
fabbricazione dei prodotti del tabacco. Per ottenere
l’effetto massimo, l’ITP dovrà essere applicato a
tutti i produttori dell’industria del tabacco, senza
eccezioni.
Ci si può aspettare che ogni Paese o regione
sviluppi un piano d’azione contro il commercio
illegale che sia specifico per le proprie esigenze.
Questo solitamente includerà un’analisi degli
scostamenti per confrontare e comparare le misure
che ha già in essere per combattere il commercio
illecito con i requisiti dell’ITP, e individuare tutte
le modifiche necessarie alla legislazione in vigore
per attuare l’ITP, oltre a qualsiasi altra misura
auspicabile. Per affrontare un problema globale,
i Paesi dovranno guardare oltre i propri confini
nell’adozione di politiche contro il commercio
illecito, e armonizzare le loro misure complessive
contro il commercio illecito con quelle dei
paesi confinanti, garantendo al contempo che i
conseguenti cambiamenti legislativi dell’ITP siano
allineati alle esigenze e alle aspettative di ciascun
Paese o regione.
7.5.1 Politica e questioni amministrative
Il Protocollo copre diverse aree, e la sua
formulazione include molti livelli di obbligazione.
Alcune voci sono obbligatorie, mentre altre
facoltative (ad es. concessione di licenze ai
trasportatori). Occorre prendere decisioni che
riguardano ciascuna di queste opzioni, oltre che
le responsabilità dettagliate delle autorità e degli
stakeholder, nuovi processi, requisiti di risorse,
formazione, costi e tempistiche.
Il completamento di questa analisi informerà le
decisioni sulle politiche, determinerà i requisiti
di finanziamento, e consentirà di mettere in
campo piani d’azione dettagliati per la riuscita
applicazione del protocollo.
Alcune unioni doganali o aree di libero scambio
potrebbero voler sviluppare un approccio regionale
a molte delle questioni per evitare un’attuazione
incoerente (ovvero, che uno o più Paesi all’interno
di un’unione doganale scelgano di concedere
licenze solo ai soggetti obbligatori, mentre altri
scelgono di utilizzare appieno le opzioni di licenza).
7.5.2 Considerazioni relative all’applicazione
della legge
Se le disposizioni di tracciabilità e rintracciabilità
sono attuate efficacemente in tutto il mondo,
dovrebbe essere più facile per le forze dell’ordine
rilevare sia il punto in cui i prodotti tracciati sono
stati dirottati verso il mercato illecito, sia i criminali
che li commerciano.
Le forze dell’ordine dovranno assicurare che tutti i
prodotti di tracciabilità e rintracciabilità soddisfino
i requisiti completi delle disposizioni di tracciabilità
e rintracciabilità dell’ITP. Potrebbe essere utile
avere una serie di standard concordati per fornire
una guida ai funzionari che devono prendere
decisioni relative alla soddisfazione o meno da
parte di un prodotto di tali requisiti completi. Altre
considerazioni relative all’applicazione della legge
sono:
• Quali sono gli standard tecnologici e di sicurezza
fondamentali richiesti perché un prodotto sia
utilizzato per la tracciabilità e la rintracciabilità?
• In che modo questi si armonizzano con gli
standard tecnologici e di sicurezza per il
trasporto globale dei prodotti, ad esempio
attraverso un container?
• Quali componenti di tracciabilità e rintracciabilità
dovranno utilizzare le forze dell’ordine per
l’analisi dei rischi, lo scambio di informazioni
secondo accordi di reciproca assistenza,
formazione e sensibilizzazione del pubblico?
• Quale percentuale degli interventi rispetto
alle importazioni dichiarate dei prodotti del
tabacco sarà necessaria per fornire una certezza
sufficiente che tali codici non siano contraffatti?
• Quali risorse saranno necessarie per attuare gli
opportuni interventi?
• In che modo le informazioni derivanti dagli
interventi verranno inserite nei sistemi e nei
processi di rischio e gestione delle risorse a livello
nazionale e internazionale?
Infine, come sappiamo per esperienza, i
comportamenti dei trafficanti possono cambiare
in risposta a ogni opportunità di frode che viene
cancellata. In che modo i comportamenti dei
trafficanti e le loro catene di fornitura cambieranno
dopo l’attuazione della tracciabilità e della
rintracciabilità?
7.6 Conclusioni
Il Protocollo sul commercio illecito è il primo
accordo internazionale che affronta tutte e tre
le forme di commercio illecito: contrabbando,
contraffazione ed evasione delle imposte e dei dazi.
Altri accordi internazionali hanno trattato solo parte
del problema, ad esempio la violazione dei diritti di
proprietà internazionali. Gli accordi internazionali
sull’imposizione fiscale tendono a coprire i reati
legati all’imposta sul reddito e all’imposta sulle
società, ma non l’evasione di imposte indirette o
accise.
Il Protocollo può assistere tutti gli stakeholder
creando una piattaforma per un quadro legislativo
internazionale per aiutare i governi per affrontare il
commercio illecito.
Ci sarà un lungo periodo di transizione durante
l’attuazione del Protocollo da parte dei governi
nazionali. Sarà importante che le autorità
utilizzino questo periodo per preparare la propria
filiera del tabacco locale, le amministrazioni e le
risorse preposte all’applicazione della legge per
il Protocollo, e introdurlo il più possibile nella
legislazione nazionale il più velocemente possibile.
Il Protocollo non può essere completamente efficace
finché tutte le Parti non lo avranno attuato tra tutti
i partecipanti alla catena di fornitura. Durante il
periodo di transizione, i requisiti di tracciamento
e rintracciabilità potrebbero essere attuati in
momenti diversi e in modo diverso in ciascun Paese.
Indubbiamente, le grandi organizzazioni criminali
adatteranno le proprie rotte e i propri metodi per
trarre vantaggio dalle differenze, pertanto le forze
dell’ordine dovranno tenerne conto nelle proprie
operazioni.
