Cinzia Ingratoci Le inchieste sui sinistri marittimi

Cinzia Ingratoci
Le inchieste sui sinistri marittimi
Dipartimento di Diritto dell’Economia, dei Trasporti e dell’Ambiente
Università degli Studi di Palermo
© Cinzia Ingratoci 2008
Università degli Studi di Messina
Data di pubblicazione: 21 luglio 2008
ISSN 1724-7322
Dipartimento di Diritto dell’Economia, dei Trasporti e dell’Ambiente
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Rivista di Diritto dell’Economia, dei Trasporti e dell’Ambiente
Vol. VI
2008
LE INCHIESTE SUI SINISTRI MARITTIMI
Cinzia Ingratoci
SOMMARIO: 1. Evoluzione dell’istituto. — 2. Le nozioni di “inchiesta” e
di “sinistro”. — 3. L’inchiesta sommaria. — 4. L’inchiesta formale. — 5.
Efficacia probatoria della relazione di inchiesta formale e rilevanza processuale
degli atti di inchiesta nei giudizi civili e penali. — 6. Natura giuridica
dell’attività di inchiesta sui sinistri marittimi. — 7. Rapporti tra il procedimento
di inchiesta sui sinistri marittimi ed altri istituti relativi ad eventi straordinari
della navigazione. — 8. L’accesso agli atti e documenti di inchiesta. — 9. Le
inchieste sui sinistri marittimi nel diritto internazionale e comunitario. — 10.
Considerazioni a margine delle proposta di direttiva che stabilisce i principî
fondamentali in materia di inchieste sugli incidenti marittimi.
1. La disciplina delle inchieste sui sinistri marittimi è contenuta
nella Parte I, libro IV del codice della navigazione sulle
«disposizioni processuali» (1), al Titolo I «Dell’istruzione
preventiva» che si compone degli articoli relativi all’inchiesta
Ricercatrice di diritto della navigazione presso l’Università degli Studi di Messina.
(1) Le disposizioni processuali rientrano a pieno titolo nella materia della
navigazione secondo E. SPASIANO, Oggetto, limiti ed integrazione del diritto della
navigazione, in Riv. dir. nav. 1961, 45, giacché «strumentali rispetto ad interessi ed a
pretese, attinenti all’esercizio della nave o dell’aeromobile od a presupposti di questo».
Come si legge nella Relazione del Guardasigilli al Re, la ratio della unitaria
considerazione di disposizioni sostanziali e processuali all’interno del codice della
navigazione risiede nella esigenza di prevedere anche tali norme «in un codice che, per
trovare la ragione della sua unità in un fatto tecnico, considera il fenomeno giuridico
sotto molti dei profili di cui è suscettibile: dalle regole sostanziali, al processo, alle
sanzioni penali e disciplinari». In tema vedi A. DIMUNDO, Le disposizioni processuali del
codice della navigazione. La riforma del processo civile e le controversie in materia
marittima, in Dir. mar. 1998, 3 s.; S. LA CHINA, Le disposizioni processuali del codice
della navigazione, in Il cinquantenario del codice della navigazione (a cura di L. Tullio e
M. Deiana), Cagliari, 1993, 419 s.
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sommaria (art. 578), all’inchiesta formale (579 – 583) ed alla
verificazione della relazione di eventi straordinari (art. 584) (2).
L’istituto ha origini antiche, rinvenendosi già nel diritto
romano, in caso di sinistri di mare, regole relative alla
realizzazione di indagini da effettuare secondo una rigorosa
procedura giudiziaria a carattere inquisitorio (3). Il codice per la
Marina Mercantile del 1865 (4), innovando sul punto, affida invece
all’autorità amministrativa il compito di espletare un’inchiesta
parallela a quella svolta dalla magistratura ordinaria, inquadrando
l’istituto nel contesto delle disposizioni inerenti al servizio
marittimo. Il successivo r.d.l. 17 settembre 1925 n. 1818,
convertito in l. 18 marzo 1926 n. 562 (5), pur confermando il
carattere amministrativo delle procedure occasionate dai sinistri,
rafforza la connotazione processuale dell’istituto prevedendo la
(2) Cfr. pure art. da 465 a 474 reg. nav. mar.
(3) Il codice Teodosiano contiene già regole sulla denuncia e l’accertamento del
sinistro di mare a favore dei «navicularii publica species transportantes» i quali potevano
essere sollevati dall’obbligo di risarcire l’erario per la perdita delle derrate trasportate in
caso di danno derivato da un naufragio, ove il fatto fosse stato accertato nelle forme e nei
termini prescritti. Il regolamento dei rapporti tra l’amministrazione dell’annona e gli
armatori vincolati al servizio pubblico era affidato al prefetto dell’annona: così S.
