prospetto sulla evoluzione normativa delle misure

PROSPETTO SULLA EVOLUZIONE NORMATIVA DELLE MISURE DI PREVENZIONE
Il nostro ordinamento giuridico ha visto il susseguirsi di una serie di provvedimenti legislativi che
hanno via via introdotto elementi fondamentali utili al radicamento di una strategia efficace di
contrasto alle criminalità organizzate.
Con il Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (TULPS), 1926, Le misure preventive
divengono strumento cardine del controllo poliziesco del regime fascista.
Per molto tempo l'unica fonte normativa di riferimento
in materia di contrasto al fenomeno
mafioso, sarà la legge 575/1965 (c.d. legge antimafia), la quale, disciplina che le misure di
prevenzione si possono applicare a soggetti che siano anche solo indiziati di appartenere ad
associazioni mafiose. Si afferma così una estensione delle finalità preventive a quelle categorie di
soggetti cui si attribuisce un grado di partecipazione a un 'associazione criminale, riconducibile
all'art. 416 c.p.
Viene poi prevista una prima misura preventiva a carattere patrimoniale che si affianca a quelle
personali,la cauzione da versare a garanzia degli obblighi imposti ai sospettati di appartenenza a
un'associazione mafiosa, soggetta a confisca nel caso di accertate violazioni successive (v. art. 3
bis)
Poco più avanti, la legge n. 152/1975 (c.d. legge Reale): in un'ottica di prevenzione anche dei
fenomeni sovversivi, si estendono le norme della legge 575/1965 a nuove categorie di persone,
ricomprendendo anche i soggetti politicamente pericolosi (Art. 18). La novità di questa estensione è
quella di ricollegare le misure di prevenzione non più solo a condotte presuntive, ma anche a meri
atti preparatori.
La svolta legislativa è rappresentata dalla legge n. 646/82, più nota come “Legge Rognoni-La
Torre”. Essa è il risultato del lavoro parlamentare, fortemente suggestionato dagli omicidi di
stampo mafioso avvenuti in Sicilia del Segretario del Pci regionale Pio La Torre (30 aprile 1982) e
del Prefetto di Palermo Gen. Carlo Alberto Dalla Chiesa (3 settembre 1982), sulle proposte di legge
presentate dall’on. Pio La Torre (p.d.l. n. 1581) e dall’allora Ministro di Grazia e Giustizia Virginio
Rognoni (d.d.l. n. 3358 e d.d.l. n. 2982).
La legge segna una delle tappe fondamentali nell’evoluzione della legislazione antimafia, in primo
luogo attraverso la tipizzazione del delitto di Associazione di tipo mafioso ex art. 416 bis c.p., una
norma penale rivoluzionaria che trova applicazione nei confronti di tutte le altre associazioni,
comunque localmente denominate, che perseguono scopi corrispondenti a quelli delle associazioni
di tipo mafioso. L’art. 1 dispone che «l'associazione è di tipo mafioso quando coloro che ne fanno
parte si avvalgono della forza di intimidazione del vincolo associativo e della condizione di
assoggettamento e di omertà che ne deriva per commettere delitti, per acquisire in modo diretto o
indiretto la gestione o comunque il controllo di attività economiche, di concessioni, di
autorizzazioni, appalti e servizi pubblici o per realizzare profitti o vantaggi ingiusti per sé o per
altri, ovvero al fine di impedire od ostacolare il libero esercizio del voto o di procurare voti a sé o
ad altri in occasione di consultazioni elettorali».
In secondo luogo, allo scopo di un contrasto più efficace del fenomeno mafioso, vengono introdotte
misure di aggressione ai patrimoni illecitamente accumulati dagli indiziati di mafia, già destinatari
delle misure preventive personali previste dalla legge antimafia del 1965: tali nuove misure sono il
sequestro (sottrazione provvisoria) e la confisca (sottrazione definitiva) degli illeciti proventi.
- il sequestro: è un provvedimento di natura provvisoria e cautelare disposto dal tribunale qualora,
sulla base di sufficienti indizi, si sospetti che i beni di cui dispone l’indiziato siano frutto di attività
illecite o ne costituiscano il reimpiego;
- la confisca: costituisce un provvedimento ablativo da parte dello Stato e riguarda quei bei
sequestrati dei quali non sia stata dimostrata la legittima provenienza.