41
Un’attuazione coerente ed efficace sarà importante
per tutte le obbligazioni derivanti dal Protocollo. In
particolare, il requisito di un sistema di tracciabilità
e rintracciabilità dovrebbe contribuire a ridurre il
commercio illecito di prodotti del tabacco venduti
legalmente, posto che vi siano sufficienti interventi
efficaci alle frontiere e all’interno del Paese per
confermare che i trafficanti non utilizzino marchi
di identificazione duplici. Questo non avrà alcun
impatto sul contrabbando di prodotti contraffatti.
La tracciabilità e la rintracciabilità saranno utili per
l’applicazione della legge, ma non possono essere
gli unici strumenti disponibili, dato che gli altri
componenti di un approccio strategico completo
rimarranno essenziali.
42
Prospettive future
In tutto il mondo, i Paesi stanno adottando
approcci volti alla riduzione del consumo di
tabacco attraverso misure normative (ad es.
divieto di distributori automatici di sigarette,
divieto di affissioni, divieto di fumare in aree
pubbliche e di lavoro). A tutt’oggi sono state
pubblicate pochissime ricerche basate su prove
relative all’impatto di tali modifiche normative sul
consumo complessivo di tabacco e sul commercio
illegale. Uno studio di Patrick Basham e John Luik
conclude che il divieto di affissioni in Canada,
Islanda e Tailandia non ha portato ad una riduzione
del fumo, e il settore al dettaglio, in particolare i
minimarket, ne hanno sofferto, e i paesi interessati
hanno registrato un aumento del commercio illegale
di tabacchi lavorati86.
Proseguono i lavori per sviluppare una tecnologia
di scansione che consenta una scansione al 100%,
che costituirebbe un aiuto vero per le dogane negli
anni a venire. Sono inoltre in fase di sviluppo e
collaudo sofisticati sistemi digitali di tracciabilità
e rintracciabilità. Vi è inoltre una crescente
consapevolezza della portata, della natura e delle
implicazioni del commercio illegale tra i politici,
gli alti funzionari fiscali e doganali. Il successo
di diversi Paesi nella riduzione del commercio
illecito attraverso una strategia completa di
contrasto al tabacco illecito dimostra cosa sarebbe
possibile ottenere con volontà, finanziamenti e
competenze sufficienti. L’UE ha pubblicato una
strategia regionale di applicazione della legge, e vi
sono organizzazioni internazionali come l’OMD e
l’Interpol che sono disposte a supportare i propri
membri con programmi di sviluppo delle capacità e
di altra natura.
Tuttavia, il problema del commercio illegale di
prodotti del tabacco difficilmente sarà sradicato.
Finché vi saranno profitti conseguibili attraverso
il commercio illegale di questi prodotti, e i
consumatori continueranno a comprarli, le
organizzazioni criminali troveranno modi
per continuare le proprie attività. Aumenti
considerevoli delle imposte e leggi introdotte allo
scopo di ridurre il consumo di prodotti del tabacco
hanno poche probabilità di riuscire a conseguire
i propri obiettivi per la salute senza strategie di
applicazione della legge continue e complete,
e campagne di sensibilizzazione del pubblico.
Rendere la lotta al commercio illecito una priorità
in tutto il mondo e sviluppare ulteriormente la
cooperazione nazionale e internazionale rimangono
degli imperativi.
43
Note finali
1
Gli esempi e i casi di studio riportati in questa pubblicazione
(nei riquadri grigi) sono stati forniti da organizzazioni del
settore pubblico, accademici, consulenti e dal settore del
tabacco.
20
WCO News ottobre 2012, pagina 30 – http://www.wcoomd.
org/en/media/~/media/WCO/Public/Global/PDF/Media/
WCO%20News%20Magazines/WCO_News69_oct%202012_
EN.ashx
2
Euromonitor International Passport “Illicit Trade in Tobacco
Products 2012”, pagina 3.
21
3
OCSE: Relazione FATF 2012 “Illicit Tobacco Trade” //www.
fatf- gafi.org/media/fatf/documents/reports/Illicit%20
Tobacco%20 Trade.pdf, pagine 37 e 38.
Alejandro Ramos et al, 2009, Centro de Investigacion de la
Epidemia del Tabaquismo (CIET), Working Paper “Illegal trade
in tobacco in MERCOSUR countries”.
22
Forbes N. 01 (106) 2013, Igor Popov “A Curtain of Smoke”
(utilizzata una traduzione informale)
4
Convenzione quadro per la lotta al tabagismo (2003) –
http:// www.who.int/fctc/en/
23
Singapore e Dubai, primo e settimo porto per container al
mondo, sono principalmente porti di transito.
5
http://whqlibdoc.who.int/publications/2003/9241591013.
pdf
24
6
È stata mostrata una correlazione tra il numero di turisti
britannici che viaggiano all’estero verso Paesi con imposte sul
tabacco più basse e l’aumento/decremento delle vendite di
sigarette a livello nazionale.
Segreteria della SADC, 1° novembre 2011 “SADC Study
into Illicit Trade in Excise Products – http://www.sadc.int/
index.php/documents-publications/themes/economicdevelopment?sort By=35&pageSize=4&doc_q_0=&sortOrder
=desc&filterByKe y=&filterByVal=&page=2
25
Presentazione del Zollkriminalamt di Peter Keller presso il
Vertice sulle accise dell’OMD, luglio 2012
26
WCO News n. 69, ottobre 2012 – http://www. wcoomd.
org/en/media/wco-news magazine/~/media/
CA4C731ECE724D46A3A99BA69F0CB13B.ashx
27
Louise Shelley, George Mason University, Direttrice del
Terrorism, Transnational Crime and Corruption Center
(TraCCC), Presentazione durante la conferenza dell’ITIC, aprile
2013 – http:// www.iticnet.org/Public/PublicDocLanding.
