L`impatto dei city users non residenti sulle finanze del Comune di

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INGRESSI QUOTIDIANI A MILANO: COSTI E BENEFICI
L’impatto dei city users
non residenti sulle finanze
del Comune di Milano:
una recente ricerca dell’Isap
di Gian Maria Bernareggi*
U
n problema per il governo locale
Secondo la teoria economica del
federalismo fiscale, un requisito
necessario per l’efficienza nella
fornitura dei servizi pubblici da
parte di un sistema di governi locali decentrati è che nel territorio
di ciascuno siano presenti tutti, e
soltanto, gli individui che hanno
la duplice qualifica di elettori e
contribuenti, che di norma appartiene a coloro che sono residenti
nel territorio stesso. Solo così infatti i cittadini beneficiari del servizio pubblico fornito sono esattamente gli stessi che, in quanto
elettori, decidono circa la sua fornitura e in quanto contribuenti ne
sopportano il costo, il che garantisce che la quantità e qualità del
servizio è determinata in modo efficiente, e cioè riflettendo le preferenze e disponibilità a pagare di
tutti gli interessati1.
* Dipartimento di Scienze economiche,
aziendali e statistiche - Università degli
Studi di Milano.
Come tutte le città centrali di
un’area metropolitana, Milano è
invece caratterizzata dal fatto che
una notevole quota della popolazione presente quotidianamente
nel suo territorio non vi risiede
stabilmente. Questo della presenza di popolazioni non residenti
(Pnr) è un serio ostacolo alla fornitura efficiente di servizi da parte
dei governi locali. Evidentemente
in questo caso la condizione per
l’efficienza nella fornitura dei servizi locali è ben lungi dall’essere
soddisfatta, e si verifica, nella terminologia economica, una tipica
situazione di esternalità: dei servizi pubblici locali fruiscono infatti
dei city users che da una parte non
hanno voce in capitolo sulle relative decisioni di spesa (non sono
elettori) e dall’altra non contribuiscono a finanziarle (non sono
contribuenti), assumendo il ruolo
di free riders (“viaggiatori a
sbafo”). Di qui una situazione di:
a) inefficienza nella fornitura
dei servizi, dovuta all’incom-
pleta registrazione della domanda degli utenti. Alcuni servizi vengono forniti a un livello
inferiore a quello efficiente
dato dal corretto calcolo di
costi e benefici, generando situazioni di congestione per tutti
gli utenti, residenti e non residenti;
b) difficoltà finanziaria per il governo locale, che deve finanziare le sue spese senza poter contare sul contributo dei non residenti, che pure utilizzano i servizi da esso forniti. In questo
senso si può parlare di un onere
(almeno virtuale) per il bilancio municipale, pari all’ammontare della spesa destinata ai
non residenti, al netto dei contributi da essi eventualmente
pagati.
Tutto ciò non toglie che le popolazioni non residenti possano essere
invece una risorsa per l’economia
privata della città e dei suoi abitanti, in termini di produzione e
reddito pro-capite. In questo
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campo, come chi scrive ha cercato
di mostrare in un precedente lavoro2, tutto dipende dalla tipologia
delle Pnr da un lato e dall’altro
dalla struttura delle fonti di finanziamento dei governi locali. Così,
sono tutt’altro che rari i casi di
metropoli economicamente sviluppate e prospere, rese tali proprio dalla presenza delle Pnr, ma
con governi locali che trovano
difficoltà a fornire loro servizi
pubblici all’altezza. Se vogliamo,
Milano ne è un esempio.
La ricerca menzionata nel titolo,
condotta i due stadi nel 2003 e nel
2007 per conto dell’Isap di Milano3, ha inteso elaborare una stima
della consistenza delle varie tipologie di Pnr presenti nel territorio
di Milano e del loro onere virtuale
per le finanze del Comune.
I city users non residenti a
Milano: la popolazione non
residente alloggiata e quella
giornaliera
La realtà dei vari sistemi istituzionali è naturalmente più complicata della teoria economica, che fa
coincidere con la popolazione residente l’insieme dei cittadini
contribuenti ed elettori nei riguardi del governo locale. Così, in Italia la residenza come status giuridico si può definire sulla base dall’art. 43 del Codice Civile come
“dimora abituale ufficialmente
certificata” mediante l’iscrizione
negli elenchi dell’anagrafe di un
Comune. Ciò però non conferisce
sempre al cittadino residente e
solo a lui la duplice qualifica di
elettore e di contribuente rispetto
al governo municipale.
Infatti, una quota della popolazione presente in città può essere non
residente ma contribuente, e cioè,
pur non essendo dotata del diritto
di voto paga le imposte e tasse co-
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munali. Nel sistema italiano di finanza locale, ad eccezione dell’addizionale all’Irpef, i tributi
comunali (Ici, Tarsu, addizionale
Enel) sono tutti connessi alla proprietà o occupazione di un alloggio, indipendentemente dalla residenza del contribuente. Per un
Comune come Milano, che non
applica l’addizionale all’Irpef, è
pertanto corretto considerare
“contribuente” anche la “popolazione non residente alloggiata”
(Pnra), e cioè la popolazione non
residente che per un pernottamento o più occupa in città un alloggio e paga quindi (direttamente o
per traslazione) gli stessi tributi
comunali che pagano i residenti.
Si pensi per esempio agli studenti
e lavoratori fuori sede, ai militari,
ai non residenti ospiti convivenze
ecclesiastiche, ospedali, istituti di
pena, alberghi e, last but not least,
agli immigrati irregolari.
Dalle stime effettuate nella ricerca
del 2007 sulla base delle rilevazioni del “14° Censimento generale
Istat” dell’ottobre 20014 e, ove necessario, di altre fonti, risulta che
all’inizio del 2002, pur tenendo
conto del fatto che quasi 42.000 residenti milanesi vivono temporaneamente alloggiati fuori città, la
presenza della Pnra rende il nume-
ro delle persone effettivamente dimoranti a Milano sensibilmente
più alto (1.367.205) di quanto risulta dai dati dell’anagrafe comunale (1.284.246 al 31.12.2001). Si
tratta di circa 125.000 persone in
più (per l’esattezza 124.910), pari a
quasi il 10% della popolazione residente ufficiale. Di queste, vanno
considerati contribuenti a tutti gli
effetti, alla stessa stregua dei residenti, per lo meno i 97.644 non residenti abitanti in alloggi privati,
che naturalmente non hanno diritto
di voto alle elezioni amministrative5. Una situazione di taxation
without representation, che permane negli stessi termini quantitativi
anche negli anni successivi al
20026. La deviazione dall’efficienza che ne consegue consiste soprattutto nella difettosa registrazione
della domanda per i servizi pubblici locali, che produce un mix di fornitura diverso da quello efficiente.
In linea di principio, essa non dovrebbe però comportare difficoltà
finanziarie per il governo locale, in
quanto gli abitanti non elettori
sono pur sempre contribuenti,
anche se nel caso del Comune di
Milano ciò è vero soltanto in prima
approssimazione7.
