Slides Dott. Paolo Neri - Il Piano della legalità e trasparenza

IL PIANO DELLA
LEGALITA’ E DELLA
TRASPARENZA
“Lavori in corso: un’occasione per
migliorarsi”
A cura di Paolo Neri
Segretario generale del Comune di Ravenna
1
Ptcp uno strumento strumento
organizzativo


Il Piano anticorruzione è connotato da una
forte valenza organizzativa stabilita dall’art 1
della legge n.190/2012 e più volte riaffermata
dai commentatori e dall’ANAC ;
corrisponde ad un programma triennale di
organizzazione, che deve possedere alcuni
requisiti essenziali, fra i quali: (a) specificità;
(b) effettività; (c) coerenza interna ed esterna;
2
Determinazione n.12 aggiornamento
del PNA

“Le misure di prevenzione hanno un contenuto
organizzativo. Con esse vengono adottati interventi
che toccano l’amministrazione nel suo complesso
(si pensi alla riorganizzazione dei controlli interni),
ovvero singoli settori (la riorganizzazione di un
intero settore di uffici, con ridistribuzione delle
competenze), ovvero singoli processi/procedimenti
tesi a ridurre le condizioni operative che favoriscono
la corruzione ( in senso ampio come vedremo).
3
Determinazione n.12 di aggiornamento
del PNA


Sono misure che riguardano tanto l’imparzialità
oggettiva (volte ad assicurare le condizioni
organizzative che consentono scelte imparziali)
quanto l’imparzialità soggettiva del funzionario (per
ridurre i casi di ascolto privilegiato di interessi
particolari in conflitto con l’interesse generale).
Se non si cura l’imparzialità fin
dall’organizzazione, l’attività amministrativa o
comunque lo svolgimento di attività di pubblico
interesse, pur legittimi dal punto di vista formale,
possono essere il frutto di una pressione corruttiva”
4
Il modello


La prevenzione delle corruzione si basa su
modello di regolazione che prevede attività di
pianificazione e controllo, attraverso una
programmazione “a cascata” che interessa tutti i
livelli di governo e poggia su cinque strumenti:
trasparenza, formazione, codici di comportamento,
tracciamento dei processi e analisi del rischio – (già
in gran parte presenti, tranne l’ultimo , nell’ambito
delle amministrazioni pubbliche italiane).
5
Gli strumenti

Al centro di questo modello di
programmazione è posto il PNA
(PIANO NAZIONALE
ANTICORRUZIONE) sulla cui base
deve essere adottato il PTPC (PIANO
TRIENNALE DI PREVENZIONE
DELLA CORRUZIONE)
6
Gli strumenti


Tali strumenti di programmazione assumono
una rilevanza fondamentale nel sistema
delineato dal legislatore:
il primo assicura il coordinamento delle
strategie nazionali e internazionali di
prevenzione della corruzione nella pubblica
amministrazione fissando regole indirizzi e
contenuti minimi per le azioni locali ( con
forme di soft law);
7
Gli strumenti

il secondo individua, sulla base del primo, i
rischi specifici di corruzione nell’ambito della
singola amministrazione e gli interventi
(misure) ritenuti necessari per prevenirli (si
rendono altresi necessarie adeguate forme di
coordinamento/ integrazione con gli altri
documenti previsti dalla legge, primi fra
tutti il Programma triennale per la
trasparenza e il Codice di comportamento)
8
Determinazione n.12/2015
aggiornamento PNA







Con l’aggiornamento del P.N.A. si indica alle
amministrazioni di contrastare la corruzione attraverso 5 fasi
operative che dovranno essere opportunamente esplicitate dai
piani triennali anticorruzione.
l'individuazione dei processi e procedimenti amministrativi
rilevanti, ai fini del rischio;
l'elencazione di possibili eventi rischiosi;
la previsione di anomalie significative da una gestione
corretta e virtuosa;
gli indicatori della sussistenza di rischi concreti,
l'indicazione di misure concrete di prevenzione.
Tutto deve esitare nella verifica dell'efficacia della gestione
del rischio: per ciò stesso occorre legare con cordone
ombelicale la pianificazione anticorruzione con quella
9
gestionale(piano della performance)
Determinazione n.12/2015

Si tratta pertanto di indicazioni per un
vero e proprio modello di stampo
organizzativo….
10
La struttura del Piano

