Plan, Presupuesto, Transparencia y Participaci ó n

Curso Internacional
Políticas Presupuestarias y Gestión
Pública por Resultados
Plan, Presupuesto,
Transparencia y Participación
Santiago, Chile
03 de diciembre, 2008
NELSON SHACK YALTA
[email protected]
POLITICAS PRESUPUESTARIAS Y GESTION POR RESULTADOS
Seminario Internacional
INDICE TEMÁTICO
1 Articulación Plan - Presupuesto
2 Transparencia Presupuestaria
3 Participación Ciudadana
2
3
La articulación entre la planificación y
presupuestación
Dilema
Asignación de recursos escasos entre fines alternativos. Expresión particular del
conflicto general entre lo que queremos y lo que podemos, entre los deseos de
cuál sería la sociedad en la que nos gustaría vivir y las posibilidades efectivas,
dado los recursos existentes, de conseguirlo (Tavares y Beretta, 2006).
Funciones del Plan y Presupuesto
Planificación: la prospección y la articulación de perspectivas (escenarios
exploratorios y enfoques normativos) para el conjunto de la sociedad, la
coordinación interna y externa al Estado, y la evaluación y su natural enfoque al
logro de resultados (Martín, 2005).
Presupuesto: preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector público,
promover una entrega eficiente de bienes y servicios públicos y asignar los
recursos públicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales (Shick, 2002).
En un enfoque más operativo (Shack, 2006), el Presupuesto es: (i) el reflejo
financiero del plan; (ii) la distribución priorizada de los ingresos; y (iii) el espejo de
los procesos y la cultura organizacional del sector público; y que en ese marco,
debe contribuir a que el Estado cumpla cabalmente con sus funciones de
4
asignación, distribución y estabilización.
Contexto presupuestario: lo público
• Hay una sustitución del mercado por el proceso político
como mecanismo de asignación de recursos. Los objetivos
de las acciones públicas no son únicos y específicos sino
complejos, difusos, múltiples y exógenos a la organización.
• El Proceso político se desarrolla tanto al interior del Poder
Ejecutivo como en la interacción con el Poder Legislativo,
identificando objetivos y resultados esperados, en tanto que
las instituciones públicas generan servicios, actividades,
programas, productos. El PP se aprueba generalmente por
Instituciones.
• Los planes, presupuestos, sistemas de monitoreo y
evaluación y otros, así como los sistemas administrativos,
son los medios por los cuales se trata de resolver en la
Administración Pública el múltiple problema entre Principal y
Agente.
5
• Políticas
•Sociales
•Económicas
•Ambientales
• ….
,
es y
on es
ci n
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Sociedad
G
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o
Gestión
Pública
Problemas
,
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C i c ta n
nd en ció
Re Cu an
S
y
Atención de Demandas Ciudadanas
DEMANDAS
Fuente: Shack (2008)
(Bienes y
Servicios)
OFERTAS
• Políticas
•Programas
•Proyectos
• Actividades
• ….
Sociedad
Proceso Político
Soluciones
Proceso Técnico
Proceso Mixto
6
Declaraciones e Instrumentos de Planificación
Imagen Objetivo
a
Largo Plazo
(LP)
Agenda
Estrategica
Visión Nacional
Políticas de Estado
Acuerdo
Nacional
Plan
Nacional
de
Desarrollo a LP
Programasde
Programa
Gobierno
Exposiciones
Proyecciones
Recomendaciones
Macroeconómicas
Política General de Gobierno
Marco Multianual
Fiscal de Mediano Plazo
Lineamientos de Política Sectorial
Planes Sectoriales
PESEM’s
a Mediano Plazo
Plan de Desarrollo Concertado
Nivel Territorial
Escala
Territorial
Rol Institucional
Escala
Institucional
Plan Estratégico Institucional
Institucional
Gestión Operativa
Presupuesto y Plan
Anual
Operativo
Anual
Fuente: Shack (2006)
7
Los Planes Nacionales de Desarrollo
Lo que realmente importa es que sea:
compartida por la mayor parte de actores de manera estable por varios periodos de
gobierno, y por ende las orientaciones estratégicas deben ser simples y concretas;
un proceso de construcción de confianza diseñado para garantizar que la colaboración
sea el sostén principal de las interacciones entre los diversos agentes en el marco de
un diálogo inclusivo;
operacionalizable al desarrollarse en prioridades y estrategias técnica y fiscalmente
viables, de implementación sucesiva y ordenada, con objetivos esenciales, reducidos
en número y objetivamente verificables a través de indicadores;
constituya un instrumento central para equilibrar la continua tensión entre el corto
plazo, generalmente asociado al presupuesto y el largo plazo, normalmente vinculado
al plan.
En cuanto al presupuesto, más que la implementación exhaustiva de técnicas
presupuestarias (el presupuesto base cero, el presupuesto por programas, el presupuesto
incremental y otras), lo relevante es modificar sustantivamente los procesos de trabajo y
alinear los incentivos de los distintos actores para que se enfoquen en el logro de fines en
lugar de únicamente en la ejecución de medios. Esto es particularmente difícil pues
implica un cambio de paradigma en la administración pública, en circunstancias en que el
presupuesto es marcadamente incremental en todos los países latinoamericanos
analizados, con excepción de Chile y Brasil.
No es tan relevante que esta visión (y orientaciones estratégicas) esté reflejada
explícitamente en un Plan Nacional de Desarrollo o en un Acuerdo Nacional.