aspx?id=41
28
Royal Canadian Mounted Police Contraband Tobacco
Enforcement Strategy, 2011 – http://www.rcmp-grc.gc.ca/
pubs/tobac-tabac/2011-contr-strat/intro-eng.htm
29
The Times – 22 ottobre 2011 – http://www.thetimes.co.uk/
tto/news/uk/crime/article3202469.ece
30
The Guardian/The Observer, gennaio 2013 – “How Cigarette
Smuggling Fuels Africa’s Islamist Violence” – http://www.
theguardian.com/world/2013/jan/27/cigarette-smugglingmokhtar-belmokhtar-terrorism
7
8
9
World Bank Economics of Tobacco Toolkit (2005) Understand,
Measure and Combat Tobacco Smuggling – http://
siteresources.worldbank.org/INTPH/ Resources/7Smuggling.
pdf
Framework Convention Alliance (2008). – http://www.fctc.org/
index.php?option=com_content&view=article&id=55:howbig-was-the-global-illicit-tobacco-trade-problem-in2006&catid=122:illicit-trade&Itemid=66
10
Euromonitor International, Passport 2012 “The Illicit Trade in
Tobacco Products”.
11
I dati del 2011 sono stati utilizzati per garantire la
comparabilità del periodo indicato.
12
UNODC, “Report on Organized Crime in the East Asia and
Pacific”, aprile 2013 – http://www.unodc.org/documents/
data- and-analysis/Studies/TOCTA_EAP_web.pdf
13
KPMG, “Project Star 2011 results” – http://www.pmi.com/
eng/tobacco_regulation/illicit_trade/documents/project%20
star%202011%20results.pdf
31
Louise Shelley, George Mason University, Direttrice del
Terrorism, Transnational Crime and Corruption Center
(TraCCC) – http://traccc.gmu.edu/insidetraccc-issue-1/#2
14
UE, OLAF, 08/2012 – “Stepping up efforts to fight against
cigarette smuggling – A comprehensive EU strategy” – http://
ec.europa.eu/governance/impact/planned_ia/docs/2013_
olaf_001_fighting_cigarette_smuggling_en.pdf15 Fonte: vari
documenti sul sito web del ministero delle Finanze polacco
32
Willson, K, giugno 2009 – Tobacco Underground, the
International Consortium of Investigate Journalists – http://
www.icij.org/project/tobacco-underground/terrorism-andtobacco
33
15
Fonte: vari documenti sul sito web del ministero delle Finanze
della Polonia: www.mf.gov.pl/
The Center for Public Integrity, Aamir Latif, Kate Willson,
“The Taliban and Tobacco” – http://www.publicintegrity.
org/2008/10/20/6337/overview
16
OMD, Relazione sul commercio illecito 2012, giugno
2013, pagina 29 – http:// www.wcoomd.org/en/media/
newsroom/2013/june/wco- publishes-its-first-illicit-tradereport.aspx
34
Chicago Tribune News, 16 maggio 2013, – http://articles.
chicagotribune.com/2013-05-16/news/sns-rt-us-crimecigarettes-mideastbre94f14z-20130516_1_cigarettesmuggling-ring-news-conference
17
OMD, Relazione sul commercio illecito 2012, giugno 2013
pagine 18 e 19 – http://www.wcoomd.org/en/media/
newsroom/2013/june/ wco-publishes-its-first-illicit-tradereport.aspx
35
New York Daily News, 16 maggio 2013, http://newyork.
cbslocal. com/2013/05/16/officials-virginia-ny-cigarettesmuggling- ring-has-terror-links/
36
18
OMD – http://www.wcoomd.org/en/topics/enforcementand- compliance/activities-and-programmes/~/media/
WCO/Public/ Global/PDF/Topics/Enforcement%20and%20
Compliance/ Activities%20and%20Programmes/Tobacco%20
Smuggling/ Reports/Extract_Customs_Tobacco_2011.ashx
UNODC, 7 luglio 2009 – www.unodc.org/unodc/en/
frontpage/2009/July/organized-crime-plundering-west-africasays-unodc-report-.html
37
ONU, “Illicit cigarette trade funds terrorism, organized
crime”, 10 giugno 2010, The Star online – http://
thestar.com.my/news/ story.asp?file=/2010/6/10/
nation/20100610110330&sec= nation
38
Relazione OCSE FATF, “Illicit Tobacco Trade”, giugno 2012
– http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/
Illicit%20Tobacco%20Trade.pdf
19
44
Una franchigia comune da duty free è di 200 sigarette (una
stecca).
OMD, Relazione sul commercio illecito 2012, giugno 2013,
pagine 18 e 19 – http://www.wcoomd.org/en/media/
newsroom/2013/june/ wco-publishes-its-first-illicit-tradereport.aspx
39
The Nation Farzana, Shah, 25 marzo 2013 – http://www.
nation.com.pk/pakistan-news-newspaper-daily-english-online/
politics/19-Jul-2010/Taliban-thrive-on-tobacco-smuggling
40
The Center for Public Integrity, Aamir Latif, Kate Willson
febbraio 2012, “The Taliban and Tobacco” – http://www.
publicintegrity.org/2009/06/29/6340/taliban-and-tobacco
41
Lettera del ministro delle Finanze olandese al parlamento
olandese (26 maggio 2010).