La parte della popolazione presente che costituisce invece la Pnr “a
tutti gli effetti” della teoria economica – sia non elettrice che non
contribuente e perciò free rider – è,
nel caso italiano e di Milano in particolare, quella che si può definire
Pnr giornaliera (Pnrg). Quella cioè
NON
SONO RARI I
CASI DI METROPOLI
PROSPERE, DOVE I
GOVERNI LOCALI
FATICANO A
FORNIRE SERVIZI
ADEGUATI ALLE PNR
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INGRESSI QUOTIDIANI A MILANO: COSTI E BENEFICI
che, oltre a non essere iscritta all’anagrafe del Comune, non occupa nemmeno per un pernottamento un alloggio nel suo territorio e quindi non è direttamente
assoggettata ai suoi tributi. È
questa la popolazione che quotidianamente entra in città e ne
esce in giornata e che, seguendo
la nomenclatura tradizionale8, si
può suddividere nelle due fondamentali tipologie:
a) pendolare, rappresentata da
coloro che frequentano la città
con cadenza periodica/regolare, tipicamente perché vi
hanno il loro luogo di studio o
di lavoro;
b) di contatto, la cui presenza in
città è invece sporadica/occasionale, ancora per motivi di
studio o lavoro, ma anche, più
in generale, per l’acquisto di
particolari prodotti o l’accesso
a servizi pubblici o privati
(amministrativi, sanitari, culturali, sportivi, turistici, di
spettacolo e intrattenimento)
forniti “a punto” qui e non altrove.
Un’importante presenza di Pnrg,
composta da city users di entrambe queste specie, caratterizza i
Comuni appartenenti alle aree
metropolitane del tipo tradizionale – “di prima” o “di seconda generazione” nella terminologia di
Martinotti – nelle quali il Comune
centrale è in rapporti di stretta interazione socio-economica con
gli altri, nell’ambito di un territorio in qualche modo spazialmente
definito o definibile9. Nel caso di
Milano, in effetti, quella giornaliera è la componente della Pnr di
gran lunga più numerosa – più del
quintuplo di quella alloggiata.
Qui di seguito si riferirà sugli
aspetti principali della ricerca
menzionata più sopra che riguardano la Pnr giornaliera presente a
Milano.
Quanti sono e da dove vengono i city users giornalieri
non residenti a Milano: la
Pnrg e l’area metropolitana
milanese
In mancanza di rilevazioni complete sul numero delle persone
non residenti che giornalmente
entrano a Milano e ne escono10, si
è preso come proxy il numero
degli spostamenti dei quali esse
sono protagoniste, scegliendo
come fonte lo studio più completo
per ora disponibile, che è “l’Indagine Origine/Destinazione 2002”
della Regione Lombardia11, dalla
cui database sono state effettuate
le necessarie estrazioni12. Dall’indagine risulta un indice di mobilità (numero medio di spostamenti giornalieri pro-capite) pari a
2.5-2.6, e ciò permette di desumere che il caso di più ingressi in
città da parte di uno stesso individuo nella stessa giornata è da considerarsi eccezionale13, e che
quindi il numero degli spostamenti rappresenta un’approssimazione abbastanza accurata (sia pure
per eccesso) del numero delle persone che compongono la Pnrg.
Per definizione i dati dell’indagine O/D indicano l’origine degli
spostamenti e quindi permettono
di quantificare la consistenza
della Pnrg a seconda del suo baci-
no geografico di provenienza.
Una tale operazione è molto utile
per farsi un’idea delle aree entro le
quali viene generata la mobilità
che dà luogo alla presenza della
Pnrg in città. Su questa base è possibile valutare gli effetti dell’adozione di una delle soluzioni più
ovviamente proposte al fine di ovviare all’esternalità causata dalla
presenza della Pnrg: l’ampliamento dell’area geografica della
giurisdizione del governo locale,
per esempio mediante l’istituzione di un ente del tipo Città metropolitana (peraltro già previsto dall’ordinamento giuridico italiano),
al fine di “internalizzare” per
quanto possibile l’esternalità stessa, trasformando di fatto la Pnrg
in popolazione residente a tutti gli
effetti. La proposta in merito che
al momento pare più dotata di fattibilità politica prospetta l’istituzionalizzazione di un’Area metropolitana milanese il cui territorio coinciderebbe con la provincia
di Milano.
Della Pnrg presente a Milano si è
quindi stimata non solo la consistenza complessiva, ma anche
quella della sua quota proveniente dalla provincia di Milano sia
nella sua estensione attuale, sia in
quella che, a partire dal 2009,
essa prenderà dopo l’istituzione
della nuova provincia di MonzaBrianza, alla quale saranno ceduti
55 comuni. In entrambi i casi, il
risultato può servire da base per
una successiva stima in termini
finanziari della quota dell’esternalità generata per il Comune di
Milano dalla presenza della Pnrg
che verrebbe “internalizzata” dall’istituzione del governo metropolitano. La differenza fra le due
stime darebbe un’idea dell’entità
dell’esternalità residua che permarrebbe per Milano a seguito
della restrizione dei confini dell’Area metropolitana milanese
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Tab. 1 - Milano. Consistenza e struttura della Pnr giornaliera a seconda della provenienza.
Spostamenti in entrata dei non residenti (inizio 2002)
Tipologia
Tutte le provenienze
Consistenza
%
Dalla Lombardia
Consistenza % Attuale
Dalla provincia MI
Consistenza % Futura
Studio (*)
Lavoro
Totale pendolare
118.553
17.8
376.083
56.4
_________________
494.636
74.2
117.963
18.4
364.089
57.0
_________________
482.615
75.4
77.078
16.9
261.421
57.2
_________________
338.499
74.1
60.627
16.2
213.082
56.9
_________________
273.709
73.1
Di contatto (**)
(di cui business)
172.449
25.8
(21.650)
(3.2)
_________________
157.138
24.6
(17.151)
(2.7)
_________________
118.150
25.9
(9.972)
(2.2)
_________________
100.418
26.9
(7.834)
(2.1)
_________________
Totale
667.085
639.753
456.649
374.127
% della popolazione
residente
100.0
51.9
100.0
49.8
100.0
35.6
Dalla provincia MI
Consistenza
%
100.0
29.1
(*) Totale disaggregabile in 5 categorie: scuola materna, elementare, media inferiore, media superiore, università
(**) Totale disaggregabile in 6 categorie a seconda del motivo della presenza in città: accompagnamento di persone - commissioni personali - acquisti tempo libero (svago, turismo ecc.) - visite e riunioni d’affari (business) - visite a parenti/amici
Elaborazioni su dati da: Regione Lombardia, Indagine O/D 2002.Vedi nota 13
dovuta all’istituzione della nuova
provincia.
Articolato in questo modo, il quadro delle consistenze della Pnrg
presente a Milano all’inizio del
2002 è presentato nella tabella 1.