8
Comunicación e
Información
1
Evaluación
Retroalimentadora
4
2
Partici
pac
Ciudad ión
ana
Ren
de C dición
uen
ta
Planificación
Estratégica
Programación
Táctica
Integrando los procesos globales
en la Administración Financiera
Transparencia
Presupuestación
Operativa
3
Objetivos Presupuestarios
para el Año Fiscal
Aprendizaje
Colectivo
Fuente: Shack (2007)
Integridad
9
Marco Fiscal de Mediano Plazo
Quizá el vehículo más apropiado para lograr una vinculación armónica y
sinérgica entre los procesos de planeamiento y presupuestación es
justamente la programación multianual, proceso que se traduce en la
construcción de un Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP).
Un MFMP es el resultado de un proceso estratégico de proyección y
priorización de gasto, a través del cual las decisiones presupuestarias
anuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscales intertemporales
imperantes como por las prioridades de la política gubernamental,
permitiendo apreciar el impacto fiscal de las decisiones del presente sobre el
futuro próximo e interiorizar los costos explícitos y de oportunidad de tal o
cual curso de acción para alcanzar dichos objetivos trazados (Moreno, 2005).
No preasigna legalmente techos anuales de gasto por sector, función o
cualquier otra categoría presupuestaria por los años venideros, como pudiera
suceder en el caso de un Presupuesto Plurianual legalmente aprobado, pues
bajo un MFMP se mantiene la anualidad del presupuesto, aunque, el primer
año del marco sí es consistente con el presupuesto anual para el año que se
formula y los siguientes ejercicios son estimaciones indicativas y
referenciales que se convierten en la línea de base de las siguientes
programaciones.
10
Marco Fiscal de Mediano Plazo
De hecho, en la medida que el MFMP sea una restricción fuerte,
creible y estable para los actores (particularmente los defensores de
programas, en el juego que plantea Tavares y Beretta, 2006) y
contenga reglas fiscales (numéricas, de procedimiento y/o de
transparencia) aceptadas por ellos, puede coadyuvar eficazmente a:
Resolver el problema de los comunes, endeudamiento estratégico, ciclo
electoral, corto horizonte temporal de las autoridades políticas, entre
otros, que son inherentes al proceso presupuestario.
Promover la reasignación de gasto sujeta a prioridades de política
pública gubernamental al interiorizar el costo de oportunidad futuro de
decisiones de gasto presentes.
Reducir (al ser de conocimiento público para el ciudadano) la posibilidad
de que el proceso presupuestario anual sea un espacio para satisfacer a
todos aquellos que ejercen presión y gestionan intereses, con el poder
suficiente para bloquear otras iniciativas de gasto que compiten con la
suya.
En general, siguiendo a Martirene (2007) un MFMP cumple las
funciones básicas de: prevenir, asignar, limitar y corregir.
11
Algunas Hipótesis Generales
sobre la Integración
12
Hipótesis 1
El nivel de
integración entre el
Presupuesto y el
Plan es un
continuo, en el que
se dan distintos
procesos de
armonización, en
diferentes niveles y
momentos del ciclo
que caracteriza el
diseño e
implementación de
las políticas
públicas.
MACRO
(Global)
MESO
(Sectorial)
MICRO
(Institucional)
ID
ID
ID
ID : Información sobre Desempeño
13
Esquema de Articulación de Objetivos
en el Proceso Presupuestario: Caso Peruano
M
E
D
I
A
N
O
OBJETIVOS
ESTRATÉGICOS
SECTORIALES
Y
L
A
R
G
O
DIMENSIÓN SECTORIAL
DIMENSIÓN TERRITORIAL
PLAN ESTRATÉGICO
SECTORIAL MULTIANUAL
(PESEM)
PLANES DE DESARROLLO
CONCERTADOS
REGIONAL Y LOCAL
Lineamientos Nacionales
De Política Sectorial
Lineamientos de Política
Regional y Local
OBJETIVOS
ESTRATÉGICOS
TERRITORIALES
DIMENSIÓN INSTITUCIONAL
PLAN ESTRATÉGICO
INSTITUCIONAL (PEI) O
PLAN DE DESARROLLO
INSTITUCIONAL (PDI)
P
L
A
Z
O
DIMENSIÓN OPERATIVA
INSTITUCIONAL
C
O
R
T
O
P
L
A
Z
O
Fuente: Adaptado de MEF (2006)
PLAN OPERATIVO
INSTITUCIONAL
DIMENSIÓN FUNCIONAL
PROGRAMATICA
PRESUPUESTO
INSTITUCIONAL
OBJETIVOS
INSTITUCIONALES
ANUALES
Objetivo General
Objetivo Parcial
Objetivo Específico
TAREAS,
CRONOGRAMAS
14
Hipótesis 2
El Presupuesto siempre es el reflejo financiero de un Plan,
por lo cual, en última instancia, éste decide la asignación de
los recursos en el marco de las restricciones que impone el
primero. Quizá la pregunta clave sea: ¿cuál Plan?
Tal como lo plantea Cunill & Ospina (2003), en los países de América
Latina, existen dos grandes modelos de determinación de la
orientación programática del gasto:
•
Un modelo Plan, en el cual, las prioridades de política gubernamental están
contenidas explícitamente en un Plan Nacional de Desarrollo (PND, o equivalente)
que sirve de guía para la determinación (sobre todo en el mediano plazo) de las
prioridades de gasto y en el cual los ejercicios de planeamiento estratégico están
difundidos e integrados al proceso decisional del ciclo presupuestario; y,
•
Un modelo Presupuesto en el cual la elaboración de este instrumento y su desarrollo
a lo largo del ciclo presupuestario (generalmente anual) marcan de manera
dominante la determinación de las orientaciones del gasto, sin que haya un
condicionamiento o referencia explícita a metas de un PND, con lo cual, dadas las
típicas restricciones presupuestarias y las inercias institucionales e incluso
metodológicas, el carácter incremental del gasto público se perpetúa.
15
Hipótesis 3
La mayor o menor presencia del Plan en la determinación
de las prioridades de gasto en el ciclo presupuestario,
dependerá de los arreglos institucionales vigentes en cada
espacio y tiempo.