La stessa ANAC ci invita a superare, nella
logica del Piano, la cultura
dell’adempimento, profondendo uno sforzo
effettivo di analisi dei rischi reali legati alla
amministrazione di riferimento (effettività
e specificità)

Da queste premesse deriva l’esigenza di
considerare anche la coerenza della macchina
amministrativa, cogliendo l’occasione fornita dalla
legge 190/2012 dell’adozione di un “Piano di
prevenzione della corruzione”.
11
Principali aspetti di sintesi

la criticità/anomalia della “copiatura” non pensata
dei modelli è più volte riaffermata anche all’interno
della gia’ citata determinazione n.12 del novembre
2015 con la quale l’ANAC aggiorna il P.N.A e
compie una importante opera riassuntiva/ elencativa
sulle principali carenze dei PTCP adottati dagli enti

(vedasi anche i richiami effettuati dalla determinazione
n.8/2015 in tema di enti partecipati dalla amministrazioni
pubbliche)
12
Indicazioni ANAC

“I fattori di successo per migliorare le strategie di
prevenzione della corruzione, evitando che queste si
trasformino in un mero adempimento, sembrano
essere la differenziazione e la semplificazione dei
contenuti del PNA, a seconda delle diverse tipologie
e dimensioni delle amministrazioni, nonché
l’investimento nella formazione e
l’accompagnamento delle amministrazioni e degli
enti nella predisposizione del PTPC. “
13
Cause di criticità riscontrate
dall’ANAC

Si è riscontrato infatti “Un diffuso
atteggiamento di mero adempimento nella
predisposizione dei PTPC limitato ad evitare
le responsabilità che la legge fa ricadere sul
RPC (e oggi, dopo l’introduzione della
sanzione di cui all’art. 19, co. 5, del d.l.
90/2014, anche sugli organi di indirizzo) in
caso di mancata adozione del PTPC”
14
Art 1 Comma 12. legge 190/2013

RICORDIAMO “in caso di commissione, all'interno
dell'amministrazione, di un reato di corruzione
accertato con sentenza passata in giudicato, il
responsabile individuato ai sensi del comma 7 del
presente articolo risponde ai sensi dell'articolo 21 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, e successive
modificazioni, nonche' sul piano disciplinare, oltre che
per il danno erariale e all'immagine della pubblica
amministrazione”
15
Art 1 Comma 12. legge 190/2013
salvo che provi tutte le seguenti circostanze:
 a) di avere predisposto, prima della
commissione del fatto, il piano di cui al
comma 5 e di aver osservato le prescrizioni di
cui ai commi 9 e 10 (verifica attuazione ed
idoneità del Piano) del presente articolo;
 b) di aver vigilato sul funzionamento e
sull'osservanza del piano
16
Art 1 Comma 12. legge 190/2013

Cosi letta la norma fa pensare
immediatamente ad una sorta di responsabilità
di tipo oggettivo nella quale è prevista
l’inversione dell’onere della prova..per questo
sarà importante essere in grado di dimostrare
di avere eseguito quanto dovuto, dal punto di
vista sostanziale e formale.
17
Esimenti del responsabile
anticorruzione

Il responsabile della corruzione non
risponde laddove dimostri di avere
efficacemente predisposto monitorato e
modificato il piano di sua spettanza.
18
Idoneità del piano

Questione complessa sarà valutare la
idoneità del piano..
Per esso diventa consigliabile evitare di fare una
semplice replicazione burocratica..evitiamo di
rimettere alla discrezionalita giudiziale la
valutazione della sua idoneità..occorre essere
concreti prendendo spunto dalla giurisprudenza della
231 che stigmatizza l’astrattezza o il mero
formalismo dei piani.
19
Idoneità del piano




Occorre uscire dalla “tendenza degli italiani a usare
espressioni astratte e generiche”(1)…quando si
redigono protocolli( es con le Società partecipate) o
strumenti che mirino ad perseguire forme di legalità
connesse a misure anticorruzione occorrono:
precisione di obiettivi
di compiti
responsabilità.
20
Principio del miglioramento continuo
del Ptcp


Il momento dell’aggiornamento del Piano diventa
quindi occasione di ripensare alle falle della
specifica struttura organizzativa : la funzione
preventiva dei malfunzionamenti della P.A.
legata alla anticorruzione diventa occasione di
miglioramento.
significativo del resto il collegamento al Piano della
performance.. ricordiamo la rinnovata accezione
della legalità in chiave di efficienza efficacia ed
economicità dell’azione amministrativa.
21
Coerente con la mission della legge
anticorruzione