Va notata innanzitutto la cospicua
dimensione della Pnrg complessiva, che risulta pari a più del 50%
della popolazione residente. Ovviamente i 667.085 city users
giornalieri della tabella non sono
mai contemporaneamente presenti
in città – il che porterebbe la popolazione totale presente (residente + Pnr) a più di 2 milioni di persone14. Calcolando i saldi fra i
flussi orari in entrata e in uscita rilevati dall’indagine O/D sia per i
residenti che per i non residenti, si
può stimare che la popolazione effettivamente presente a Milano in
un “giorno tipo” quale quello della
rilevazione, comprensiva della po-
LA
POPOLAZIONE
PRESENTE A MILANO
IN UN GIORNO TIPO
È IL 35% IN PIÙ DI
QUELLA RESIDENTE
쏆
polazione alloggiata (residente e
non residente) e di quella non residente giornaliera, va da un minimo di 1.366.974 unità verso l’una
di notte ad un massimo di
1.743.243 a mezzogiorno – comunque, oltre il 35% in più della
popolazione residente ufficiale.
La tabella 1 mostra che, indipendentemente dal suo bacino di
provenienza, la componente
pendolare della Pnrg ne costituisce circa i 3/4 e, all’estendersi
dell’area di provenienza considerata, la sua importanza cresce
(da circa il 73% del totale a più
del 75%) passando dalla provincia di Milano nel suo nuovo assetto post-2009 all’intera regione Lombardia, per poi decrescere a circa il 74% quando si considerano anche tutte le altre possibili provenienze. Evidentemente, finché si rimane nell’ambito del territorio lombardo, all’aumentare della distanza da
Milano la forza di attrazione
della città diminuisce di meno
per la componente pendolare che
per quella di contatto della Pnrg;
passati i confini della regione,
invece, le relazioni di studio e di
lavoro che generano la Pnrg pendolare perdono progressivamente di intensità.
Va notato poi che all’interno della
Pnrg di contatto la quota dei businessmen (le persone che si spostano per “visite e riunioni di affari”
secondo la classificazione dell’indagine regionale) si comporta in
controtendenza: all’estendersi del
bacino di provenienza essa infatti,
invece che decrescere, cresce di
importanza (a partire dal 2.1%),
analogamente a quella della Pnrg
pendolare, ma, a differenza di quest’ultima, aumenta notevolmente,
raggiungendo il 3.2%, anche
quando si considerano tutte le provenienze al di fuori della Lombardia. Ciò naturalmente evidenzia
l’intensità dei rapporti di affari che
connettono Milano all’economia
dell’intero Paese e del resto del
mondo. Per questo aspetto Milano
può essere fatta rientrare nella tipologia delle moderne metropoli
“di terza generazione”15.
Si può comunque osservare che,
comunque venga delimitata, l’area
della mobilità giornaliera nella
quale è inserita Milano è alquanto
monocentrica, con centro, appun-
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INGRESSI QUOTIDIANI A MILANO: COSTI E BENEFICI
Tab. 2 - Comune di Milano. Indice di attrazione relativa della Pnr giornaliera (inizio 2002)
Pnrg e sue componenti
Pendolare
Di contatto
(di cui business)
Totale
Da/per tutte le
destinazioni
Da/per la provincia
di Milano attuale
Da/per la provincia
di Milano futura
3.93
1.85
(2.24)
2.72
1.62
(1.36)
2.67
1.51
(1.32)
3.15
2.49
2.26
Elaborazioni su dati da: Regione Lombardia, Indagine O/D 2002
to, in Milano stessa. Si consideri
infatti il seguente indicatore:
indice di attrazione relativa =
n. spostamenti di non residenti in entrata – 1
_________________________________
n. spostamenti di residenti in uscita
Con un valore dell’indice positivo, rispetto alla città considerata,
la circostante area di mobilità risulta in qualche misura monocentrica e ciò tanto più, quanto più
elevato è il valore dell’indice. Per
Milano i calcoli effettuati sulla
base dei dati dell’indagine O/D
hanno dato i risultati esposti nella
tabella 2. I valori dell’indice risultano sempre non solo positivi, ma
abbondantemente maggiori dell’unità16. I valori relativi alla componente di contatto della Pnrg
(compresi i businessmen) sono
costantemente quelli minori, a segnalare che rispetto alla componente pendolare l’interscambio
con Milano è molto meno dominato da flussi unidirezionali diretti dall’esterno verso il capoluogo,
quali quelli di routine per studio e
lavoro. All’aumentare dell’area di
riferimento i valori dell’indice aumentano sempre, ad indicare che
l’interscambio di Pnrg presenta
un sempre minore grado di reciprocità, nel senso che la forza di
attrazione degli altri centri per i
residenti milanesi si riduce di più
di quella di Milano per la Pnrg.
Da dove provengano i city users
che frequentano quotidianamente
Milano è chiarito più direttamente
dalla tabella 3. Quasi tutta la Pnrg
(oltre il 95% e addirittura il 98%
di quella pendolare e quasi il
100% della sua componente studentesca) viene da località della
regione Lombardia, con la significativa già menzionata eccezione
dei businessmen, che per più del
20% provengono dall’esterno
della regione. Dall’area che sarà
in futuro assegnata alla provincia
di Milano, proviene poco più
della metà (il 56.1%) dei city
users giornalieri (il 55.3% della
componente pendolare e il 60% di
quella di contatto), e cioè l’80%
circa (l’81.9% per la precisione)
di coloro che provengono dalla
provincia nelle sue dimensioni attuali, i quali al momento rappresentano invece quasi il 70% (più
precisamente il 68.4%) della Pnrg
complessiva.
Si può quindi concludere che il
bacino geografico di attrazione
della metropoli milanese non si limita affatto all’area della provincia di Milano, specialmente considerando la sua prossima riduzione, ma si estende significativamente all’intera regione Lombardia (e anche oltre, se si considerano le relazioni di affari). Ciò dà
un primo elemento per ritenere
che la prospettata creazione di un
governo metropolitano con giurisdizione sul territorio provinciale
prometterebbe certamente di ridurre di molto le dimensioni dell’esternalità generata dalla presenza della Pnrg, ma non ci si può
aspettare che la elimini del tutto.
La spesa netta del Comune
di Milano che coinvolge i
non residenti
Per fornire una stima dell’onere
che lo status di free riders della
Pnrg comporta per la finanze comunali di Milano ci si è basati sui
Tab. 3 - Milano. Popolazione non residente giornaliera.
Quote % degli spostamenti in entrata a seconda della provenienza (inizio 2002)
Tipologia
Dalla Lombardia/
totale
Dalla provincia MI
attuale/totale
Dalla provincia MI
futura/totale
Dalla provincia MI
futura/attuale
Studio
Lavoro
Totale pendolare
99.5
96.9
_________________
97.6
65.7
69.5
_________________
68.4
51.1
56.6
_________________
55.3
78.6
81.5
_________________
80.8
Di contatto
(di cui business)
91.1
(79.2)
_________________
70.5
(46.1)
_________________
60.0
(36.2)
_________________
85.2
(78.5)
_________________
Totale
95.9
68.4
56.1
81.9
Elaborazioni su dati da: Regione Lombardia, Indagine O/D 2002.Vedi nota 13
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dati dei bilanci consuntivi del Comune nella loro versione di competenza relativi agli anni 2002
(quello delle rilevazioni dell’indagine O/D regionale) e 2005 (il più
recente disponibile al momento).