No es lo mismo hablar de esta interacción, cuando no existe un sistema
administrativo formal de planificación que cuando lo hay; o cuando existiendo
dicho sistema, no es un contrapeso efectivo a las capacidades (poder) de la
hacienda pública (para determinar los incentivos que guían el
comportamiento no sólo de la administración financiera en particular, sino de
la gestión pública en general).
Y esto dependerá de los arreglos institucionales y de las capacidades
técnicas en el centro (para simbolizar las altas direcciones del Poder
Ejecutivo, particularmente los Ministerios de Finanzas y de Planificación o
equivalentes) y la periferia (ilustrando a los organismos públicos ejecutores
conformantes de la Administración) respecto de cuán formalizados y eficaces
son los procesos de planeamiento (el de presupuesto, por definición, es el
proceso administrativo más formalizado e institucionalizado en las distintas
16
realidades).
Hipótesis 4
Eva
luar
Elaborar
Elabo
OPAs
Es
t
a
b
l
e
cer
La real y
permanente
armonización del
plan y presupuesto
se da cuando en
cada nivel se
producen cambios
concretos en los
procesos de trabajo
que modifican la
rutina del ciclo
presupuestario y se
verifica una mínima
densidad
instrumental.
Ejecutar
17
Programación y Formulación Presupuestaria
Fases sugeridas
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Determinación de Recursos
Fiscales Disponibles:
Formulación en 2 etapas.
Estimación de Gastos Rígidos:
Componentes estructurales e
inerciales del gasto.
Discusión sobre el Desempeño
de lo Existente: Dividendo de
eficiencia.
Análisis de Nuevas Iniciativas de
Gasto: Fondo concursable
ligado a prioridades de política.
Concertación de Estructuras
Programáticas e Indicadores de
Desempeño: Marcos Lógicos.
Determinación de Créditos
Presupuestarios.
Establecimiento de Metas para
los Indicadores de Desempeño.
Confección de un Mapa de
Relaciones Presupuestarias
Fuente: Shack (2008)
18
Hipótesis 5
Mientras mayor desarrollo exhiba el SME de la acción gubernativa
(en particular del gasto público), más fácil será el proceso de
integración entre el plan y el presupuesto en cada nivel, dado el
mayor volumen de información disponible.
Fuente: Shack (2008)
19
–Algunas Referencias Bibliográficas
BM (1998). Manual para la Gestión del Gasto Público. Washington, Estados Unidos.
BM (2004) y CEPAL e IDEA. Las visiones de país importan: Lecciones de
experiencias exitosas de desarrollo. Debates de un foro de desarrollo del sector
público y privado. Santiago, Chile.
CEPAL/ILPES (2004). Panorama de la Gestión Pública. Segunda Parte: Innovaciones
en materia presupuestaria. Santiago, Chile.
Cunill, Nuria y Sonia Ospina (2003). Evaluación de Resultados para una Gestión
Pública Moderna y Democrática: Experiencias Latinoamericanas. CLAD. Caracas,
Venezuela.
Irrazával, Ignacio (2006). Construcción de Indicadores Sociales para la Evaluación y
Seguimiento de los Programas. En el libro: Evaluación para el Desarrollo Social:
Aportes para un Debate Abierto en América Latina. INDES. Ciudad de Guatemala,
Guatemala.
Lira, Luis (2006). Revalorización de la Planificación del Desarrollo. Serie Gestión
Pública Nº 59. CEPAL / ILPES. Santiago, Chile.
Martin, Juan (2005). Funciones Básicas de la Planificación Económica y Social.
Serie Gestión Pública Nº 51. CEPAL / ILPES. Santiago, Chile.
Martirene, Roberto (2007). Presupuesto Plurianual. Exposición en Taller sobre
Presupuestar en América Latina. CEPAL / GTZ. Santiago, Chile.
20
–Algunas Referencias Bibliográficas
MEF, Perú (2006). Directiva de Programación y Formulación del Presupuesto del
Sector Público para el Año Fiscal 2007. Ministerio de Economía y Finanzas.
Dirección Nacional de Presupuesto Público. Lima, Perú.
Moreno, Francisco (2005). Marco de Gasto de Mediano Plazo. Revisión de la
Literatura. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Bogotá, Colombia.
Shack, Nelson (2008). Intentando caracterizar la articulación entre el Plan y el
Presupuesto: Experiencias en 15 países de América Latina. Documento de Trabajo.
BID/PRODEV. Washington. Estados Unidos.
Shack, Nelson (2007). Sistema de Monitoreo y Evaluación del Gasto Público a
nivel del Gobierno Nacional en Perú. En el libro: Fortalecimiento de los Sistemas de
Monitoreo y Evaluación en América Latina. Banco Mundial / CLAD. Caracas,
Venezuela.
Shack, Nelson (2006). Presupuestar en Perú. Serie Gestión Pública Nº 58. CEPAL
/ ILPES. Santiago, Chile.
Shick, Allen (2002). ¿La Presupuestación tiene algún futuro?. Serie Gestión
Pública Nº 21. CEPAL / ILPES. Santiago, Chile.
Tavares, Martus y N. Beretta (2006). Sistemas de Planificación Estratégica e
Innovaciones Presupuestarias. Experiencias en Brasil, Colombia, Guatemala,
México y Uruguay. BID/PRODEV. Washington. Estados Unidos.
21
22
Sistemas
Administrativos
Transparencia:
Requiere Proceso Comunicacional
El término transparencia, o transparente etimológicamente
proviene de las raíces latinas “trans”, que significa a través, y
“parents”, que aparece; El diccionario de la Real Academia
Española define de la siguiente forma: •Adj. Cuerpo a través del
cual pueden verse los objetos claramente. •Adj. Dicho de un
cuerpo, translúcido •Adj. Que se deja adivinar o vislumbrar sin
declararse o manifestarse •Adj. Claro, evidente, que se
comprende sin ambigüedad.