Si conferma la definizione del fenomeno anticorruttivo
contenuta nel PNA, non solo più ampia dello specifico reato
di corruzione e del complesso dei reati contro la pubblica
amministrazione, ma coincidente con la “maladministration”,
intesa come assunzione di decisioni devianti dalla cura
dell’interesse generale a causa del condizionamento
improprio da parte di interessi particolari.
Occorre, cioè, avere riguardo ad atti e comportamenti
che, anche se non consistenti in specifici reati, contrastano
con la necessaria cura dell’interesse pubblico e
pregiudicano l’affidamento dei cittadini nell’imparzialità
delle amministrazioni e dei soggetti che svolgono attività di
pubblico interesse (obiettivo di miglioramento
dell’accountability pubblica)
22
Differenze sistema leggi 231/2001
e 190/2012

situazioni quindi nelle quali interessi
privati condizionino impropriamente
l’azione delle amministrazioni o
degli enti, anche nel caso in cui
rimanga a livello di tentativo.
23
Sinergia dei controlli in chiave
organizzativa


Diventa necessario stabilire sinergia e
coordinamento fra il rinnovato sistema dei controlli
interni dell’ente ( in primis il controllo successivo
degli atti previsto dal D.L.n.174/2012) ed il Piano
anticorruzione, in chiave sempre più di
miglioramento dell’azione amministrativa:
espletare correttamente le fasi di un incarico (prima
di tutto deve essere utile ai fini di ridurre la spesa
pubblica) saperlo distinguere da un affidamento di
servizio;
24
Misure per il controllo o per
l’organizzazione?



elaborare ed attuare indirizzi applicativi sul corretto
espletamento delle gare con il metodo delle offerte
economicamente piu vantaggiose;
operare un corretto controllo delle varianti delle
opere pubbliche(con una valenza di legalità e di
economicita’)
regolare la procedure di affidamento mediante
procedure negoziate prevedendo una necessaria fase
di trasparenza preventiva anche al fine di evitare
ricorsi e risarcimenti e aggiudicazioni non
convenienti;
25
Misure per il controllo o per
l’organizzazione



adottare forme di controlli esterni sulle imprese
condotti con metodi programmati e sistematici;
attuare forme di revisione delle competenze nei
procedimenti attraverso la segmentazioni delle fasi
delle procedure ( misura alternativa alla rotazione
fisica dei diendenti a forte impatto organizzativo)
Si tratta solo di misure di controllo od
anche organizzative?
(Sono queste alcune delle principali misure adottate
dal Comune in esito alle previsioni del PTCP ed agli
altri (coordinati) sistemi di controllo interni)
26
Esempio di cordinamento fra ptcp e
altri controlli interni

Misura di contrasto del rischio

Previsione di un assogettamento a controllo successivo

Adozione di interventi per migliorare l’organizzazione
(direttive/ circolari /semplificazione regolamentare)

Riformulazione del rischio anticorruttivo e riformulazione di
una misura più efficace
27
L'indice di percezione della
corruzione


L'indice di percezione della corruzione (in inglese
Corruption Perception Index (CPI)) è un indicatore
pubblicato annualmente a partire dal 1995 da
Transparency International ordinando i paesi del
mondo sulla base del "livello secondo il quale
l'esistenza della corruzione è percepita.
L'organizzazione definisce la Corruzione come
"l'abuso di pubblici uffici per il guadagno privato".
Grazie all'utilizzo di strumenti statistici molto
sofisticati, il CPI è una stima di grande rilievo per le
scienze economiche e sociali.
28
il rapporto della commissione
governativa

“Il diffondersi delle pratiche corruttive mina la
fiducia dei mercati e delle imprese, scoraggia gli
investimenti dall’estero, determina quindi, tra i suoi
molteplici effetti, una perdita di competitività del
Paese…” (È stato calcolato che ogni punto di discesa
nella classifica di percezione della corruzione, come
redatta da Transparency International, provoca la perdita
del sedici per cento degli investimenti dall’estero)
29
L’elaborazione delle misure