Il comma 7 del nuovo 416 bi (come da ultimo modificato) recita infatti: “Nei confronti del
condannato è sempre obbligatoria la confisca delle cose che servirono o furono destinate a
commettere il reato e delle cose che ne sono il prezzo, il prodotto, il profitto, o che ne costituiscono
l'impiego”
Tra gli altri provvedimenti il parlamento promulga la legge n. 726/82 istituendo l’Alto
Commissariato sottoposto agli ordini diretti del Ministero dell’Interno e con poteri d’indagine di
tipo amministrativo, sia presso gli enti pubblici che presso gli istituti di credito.
È anche grazie a questi nuovi strumenti normativi che si poté l’istruire il famoso “maxi processo”
che si aprì il a Palermo il 10/02/1986 con 474 imputati e chi si concluse il 16 dicembre 1987 con 19
ergastoli e 2665 anni di carcere ai vertici di Cosa Nostra.
Negli anni successivi lo Stato subì quello che oggi viene ricordato come “periodo stragista”, ( solo
per ricordarne alcuni, la strage di Capaci e di Via D’Amelio, dove persero la vita i giudici Falcone e
Borsellino).
Con il decreto-legge 14-6-1989, n. 230, convertito con modificazioni in legge 4-8-1989, n. 282 Disposizioni urgenti per l’amministrazione e la destinazione dei beni confiscati ai sensi della L. 315-1965, n. 575, Il legislatore del 1989 ha modificato la legge n. 575 del 1965 (Disposizioni contro le
organizzazioni criminali di tipo mafioso, anche straniere) inserendo gli articoli 2-sexies, 2- septies e
2-octies e modificando gli artt. 3-bis e 3-ter, e ha inoltre dettato le disposizioni relative alla gestione
e alla destinazione dei beni confiscati.
Tra le novità legislative di rilievo spicca la figura dell’amministratore, nominato dal Tribunale
mediante lo stesso provvedimento con il quale dispone il sequestro dei beni, incaricato di
provvedere con diligenza alla custodia, alla conservazione e all’amministrazione dei medesimi
anche al fine di incrementare, se possibile, la redditività dei beni, sotto la direzione del giudice
delegato che autorizza il compimento di tutti gli atti prescritti dalla legge (es. la costituzione in
giudizio, l’alienazione degli immobili, l’adozione di atti di straordinaria amministrazione).
Il D. L. 14-6-1989, n. 230 dispone che i beni confiscati ai sensi della L. n. 575 del 1965 siano
devoluti allo Stato e che le eventuali somme di denaro sequestrate siano versate dall’amministratore
all’ufficio del registro, salvo che non debbano essere utilizzate per la gestione di altri beni
confiscati. Lo stesso dicasi per le somme di denaro derivanti dal recupero dei crediti o dalla vendita
di titoli o beni non costituiti in azienda.
Seguiranno il D.l. n. 345/1991 (conv. dalle legge n. 410/1991)e il D.l. n. 367/1991 (conv. dalla
legge n. 10/1992), che istituiscono rispettivamente la Direzione Investigativa Antimafia (DIA)
attraverso la quale si concentrano le indagini sulla criminalità mafiosa e la Procura Nazionale
Antimafia e le Procure Distrettuali Antimafia volte a garantire un più efficace coordinamento nella
espletazione delle indagini.
Il D.l. n.306/1992 (conv. dalla legge n. 356/1992) introdurrà
l'istituto della sospensione
dell'amministrazione dei beni finalizzato a spossessare provvisoriamente dei beni persone che
agevolino l'attività dei soggetti indiziati di mafia.
Con il decreto legge n. 306/1992, altrimenti conosciuto come “decreto anticriminalità” si propone
di rafforzare i poteri del procuratore nazionale, di definire un nuovo rapporto tra polizia giudiziaria
e pubblico ministero prolungando i termini di investigazione e stabilendo interventi relativi alla
protezione dei collaboratori di giustizia.
Successivo al decreto anticriminalità, il D.l. n. 399/1994 (conv. dalla legge n. 501/1994), che
inserisce nel d.l. 306/1992 l'art 12 sexies che prevede la confisca nel caso di condanna o di
applicazione della pena ex art. 444 c.p.p. per vari delitti anche in materia di mafia, applicando
presupposti simili a quelli delineati per la confisca preventiva.