EMISOR
MENSAJE
RECEPTOR
Información
(desempeño)
23
Familias de Indicadores
Sistemas Administrativos
Monitoreando el Desempeño
Eficiencia
Programación
del Gasto
Público
Insumo
Insumo
Proceso
Producto
Eficacia
Calidad
Productividad
Economía
Resultado
Eficacia
Eficiencia
Ejecución
del Gasto
Público
Insumo
Fuente: Shack (2007b)
Proceso
Productividad
Producto
Eficacia
Calidad
24
Transparencia Presupuestaria (TP)
•La transparencia es un recurso clave para que la
ciudadanía pueda desarrollar una influencia de manera
directa en la administración pública, al promover un
reequilibrio en la relación de poder entre gobernantes y
gobernados (al someter al primero a la crítica, escritunio
público y control social) y al compensar las asimetrías de
información.
• La transparencia es el flujo de información económica,
social y política a los ciudadanos. Para que pueda ser
usada en el proceso de Rendición de Cuentas
(accountability) es indispensable que sea: accesible,
exigible, relevante, confiable y de calidad.
25
Transparencia Presupuestaria (TP)
•Transparentar la gestión pública es indispensable para
migrar hacia una administración por resultados y
requiere cambiar la cultura organizacional en las
instituciones públicas.
•Esto ya se está produciendo en América Latina con las
Leyes de Acceso Ciudadano a la Información, pero
adicionalmente a este Medio se requieren Canales
Institucionales (publicidad a la gestión de intereses,
agenda de reuniones conocida, prepublicación de
normas:
forma de tomar decisiones), Políticas de
Información
(ante
creciente
externalización
y
subcontratación fuera del sector público) y “traductores
y guardianes” de la transparencia.
26
Transparencia Presupuestaria (TP)
Si “transparente”
son los cuerpos
que dejan pasar la
luz y permiten
divisar claramente
los
objetos
a
través
de
su
espesor, entonces
TP
es
aquella
situación en la
que la ciudadanía
puede conocer lo
que se hace en
cada fase del ciclo
presupuestario e
identificar
con
facilidad
las
desviaciones.
Aprobación
Formulación
Ciclo
Presupuestario
Ejecución
Evaluación
27
Formulación del Presupuesto
1.
Los supuestos macroeconómicos que subyacen a la
elaboración de la proforma presupuestaria sean públicos y
las proyecciones macrofiscales en particular del crecimiento
del PBI y de los ingresos y la atención del servicio de la
deuda pública sean creibles por parte de los actores
informados (académicos y periodistas especializados).
Aprobación
Formulación
Formulación
Ciclo
Presupuestario
Ejecución
Evaluación
2.
La ciudadanía pueda participar efectivamente del proceso a través de
mecanismos institucionalmente implantados para hacer conocer sus
preferencias de gasto.
3.
Los criterios de asignación de los techos presupuestarios son públicos,
atienden a algún algoritmo previamente establecido, reflejan o no las
prioridades provenientes de un proceso de planeamiento plurianual nacional o
en su defecto, están muy marcado por la arbitrariedad de los funcionarios y
políticos.
4.
La cobertura institucional de la Ley Anual de Presupuesto respecto al universo
de entidades del sector público, en comparación vis a vis el Programa
Económico Gubernamental es similar.
5.
A qué nivel se elabora y presenta formalmente el proyecto de presupuesto, lo
cual también tiene que ver con las rigideces legales para después efectuar los
cambios durante la ejecución.
28
Aprobación del Presupuesto
1.
2.
El tiempo de discusión parlamentaria del proyecto de
presupuesto y la efectiva capacidad técnica del Congreso
de ser una contraparte real al Poder Ejecutivo.
Si son públicos los cambios que se introducen en cada
nivel de decisión por el que atraviesa el Proyecto de
Presupuesto durante su discusión parlamentaria, tanto a
nivel de comisiones como en el pleno del Parlamento.
Aprobación
Formulación
Formulación
Ciclo
Presupuestario
Ejecución
Evaluación
3. La existencia formal de un análisis costo-beneficio que indique
en términos relativos quiénes ganan y quiénes se perjudican con
la pro forma presupuestaria.
4. Aunque no se note a primera vista su directa vinculación, la
transparencia de esta fase está influida por las características de
las instituciones electorales (es decir, por ejemplo, las reglas de
juego para escoger a los representantes, la preminencia de los
partidos políticos sobre los candidatos, la existencia del voto
preferencial y la forma de transformar los votos en escaños,
entre otros)
29
Ejecución del Presupuesto
1. El nivel de transparencia en esta etapa se refiere no
sólo a conocer cómo se está ejecutando el
presupuesto sino a que los actores comprendan los
procesos de ejecución del gasto.
2. Qué modificaciones financieras y no financieras al
presupuesto originalmente aprobado por el
Congreso se han efectuado durante el proceso de
ejecución presupuestaria.
Aprobación
Formulación
Formulación
Ciclo
Presupuestario
Ejecución
Evaluación
3. Conocer los resultados de los procesos de adquisiciones y
contrataciones que realiza el Estado.
4. Saber no sólo cuánto se ha gastado sino de dónde han
provenido dichos recursos y fundamentalmente qué se ha
logrado su aplicación.
30
Evaluación del Presupuesto
1.
Existen dos tipos de evaluaciones presupuestarias: (i)
aquellas que inciden en los resultados financieros y
económicos de la gestión y (ii) las que verifican la
legalidad de los actos. Las primeras requieren la
identificación de indicadores de desempeño que permitan
conocer, medir, evaluar, controlar y mejorar la gestión de
las entidades. Las segundas son desarrolladas por la
Contraloría Externa e Interna y su transparencia estará en
directa relación con la credibilidad de los controladores.