SOLAZZI, C.I.XI6 «De naufragis», in Riv. dir. nav. 1939, I, 253. Il codice di Giustiniano
generalizza il precetto per tutti i tipi di navigazione, inserendo le procedure per la ricerca
della prova in caso di sinistro di mare nell’ambito delle regole di diritto marittimo
comune. Qualora fossero derivati danni alla nave o al carico a seguito di fortuna di mare
(impetus procellarum), il navicularius era tenuto a fare relazione sui fatti occorsi e sulle
cause del sinistro all’autorità giudiziaria che, verificata la effettività dell’evento e la
veridicità dei fatti riportati secondo una procedura a carattere inquisitorio, procedeva ad
individuare le responsabilità ed irrogare le eventuali sanzioni. Anche secondo le
previsioni dell’Ordonnance de Louis XIV del 1681 una giurisdizione speciale
dell’Ammiragliato era competente a svolgere le indagini in caso di sinistro di mare al fine
di individuare le responsabilità dell’evento, ma anche per consentire la raccolta di notizie
interessanti per la sicurezza della navigazione. In tema vedi D. VIDALI, Saggio critico
sull’accertamento del sinistro di mare nel diritto romano, in Dir. mar. 1936, 240 s.,
nonché La prova di fortuna nel diritto contemporaneo, in Dir. mar. 1943, 12; A. RIVARA,
Sinistri marittimi nel diritto processuale, in Digesto Sez. Comm. XIV, 1997, 19 ss.
(4) Art. 112 cod. mar. merc. e art. 638 e seguenti del regolamento per l’esecuzione
del codice approvato con r.d. 20 novembre 1879 n. 5166.
(5) In G.U. n. 102 del 3 maggio 1926.
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presenza, all’interno delle commissioni chiamate a svolgere le
indagini, di un magistrato ordinario che assicuri imparzialità
all’accertamento. Detta previsione è venuta meno nelle vigenti
norme sulla composizione delle commissioni di inchiesta formale
(art. 467 reg. nav. mar.), anche se il relativo procedimento trova
tuttora collocazione nel contesto delle disposizioni processuali del
codice della navigazione.
Le norme sulle inchieste sommaria e formale, rimaste
pressoché immutate per oltre cinquanta anni, sono oggi interessate
da un graduale, ma significativo processo evolutivo, ancora in
corso nel momento in cui si scrive.
Il recente d.lg. 2 febbraio 2001 n. 28 (6) ha apportato rilevanti
integrazioni all’articolato del codice, ampliando la tipologia degli
eventi oggetto di inchiesta e soprattutto chiarendo le finalità del
procedimento, il cui esito conoscitivo è principalmente orientato
non tanto ad accertare (eventuali) responsabilità, bensì a garantire
il costante miglioramento delle condizioni di sicurezza della
navigazione, per la salvaguardia della vita umana in mare e
dell’ambiente marino. In tale contesto si inserisce anche la
istituzione di un nuovo organismo di rilievo nazionale, la
Commissione centrale di indagine sui sinistri marittimi (CCISM)
incardinata presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti –
Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto –, cui
(6) D.lg. 2 febbraio 2001 n. 28 (G.U. n. 50 del 1 marzo 2001), attuativo della dir.
1999/35/CE relativa ad un sistema di visite obbligatorie per l’esercizio in condizioni di
sicurezza di traghetti roll-on/roll-off e di unità veloci da passeggeri adibiti a servizi di
linea, nonché recante disciplina delle procedure di indagine sui sinistri marittimi.
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sono affidati compiti di monitoraggio e funzioni consultive (7).
Disposizioni isolate in materia si rinvengono anche nel d.lg. 19
agosto 2005 n. 196 (8), che sarà esaminato nel contesto delle
disposizioni relative ai singoli procedimenti di inchiesta.
I futuri
assetti
dell’istituto
sono,
peraltro,
fortemente
condizionati dalla prevista adozione di una recente proposta di
direttiva comunitaria, volta ad armonizzare le procedure in uso nei
diversi Stati membri per la realizzazione delle inchieste sui sinistri
ed incidenti marittimi, conformandole al modello definito a livello
internazionale (9). La proposta, nella attuale formulazione in
discussione presso le competenti istituzioni europee, sarà
brevemente illustrata a chiusura dell’analisi della normativa interna
in atto vigente (10).
2. Il termine inchiesta, che nella comune accezione è sinonimo
di indagine, investigazione, indica il complesso delle attività poste
in essere da un operatore qualificato per conoscere la verità
(7) Il capo II del citato d.lg. 2 febbraio 2001 n. 28 (art. 14-16), rubricato ‹‹sinistri
marittimi››, detta integrazioni e modifiche all’art. 579 c. nav. e sostituisce integralmente
l’art. 580, secondo comma, dello stesso codice (art. 14); inserisce nel reg. nav. mar. un
art. 466 bis relativo alla istituzione, composizione e funzioni della Commissione centrale
di indagine sui sinistri marittimi (art. 15); sostituisce l’art. 468 reg. nav. mar. sulle
modalità di nomina dei membri delle commissioni di inchiesta (art. 16).
