Violazione dell`interesse legittimo e danno risarcibile

INDICE
Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Elenco delle principali abbreviazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
XV
XXI
Capitolo I
DAL DIRITTO SOGGETTIVO ALL’INTERESSE LEGITTIMO:
LA MUTATA CONCEZIONE DI INGIUSTIZIA DEL DANNO
1.1.
1.2.
L’interesse legittimo come valore aggiunto . . . . . . . . . . . . . . . .
La dirompente irruzione delle categorie del diritto comune nel diritto
amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3. La responsabilità dell’amministrazione nella costituzione: l’art. 28 e il
fondamento della responsabilità risarcitoria . . . . . . . . . . . . . . .
1.4. Le nuove frontiere del risarcimento del danno . . . . . . . . . . . . .
1.5. La nozione di risarcimento e di danno . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.6. Il progressivo allargamento delle ipotesi risarcitorie: dal diritto soggettivo assoluto e dalla lesione del credito all’aspettativa di fatto e al
possesso fino all’interesse legittimo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.7. I nuovi danni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.8. Il risarcimento del danno nel diritto europeo . . . . . . . . . . . . . .
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1
6
7
11
15
18
24
25
27
Capitolo II
ALLE ORIGINI DELL’INTERESSE LEGITTIMO
2.1.
2.2.
L’evoluzione storica dell’interesse legittimo . . . . . . . . . . . . . . .
I rapporti tra Stato e cittadino e il principio di uguaglianza di
trattamento delle parti in giudizio. La nascita dell’interesse legittimo
e il ruolo dell’Avvocatura dello Stato . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3. Le tesi sulla natura giuridica dell’interesse legittimo . . . . . . . . . .
2.4. Il punto di partenza per affrontare l’interesse legittimo: il provvedimento amministrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.5. L’avvento della Costituzione. Il principio di legalità. L’assoggettamento del potere esecutivo a quello giudiziario e il principio della
separazione dei poteri. Il buon andamento della P.A. . . . . . . . . .
2.6. La giustizia amministrativa nella costituzione . . . . . . . . . . . . . .
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
VII
29
34
36
38
43
49
54
Indice
Capitolo III
IL VAGO CONCETTO DI INTERESSE LEGITTIMO
3.1.
3.2.
3.3.
La situazione giuridica risarcibile e il concetto di interesse . . . . . .
La natura giuridica dell’interesse legittimo . . . . . . . . . . . . . . . .
Il vago concetto della nozione di interesse legittimo e la sua scomposizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.4. L’interesse legittimo tra diritto soggettivo e legittimazione diffusa
(azione popolare) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.5. La crisi della distinzione tra diritto soggettivo e interesse legittimo.
Interessi legittimi che diventano diritti soggettivi? . . . . . . . . . . .
3.6. Il diritto al risarcimento del danno e la lesione del bene della vita
affermati dalla sentenza della Cassazione n. 500 del 1999 . . . . . . .
3.7. Interessi legittimi sostanziali e formali. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.8. L’utilizzabilità della nozione di interesse legittimo nell’ambito del
diritto privato generale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
55
57
59
61
62
69
76
77
82
Capitolo IV
LA REVISIONE DOGMATICA DELL’INTERESSE LEGITTIMO.
GLI EVENTI LEGISLATIVI E GIURISPRUDENZIALI DEGLI ULTIMI ANNI
4.1.
La ricostruzione normativa: dalla legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E,
alla legge 21 luglio 2000, n. 205 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2. I primi interventi normativi in materia di risarcimento degli interessi
legittimi nel settore degli appalti. L’art. 13 della legge 19 febbraio
1992, n. 142 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3. L’interesse legittimo e il diritto soggettivo comunitario . . . . . . . .
4.4. La normativa in materia di edilizia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.5. L’abolizione del doppio binario di giurisdizione: il d.lgs. 31 marzo
1998, n. 80. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.6. Il concetto di diritti patrimoniali conseguenziali . . . . . . . . . . . . .
4.7. La sentenza della Corte costituzionale 17 luglio 2000, n. 292 . . . . .
4.8. La sentenza della Cassazione n. 500 del 1999 . . . . . . . . . . . . . .
4.9. Il nuovo diritto della responsabilità della Pubblica amministrazione.
4.10. La riscrittura dell’art. 2043 c.c. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.11. L’ultima riforma del processo amministrativo. La legge n. 205 del
2000 come punto di arrivo dell’evoluzione dell’interesse legittimo. .