Aprobación
Formulación
Formulación
Ciclo
Presupuestario
Ejecución
Evaluación
2.
Es necesario que las evaluaciones se estén a cargo de personal técnico
calificado en el servicio a evaluar, y sobretodo que muestren signos
creibles de independencia al momento de evaluar el desempeño
institucional.
3.
El Poder Ejecutivo anualmente presente ante el Congreso un Informe de
Rendición de cuentas exhaustivo respecto a los logros e impactos del
gasto realizado.
4.
Los resultados de las evaluaciones deben plasmarse en compromisos
políticos concretos de mejora en la asignación y ejecución del gasto
público.
31
–Indice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria
– ILTP 2003/2005/2007
INDICE LATINOAMERICANO DE TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA
70
67
62
60
58
60
54
52 52
50
50
50
49
47
50
50
46
44
44
45
44
42
40
40
39
40
38
40
33
31
31
30
2003
2005
Venezuela
Bolivia
Guatemala
Perú
Nicaragua
México
El Salvador
Ecuador
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
Argentina
20
2007
32
–ILTP: Variables consideradas en los Estudios
VARIABLES
ATRIBUTOS
Participación ciudadana
5
Atribuciones y participación del legislativo en el presupuesto
4
Información sobre criterios macroecomicos del presupuesto
2
Cambios del presupuesto
1
Asignación del presupuesto
5
Fiscalización del presupuesto
5
Evaluación de la contraloría interna
1
Capacidades de los órganos del control externo
3
Rendición de cuentas
7
Control sobre funcionarios públicos (federales)
5
Responsabilidad de los niveles de gobierno
1
Información sobre deuda pública (federal)
4
Calidad de la información y estadísticas en general
4
Oportunidad de la información del presupuesto
4
Ley de transparencia y acceso ciudadano a la información
2
TOTAL
53
33
–ILTP, 2007: Percepciones y Realidades …
CAMBIOS EN LA PERCEPCIÓN SOBRE LOS NIVELES DE
TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA, 2007
(Anetes y Despúes de Aplicar el Cuestionario)
80
72
70
67
59
60
54
54
52
50
49
50
50
48
49
45
42
40
40
40
41
38
33
Antes
Venezuela
Bolivia
Guatemala
Perú
Nicaragua
México
Ecuador
Costa Rica
Colombia
30
Después
34
–ILTP: Metodología aplicada en los Estudios
35
–ILTP: Metodología aplicada en los Estudios
36
PARTICIPACION CIUDADANA
(porcentaje de respuestas positivas)
35
20
20
16
15
14
16
16
14
13
14
11
11
8
12
10
12
14
13 13
10
8
7
5
5 5
2003
2005
2007
Venezuela
Bolivia
Guatemala
Perú
Nicaragua
México
El Salvador
Ecuador
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
3
Argentina
–Participación Ciudadna
Esta variable se compone de cinco atributos a saber:
* Existen mecanismos que permitan incorporar la opinión de la población en general en la formulación del
presupuesto.
* Existen mecanismos conocidos por la población para incorporar su opinión durante la aprobación del
presupuesto.
* En caso que hubiera cambios sustantivos en el presupuesto aprobado durante su servicio, el poder ejecutivo
rinde informes exhaustivos sobre estos cambios a la opinión pública.
* Existen mecanismos que permitan incorporar la opinión de la población en el presupuesto.
* Al terminar el ejercicio del presupuesto, el poder ejecutivo rinde informes exhaustivos sobre el impacto de su
gasto.
37
ATRIBUCIONES Y PARTICIPACION DEL LEGISLATIVO
(porcentaje de respuestas positivas)
91
62
51
5556
49
44
39
45
40
52
35
37
5254
50
45
44
33
41
40
31
48
39
35 37
2003
2005
2007
Venezuela
Bolivia
Guatemala
Perú
Nicaragua
México
El Salvador
Ecuador
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
26
Argentina
–Atribuciones del Legislativo
Son cuatro los atributos que conforman esta variable:
* El Poder Legislativo tiene suficientes atribuciones para modificar el proyecto de presupuesto
del poder ejecutivo
* Es suficiente el periodo de tiempo* que se otorga legalmente para el análisis y la discusión del
presupuesto
* Existe un debate significativo en la Legislatura sobre la propuesta presupuestaria del Ejecutivo
* El poder legislativo tiene información para evaluar desempeño de los programas en la aprobación
del presupuesto.
38
INFORMACION SOBRE CRITERIOS MACROECONOMICOS
(porcentaje de respuestas positivas)
76
69
64
60
55
59
58
54
54
53
49
43
45
48
4747
44
44
46
38
36
38
33
24 23
14
2003
2005
2007
Venezuela
Bolivia
Guatemala
Perú
Nicaragua
México
El Salvador
Ecuador
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
6
Argentina
–Información sobre Criterios
Macroeconómicos
Esta variable está compuesta por las siguientes dos preguntas:
* ¿El Ejecutivo publica los supuestos macroeconómicos que utiliza cuando
elabora un nuevo presupuesto?.
* ¿Las proyecciones de los ingresos en el presupuesto son confiables?.
39
ASIGNACION DEL PRESUPUESTO
(porcentaje de respuestas positivas)
44
39
33
31
28
32
29
27
2423
19
15
17
2003
2005
México
12
El Salvador
Ecuador
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
13
14
Nicaragua
14
22
19
14 15
Venezuela
21
Bolivia
23
20
Guatemala
27
24
Perú
21
Argentin a
–Asignación de los Recursos
Esta variable se constituye por los siguientes cinco atributos:
* La mayoría de los recursos que el Ejecutivo federal o central asigna a los estados* se hace según criterios públicos.