Si è trattato innanzitutto di identificare i servizi e il relativo ammontare delle spese comunali coinvolgenti le Pnr, ed in secondo luogo di
quantificare le quote di tali spese
destinate alla Pnrg in particolare.
Per quanto riguarda la prima fase
del lavoro, per il bilancio di ciascuno dei due anni si è proceduto a depurare il “totale della spesa”:
1. dalle partite di giro e da quelle
(che analogamente compaiono
in identico ammontare anche in
uscita) relative alle operazioni
di prelievo e versamento sui
conti correnti intrattenuti dal
Comune con la tesoreria e le
aziende partecipate, nonché
dall’ammontare delle poste in
uscita per operazioni finanziarie una tantum di ristrutturazione del debito e di acquisto di
partecipazioni azionarie di portafoglio. Si è ottenuta così la
spesa effettiva del Comune per
beni, servizi e trasferimenti,
che nei due anni considerati è
di importo quasi uguale
(2.417,28 milioni di € nel 2002
e 2.447,87 milioni nel 2005);
2. dalle spese per i servizi riservati, per loro natura o per scelta
politica, ai cittadini residenti17
utilizzando il “Riepilogo generale di classificazione delle
spese” pubblicato in calce al
bilancio ufficiale18.
Ottenuti così gli importi della
spesa comunale lorda che in qualche misura coinvolge le Pnr li si è
disaggregati – utilizzando la stessa fonte – servizio per servizio. Si
è poi identificato, sempre servizio
per servizio, l’eventuale contributo specifico pagato dagli utenti e
le altre entrate inequivocabilmente connesse alla spesa per il servizio stesso. Per i servizi la cui produzione è esternalizzata in capo a
società partecipate, la spesa lorda
consiste nel corrispettivo pagato a
tali società in base al contratto di
servizio (quando esiste) più eventuali altri contributi, e le entrate
connesse nei canoni di concessione, dividendi e interessi su finan-
ziamenti da esse pagati al Comune. Sottraendo questi importi a
quelli della spesa lorda si è ottenuta per ogni servizio la spesa
netta, che ne esprime l’onere effettivo per il bilancio del Comune.
La tabella 4 descrive questo procedimento nei suoi termini aggregati. Nelle ultime tre righe la
spesa comunale coinvolgente le
Pnr è stata suddivisa in tre categorie:
a) spese generali;
b) spese per servizi a destinazione
generale, rivolte a tutte le tipologie di Pnr. Sono quelle per i
servizi riguardanti in genere il
soggiorno in città e cioè: il
mantenimento dell’ordine pubblico (polizia locale); la viabilità, i trasporti, la gestione dell’ambiente (compresa quella
dei rifiuti stradali); la fornitura
di inputs necessari per la permanenza anche breve (acqua,
fognatura, smaltimento dei rifiuti interni, distribuzione di
energia elettrica e gas). Per
quest’ultima sotto-categoria di
servizi, il consumo da parte
della Pnrg è tipicamente indi-
Tab. 4 - Comune di Milano. Bilancio consuntivo 2002 e 2005. Calcolo della spesa complessiva netta coinvolgente le popolazioni non residenti (milioni di €)
Spese
Bilancio 2002
Bilancio 2005
Totale a bilancio
meno partite di giro e finanziarie
8.226,90
–5.809,62
________
12.731,99
–10.284,12
_________
= spesa effettiva per beni, servizi e trasferimenti
meno spesa riservata alla popolazione residente
2.417,28
–468,02
________
2.447,87
–541,02
_________
1.949,26
–545,53
________
1.403,78
1.906,85
–528,02
_________
1.378,83
493,73
739,83
–145,02
315,19
478,31
720,86
– 224,65
414,28
= spesa effettiva lorda coinvolgente le Pnr
meno entrate connesse
= spesa effettiva netta coinvolgente le Pnr
di cui
– spese generali
– servizi a destinazione generale
meno entrate nette da servizi esternalizzati
– servizi a destinazione particolare
Elaborazioni su dati da: Comune di Milano, Resoconto della gestione - esercizi 2002 e 2005
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INGRESSI QUOTIDIANI A MILANO: COSTI E BENEFICI
retto, nel senso che essa fruisce
di servizi (ristorazione, intrattenimento, ecc.) che a loro
volta incorporano la fornitura
di acqua, fognatura, energie
elettrica e così via da parte del
Comune19;
c) spese per servizi a destinazione
particolare, rivolte a determinate tipologie della Pnr. Sono
quelle per i servizi collegati ad
un particolare motivo della presenza in città – per esempio, le
spese per “musei, teatri, attività
culturali” al motivo “svago/turismo”. Il minore importo complessivo della spesa netta nel
2005 (1.411,83 milioni di €
contro 1.436,24 milioni del
2002) riportato nella tabella è
dovuto ad un mutamento della
strategia finanziaria del Comune nel campo dei servizi a
destinazione generale, che ha
prodotto una drastica riduzione dei contributi a Atm (trasporti pubblici) e l’esternalizzazione della contabilità relativa al servizio idrico integrato in
capo ad Mm; così sono stati rimossi dal bilancio comunale
notevoli importi sia sul versante della spesa lorda, sia (in misura minore) su quello delle entrate connesse24. Disaggregando i dati, si può verificare che,
per tutti gli altri servizi la spesa
comunale netta è invece aumentata fra i due anni.
Sempre disaggregando, si può ancora notare dalla penultima riga
della tabella che per alcuni importanti servizi a destinazione generale esternalizzati a società partecipate, che sono oggetto di consumo indiretto da parte della
Pnrg, l’ammontare delle entrate
connesse supera quello della
spesa lorda, e si ha quindi un’entrata netta per il Comune, che
rappresenta un tipo di “tassazione
occulta” sempre più diffuso oggigiorno in Italia25.
La stima delle quote della
spesa comunale destinata
alla Pnr giornaliera
L’ammontare delle spese comunali nette delle quali la Pnrg è destinataria, dovrebbe idealmente
coincidere con il pagamento da richiedere alla Pnrg stessa come
corrispettivo se per il finanziamento della spesa pubblica si applicasse in ogni caso il principio
del beneficio. Ciò richiede la
stima del grado di utilizzo dei vari
servizi da parte della Pnrg. A questo scopo, non essendo disponibili rilevazioni dirette, si sono impiegati come proxy la consistenza
numerica della Pnrg medesima o
altre grandezze rilevate insieme
ad essa. Per i servizi a destinazione generale sono stati scelti gli indicatori riportati nella tabella 5.
Per i servizi a destinazione particolare, gli indicatori sono invece
indicati nella tabella 6, elencati
insieme alla tipologia di Pnrg –
identificata dal motivo della presenza in città nei dati dell’indagine O/D regionale – alla quale si
riferiscono. Se non indicato diversamente, la fonte dei dati è l’indagine O/D 2002 della Regione
Lombardia.