Quindi l’azione anticorruzione espleta effetti diretti
sulla ripresa economica del paese.
Anche chi controlla può ben concorrere alla
formazione delle regole anticipando con azioni
positive le anomalie di funzionamento sistema
uscendo da ruoli meramente passivi
(vedasi determinazione n. 8 /ANAC rispetto al ruolo di partecipazione
attiva dell’Organismo di vigilanza per la formulazione del
modelloanticorruzione delle società partecipate)
30
Rischio sovrapposizione forme e
competenze nei controlli
Oggi siamo di fronte ad un ritorno di centralismo nei
controlli…l’ANAC assume un rinnovato ruolo di regolazione
ed impulso; diventa soggetto /fonte di soft law´(strumenti
giuridici non vincolanti con funzione suppletiva o
interpretativa, alternativa o sostitutiva per arginare eventuali
vizi di applicazione delle norme )… ..si assiste ad un rischio
di sovrapposizione di forme di controllo interno ed esterno.
Nella legge delega di recepimento direttiva appalti e concessioni
gli schemi di bando e contratti tipo, le direttive/pareri
dell’Anac potranno avere carattere vincolante( ancorchè
riccorribili con le forme della giustizia amministrativa)
31
La legalità oggi

Da tempo non si crede più ( almeno incondizionatamente) all’
efficacia di un sistema sanzionatorio interamente delegato a
organi interni agli enti ( vedasi in proposito art 19 COMMA
7 dl N.90/2014“Il presidente dell'Autorita' nazionale
anticorruzione segnala all'autorita' amministrativa di cui
all'art. 47, comma 3, del decreto legislativo 14 marzo 2013,
n. 33, le violazioni in materia di comunicazione delle
informazioni e dei dati e di obblighi di pubblicazione
previste nel citato art. 47, ai fini dell'esercizio del potere
sanzionatorio di cui al medesimo articolo” ed il conseguente
regolamento approvato da ANAC in materia di esercizio del
potere sanzionatorio ai sensi dell’art 47 del Dlgs n.33/2013 )
32
Superare una legislazione di troppo
dettaglio

Del resto tutto si innesta all’interno del
concetto di superare una legislazione
troppo di dettaglio mediante l’utilizzo di
provvedimenti flessibili e più tempestivi
33
Nozione di legalità

Occorre quindi stimolare la crescita di valori
di riferimento e l’assunzione di
comportamenti etici, in grado di guidare ogni
comportamento anche se non sempre esigibile
per legge (approccio etico) anziché
rincorrere una disciplina di dettaglio che ne
rende difficile l’applicazione e il relativo
controllo
34
Legalità e integrità
La soluzione ottimale è rappresentata dunque da un
quadro giuridico essenziale, al quale si deve
aggiungere una diffusa cultura etica «o
dell’integrità» da promuovere anche con
appositi interventi formativi e tramite
inserimento, ogni anno, nel «piano della
performance» a cui aggiungere un rinnovato
quadro delle responsabilità.
35
Legalità e integrità

Ci rendiamo conto però che la battaglia
sarà lunga e difficile in quanto siamo
abituati ad un legislatore che
regolamenta tutte le varie discipline e
per quanto ci riguarda a cercare sempre
norme che orientino la nostra azione
amministrativa.
36
Formazione
la formazione assume un ruolo nodale
 la ripetitività con cui viene citata dalle norme e
dall’ANAC la fa assurgere a requisito di
importanza immediatamente successiva alla
trasparenza. Anche in ciò si rinvengono i
principi informatori della lotta alla corruzione che
presuppone una inversione di cultura, la creazione
di una società sensibile ed informata, una
complessiva crescita culturale( la corruzione non
riguarda solo altri..i riflessi sono generali su una
collettività)

37
La legalità oggi

Sempre di più NON saremo solo noi a
controllare e dovremo essere efficaci e
reggere di fronte alle cosidette eccezioni di
inidoneità del Piano o delle azioni previste…
(vedasi la responsabilità di R.p.C.)
38
La revisione del Piano

L’appuntamento annuale con la revisione
del Piano anticorruzione diventa un
Occasione per fermarsi a pensare..sono
momenti utili all’interno delle rincorse
quotidiane al contingente.
39
conclusione

“a cosa servono buone leggi se non
siamo in presenza di costumi sani ?”
(ODI)
Orazio
40
 ARRIVEDERCI
AL
PROSSIMO ANNO!
41