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
83
87
91
93
94
101
102
103
105
107
111
113
Capitolo V
IL DANNO INGIUSTO E IL NESSO CAUSALE NELL’INTERESSE LEGITTIMO
5.1.
5.2.
La nuova lettura dell’art. 2043 c.c. e il concetto di danno ingiusto. .
La diversa tecnica di accertamento della lesione dell’interesse legittimo oppositivo e pretensivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
VIII
115
118
Indice
5.3.
L’interesse legittimo pretensivo, il danno da perdita di chance e la
prova della probabilità favorevole . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.4. La nuova figura di danno originata dall’interesse pretensivo: il danno
da ritardo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.5. Segue. L’adunanza plenaria del Consiglio di Stato 15 settembre 2005,
n. 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.6. Danno da disturbo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.7. Danno intrusivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.8. I confini del nesso causale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
120
124
131
140
142
143
146
Capitolo VI
LA DISGREGAZIONE DEI MODELLI DI RESPONSABILITA
v TRADIZIONALI.
L’INTERESSE LEGITTIMO TRA CONTRATTO E TORT
6.1.
6.2.
La natura giuridica della responsabilità provvedimentale . . . . . . .
Le ripercussioni delle problematiche del diritto civile nel processo
amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3. L’art. 2043 c.c. come clausola generale di responsabilità per l’ingiustizia del danno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.4. Responsabilità contrattuale ed extracontrattuale. Tratti differenziali
e in comune. Il problema risarcitorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.5. La crisi della summa divisio tra responsabilità contrattuale ed extracontrattuale. Il progressivo abbandono della prospettiva extracontrattuale e i moduli nuovi di tutela giuridica . . . . . . . . . . . . . . .
6.6. L’interpretazione estensiva dell’art. 1173: la dissociazione tra la fonte
e l’obbligazione che ne scaturisce e la responsabilità da contatto
sociale della P.A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.7. Unità e pluralità del diritto civile riguardo alle fonti e al sistema . .
6.8. La natura giuridica dell’interesse legittimo tra contratto e tort . . . .
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
147
149
150
152
156
157
159
162
168
Capitolo VII
IL PROGRESSIVO ABBANDONO DELLA PROSPETTIVA EXTRACONTRATTUALE.
LA PLURALITA
v DEGLI SCHEMI ATTRIBUTIVI
7.1.
7.2.
7.3.
7.4.
7.5.
7.6.
7.7.
La responsabilità provvedimentale e le ricostruzioni alternative. La
responsabilità contrattuale della P.A. in generale . . . . . . . . . . . .
La responsabilità precontrattuale quale conseguenza del contatto
procedimentale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
I moduli nuovi di tutela giuridica: la responsabilità da contatto . . .
La genesi della responsabilità da contatto: il contratto di fatto . . .
La svalutazione del dogma della volontà . . . . . . . . . . . . . . . . .
Le ipotesi simili e le guidelines giurisprudenziali, l’amministratore di
fatto, la responsabilità precontrattuale, il danno da procreazione . .
Il tentativo giurisprudenziale di combinare elementi di più modelli .
IX
169
171
176
178
184
186
189
Indice
7.8. Il ritorno alla responsabilità extracontrattuale . . . . . . . . . . .
7.9. La lesione dell’interesse legittimo come tertium genus . . . . . .
7.10. La lesione dell’interesse legittimo come responsabilità atipica
data sul diritto sovranazionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . .
. . .
fon. . .
. . .
192
193
194
195
Capitolo VIII
DISCREZIONALITA
v E AUTONOMIA NEGOZIALE: UN DIFFICILE CONNUBIO
8.1.
8.2.
Diritto civile e amministrativo a confronto . . . . . . . . . . . . . . . .
La coincidenza tra interesse del privato e interesse pubblico al
corretto svolgimento del procedimento. Il momento discrezionale. .
8.3. La difficile assimilazione fra rapporto procedimentale e rapporto
giuridico privato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.4. L’interpretazione estensiva delle norme del codice civile . . . . . . .
8.5. Il nuovo equilibrio dei rapporti di forza tra individuo e collettività: la
posizione debole degli ordinamenti giuridici e il criterio del sacrificio
minimo per la collettività . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
197
199
200
203
204
208
Capitolo IX
L’ELEMENTO PSICOLOGICO DEL NUOVO MODELLO DI RESPONSABILITÀ
9.1.