I dati sulle spese comunali, però,
sono contabilizzati su base annua,
mentre la rilevazione della consistenza della Pnrg e di molti degli
Tab. 5 - Servizi a destinazione generale
Servizio
Indicatore
Polizia locale, viabilità, raccolta rifiuti stradali
Parcheggi
Illuminazione pubblica
Trasporti pubblici - Atm
Verde pubblico, arredo urbano
Urbanistica e ambiente
Servizio idrico integrato - Mm dal 2003 (*)
Spostamenti totali (in entrata, in uscita e interni a Milano) complessivi
Spostamenti totali con mezzo privato
Spostamenti totali nell’orario di attivazione
Spostamenti totali con mezzi Atm
Spostamenti interni a Milano
Consistenza Pnrg
Consistenza oraria Pnrg x quota oraria quantità di acqua potabile erogata20 x
quota superficie luoghi di consumo (**)
Consistenza Pnrg x quota gettito Tarsu relativo ai luoghi di consumo (categorie utenza 3, 5 e 7-10)21
Consistenza Pnrg x quota superficie luoghi di consumo (**) x quota del fatturato Aem (tariffe medie x quantità erogate22)
Spostamenti su Linate e Malpensa con destinazione Milano di residenti in Lombardia23 x quota Pnrg in popolazione Lombardia
Raccolta rifiuti interni - Amsa (*)
Distribuzione energia elettrica e gas - Aem (*)
Servizi aeroportuali - Sea (*)
(*) Entrata netta per il Comune (tranne servizio idrico integrato 2002). Consumo indiretto del servizio
(**) Stimata in base al rapporto: gettito Tarsu per categoria di utenza/tariffa della categoria
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Tab. 6 - Servizi a destinazione particolare
Servizio
Tipologia di Pnrg
(motivo della presenza)
Indicatore
Uffici giudiziari
Commissioni personali
Polizia amministrativa,
affissioni, pubblicità
Istruzione pubblica
Biblioteche
Acquisti
Spostamenti in entrata
e interni a Milano
Spostamenti in entrata
e interni a Milano
Consistenza rilevata Pnrg
Spostamenti in entrata
e interni a Milano
Spostamenti in entrata
e interni a Milano
Musei, teatri, attività
culturali, sport, turismo
Studio
Studio + tempo libero
Tempo libero
altri indicatori selezionati è effettuata con riferimento ad un particolare punto del tempo, nel quale
essa prende i valori massimi (il
giorno del Censimento o il “giorno tipo” delle indagini O/D)26.
Per evitare che da ciò derivi una
sopravvalutazione del grado di
utilizzo dei servizi da parte della
Pnrg oppure della popolazione residente, si è elaborato un coefficiente di equivalenza annua che
permette di convertire i valori effettivamente rilevati della consistenza delle varie componenti
della Pnrg e degli indicatori ad
essa connessi, in valori medi
annui espressi in unità equivalenti
a quelli relativi alla popolazione
residente rilevata27.
Per i servizi per i quali non è disponibile una misura diretta (almeno come proxy) del grado di utilizzo da parte della Pnrg nel “giorno
tipo” di riferimento e si conosce
soltanto la consistenza della Pnrg,
si è calcolato anche un coefficiente
di equivalenza giornaliera che ha
lo stesso senso e funzione di quello
di equivalenza annua e risulta dal
calcolo delle consistenze delle
varie componenti della popolazione in ogni fascia oraria effettuato
sulla base dei saldi fra i flussi in
entrata e in uscita.
Su queste basi si è proceduto al
calcolo dei valori stimati della
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quote della spesa netta destinate,
servizio per servizio, dal Comune alla Pnrg. Quanto alle spese
generali, le si sono imputate alla
Pnrg in base a tali quote nel caso
in cui potessero essere ricondotte
a specifici servizi e per il resto in
base alle semplice consistenza
numerica equivalente della Pnrg
stessa.
L’onere netto della Pnr giornaliera per il bilancio del
Comune e l’ipotesi della
Città metropolitana
Applicando le quote così calcolate ai dati dei bilanci comunali
del 2002 e del 2005 si è ottenuta
una stima dell’onere netto della
Pnrg per le finanze del Comune.
Nella tabella 7 si riporta una sintesi dei risultati. Per una presentazione in maggiore dettaglio –
limitata, per non appesantirla eccessivamente, ai dati di bilancio
del 2005 – si rimanda all’Appendice in calce.
Riguardo all’onere netto totale della
Pnrg (colonna 2 della tabella), si
possono notare le sue ragguardevoli
dimensioni: circa 275/295 milioni
di €, pari all’11/12% della spesa
comunale (lorda) complessiva e
più o meno al 20% della spesa
netta coinvolgente le Pnr. Si tratta
di 521,69/559,72 € all’anno in
media per ogni componente della
Pnrg28, e cioè di una somma di
1,43/1,53 € al giorno, che dovrebbe rappresentare l’importo
di un ipotetico ticket d’ingresso
giornaliero se il Comune pensasse di farsi rimborsare in questo
modo.
Dal confronto fra le prime tre
righe della tabella si può inoltre
notare che a determinare il volume dell’onere sono soprattutto i
servizi a destinazione generale,
che sono utilizzati da tutte le
componenti della Pnrg, mentre
quelli a destinazione particolare
ne interessano solo una minoranza
– gli alunni pendolari delle scuole
di grado inferiore e civiche ed alcune componenti della Pnrg di
contatto. Dalla più dettagliata tabella riportata nell’Appendice si
può però constatare che la quota di
utilizzo da parte della Pnrg è ben
superiore al 30% per quasi tutti i
servizi a destinazione generale utilizzati direttamente, mentre per il
trasporto pubblico essa è pari a
poco più della metà (il 16.7%)
un’altra dimostrazione del fatto
che i city users giornalieri ricorrono molto di più dei residenti all’uso del mezzo privato per i loro
spostamenti sia in entrata e uscita,
sia interni alla città.
Confrontando poi le cifre della seconda riga della tabella con quelle
ben più importanti della penultima
riga della tabella 4, si può constatare che il fenomeno della “tassazione occulta” collegato ai servizi
esternalizzati a società partecipate
riguarda solo marginalmente la
Pnrg: data la natura della maggioranza di tali servizi (acquedotto e
fognatura, rifiuti interni, distribuzione energia elettrica e gas) essa
grava quasi interamente sulla popolazione alloggiata, residente e
non residente, analogamente alla
tassazione palese.
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INGRESSI QUOTIDIANI A MILANO: COSTI E BENEFICI
Considerando il possibile, ipotetico bacino metropolitano di provenienza della Pnrg (colonne 3 e 4)
si nota che l’onere medio pro-capite riferibile ai componenti della
Pnrg stessa (sesta riga) aumenta a
570,01/597,44 € all’anno se il riferimento è all’area della provincia di Milano attuale, per passare a
600,64/626,22 € se è a quella futura. Ciò indica che il grado di utilizzo pro-capite da parte della
Pnrg dei servizi forniti dal Comune aumenta con la prossimità a
Milano della sua provenienza. E
difatti per entrambe le aree di riferimento la quota percentuale dell’onere della Pnrg sul totale (terzultima riga) è sensibilmente maggiore della quota della consistenza
della Pnrg medesima sul totale ripresa dalla tabella 1 (penultima
riga), e la differenza fra le due è
maggiore di circa 2 punti percentuali per l’area (più limitata) della
provincia futura.