42
Guevara, M. W., The Center for Public Integrity, 19 ottobre
2008, “Tobacco Underground” – http://www.publicintegrity.
org/2008/10/20/6337/overview
43
Commissione europea, Strategia antifrode della Commissione,
24 giugno 2011 – “Action plan to fight against smuggling of
cigarettes and alcohol along the EU Eastern Border” -http://
ec.europa.eu/anti_fraud/documents/preventing-frauddocuments/eastern_border_action_plan_en.pdf
44
European Commission/MEMO/10/448, 27 September 2010
http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-10-448_en.htm
45
“Retailers Urge Government to Stop Smuggling
Epidemic”, pubblicato il 9 ottobre 2012 – http://www.
retailersagainstsmuggling.ie/?p=467
46
Oireachtas, Commercio al dettaglio in Irlanda: Discussione
con la CSNA, 22 settembre 2009 – http://oireachtasdebates.
oireachtas.ie/Debates%20Authoring/DebatesWebPack.nsf/
committeetakes/BUJ2009092200003
47
Royal Canadian Mounted Police’s Contraband Tobacco
Enforcement Strategy, 2008, paragrafo intitolato “Industry”
http://www.rcmp-grc.gc.ca/pubs/tobac-tabac/tobacco-tabacstrat-2008-eng.htm#impacts
48
Canadian Press, aprile 2010, ‘Convenience Stores Closing
Over Bootleg Cigarettes’, – http://www.cbc.ca/news/
business/ story/2010/04/06/con-convenience-stores.html
49
Commissione europea, direzione generale Fiscalità e unione
doganale, Imposte indirette e amministrazione fiscale, luglio
2012, “Excise Duty Tables (Tax receipts – Manufactured
Tobacco)” – http://ec.europa.eu/taxation_customs/
resources/ documents/taxation/excise_duties/tobacco_
products/rates/ excise_duties_tobacco_en.pdf
50
Euromonitor International Passport “Illicit Trade in Tobacco
Products 2012” pagina 31.
51
Yurekli, A., World Bank Economics of Tobacco Toolkit, “Tool
4: Design and Administer Tobacco Taxes, What is the Right
Tax Rate? / Evaluate the Impact of Tobacco Excise Rates”,
page 18. http://siteresources.worldbank.org/INTETC/
Resources/375990-1113490055569/Taxes.pdf
52
Primo Ministro malese interviene su TV3, domenica 9 ottobre
2011
53
Transparency International – http://www.transparency.org/
country
54
Merriman, D., 1999, World Bank Economics of Tobacco
Toolkit. “Tool 7. Smuggling Understand, Measure, and
Combat Tobacco Smuggling” – page 9, http://siteresources.
worldbank.org/INTPH/Resources/7Smuggling.pdf.
55
World Customs Journal, settembre 2012, volume 6, pag. 42
– http://www.worldcustomsjournal.org/media/wcj/- 2012/2/
WCJ_Volume_6_Number_2.pdf
56
Si veda anche il paragrafo 2.3
57
Si veda anche il paragrafo 5.2.2
58
African Development Bank, Habiba Ben Barka gennaio
2012 “Border Posts, Checkpoints, and Intra-African
Trade: Challenges and Solutions” – http://www.afdb.org/
fileadmin/uploads/afdb/Documents/Publications/INTRA%20
AFRICAN%20TRADE_INTRA%20AFRICAN%20TRADE.pdf
59
Louise Shelley, ITIC, maggio 2013 Presentazione durante
conferenza http://www.iticnet.org/Public/PublicDocLanding.
aspx?id=41 Inoltre, Leo Sisti, The Montenegro Connection,
“Organized Crime and Corruption Reporting Project” –
http://www. reportingproject.net/underground/index.
php?option=com_con tent&view=article&id=7&Itemid=20
60
OMD, Model IPR legislation – http://www.iccwbo.org/
uploadedFiles/Advocacy,_codes_and_rules/Special_Projects/
Bascap/G8-G20/David%20Cooper.pdf
61
Nel 2012 esistevano più di 3.000 zone di libero scambio in
120 Paesi.
62
BASCAP, maggio 2013 – http://www.iccwbo.org/AdvocacyCodes- and-Rules/BASCAP/International-engagement-andAdvocacy/ Free-Trade-Zones/
63
Mearns, B., Charles Kendall & Partners, documento
di conferenza 2009 “What is Effective Legislation”,
– http://www.iticnet.org/ Public/PublicDocLanding.
aspx?id=41#divYear2009
64
Affermato da un (ex) trafficante nella relazione 2008 ‘Tobacco
and Terror’ dell’House Committee on Homeland Security
65
BASCAP, maggio 2013 – http://www.iccwbo.org/AdvocacyCodes- and-Rules/BASCAP/International-engagement-andAdvocacy/ Free-Trade-Zones/
66
Decreto n. 76/2010/NÐ-CP; “Decreto di modifica e
integrazione dell’art. 11 del decreto n. 06/2009/NÐ-CP del
22 gennaio 2009 in materia di sanzioni amministrative nei
settori della produzione e del commercio degli alcolici e del
tabacco”; adottato nel luglio 2010
67
Nielsen Research; Retail Audit Survey, da luglio a dicembre
2010 – http://thuvienphapluat.vn/archive/Nghi-dinh/DecreeNo-76-2010-ND-CP-amending-supplementing-the-DecreeNo-06-2009-ND-CP-vb123593t11.aspx
68
Wiltshire et al. British Medical Journal 2001, “They’re
doing people a service” – studio qualitativo sul fumo, il
contrabbando e la deprivazione sociale – http://www.bvsde.
paho.org/bvsacd/ cd37/bmj73061.pdf
69
ASH, Action on Smoking and Health, giugno 2010, p. 22 –
“The Illicit Tobacco Trade: Monitoring and Mitigating Risk in
New Zealand”
70
Tax Stamps Forum 2013, presentazione di Caxton Ngeywo dei
Commissari delle imposte del Kenya
71
Istituto interregionale delle Nazioni Unite per la ricerca
sul crimine e la giustizia – http://www.unicri.it/topics/
counterfeiting/organized_ crime/confiscation/
72
World Customs Journal, settembre 2012, volume 6, p. 29
– 39, “Tackling cigarette smuggling with enforcement: case
studies reviewing the experience in Hungary, Romania and
the United Kingdom” – http://www. worldcustomsjournal.org/
media/wcj/-2012/2/WCJ_Volume_6_ Number_2.pdf
73
Savona et al, 2006, European Journal on Criminal Policy
and Research 12 (3-4):365-397, “Finalising the Crime Risk
Assessment Mechanism for the Crime Proofing Activities of
European Legislation/Regulation”. – http://link.springer.com/
article/10.1007%2Fs10610-006-9028-x
74
HMRC, “Tackling Tobacco Smuggling – Building on our
Success” 2011, para. 1.4, http://customs.hmrc.gov.uk/
channelsPortalWebApp/downloadFile?contentID=HMCE_
PROD1_031246
45
Case Study End Notes
75
76
77
78
Autorità delle imposte dello Zambia: http://www.zra.org.zm/
commonHomePage.htm?viewName=CodeOfEthics; Autorità
delle imposte canadese: http://www.cra-arc.gc.ca/crrs/
wrkng/ cdthcscndct-eng.html#item8
Koh Teck Hin, “CORRUPTION CONTROL IN SINGAPORE” –
http://www.unafei.or.jp/english/pdf/RS_No83/No83_17VE_
Koh1.pdf
The Baltic Times, 5 dicembre 2012 – http://www. baltictimes.