9.2.
La ricostruzione del sistema della responsabilità civile . . . . . . . . .
L’esigenza di mantenere l’omogeneità del modello anche per l’illecito civile della P.A.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.3. L’evoluzione del tradizionale concetto di colpa . . . . . . . . . . . . .
9.4. Il regime di minor favore riservato alla P.A. rispetto ai soggetti
privati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.5. L’auspicabile recupero della effettività dell’elemento soggettivo . . .
9.6. Il rischio della introduzione di un regime speciale di responsabilità
della P.A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.7. Il ritorno alla culpa in re ipsa: la recente tendenza all’oggettivizzazione della responsabilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.8. Atto amministrativo e risarcimento: vizi dell’atto e colpa. Illegittimità
e illiceità. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
209
212
215
217
220
224
226
229
233
Capitolo X
L’ONERE DELLA PROVA
10.1. La tesi dell’inversione dell’onere della prova e le presunzioni di colpa
della P.A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10.2. Persone giuridiche private e Pubblica amministrazione . . . . . . . .
10.3. L’art. 1218 come deroga al principio generale di cui all’art. 2697?. .
X
235
239
242
Indice
10.4. L’onere della prova e la distinzione tra obbligazione
risultato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10.5. L’errore scusabile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10.6. Onere della prova e criteri presuntivi . . . . . . . . . .
10.7. L’onere della prova è uguale per tutti . . . . . . . . . .
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
di
. .
. .
. .
. .
. .
mezzi
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
e di
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
245
250
253
254
259
Capitolo XI
LA RISARCIBILITA
v DELL’INTERESSE LEGITTIMO COME TRAIT D’UNION
TRA GIUDICE ORDINARIO E AMMINISTRATIVO
11.1.
11.2.
11.3.
11.4.
I rapporti tra azione risarcitoria ed azione di annullamento . . . . .
Il problema della necessaria pregiudiziale amministrativa . . . . . . .
L’annullamento dell’atto come priorità logica . . . . . . . . . . . . . .
La disapplicazione strumentalmente utilizzata per negare la pregiudizialità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11.5. Gli inconvenienti del doppio processo. L’obiettivo dell’unificazione
della materia davanti allo stesso giudice. La concentrazione delle
forme di tutela giurisdizionale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11.6. Il fenomeno della connessione tra azione di annullamento ed azione
di danni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11.7. Il riparto di giurisdizione dopo la sentenza della Corte costituzionale
n. 204 del 6 luglio 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
261
262
263
268
272
275
276
282
Capitolo XII
LA PREGIUDIZIALE AMMINISTRATIVA E IL CONTRASTO
TRA GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA E CIVILE.
GLI ORIENTAMENTI RECENTI
12.1.
12.2.
12.3.
12.4.
12.5.
12.6.
12.7.
12.8.
12.9.
La posizione della Cass. n. 500/1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
L’orientamento opposto del Consiglio di Stato . . . . . . . . . . . . .
La pregiudiziale nella giurisdizione amministrativa esclusiva . . . . .
Il dibattito dottrinario. Le critiche della dottrina amministrativa alla
sentenza della Cass. n. 500/1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La potenziale conflittualità tra giudice amministrativo e ordinario. .
La tesi a favore della giurisdizione del giudice amministrativo . . . .
L’orientamento della Cassazione concorde con quello del Consiglio
di Stato: Cassazione 27 marzo 2003 n. 4538 e Cassazione, sez. unite
civili, ordinanza 9 marzo 2005 n. 5078 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La giurisdizione concorrente del giudice ordinario dopo la sentenza
n. 1287 del 2006. Il contrasto con l’orientamento tradizionale . . . .
Le sentenze della Corte Costituzionale nn. 191/2006 e 140/2007. Il
giudice amministrativo come giudice unico per la tutela dei cittadini
a fronte dell’attività provvedimentale della P.A. . . . . . . . . . . . .
XI
283
284
288
288
290
291
293
294
298
Indice
12.10. Le tre ordinanze del giugno 2006 (n. 13659, n. 13660, n. 13911) della
Cassazione: la giurisdizione in materia risarcitoria spetta al giudice
amministrativo. L’arresto sulla pregiudiziale. Critiche . . . . . . . . .