Ciò equivale a dire che in termini
finanziari l’ipotetica istituzione di
un governo metropolitano sull’area che la provincia milanese
prenderà dopo il 2009 potrebbe ridurre l’esternalità dovuta alla presenza della Pnrg in misura sensibilmente maggiore – fra il 63 e il
64% circa – di quanto non venga
indicato dai dati sulla semplice
consistenza numerica della Pnrg
stessa riportati nella tabella 3 più
sopra, che quantificano la riduzione in poco più del 56%. Resta
però il fatto che, per converso,
come mostra l’ultima riga della
tabella, in questa ipotesi rimarrebbe pur sempre a carico del nuovo
governo metropolitano un onere
residuo di circa 97/110 milioni di
€, pari a più del 35/37% di quello
totale, che corrisponderebbe, in
termini finanziari, a oltre un terzo
dell’esternalità complessiva originata dall’esistenza della Pnrg che
gravita su Milano.
A dire il vero, se la provincia milanese da trasformare in Città
metropolitana mantenesse i suoi
confini attuali, l’onere residuo
sarebbe minore di quasi un terzo
(rappresenterebbe cioè il 25/27%
circa di quello totale) e il grado
di riduzione dell’esternalità risulterebbe maggiore di quasi 10
punti percentuali, e cioè pari a
circa il 75/73%. In altri termini,
l’istituzione della nuova Provincia di Monza-Brianza sembra
comportare per un ipotetico futuro governo metropolitano dell’area milanese un maggiore onere
di bilancio per la Pnrg stimabile
in 28/30 milioni di €29, che rappresenterebbe, in termini finanziari, circa il 15/16% dell’esternalità effettivamente rimossa. È
ovvio che una decisione della
portata di quella di istituire una
Provincia viene presa sulla base
di un’infinità di considerazioni e
che la parola finale spetta alla
Tab. 7 - Comune di Milano. Onere netto della Pnr giornaliera secondo l’area di provenienza. Stime sui bilanci 2002 e 2005 (milioni di euro)
Spese, entrate, saldi
Quota della Pnrg nelle
– spese nette per servizi a destinazione generale
meno
entrate nette da servizi esternalizzati
– spese nette per servizi a destinazione particolare
– spese generali
Totale da tutte
le provenienze
2002
2005
160,46
168,70
–3,18
–3,48
51,31
61,14
66,85
69,16
_________________
Dalla provincia MI
attuale
2002
2005
119,96
123,14
–2,27
–2,35
40,79
49,00
47,43
46,01
_________________
Dalla provincia MI
futura
2002
2005
101,75
103,44
–1,86
–1,92
34,77
42,50
43,08
41,30
_________________
= onere netto complessivo della Pnrg
275,44
295,52
205,91
215,80
177,75
185,32
Onere medio annuo pro capite (€)
521,69
559,72
570,01
597,44
600,64
626,22
19.6
11.4
21.4
12.1
14.7
8.5
15.6
8.8
12.6
7.3
13.4
7.6
74.7
73.0
64.5
62.7
% della
– spesa netta coinvolgente le Pnr (*)
– spesa comunale complessiva (*)
% dell’onere netto totale della Pnrg
P.M.
% PNRG sul totale (tab. 1)
Onere netto residuo della Pnrg
(% dell’onere netto totale)
68.4
69,53
(25.3)
56.1
79,72
(27.0)
97,69
(35.5)
110,20
(37.3)
(*) Si veda tab. 4
Fonti: si veda il testo
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politica. Ci si può chiedere, però,
se al momento di approvare l’istituzione della Provincia di
Monza-Brianza sia stato tenuto
nella debita considerazione, nella
prospettiva del passaggio di quella di Milano allo status di Città
metropolitana, questo elemento
di minore efficienza – elemento
che non pare, almeno alla luce
della stima che se ne è tentata,
del tutto irrilevante.
D’altra parte, come si è già fatto
presente più sopra, il bacino di
provenienza della Pnrg presente a
Milano si estende in realtà in modo
significativo, se non proprio a tutta
la Lombardia, a notevoli parti del
territorio di altre province, che sarebbe interessante delimitare magari facendo ancora uso dell’indagine O/D regionale30. È probabile
che l’istituzione di un governo metropolitano su un’area così vasta
presenterebbe notevoli problemi
non solo di fattibilità politica, ma
anche di efficienza economica. All’aumentare dell’estensione dell’area, infatti, tale governo disporrebbe in grado sempre minore della
necessaria informazione sulla domanda di servizi pubblici locali da
parte dei cittadini delle sub-aree
delle preesistenti giurisdizioni comunali: si potrebbe così verificare
la classica situazione del cosiddetto “teorema di Oates” citato all’inizio31, nella quale la fornitura
centralizzata (da parte del governo
metropolitano) risulta meno efficiente di quella decentralizzata (da
parte dei governi comunali che
L’ISTITUZIONE
DI UN GOVERNO
METROPOLITANO
SI PRESENTA COME
UNA SOLUZIONE
DI SECOND BEST
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esso sostituisce), il che in sostanza
comporterebbe la rinuncia ai guadagni di efficienza prodotti dal federalismo fiscale.
La perfezione, insomma, non è di
questo mondo, e, rispetto ai problemi finanziari generati per un
Comune come Milano dalla presenza della Pnrg, l’istituzione di
un governo metropolitano si presenta come una soluzione di second best.
Quali altre soluzioni al problema della Pnrg? Indicazioni per ulteriori ricerche
Fin qui il reportage sulla ricerca
del 2003-2007. Resta da dire che
la teoria della finanza locale
propone anche altre soluzioni
per il problema della Pnrg. L’obiettivo è comunque quello di
coinvolgere direttamente la Pnrg
stessa nel finanziamento delle
spese ad essa destinate dal Comune di destinazione, oppure di
fornire al Comune stesso un
congruo ammontare di entrate
compensative.
Come soluzione del primo tipo si
potrebbe così pensare alla generalizzazione del principio del beneficio (o della controprestazione) nel
finanziamento dei servizi pubblici locali – quello che, in casi e per
scopi specifici ci si propone attualmente di fare istituendo user
fees, tickets d’ingresso, congestion charges e altri balzelli del
genere32. Come soluzione del secondo tipo un interessante studio di
Bruzzo e Ferri33 ha prospettato uno
schema “orizzontale” di trasferimenti intergovernativi fra i Comuni dell’area metropolitana maggiormente interessati dalla presenza di Pnrg, di ammontare pari, per
ogni coppia di comuni, al saldo fra
i rispettivi oneri della Pnrg proveniente dall’altro comune.
Per evitare le presumibili difficoltà di enforcement di uno schema del genere, si potrebbe prospettare una meno rivoluzionaria
ridefinizione del tradizionale sistema “verticale” dei trasferimenti agli enti locali adottato in Italia,
che lo renda strutturalmente sensibile alla presenza della Pnrg nel
territorio dei Comuni destinatari,
magari lungo le linee a suo tempo
proposte da Buratti in uno studio
condotto per il Ministero dell’Interno e rimasto senza seguito a livello legislativo34. Abortiti i tentativi dei Decreti legislativi n.