com/news/articles/32210/
79
World Customs Journal, settembre 2012, volume 6, pag. 29 –
39 http://www.worldcustomsjournal.org/media/wcj/-2012/2/
WCJ_Volume_6_Number_2.pdf
80
Howard Reed, APPG Inquiry on Illicit Trade, 2013, Update to
the Cost Benefit Analysis for the UK of the Illicit Trade Protocol
– http://www.ash.org.uk/APPGillicit2013ev
81
The Independent “Security comprised as customs checks for
drugs and guns cut to reduce queues at borders” 4 settembre
2013, http://www.independent.co.uk/news/uk/home-news/
security-comprised-as-customs-checks-for-drugs- and-gunscut-to-reduce-queues-at-borders-8797091.html
82
83
84
85
46
Modello di Codice deontologico dell’Organizzazione mondiale
delle dogane – http:// www.wcoomd.org/en/topics/
integrity/~/media/WCO/Public/ Global/PDF/Topics/Integrity/
Instruments%20and%20Tools/ Model%20Code%20of%20
Ethics%20and%20Conduct.ashx
Tobacco Control Survey England 2010–11 – http://www.
lacors.gov.uk/lacors/ContentDetails.aspx?id=25141
Relazione di esperti dell’FCTC dell’OMS su Tracciabilità e
rintracciabilità del 22 febbraio 2010 intitolata “Analysis of the
available technology for unique markings in view of the global
track-and-trace regime proposed in the negotiating text for a
protocol to eliminate illicit trade in tobacco products”.
Una tipica confezione principale contiene 50 stecche da 200
sigarette, pari a 10.000 sigarette.
International Organization for Standardization (ISO) – http://
www.iso.org/iso/home/store/catalogue_tc/catalogue_tc_
browse.htm?commid=580925&development =on
86
The Daily Caller – 19 marzo 2013 – http://dailycaller.
com/2013/03/19/bloombergs-unhealthy-tobacco-displayban/
87
UN Legal Affairs Treaty Office, United Nations Treaty
Collection, “Definition of key terms used in the UN Treaty
Collection” – http://treaties.un.org/Pages/Overview.
aspx?path=overview/definition/page1_en.xml#protocols
CS-1
KPMG, risultati di “Project Star 2011” – http://www.pmi.
com/ eng/tobacco_regulation/illicit_trade/documents/
project%20 star%202011%20results.pdf
CS-2
Tutte le relazioni “Project Star” di KPMG pubblicate ad oggi
hanno stimato unicamente prodotti contraffatti di Philip
Morris International.
CS-3
I dati relativi alle spedizioni del periodo da giugno 2011
a gennaio 2012 sono stati forniti dalle Autorità doganali
egiziane
CS-4
ITMAC (Irish Tobacco Manufacturers’ Advisory Committee),
29 settembre 2011, Presentazione al Gruppo anticontraffazione, slide 6.
CS-5
Padraic Reidy and Keith Walsh, Revenue Commissioners
Research and Analytics Branch, Planning Division, febbraio
2011 – http://www.revenue.ie/en/about/publications/
tobacco-market.pdf
CS-6
Il valore delle ri-esportazioni di produttori di sigarette e
tabacco da Singapore nel 2010 era superiore a SG$540
milioni (425 milioni di $) Statistics Singapore, Yearbook
of Statistics Singapore, 2011, Singapore Department of
Statistics; pag. 171 (utilizzando il valore FOB).
CS-7
Dogane di Singapore, accesso il 14 settembre 2012,
“Licensed Premises for Liquors & Tobacco Products”,
http://www. customs.gov.sg/leftNav/trad/dir/
Licensed+Premises+for+Li quors+and+Tobacco+Products.
htm.
CS-8
Sulle sigarette vendute nei negozi duty-free possono essere
riportate avvertenze sanitarie diverse da quelle richieste
per i prodotti venduti internamente.
CS-9
Star Newspaper (Malesia), 21 giugno 2012, pagina 4;
“Thousands of cigs daily for Malaysia”, Sunday Star
Newspaper (Malesia), 31 gennaio 2010, pagina 3,1 “How
the smugglers operate”.
CS-10
Australian Commission for Law Enforcement Integrity,
giugno 2013 – http://www.aclei.gov.au/Pages/Reportssubmissions-and-speeches.aspx
CS-11 Customs and Border Protection Media Release, 22 marzo
2013 – http://www.afp.gov.au/media-centre/news/
afp/2013/march/media-release-two-customs-officialsarrested-for-corruption-and-conspiracy-to-import-offences.
aspx
CS-12
All Party Parliamentary Group on Smoking and Health,
Inquiry into the illicit trade in tobacco products, pag. 21,
tabella 7, 2013 – http://www.ash.org.uk/APPGillicit2013
CS-13
http://www.keep-it-out.co.uk/real-life-stories.aspx
CS-14
Indagine di mercato di NEMS, 2011, “North of England
Illicit Tobacco Survey NEMS Market Research – http://
www.illicittobacconorth.org/FileUploads/Illicit_tobacco_
programme_public_opinion_report_2011.pdf
CS-15
All Party Parliamentary Group on Smoking and Health, nota
a piè pagina n. 83, 2013 – Hub Marketing Ltd., febbraio
2010 – “Tackling Illicit Tobacco: Pretesting Findings” –
http://www.ash.org.uk/APPGillicit2013
CS-16
Fonte OLAF – OF/2009/0793
Glossario dei termini e delle abbreviazioni
Approvazione: le autorità solitamente richiedono
che un magazzino sia autorizzato per lo stoccaggio
di beni a sospensione d’imposta e per operazioni
specifiche con tali beni. Anche il detentore del
magazzino e i proprietari dei beni tenuti in un
deposito fiscale possono richiedere l’approvazione.