* La asignación del presupuesto es básicamente inercial, esto es, se basa en las asignaciones pasadas.
* Los presupuestos anuales se elaboran siguiendo las políticas de largo plazo establecidas en el Plan Nacional de
Desarrollo.
* Los recursos ejercidos se apegan a los niveles de gasto aprobados por la legislatura.
* La asignación del presupuesto se realiza con base en la evaluación del desempeño de los programas.
2007
40
* En caso de que se hagan modificaciones sustanciales al presupuesto
aprobado durante el ejercicio, ¿En qué medida participa el Poder
Legislativo en estos cambios?
CAMBIOS EN EL PRESUPUESTO
(porcentaje de respuestas positivas)
60
54
47
59
53
50 51
44
37
35
34
36 38
36
32
30
28
18
14
12
2003
2005
Venezuela
Bolivia
Guatemala
Perú
Nicaragua
México
El Salvador
Ecuador
Costa Rica
Colombia
Chile
5
Brasil
8
31
30
27
23
20
Argentina
–Cambios en el Presupuesto
Esta variable está integrada por un solo atributo:
2007
41
RENDICION DE CUENT AS
(porcentaje de respuestas positivas)
39
36
33
31
28
27
26
30
27
26
25
24
22
22
22 22
22
19
17
17
17
14 14 14
14
13
2003
2005
2007
Venezuela
Bolivia
Guatemala
Perú
Nicaragua
México
El Salvador
Ecuador
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
10
Argentina
–Rendición de Cuentas
Esta variable incluye siete atributos:
* El Ejecutivo publica periódicamente la información necesaria para evaluar el avance en el cumplimiento de las metas de sus programas.
* El Ejecutivo emite reportes sobre el estado de ingresos y egresos que son comparables con el presupuesto aprobado.
* Los reportes sobre el avance de ejecución de programas y sus metas físicas son comparables a con el presupuesto aprobado.
* Los reportes del ejercicio del presupuesto incluyen información exhaustiva sobre el gasto de cualquier tipo de organismo
descentralizado o empresa paraestatal.
* Los documentos del presupuesto presentan claramente las principales iniciativas de política que se financian por medio del
presupuesto.
* Los precios de compra que paga el poder Ejecutivo se hacen públicos en compras o gastos de más de 50,000 dólares.
* El gobierno provee de indicadores que permitan evaluar adecuadamente el impacto del gasto.
42
–Indices sobre los niveles de corrupción en el mundo
43
–Indices sobre los niveles de corrupción en el mundo
132/180 Países por debajo de 5 puntos
Los 10 más
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Myanmar
Somalia
Irak
Haiti
Tonga
Ubekistán
Sudán
Chad
Afganistán
Congo
(1.4)
(1.9)
Los 10 menos
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Nueva Zelandia (9.4)
Dinamarca
Finlandia
Singapur
Suecia
Islandia
Holanda
Suiza
Noruega
Canadá
(8.7)
Fuente : Transparencia Internacional. Indice de Percepción de la Corrupción, 2007
44
¿ Y en América Latina?...
Los 5 más
1.
2.
3.
4.
5.
Haití
(177; 1.6)
Venezuela
(162; 2.0)
Ecuador (150; 2.1)
Paraguay
(138; 2.4)
Honduras
(131; 2.5)
Los 5 menos
1.
2.
3.
4.
5.
Chile
(22; 7.0)
Uruguay (25; 6.7)
Cuba
(61; 4.2)
El Salvador
(67; 4.0)
Colombia
(68; 3.8)
45
–Sistemas Administrativos
Mayor Acceso Ciudadano a la Información
1. Crear la normatividad que autorice y asegure el acceso a
información pública que sea relevante, comprensible, verificable y
oportuna.
2. Sistematizar y publicar la información de relevancia con respecto a
la gestión pública, implementando espacios electrónicos (Páginas
Web) para la difusión de la información pública relevante de las
distintas instituciones de la administración pública.
3. Crear mecanismos institucionales para la atención de solicitudes de
acceso a la información.
4. Establecer manuales, cartillas informativas y demás folletería o la
exposición de guías que brinde información a cerca de las formas y
medios para acceder a la información pública institucional.
5. Creación
y
divulgación
de
normas
de
procedimientos
administrativos claros y simples, que favorezcan la celeridad de la
gestión las diversas instituciones de la administración pública.
6. Implementar sistemas de aportes de opiniones para el mejoramiento
de los procedimientos.
46
Indicadores Generales de Transparencia
–Muestra Representativa de Entidades
de la Administración Pública
–Sistemas Administrativos
1. Calidad y cobertura en la atención de solicitudes
de información.
2. Claridad y Facilidad de Trámites.
3. Contenido y Funcionalidad de la Página Web.
4. Hallazgos y Recomendaciones de los Informes de
Auditoría.
5. Noticias en la Prensa sobre
funcionales y actos de corrupción.
inconductas
6. Respuesta de los buzones físicos y electrónicos de
sugerencias.
7. Sanciones
efectivas
(administrativas
jurisdiccionales) a malos funcionarios.
y
8. Cumplimiento de metas y análisis del desempeño:
desviaciones entre lo programado y ejecutado. 47
Algunas Referencias Bibliográficas
Bonnefoy, Juan Cristóbal y M. Armijo (2005). Indicadores de Desempeño en el
Sector Público”; N°45. ILPES; Santiago de Chile, Chile.
Cunill, Nuria (2006). La Transparencia en La Gestión Pública, ¿Cómo
Construirle Viabilidad?; Transparencia En La Gestión Pública, Ideas Y
Experiencias Para Su Viabilidad; INDES. Ciudad de Guatemala, Guatemala.