504/1992 e n. 244/1997, d’altronde, il sistema italiano di finanza
locale è tuttora privo di uno schema organico e coerente di trasferimenti erariali ai Comuni; se si decidesse finalmente di realizzarne
uno, si potrebbe cogliere l’occasione per affrontare nel senso indicato anche i problemi posti
dalla presenza della Pnrg per i bilanci comunali.
Non mancano insomma spunti per
indagare la fattibilità e i presumibili risultati quantitativi del ricorso a tutto un ventaglio di interventi, intesi, se non a risolvere radicalmente tali problemi, quanto
meno a minimizzarne la portata.
Su queste linee è senz’altro auspicabile lo sviluppo di ulteriori attività di ricerca.
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INGRESSI QUOTIDIANI A MILANO: COSTI E BENEFICI
Appendice
Comune di Milano. Spesa netta destinata alla Pnr giornaliera secondo l’area di provenienza. Stime su dati di bilancio 2005 (milioni di euro)
Servizio
A destinazione generale
– polizia locale
– viabilità e parcheggi
– trasporti pubblici
– rifiuti stradali/speciali
– urbanistica, ambiente, arredo urbano
meno entrate nette da servizi esternalizzati
– serv. idrico integrato (Mm)
– racc. rifiuti interni (Amsa)
– distr. elettricità/gas (Aem)
– aeroporti (Sea)
A destinazione particolare
– uffici giudiziari
– istruzione pubblica
– biblioteche, musei, teatri, attività
culturali
– sport, ricreazione
– turismo
– commercio
Spese generali
Totale
Spesa/entrata
netta coinvolgente
le Pnr
Pnrg da tutte
le provenienze
Quota %
Importo
31.3
32.8
16.7
33.2
5.7
47,48
48,71
31,24
34,46
6,81
1.1
1.2
0.5
5.0
8,61
154,43
106,12
Pnrg dalla provincia
di Milano attuale
Importo
Quota %
Importo
23.2
23.8
14.3
23.2
3.4
33,01
35,33
26,69
24,06
4,05
19.0
16.1
12.7
17.4
3.2
27,16
23,96
23,81
18,12
3,78
–0,04
–1,64
–0,29
–1,51
0.7
0.8
0.4
3.4
–0,03
–1,10
–0,19
–1,03
0.6
0.7
0.3
2.8
–0,02
–0,90
–0,15
–0,85
26.3
12.8
26.9
4,10
19,83
28,56
19.1
11.8
20.0
1,64
18,24
21,19
15.9
8.2
16.7
1,37
12,74
17,70
27,61
4,63
11,37
26.2
26.2
18.2
7,25
1,21
2,03
19.8
19.8
13.8
5,47
0,91
1,55
16.6
16.6
12.2
4,61
0,77
1,36
478,31
14.5
69,16
9.6
46,01
8.6
41,30
1.378,83
21.4
295,52
15.6
215,80
13.4
185,32
151,75
148,60
186,63
103,83
120,08
–4,06
–132,49 (*)
–58,08 (**)
–30,02
Quota %
Pnrg dalla provincia
di Milano futura
(*) Compresa Addizionale Tarsu
(**) Compresa Addizionale Enel
Fonti: si veda il testo
Note
1. Vedi Olson M., 1969, The Principle of
“Fiscal Equivalence”: the Division of
Responsibilities among Different Levels
of Government, American Economic Review (Papers and Proceedings), pp. 479487; Oates W.E., 1972, Fiscal Federalism, New York, la cui esposizione dell’argomento è nota come teorema di Oates.
2. Bernareggi G.M., 2004 (a), La popolazione non residente, l’economia della
città e il bilancio del governo locale, Amministrare, n. 1, pp. 51-102.
3. Vedi Bernareggi G.M., 2004 (b), Stima
dell’onere delle popolazioni non residenti per il bilancio del Comune di Milano,
Amministrare, n. 1, pp. 103-158; Bernareggi G.M., 2007, L’ onere dei non residenti per il Comune di Milano: una stima
riveduta e aggiornata, Amministrare, n.
3, pp. 333-421.
4. Per ottenere i dati al richiesto livello di
disaggregazione è stato essenziale utilizzare la database resa disponibile on line
dal servizio Sice (Servizio informativo
censimenti) del Settore Statistica del Comune di Milano (www.comune.milano.it/
sice/index).
5. Circa coloro che dimorano in convivenza (in numero di 23.367) si può discutere,
caso per caso, in quale modo e misura
siano effettivamente tenuti a pagare per
traslazione i tributi comunali ai quali sono
assoggettati i proprietari (residenti e non)
delle strutture delle quali sono ospiti.
6. Il fenomeno in effetti è più vasto.
Sommando ai 97.644 non residenti in alloggio privato il numero dei residenti
stranieri di nazionalità extracomunitaria
(84.030 a fine 2001), che sono parimenti
privi del diritto di voto alle elezioni amministrative, si ottiene alla fine del 2001
la cifra di 181.674 abitanti di Milano,
pari al 13.2% della popolazione contribuente complessiva (1.381.890 persone.
Il fenomeno si deve ritenere in crescita:
già a fine 2005 il numero dei residenti
extracomunitari a Milano era aumentato
a 151.229, pari all’11.7% della popolazione residente, soprattutto a causa della
progressiva regolarizzazione degli im-
migrati clandestini che continuano ad affluire in Italia.
7. In Italia, infatti, gli enti locali continuano ad essere finanziati in misura non
marginale da trasferimenti erariali attribuiti sulla base della popolazione residente. Si veda Bernareggi, 2004 (a), cit.,
pp. 96-98. Si può calcolare che per il
Comune di Milano venga determinato
così il 9% circa delle entrate complessive. Vedi Bernareggi, 2004 (b), cit., pp.
105-107. La presenza della Pnra costituisce evidentemente un limite alla disponibilità di questo tipo di finanziamento.
8. Vedi p. es. Hicks U, 1970, Problemi
economici e finanziari delle grandi città
(trad. it di S. Gorini), Rivista di Diritto finanziario e Scienza delle finanze, n. 1.
pp. 537-562.
9. Vedi Martinotti G., 1993, Metropoli.
La nuova morfologia sociale della città,
Bologna, cap. 3. Nella più moderna (e futuribile) “metropoli di terza generazione”, invece, i rapporti di interazione si
stabiliscono con riferimento ad un’area
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geografica in linea di principio spazialmente illimitata.
10. Le elaborazioni dell’Istat connesse
agli ultimi due censimenti (1991 e 2001)
riguardano la sola componente pendolare
della Pnrg.
11. Regione Lombardia - Direzione generale infrastrutture e mobilità, 2003, Indagine Origine/Destinazione 2002, Milano.
Per conto del Comune di Milano, anche
l’Atm (all’epoca Azienda Trasporti Municipali) nel 1995 e l’Ama (Agenzia Milanese Mobilità e Ambiente) nel 2005
hanno condotto delle Indagini O/D, limitandole però all’area dei 40 comuni dell’hinterland milanese. Dell’indagine dell’Ama, peraltro, non sono ancora disponibili i risultati.