La Legge 109/1996, raccoglie l’ eredità della legge “Rognoni-La Torre” e nasce grazie a una
petizione popolare con la raccolta di oltre un milione di firme, promossa dall’associazione “Libera.
Associazioni, nomi e numeri contro le mafie”
La legge prevede il riutilizzo per fini sociali dei beni confiscati alla mafia, introducendo
procedimenti amministrativi ad hoc che garantiscono sia la fase della confisca sia quella successiva
del riutilizzo dei beni per finalità di pubblica utilità.
Nelle intenzioni dei suoi ideatori e promotori, l’obiettivo di questa legge era snellire le procedure di
sequestro e la successiva assegnazione tramite una riduzione dei passaggi burocratici e
amministrativi per una più agevole assegnazione dei beni confiscati alle associazioni criminali
mafiose.
Ulteriori novità della legge n. 109/96 è l’istituzione di un fondo prefettizio per tre anni (1997-1999)
per finanziare progetti a finalità sociali su beni confiscati. Tale fondo, finanziato dai proventi di
vendita dei beni mobili, poteva essere utilizzato anche per specifiche attività di risanamento e
bonifica di aree urbane degradate tramite l’attivazione di percorsi di educazione alla legalità e alla
cittadinanza democratica.
La legge 109/96 è probabilmente lo strumento più avanzato di contrasto alle criminalità organizzate.
È, infatti, un provvedimento, che come è stato accennato in precedenza, colpisce il cuore degli
interessi economici delle associazioni criminose permettendo la restituzione alla comunità di quanto
è stato illegalmente tolto. Gli innumerevoli atti di sequestro e di confisca, in tal senso, hanno nel
tempo contribuito ad un indebolimento progressivo delle mafie, tramite la costruzione di sempre
maggiore consenso sociale della lotta dello Stato nei loro confronti.
Il Decreto Legge n. 98 del 23 maggio 2008, ovvero il cosiddetto "pacchetto sicurezza" e la
successiva legge n. 94/2009 introducono il fondamentale principio dell'applicazione disgiunta delle
misure di prevenzione: tale principio permetterà di applicare le misure di prevenzione patrimoniale
del sequestro e della confisca, indipendentemente dall’applicazione di una misura di prevenzione
personale. inoltre, grazie al alla legge 94/2009 sarà procedere anche nei confronti degli eredi o degli
aventi causa nel caso di morte del proposto.
Il Legislatore del 2010 ha ritenuto necessario istituire un organismo che assicuri l'unitaria ed
efficace amministrazione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati alle organizzazioni
mafiose, anche attraverso uno stabile raccordo con l'autorità giudiziaria e le amministrazioni
interessate, garantendo un rapido utilizzo di tali beni. Tale organismo si radica con l’ istituzione
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla
criminalità organizzata, ovvero con il decreto legge 4-2-2010, n. 4, convertito con modificazioni in
legge 31-3- 2010, n. 40
Con la legge 13 agosto 2010, n. 136, il Governo è stato delegato ad emanare un decreto legislativo
recante il codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, con il precipuo compito di
effettuare una completa ricognizione delle norme antimafia di natura penale, processuale e
amministrativa. Parallelamente all’opera ricognitiva, la Legge delega prevede l’armonizzazione ed
il coordinamento delle plurime norme avvicendatesi in materia con la nuova disciplina dell’Agenzia
nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata recentemente istituita con il decreto legge 4 febbraio 2010, n. 4.
Il Decreto Legislativo 6 settembre 2011 n. 159, ovvero il Codice delle leggi antimafia prevede
l'organica sistemazione delle disposizioni in materia di misure di prevenzione e di documentazione
antimafia coordinando i principi elaborati in tutte le leggi speciali in tema di lotta alle
organizzazioni criminali.
Infine, la legge di stabilità 2013, introduce importanti modifiche correttive per rendere la disciplina
del codice delle leggi antimafia un corpus organico di norme. In particolare, per ciò che riguarda la
tutela dei terzi in buona fede, viene fissato il principio dell'acquisizione a titolo originario dei beni
confiscati da parte dello Stato.