Real Academia Española (2006). Diccionario de la Lengua Española. Madrid,
España.
Indice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (2007). FUNDAR.
Ciudad de Mexico, Mexico.
Shack, Nelson (2007). Indicadores de Transparencia e Integridad para la
Administración Pública Panameña: Una primera aproximación. Secretaría
Ejecutiva del Consejo Nacional de Transparencia contra la Corrupción. Informe
Final de Consultoría. Ciudad de Panamá, Panamá.
Transparency International (2007). Global Corruption Report 2007. Berlin,
Alemania.
48
49
El Presupuesto y la Participación Ciudadana
activa
La Participación Ciudadana es la intervención
y organizada de la sociedad y de la ciudadanía
en general en los procesos de desarrollo de sus
distritos, provincia o región, en conjunto con sus
autoridades públicas, mediante el ejercicio
democrático y en el marco de la legislación vigente.
Está relacionada directamente con la capacidad de
influir en los procesos de toma de decisiones en el
Estado.
distribución
El Presupuesto es el reflejo financiero del plan, la
priorizada de los ingresos y el reflejo de
la cultura organizacional, procesos y procedimientos
que caracterizan al Estado.
50
El Presupuesto Participativo
deElexperiencias,
Presupuesto Participativo, en la mayor parte
es un espacio de concertación
al cual asisten las autoridades regionales,
autoridades locales y representantes de la
sociedad civil.
cómo
Mediante este proceso se definen en conjunto
y a que se orientarán los recursos de
inversión a nivel regional y local, teniendo en
cuenta la visión del desarrollo de los Planes de
Desarrollo y los objetivos establecidos en los
Planes Estratégicos Institucionales. El enfoque
debiera ser plurianual y territorial.
51
Fases del Proceso Presupuestario
Elaborar
E va
Elabo
OPAs
Ejecutar
Establ
ecer
luar
Elaborar
II
PROGRAMACION
PROGRAMACION
VI
VI
EVALUACION
EVALUACION
IIII
FORMULACION
FORMULACION
CICLO
PRESUPUESTARIO
VV
CONTROL
CONTROL
IIIIII
APROBACION
APROBACION
IV
IV
EJECUCION
EJECUCION
Ejecutar
52
Fases del Proceso Presupuestario
Planeamiento
Estratégico
Multianual
II
PROGRAMACI
ÓN
PROGRAMACIÓN
VI
VI
EVALUACI
ÓN
EVALUACIÓN
PARTICIPACIÓN
DIRECTA DE
ACTORES
SOCIALES
EN EL DESTINO
DE LOS RECURSOS
IIII
FORMULACI
ÓN
FORMULACIÓN
Presupuesto participativo y
descentralizado, que
racionalice funciones y
competencias
interinstitucionales y
promueva una acción
intergubernamental (nacional,
regional y local) coherente
VV
CONTROL
CONTROL
IIIIII
APROBACI
ÓN
APROBACIÓN
IV
IV
EJECUCI
ÓN
EJECUCIÓN
53
El Presupuesto y Planeamiento Participativo
Mecanismo de asignación de recursos para promover la construcción de un
arreglo institucional que permita a los ciudadanos intervenir en la creación de las
políticas públicas
Es una combinación de democracia representativa con
democracia directa de los ciudadanos
OBJETIVOS
Mejorar la
eficiencia del
gasto público
Permitir a los ciudadanos intervenir en la asignación
de los recursos públicos y en las demás decisiones
de gobierno que tengan importancia para el futuro
de su comunidad
Ha permitido el procesamiento de las demandas de
los distintos sectores de la sociedad, estableciendo
consenso sobre las prioridades de cada lugar y
creando conciencia en la tarea de buscar y generar
nuevos recursos para el desarrollo del país
54
Principios del Presupuesto Participativo
Igualdad
de
Oportunidades en la
Patricipación
Corresponsabilidad
entre la sociedad civil
y el Gobierno Regional
o Local
Solidaridad: asumir los
problemas de otros
como propios
Principios
Preponderantes
Respeto a los
Acuerdos
Participativos y
Efectividad
Tolerancia: reconocimiento
y respeto a la diversidad
de opiniones
Transparencia,
Publicidad y
Control
55
Interacción Jurisdiccional en el Presupuesto Participativo
• El presupuesto participativo implica necesariamente un Enfoque Territorial y
un Horizonte Plurianual.
• Los Gobiernos Regionales convocan a las instancias de participación (“poder
hablar y ser escuchados”) regionales y locales a fin de coordinar, articular y
armonizar la programación de actividades a realizar en cada ámbito: (i)
sensibilización y difusión del proceso, (ii) concertación de cronogramas, (iii)
acciones de capacitación, entre otros.