12. In questa fase della ricerca è stata di
vitale importanza la collaborazione dell’ing. Giacomo Melis, all’epoca dirigente
dello staff preposto all’indagine. Ai dati
dell’Indagine O/D regionale si è operata
una sola integrazione, dovuta al fatto che
in essa non sono rilevati gli spostamenti
degli individui di età inferiore ai 10 anni.
Per colmare questa lacuna si è fatto ricorso alle statistiche sul pendolarismo scolastico fornite dal Comune di Milano. Vedi
Comune di Milano - Settore Statistica,
2003, Statistiche dell’istruzione - anno
scolastico 2001-2002, www.comune.
milano.it/statistica. Per l’assegnazione
alle fasce orarie di entrata, al tipo di
mezzo di trasporto usato ed all’area di
provenienza si veda Bernareggi, 2007,
cit., p. 357 e nota 41.
13. Due o più spostamenti in entrata comportano infatti 4 o più spostamenti in entrata/uscita, ai quali si dovrebbero eventualmente aggiungere quelli all’interno
della città. Se questo caso non fosse eccezionale, l’indice molto di mobilità dovrebbe essere molto più alto di 2.5-2.6.
14. Per la precisione, 2.034.290 persone,
pari alla somma delle 667.085 appartenenti alla Pnrg con le 1.367.205 della popolazione alloggiata, residente e non residente.
Vedi Bernareggi, 2007, cit., pp. 360-363.
15. Vedi nota 10 più sopra.
16. Ossia il numero dei non residenti in
entrata è sempre maggiore del doppio di
quello dei residenti in uscita. Per la componente pendolare e per il totale esso è
maggiore del triplo ed anche del quadruplo, a seconda dell’area di riferimento.
17. Si tratta p.es. dell’anagrafe, dello
stato civile e dell’ufficio elettorale nel
primo caso; della scuola materna, dell’edilizia residenziale pubblica e del sostegno all’infanzia, agli anziani ed ai disabili nel secondo.
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18. Entro la tradizionale classificazione
in 12 “funzioni” adottata dalla contabilità
comunale, questa elaborazione organizza
i dati per “servizi” trattati più o meno
come “centri di costo”, attribuendo a ciascuno di essi l’appropriata quota delle
categorie economiche di spesa (personale, acquisto di beni e servizi, interessi
passivi). Su questa base, la spesa per rimborso di prestiti è stata attribuita ai vari
servizi ripartendo il totale a bilancio (che
non riguarda già menzionate operazioni
una tantum di ristrutturazione del debito,
indicate come “Rimborso di quota capitale di debiti pluriennali”) in proporzione
alla spesa per interessi a ciascuno imputata.
19. Non si tiene conto del consumo diretto di tali servizi da parte della Pnrg nei
luoghi di studio e lavoro, in quanto si
considerano come utenti le imprese o istituzioni presso le quali le persone che la
compongono svolgono la loro attività, e
non le persone fisiche stesse.
20. Fonte: Comune di Milano - Servizio
acquedotto, 2003, Istogramma delle portate orarie 2002, Milano.
21. Dati resi disponibili dal Settore finanze e oneri tributari del Comune di Milano.
22. Fonte: Comune di Milano - Settore
statistica, 2004, Milano statistica 20022003, Milano, pp. 238, 240.
23. Fonti: Assoaeroporti; Regione Lombardia, 2003, Indagine O/D 2002.
24. Vedi Bernareggi, 2007, cit., pp. 377378.
25. Èquesto il caso della distribuzione
dell’energia elettrica e del gas con i corposi dividendi (46,06 e 43,89 milioni di
€ nei due anni) che fanno di Aem una
vera “gallina dalle uova d’oro”per le finanze comunali, e dei servizi aerportuali
affidati a Sea (dividendi per 1,56 milioni
di € nel 2002, ma per 30,02 milioni nel
2005). Hanno prodotto un’entrata netta
per il Comune anche i parcheggi (Atm)
con 5 milioni di € nel 2002, il servizio
idrico integrato (Mm) con 4,06 milioni di
€ nel 2005, e soprattutto la raccolta dei
rifiuti urbani interni, per la quale il Comune, in base al contratto di servizio,
paga ad Amsa un corrispettivo alquanto
minore (–59,9milioni di € nel 2002 e addirittura –113,83 milioni nel 2005) del
gettito della Tarsu, che la norma istitutiva
(D.Lgs. n. 597/1993) destina alla copertura del suo costo. Infine si computano
come entrate nette per il Comune anche
le quote dei tributi comunali che entrano
nel prezzo pagato dai cittadini per il consumo (diretto o indiretto) dei servizi stes-
si – in pratica, per la Pnrg, l’Addizionale
Enel.
26. Il “giorno tipo”dell’Indagine O/D regionale ha la stessa collocazione temporale di quello che nell’indagine precedente dell’Atm veniva definito”un giorno feriale tipo in cui la mobilità si attesta sui
valori massimi dell’anno”. Vedi Atm,
1996, La mobilità delle persone nell’area
milanese, Milano, p. 15.
27. Il coefficiente risulta dal rapporto fra
l’indice di presenza annua delle varie tipologie di Pnrg e quello della popolazione residente. L’indice è dato dalla frazione di anno nella quale si può presumere
che, in media, i componenti del gruppo
rilevante siano presenti in città. Per i residenti si è stimata l’incidenza delle assenze nei periodi standard di ferie e nei week
end, facendo uso dei dati mensili forniti
da Amsa sulla raccolta dei rifiuti a mezzo
sacchi condominiali e di quelli giornalieri
sui consumi di acqua potabile comunicati
dalla direzione del Servizio idrico integrato. Per le varie categorie di Pnrg si è
procedutomediante una serie di ipotesi ad
hoc.
28. Valore pro-capite calcolato sulla base
della consistenza equivalente della Pnrg,
ottenuta applicando ai dati rilevati il relativo coefficiente di equivalenza annua.
29. Dall’ultima riga della tabella 5 si ottengono gli importi di (97,69 – 69,53) =
28,16 milioni di € e di (110,20 – 79,72) =
30,40 milioni di € rispettivamente con riferimento ai bilanci comunali del 2002 e
del 2005.
30. A questo scopo, e non solo a questo,
sarebbe augurabile che la Regione provvedesse ad aggiornare la sua indagine per
lo meno a intervalli decennali, come in
effetti ha fatto il Comune di Milano tramite l’Atm (1955) e l’Ama (2005).
31. Vedi nota 1.
32. La congestion charge di Londra e l’ecopass da poco in vigore a Milano hanno
finalità dissuasive e presupposti particolari, che portano a non discriminare fra
city users residenti e non residenti.
33. Bruzzo A.-Ferri V., 2006, Le implicazioni per la finanza locale derivanti dalla
mobilità degli individui nelle aree urbane
e metropolitane, Ferrara.
34. Ministero dell’Interno, Osservatorio
sulla contabilità e la finanza degli enti locali, 2000, Revisione del sistema di trasferimenti agli enti locali. Relazione finale, Roma; Buratti C., 2001, I fabbisogni
di spesa degli enti locali. Le stime effettuate dal Ministero dell’interno in applicazione della legge n. 133/1999, Economia Pubblica, n. 6, pp. 5-52.
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