Codice a barre: modalità di rappresentazione
di informazioni che possono essere lette
elettronicamente. I codici a barre sono soggetti a
standard internazionali.
Imballaggio delle sigarette: un pacchetto
solitamente contiene 20 sigarette; una stecca
contiene 10 pacchetti, o 200 sigarette; e una
confezione principale contiene solitamente 50
stecche, pari a 10.000 sigarette.
Ordine di confisca: un ordine di confisca viene
rilasciato dopo una condanna per privare l’imputato
del beneficio che ha ottenuto dal reato.
Due diligence: condurre un’indagine ragionevole
e approfondita, prima o durante una relazione
commerciale, allo scopo di accertare se un partner
commerciale o un possibile partner commerciale
rispetta, o è ragionevolmente prevedibile che
rispetti, i propri obblighi legali.
FATF: Gruppo di azione finanziaria internazionale.
FCTC: Convenzione quadro per la lotta al
tabagismo.
FCLO: Funzionario di collegamento per i reati fiscali.
Marcatore fiscale: un marcatore che indica che
l’imposta è stata versata ma che non ha alcun
valore fiscale.
Zona di libero scambio: una zona a designazione
speciale in cui i beni sono gestiti come se si
trovassero all’esterno del territorio doganale di
un Paese. Ciò significa che non sono dovuti dazi
sull’importazione e imposte a meno che i beni
siano venduti internamente al Paese. Tali zone
sono anche note come zone di trasformazione
per l’esportazione o zone franche. Le zone
di libero scambio devono essere designate
dall’Amministrazione doganale, che applica e
monitora l’applicazione delle condizioni valide per
gli operatori all’interno della zona stessa.
Garanzia: un impegno preso dal garante a
corrispondere una somma di denaro fino al livello di
garanzia richiesta dall’autorità. Solitamente include
un sistema di restituzione automatica.
HRT: tabacco arrotolato a mano.
ITP: Protocollo sull’eliminazione del commercio
illegale dei tabacchi lavorati.
Attrezzature produttive: macchine per la
produzione di sigarette, macchine per l’imballaggio
di sigarette, macchine per la produzione di filtri e
la combinazione di filtri, e altri macchinari utilizzati
allo scopo di produrre prodotti del tabacco. In
questo contesto, include tutte le attrezzature
ricondizionate, le parti di ricambio e gli elementi
costituenti.
OCG: organizzazione criminale.
OLAF: Ufficio europeo per la lotta antifrode.
Protocollo: “Un protocollo, nel contesto del diritto e
della pratica dei trattati, ha le stesse caratteristiche
giuridiche di un trattato. Il termine protocollo
viene spesso utilizzato per descrivere accordi di
natura meno formale rispetto ai cosiddetti trattati
o convenzioni. In generale, un protocollo modifica,
integra o chiarisce un trattato multilaterale. Un
protocollo è solitamente aperto alla partecipazione
da parte delle parti dell’accordo principale.
Tuttavia, recentemente gli Stati hanno negoziato
diversi protocolli che non seguono tale principio.
Il vantaggio di un protocollo è che, pur essendo
collegato all’accordo principale, può concentrarsi
più dettagliatamente su un aspetto specifico di tale
accordo87.
Cauzione: quando i beni sono stoccati o
viaggiano in regime di sospensione d’imposta/
di dazio, l’imposta dovuta è solitamente coperta
da una garanzia o un vincolo. La cauzione è
fornita attraverso una garanzia di sede e/o di
spostamento.
Deposito fiscale: un magazzino autorizzato per il
deposito di beni senza il pagamento d’imposte o
dazi.
Tracciabilità: ricreare la rotta già percorsa dai
prodotti attraverso la catena di fornitura.
Rintracciabilità: monitorare la rotta percorsa dai
prodotti attraverso la catena di fornitura.
Transito: una struttura doganale a disposizione
degli operatori per consentire ai beni di attraversare
un Paese o un territorio senza pagare i dazi
doganali solitamente dovuti quando i beni entrano
in tale Paese o territorio.
47
Collegamenti utili
1. Organizzazioni economiche internazionali
1.1. Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) – www.oecd.org
1.2. Banca Mondiale – www.worldbank.org
1.3. Fondo Monetario Internazionale (FMI) – www.imf.org
1.4. Organizzazione mondiale della proprietà intellettuale (OMPI) – www.wipo.int
1.5. Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC) – www.wto.org
2. Organizzazioni doganali o preposte all’applicazione della legge
2.1 Organizzazione mondiale delle dogane (OMD) – www.wcoomd.org
2.2 Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – http://ec.europa.eu/anti_fraud/
2.3 Interpol – www.interpol.int
2.4 Europol – www.europol.europa.eu
2.5 Her Majesty’s Revenue and Customs (HMRC) – www.hmrc.gov.uk
2.6 Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives (ATF) – www.atf.gov
3. Organizzazioni internazionali per la salute
3.1 Organizzazione mondiale della sanità (OMS) – www.who.int
4. Organizzazioni accademiche e di giornalismo investigativo
4.1 Terrorism, Transnational Crime and Corruption Center (TraCCC) – http://policy-traccc.gmu.edu/
4.2 Transcrime – http://www.transcrime.unitn.it/tc/664.php
4.3 World Customs Journal – http://www.worldcustomsjournal.org/
4.4 Center for Public Integrity (CPI) – http://www.publicintegrity.org/health/public-health/tobacco
4.5 International Consortium of Investigative Journalists (ICIJ) – http://www.icij.org/
5. Organizzazioni commerciali
5.1 Business Action to Stop Counterfeiting and Piracy (BASCAP) – www.bascap.com
5.2 International Trademark Association (INTA) – http://www.inta.org/Pages/Home.aspx
5.3 Tax Stamp Forum – http://www.taxstampforum.com/
6. Organizzazioni non governative (ONG)
6.1 Framework Convention Alliance (FCA) – www.fctc.org
6.2 International Tax and Investment Center (ITIC) – www.ITICnet.org
6.3 Forum economico mondiale (WEF) – www.weforum.org
Materiale aggiuntivo di ITIC
Global “Best Practice” in Tobacco Tax Policy:
Insight from Tax Practitioners around the World,
International Tax and Investment Center and Oxford
Economics, agosto 2013.