(8) D.lg. 19 agosto 2005 n. 196 (in G.U. n. 222 del 23 settembre 2005) di attuazione
della dir. 2002/59/CE relativa all’istituzione di un sistema comunitario di monitoraggio e
di informazione sul traffico navale.
(9) Al fine di apportare un costante miglioramento alla normativa in materia di
sicurezza della navigazione, con Ris. A 849 del 27 novembre 1997, successivamente
emendata con Ris. A 884 del 25 novembre 1999, è stato adottato in seno all’International
Maritime Organization il Causalty investigation Code (di seguito, codice IMO in materia
di inchieste sui sinistri e sugli incidenti marittimi), che contiene regole uniformi per la
conduzione delle indagini, le modalità di realizzazione delle investigazioni ed i modelli e
contenuti delle relazioni finali di inchiesta. Il codice, in atto, ha carattere meramente
raccomandatorio. Sul punto vedi infra paragrafo 9.
(10) Sul punto vedi infra, paragrafo 9.
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relativamente a determinati eventi o atti (11). Ove l’attività sia
condotta da una pubblica amministrazione, essa integra un
procedimento, normalmente a carattere straordinario (12), ordinato
dal pubblico potere per acquisire contezza di determinati fatti o
circostanze al fine di trarne elementi di conoscenza, valutazione e
giudizio idonei alla migliore gestione della cosa pubblica.
L’inchiesta può, dunque, essere inquadrata tra i procedimenti
strumentali all’esercizio di funzioni di amministrazione attiva (13) o
anche di diversa natura (funzioni normative)(14). L’atto conclusivo
del procedimento, che usualmente si sviluppa secondo procedure
non rigorosamente tipizzate (15), è una relazione contenente una
(11) N. SAITTA, Inchiesta amministrativa, in Enc. dir. XX, 1970, 981.
(12) Il carattere straordinario dell’avvenimento in ordine al quale è necessario
svolgere delle indagini consente di distinguere il procedimento di inchiesta dall’attività di
«ispezione amministrativa» in senso stretto il cui esercizio, al contrario, è relativo a fatti,
atti o eventi tipizzati. Sul piano soggettivo, mentre il potere ispettivo è usualmente
conferito ad uffici pubblici gerarchicamente inseriti nell’organizzazione amministrativa,
l’inchiesta è di norma affidata ad un organismo (individuale o collegiale) costituito ad
hoc, di carattere straordinario, non integrato all’interno di una struttura gerarchica in
posizione di potestà rispetto ai soggetti passivi del potere di inchiesta. Nondimeno,
l’ispezione in senso tecnico può costituire un momento del procedimento di inchiesta. In
tema vedi M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, I-II, III ed., Milano, 1993, 492; N.
SAITTA, op. cit., 991. Sul carattere straordinario dell’evento oggetto dell’inchiesta
marittima cfr. per tutti T. TESTA, Le inchieste sui sinistri della navigazione, Milano,
1958, 7.
(13) Così M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, cit., 37, secondo il quale, peraltro,
non è necessario che vi sia una relazione diretta tra i fatti che l’inchiesta mira ad accertare
ed i provvedimenti di amministrazione attiva che i fatti conosciuti contribuiscono a
formare. Nello stesso senso, con specifico riferimento all’inchiesta sui sinistri marittimi,
vedi T. TESTA, Le inchieste sui sinistri della navigazione, cit., 38 secondo cui la potestà
di inchiesta, e cioè l’esercizio del potere inquisitorio, trova il suo fondamento
nell’interesse pubblico al regolare svolgimento della navigazione e consiste nella
acquisizione e valutazione di dati empirici «ai fini dell’adozione di eventuali
provvedimenti intesi a tutelare detto bene». Di diverso avviso N. SAITTA, op. cit., 985 s.,
il quale considera il potere di inchiesta espressione dell’esercizio di una funzione
autonoma, di tipo inquirente o più genericamente di natura conoscitiva, fine a se stessa
sebbene connessa alla fase della decisione nella misura in cui i dati acquisiti vengano
utilizzati per l’emanazione di provvedimenti concreti.
(14) Esistono, infatti, inchieste strumentali anche all’attività di produzione normativa.
Sul punto cfr. R. TOMEI, Inchiesta amministrativa, in Enc. giur., XVI/1989 (1999), 1 s.