Acuerdos
sobre
financiamiento
compartido de
proyectos de
alcance
Regional /
Provincial
en el
marco del Plan
de Desarrollo
Regional
/
Provincial
Concertado
Distrito
Provincia
Región
56
Desarrollo del Proceso Participativo: Principales actividades
11
PREPARACIÓN
22
33
CONVOCATORIA
IDENTIFICACION
DE AGENTES
PARTICIPANTES
55
TALLERES
DE TRABAJO
VISION
REGIONAL
O LOCAL
IDENTIFICACION
SOPORTE Y
ASISTENCIA
TECNICA
OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
CONCERTADOS
CAPACITACION
FASES
44
PROPUESTAS
DE ACCIONES
CAPACITACION
DE AGENTES
PARTICIPANTES
CRITERIOS DE
PRIORIZACION
Planificación
Estratégica
Programación
Táctica
ACCIONES
CONCERTADAS
Presupuestación
Operativa
Evaluación
Retroalimentadora
EVALUACION
TECNICA
66
EVALUACION
TECNICA
RESPONSABILIDADES
- ESTADO
- SOCIEDAD
77
FORMALIZACION
DE ACUERDOS
88
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACION
RENDICION
DE CUENTAS
57
Articulación de los Instrumentos de Programación a
nivel Subnacional
PLAN DE
DESARROLLO
CONCERTADO
SOPORTE Y
ASISTENCIA
TECNICA
PLAN
ESTRATEGICO
INSTITUCIONAL
VISION
REGIONAL
O LOCAL
OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
CONCERTADOS
MISION
OBJETIVOS
ESTRATÈGICOS
PROPUESTAS
DE ACCIONES
EVALUACION
TECNICA
CRITERIOS DE
PRIORIZACION
ACCIONES
CONCERTADAS
RESPONSABILIDADES
- ESTADO
- SOCIEDAD
ACTIVIDADES
Y PROYECTOS
INGRESOS
Y EGRESOS
PRESUPUESTO
PARTICIPATIVO
PRESUPUESTO
INSTITUCIONAL
58
Ventajas y beneficios
el Proceso Participativo
Optimización
del uso de los
recursos
públicos
Incrementa la
rentabilidad social
de los proyectos
Fortalecimiento
de la democracia
Fortalecimiento de la
gobernabilidad
PRESUPUESTO
Fortalecimiento de
las instituciones
PARTICIPATIVO
Desarrollo de una
cultura participativa
Control
ciudadano
Sostenibilidad del
planeamiento
59
Aspectos para mejorar a la luz de la experiencia ...
Algunas
autoridades
adversas al
proceso
Limitada
representatividad
de Agentes
Participantes
Carencia mecanismo
efectivo de vigilancia
y control
Ilusión fiscal y
fragmentación
del gasto
Proceso
Plurianual
Formación de
capacidades
técnicas, de
gestión y de
interrelación en
las burocracias
Poca importancia
al análisis técnico:
Efectividad en el
cumplimiento de
compromisos
Limitada
participación de la
sociedad civil en
el seguimiento del
proceso
Limitada
interrelación entre
distintos niveles de
gobierno
60
MIRADOR –TAMBOPATA, MADRE DE DIOS
Datos del distrito
– Presupuesto ejecutado (2004):
• Presupuesto total: 7 214 997 S/.
• Principales fuentes de gasto:
–Personas y otros gastos
sociales: 1 650 584 S/.
–Bienes y servicios: 1 845
626 S/.
–Inversiones: 1 831 446 S/.
– Indicadores Sociales*:
• Población: 70 966 personas
• Nivel de vida:Pobre.
• % viv. sin agua: 64.68
• % viv. sin desague: 68.42
• % viv. sin electricidad: 33.75
• Tasa de analfabetismo: 5.9
• Tasa de mortalidad infantil: 38.5
x 1000
Datos del Proyecto
–Costo total: 2 200 000 S/.
61
PROYECTO COMPLEJO ECOTURÍSTICO DE HUANCAVELICA-PISCINAS
Datos de la provincia
– Presupuesto ejecutado (2004):
• Presupuesto total: 9 009 299 S/.
• Principales fuentes de financiamiento:
–FONCOMUN: 2.2 millones S/.
–Canon y sobrecanon: 1 millón S/.
• Principales fuentes de gasto:
–Personal y obligaciones sociales: 2 020 944 S/.
–(85% pagados por FONCOMUN)
–Inversiones: 4 477 048 S/. (80% pagados por
FONCOMUN)
–
•
•
•
•
•
•
•
Indicadores Sociales*:
Población: 147 966 personas
Nivel de vida: Pobre.
% viv. sin agua: 55.65
% viv. sin desague: 68.06
% viv. sin electricidad: 31.92
Tasa de analfabetismo: 16.7
Tasa de mortalidad infantil: 66.8
Datos del Proyecto
–Costo total: 2 100 000 S/.
–Costo anual: aproximadamente 570 000 S/ para el 2005
–Fuente de financiamiento: FONCOMUN multidistrital
62
Acceso general
http://www.mef.gob.pe/
63
–Acceso georeferencial
64
–Módulos de información
65
Diversidad del Proceso Participativo
““Una
Una de
én riquezas
de las
las dificultades,
dificultades, pero
pero tambi
también
riquezas del
del
presupuesto
presupuesto participativo
participativo es
es que
que ninguna
ninguna experiencia
experiencia
es
á
es exactamente
exactamente igual
igual aa la
la otra.
otra. Ello
Ello depender
dependerá
fundamentalmente:
fundamentalmente:
Voluntad política
Madurez de la sociedad civil
Diversas formas de participación
Diversos grados de control social
Niveles de transparencia y divulgación
Grado de participación de los excluidos
Participación de los diversos estratos sociales
66
Algunas Referencias Bibliográficas
CLAD (2007). Contraloría Social y Participación Ciudadana en la
Gestión Pública. Caracas, Venezuela.
MEF Perú (2008). Instructivo para el Proceso de Presupuesto
Participativo correspondiente al Año Fiscal 2009. Dirección Nacional
de Presupuesto Público, Ministerio de Economía y Finanzas. Lima, Perú.
Shack, Nelson y R. Salhuana (1999). Ensayando una nueva taxonomía
del gasto público en el Perú. Documento de Trabajo. Ministerio de
Economía y Finanzas. Lima, Perú.
Shack, Nelson (2005). La programación participativa del presupuesto
en el Perú: primeras lecciones de un proceso de concertación. En Revista
Reforma y Democracia Nº 32. CLAD. Caracas, Venezuela.
Távara, José & J.Montalvo (2008). Sistematización de los procesos
de presupuesto participativo en 10 Distritos de Lima. Documento de
Trabajo. PROPOLI. Lima, Perú.
67
Muchas gracias por su atención ....
NELSON SHACK YALTA
[email protected]
68