The Impacts of Imposing a Global Excise Target
for Cigarettes: Experience from the EU Accession
Countries, International Tax and Investment Center e
Oxford Economics, settembre 2012.
The Linkage between Tax Burden and Illicit Trade of
Excisable Products: The Example of Tobacco, Adrian
48
Cooper and Daniel Witt, “World Customs Journal”,
settembre 2012.
An Analysis of Tobacco Taxation and Affordability
Issues in Russia, International Tax and Investment
Center e Oxford Economics, maggio 2012.
Review of the WHO Technical Manual on Tobacco
Tax Administration: One Size Does Not Fit All,
International Tax and Investment Center e Oxford
Economics, dicembre 2011.
Allegato 1
Dimensioni dei container (cfr. par. 6.7.1)
Fonte: David Child
Container a secco da 20 piedi Lunghezza interna
5.900 m
Larghezza interna
2.350 m
Altezza interna
2.393 m
Tara
2.230 kg
Carico max.
21.770 kg
Container a secco da 40 piedi
Lunghezza interna
12.036 m
Larghezza interna
2.350 m
Altezza interna
2.392 m
Tara 3.700 kg
Carico max.
26.780 kg
Container a secco da 40 piedi (alto) Lunghezza interna
12.036 m
Larghezza interna
2.350 m
Altezza interna
2.697 m
Tara
3.970 kg
Carico max.
26.510 kg
Container refrigerato da 20 piedi
Lunghezza interna
5.425 m
Larghezza interna
2.275 m
Altezza interna
2.260 m
Tara
3.200 kg
Carico max.
20.800 kg
Container refrigerato da 40 piedi
Lunghezza interna
11.493 m
Larghezza interna
2.270 m
Altezza interna
2.197 m
Tara
4.900 kg
Carico max.
25.580 kg
Container refrigerato da 40 piedi high cube Lunghezza interna
11.557 m
Larghezza interna
2.294 m
Altezza interna
2.500 m
Tara
4.500 kg
Carico max.
25.980 kg
49
Allegato 2
Un approccio strategico regionale e nazionale per la
gestione del commercio illecito di prodotti soggetti ad
accisa
Fonte: Elizabeth Allen
SCOPO
• Adottare un approccio strategico
onnicomprensivo che includa tutti gli aspetti
della politica sulle accise, dell’amministrazione
e dell’applicazione della legge lavorando con
tutto il settore pubblico e i legittimi stakeholder, a
livello nazionale ed internazionale.
• Sviluppare un approccio regionale alla
formazione specialistica condivisa per gli
accertatori delle accise, assistenza reciproca che
includa lo scambio d’informazioni e strumenti di
applicazione della legge condivisi (ad es. posti di
frontiera a sportello unico).
Aspetti fondamentali per
l’applicazione nazionale e regionale
• Lavorare con tutti gli stakeholder pubblici e di
settore, a livello nazionale e internazionale.
• Tolleranza zero verso la corruzione – Sviluppare
e promuovere una stretta osservanza di un
Codice etico per tutti i funzionali doganali/delle
imposte.
Carico fiscale da accise
• Sviluppare una politica fiscale equilibrata basata
su prove che conduca ad una specifica struttura
di dazi per i prodotti del tabacco e una potenziale
approssimazione fiscale regionale.
• Raccogliere e mantenere dati standard
affidabili, completi e accurati (ad es., un
registro elettronico nazionale/regionale di tutti
gli operatori delle accise dotati di licenza, i
loro funzionari responsabili, le loro strutture
in licenza, attività operative, requisiti di vincoli
doganali o cauzioni, dichiarazioni annue della
produzione/volume di produzione, dichiarazioni
e registri dei pagamenti, storia di conformità,
trasportatori utilizzati).
• Adottare il principio che la produzione, lo
stoccaggio o la movimentazione di beni soggetti
ad accisa sotto vincolo doganale è un privilegio,
non un diritto, da conferire unicamente a
persone in possesso dei requisiti d’idoneità con
adeguate cauzioni, garanzie finanziarie e controlli
interni.
• Conoscere le dimensioni e la natura del nemico
per raccogliere dati accurati relativi ai sequestri
con metodi, rotte, mezzi di trasporto utilizzati, e
dettagli dei prodotti e delle persone coinvolte.
• Sviluppare una strategia mirata di applicazione
della legge con piani d’azione e obiettivi condivisi
tra tutte le forze dell’ordine.
• Sviluppare un approccio regionale ai requisiti di
controllo della catena di fornitura lungo tutta
50
la produzione, la movimentazione e la catena di
distribuzione all’ingrosso/al dettaglio.
•Mantenere semplice la struttura fiscale ed
evitare occasioni, per i contribuenti, di compiere
errori, deliberatamente o meno.
• Consultare il settore prima di applicare
cambiamenti della struttura o dell’aliquota fiscale
al fine di comprendere le implicazioni per il
settore commerciale e i relativi posti di lavoro.
• Evitare aumenti improvvisi delle imposte
aumentando le imposte gradualmente e dopo
aver consultato gli stakeholder.