12.11. La posizione critica del giudice amministrativo . . . . . . . . . . . . .
12.12. Le pronunce della Cass., Sez. un., 7 febbraio 2007, n. 2689 e 7 gennaio
2008, n. 35. L’ordinanza n. 75/2007 del CGA e le sentenze n. 386/2007
del CGA e n. 2822/2007 della V sezione del Consiglio di Stato:
un’apertura nei confronti della Cassazione? . . . . . . . . . . . . . . .
12.13. Il risarcimento come forma di tutela complementare rispetto all’annullamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
12.14. Il carattere rimediale del risarcimento del danno da lesione dell’interesse legittimo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
12.15. Casi marginali in cui la giurisdizione spetta al giudice ordinario . . .
12.16. Risarcimento del danno e prescrizione . . . . . . . . . . . . . . . . . .
12.17. Autotutela e pregiudiziale amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . .
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
299
311
320
324
327
330
331
332
335
Capitolo XIII
I MODELLI DI TUTELA
13.1. Il risarcimento del danno per equivalente . . . . . . . . . . . . . . . .
13.2. Il giudizio risarcitorio come un giudizio di accertamento del rapporto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13.3. Regole civilistiche applicabili alla quantificazione del danno . . . . .
13.4. La “sanzione” di cui all’art. 1227 c.c. e il principio di autoresponsabilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13.5. La quantificazione del danno e la condanna generica ex art. 278
c.p.c. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13.6. La quantificazione del danno ai sensi dell’art. 35 d.lgs. n. 80/1998 . .
13.7. Il risarcimento pecuniario è realmente idoneo a soddisfare l’interesse
legittimo? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13.8. Il risarcimento in forma specifica e i tratti differenziali con il risarcimento per equivalente pecuniario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13.9. La reintegrazione in forma specifica nel processo amministrativo . .
13.10. La tutela in materia di contratti pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . .
13.11. Danno emergente e lucro cessante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13.12. Nullità ed annullabilità del contratto pubblico . . . . . . . . . . . . . .
13.13. La pronuncia della Cassazione sez. unite civili n. 27169/2007 . . . . .
13.14. La scelta tra tutela risarcitoria e tutela ripristinatoria . . . . . . . . .
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
337
338
341
344
350
351
356
359
363
369
373
378
391
397
400
Capitolo XIV
IL RISARCIMENTO DEI DANNI PER LA VIOLAZIONE
DELL’INTERESSE LEGITTIMO FORMALE
14.1. La violazione dell’interesse legittimo formale . . . . . . . . . . . . . .
XII
401
Indice
14.2. La svalutazione formale dell’atto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
14.3. Gli interessi procedimentali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
403
408
412
Capitolo XV
IL DANNO NON PATRIMONIALE DA INTERESSE LEGITTIMO
15.1. Il diritto privato che si impone: danno biologico e danno esistenziale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
15.2. L’evoluzione del danno non patrimoniale nel diritto civile . . . . . .
15.3. La prova del danno non patrimoniale . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
15.4. Il ricorso alle massime di esperienza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
413
414
424
426
428
Capitolo XVI
LE CONVERGENZE TRA PROCESSO AMMINISTRATIVO E PROCESSO CIVILE
16.1. Il tentativo di civilizzazione del processo amministrativo . . . . . . .
16.2. Il travaso delle norme processualcivilistiche nel processo amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
16.3. Le reciproche influenze tra processo amministrativo e civile . . . . .
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
429
435
439
444
Capitolo XVII
TRA IUS CONDITO E IUS CONDENDO
17.1.
17.2.
17.3.
17.4.
Lo shopping del diritto: una tendenza da controllare. . . . . . . . . .
Necessità dello ius condendum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
L’art. 2043 c.c. come norma comune. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La tutela risarcitoria come “via di fuga” in caso di inerzia dell’interessato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
17.5. L’interesse legittimo, sintesi dell’interesse pubblico e privato. . . . .
17.6. I dubbi sull’autonomia dell’azione risarcitoria rispetto all’azione impugnatoria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
17.7. La creazione di un “ibrido” processuale . . . . . . . . . . . . . . . . .
17.8. Il servizio pubblico “giustizia” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Indice bibliografico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Indice analitico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
XIII
445
447
448
449
450
452
457
459
462
463
487