• Prendere in considerazione il carico fiscale
complessivo, la disponibilità economica e le
aliquote fiscali nei paesi vicini.
Amministrazione delle accise
• Politiche e leggi chiare, dirette e adeguate per
un’amministrazione moderna delle accise –
rivedere e modificare la legislazione a supporto
di un’amministrazione efficace ed efficiente per
il governo e i contribuenti basata su pratiche
commerciali moderne e con un’approssimazione
regionale dei requisiti per i contribuenti (ad es.
vincoli doganali/cauzioni, licenze, dichiarazione
e pagamento delle imposte, tenuta contabile,
trasporto, tracciabilità e rintracciabilità, approccio
alle peni civili e confisca dei beni).
• Accettare l’e-government – creare un registro
elettronico degli operatori delle accise, prevedere
la contabilizzazione e il pagamento elettronico
delle accise, registri di conformità elettronici,
una banca dati d’intelligence che alimenti uno
strumento di rischio e gestione delle risorse,
integrazione con i dati doganali elettronici per gli
operatori delle accise e importazioni/esportazioni
di beni soggetti ad accisa.
• Investimento in formazione di controllo regionale
e sensibilizzazione del settore per il personale di
accertamento doganale e delle accise.
• Garantire un focus nazionale e professionale sul
controllo delle accise – utilizzare accertamenti
professionali approfonditi integrati da interventi
sulle accise non preannunciati attuati al di fuori
del normale orario di lavoro.
• Accertarsi che vi sia un’adeguata componente
delle accise basata sul rischio all’interno di ogni
sistema di transito regionale, così da evidenziare
tutti gli spostamenti dei componenti utilizzati
nella produzione di prodotti del tabacco (ad es.
baco di acetato).
Reciproca assistenza
• Sviluppare un protocollo regionale e un
meccanismo pratico di assistenza reciproca e
interrogazione elettronica da parte di personale
autorizzato 24 ore su 24, 7 giorni su 7.
• Garantire che vi siano reati e pene adeguate,
e che il sistema giudiziario e i media siano
consapevoli della serietà delle frodi sulle accise
e del contrabbando.
• Investire in e condividere strumenti (ad es. punti
di frontiera a sportello unico, scanner, cani da
fiuto).
• Controlli della catena di fornitura su prodotti e
nei punti vendita all’ingrosso e al dettaglio.
Applicazione della legge
» Sviluppare un approccio regionale
all’implementazione dei requisiti di
tracciabilità e rintracciabilità dell’ITP per i
prodotti del tabacco utilizzando strumenti
efficaci ed efficienti.
» Sviluppare protocolli d’intesa con altri
stakeholder pubblici - Polizia (obiettivi
condivisi e campagne comuni), autorità
regionali/locali (licenze ai grossisti/
dettaglianti), Commercio (ispezioni presso
rivendite al dettaglio e pene per la mancata
conformità alle normative o alla legislazione
fiscale/doganale), Sanità (approccio standard
ai requisiti regolatori e all’FCTC), e Trasporti
(licenze ai trasportatori).
» Sviluppare accordi di cooperazione legalmente
vincolanti con il settore, come negli accordi
dell’UE.
• Richiedere che il settore formi i funzionari
delle accise riguardo i propri processi aziendali
e fornisca dettagli completi relativi ai clienti/
fornitori/trasportatori (inclusi eventuali
cambiamenti) e la loro gestione interna e
controlli di revisione esterni.
• Richiedere al settore di mostrare un approccio di
tolleranza zero verso la corruzione.
Interfaccia delle accise/dogane
• Garantire un’interfaccia efficace tra i conti e
le dichiarazioni delle accise e doganali, inclusi
vincoli al tempo di stoccaggio consentito nei
depositi doganali (durata di magazzinaggio) e
agli spostamenti dei beni tra depositi doganali
utilizzando un concetto di “sportello unico”
laddove possibile.
• Raccogliere dati d’intelligence su tutti i prodotti
contrabbandati/contraffatti ad alto rischio, non
solo i tabacchi lavorati, le rotte di distribuzione, i
trasporti e le persone coinvolte.
• Garantire che vi sia un’unica banca dati
nazionale sui sequestri che riguardi tutti
i sequestri, sia esso per accisa, dogana,
autorità locale, polizia o qualsiasi altra forza
dell’ordine, e che i dati sui sequestri siano
analizzati per fornire informazioni aggiornate
in conformità con l’ITP (incluse informazioni
di riferimento laddove opportuno, quantità,
valore del sequestro, descrizione dei prodotti,
entità coinvolte, data e luogo di produzione)
e modi operandi (inclusi i mezzi di trasporto,
l’occultamento, l’instradamento e il rilevamento).
Questo dovrebbe fornire informazioni per la
definizione di rischi e l’allocazione di risorse.
• Investire in gestione del rischio, intelligence e
formazione in materia di rilevamento per le forze
dell’ordine.
• Investire in scanner, task force mobili e cani da
fiuto e finanziare il lavoro fuori dai normali orari
per gli accertatori/ispettori delle accise e delle
dogane, e per le forze dell’ordine.
•Utilizzare strutture di laboratorio indipendenti.
•Utilizzare fonti industriali per fornire percorsi di
formazione in materia di contraffazione per i
funzionari di prevenzione alle dogane.
•Sviluppare obiettivi comuni e condivisi tra le
forze dell’ordine.
• Informare il sistema giudiziario delle implicazioni
del commercio illecito e dei metodi utilizzati da
gruppi del crimine organizzato.
51
•Fornire canali chiari ed efficaci per ricevere dati
di intelligence dal settore e dal grande pubblico.
• Pubblicizzare le pene e i processi riusciti.
•Fornire feedback su tutti gli interventi per
migliorare la definizione dei rischi e allertare i
colleghi riguardo a nuovi e crescenti rischi.
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Per ulteriori informazioni, visitare il sito web di ITIC: www.ITICnet.org
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