(15) In ciò, ancora, il procedimento di inchiesta differisce dall’attività di mera
ispezione, di norma scandita da una rigida procedura. In tema vedi pure R. TOMEI,
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dichiarazione di scienza; essa produce, di regola, certezza non
legale ma soltanto notiziale dei fatti appurati, anche se, provenendo
da una pubblica amministrazione, è dotata di particolare
autorevolezza (16).
L’inchiesta affidata all’amministrazione marittima ai sensi del
codice della navigazione ha ad oggetto la ricostruzione delle cause
e delle circostanze, come pure delle eventuali responsabilità, che
hanno determinato la verificazione di un ‹‹sinistro marittimo›› (art.
578 e 579 c. nav.). Il legislatore non ha ritenuto di definire il
concetto di sinistro rilevante allo scopo, limitandosi ad indicare
all’art. 589 c. nav. (17) un elenco di controversie originate da
incidenti della navigazione che la dottrina e la giurisprudenza,
unanimi sul punto, non ritengono comunque esaustivo ai fini della
individuazione dei fatti possibile oggetto degli accertamenti (18).
Inchiesta amministrativa, cit., 4. Stante la carenza di previsioni normative circa i poteri
degli organi inquirenti, la dottrina tradizionale (per tutti, M.S. GIANNINI, op.cit., 493),
mutuando il paradigma proprio dell’istruttoria processuale, ha ritenuto che l’inquirente
abbia gli stessi poteri dell’ispettore giudiziale nel processo penale, salvo che per le
ispezioni personali per le quali avrebbe solo i poteri dell’ispettore giudiziale nel processo
civile. Di diverso avviso N. SAITTA, op. cit., 991, il quale non ritiene opportuno
l’accostamento dei poteri dell’inquirente a quelli dell’ispettore, posto che l’attività di
inchiesta è finalizzata all’acquisizione di conoscenze su determinati atti o fatti, mentre
l’attività di indagine giudiziaria mira all’acquisizione delle prove: ne deriva che, secondo
l’A., gli inquirenti possono esercitare tutti i poteri che il provvedimento di nomina
legittimamente conferisce loro. Per quanto più direttamente concerne l’inchiesta sui
sinistri marittimi, giova sottolineare che il codice della navigazione contiene alcune
disposizioni, peraltro non dettagliate, sulle modalità di realizzazione delle indagini e sui
correlati poteri dell’ispettore (art. 581 c. nav., e art. 465, 469 e 472 reg. nav. mar.), senza
comunque prescrivere il rispetto di una rigorosa procedura.
(16) M.S GIANNINI, op. cit., 471.
(17) L’art. 589, rubricato «competenza per materia e per valore» è contenuto nel
Titolo II, Capo II «Delle cause per sinistri marittimi» del Libro IV, Parte I, c. nav.
(18) La dottrina ha da tempo sottolineato che la finalità dell’art. 589 c. nav. è quella,
tipicamente processuale, di fissare una competenza per materia e per valore, nonché per
territorio ai sensi del successivo art. 590, ed alcune regole di procedura che prevalgano
sulle disposizioni del codice di rito: S. LA CHINA, Cause marittime, in Enc. giur., VI,
1988, 2; A. RIVARA, Sinistri marittimi nel diritto processuale, cit., 20. Pertanto, secondo
T. TESTA, Le inchieste sui sinistri della navigazione, cit., 16, la portata dell’espressione
«sinistro marittimo» non si può dedurre dall’art. 589 c. nav. Parimenti, non tutte le c.d.
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Secondo la dottrina tradizionale, il ‹‹sinistro marittimo›› che
può determinare l’avvio dell’inchiesta è l’evento straordinario e
dannoso che, incidendo su di una componente strutturale del
mezzo, è in grado di pregiudicare la sicurezza della spedizione (19).
Elementi essenziali della nozione di sinistro, quale ‹‹espressione
giuridica di un fatto tecnico›› (20), sono, pertanto, l’evento di danno
‹‹cause marittime›› di cui all’art. 589 c. nav. hanno ad oggetto un sinistro della
navigazione, riferendosi anche a liti inerenti l’uso commerciale del mezzo e rapporti
obbligatori collegati solo indirettamente con il sinistro. Ad esempio, i danni derivanti
dall’uso di meccanismi di carico e scarico e dal maneggio delle merci in porto non
derivano da sinistro marittimo, come pure non sempre sono riconducibili ad un sinistro di
mare gli incidenti alle reti ed attrezzi di pesca, pur potendo originare cause per sinistri
marittimi: così T. TESTA, Rilevanza processuale della relazione di eventi straordinari, in
Riv. dir. nav. 1954, I, 284 s., e Le inchieste sui sinistri della navigazione, cit., 17. A ciò si
aggiunga quanto sottolineato da A. RIVARA, Sinistri marittimi nel diritto processuale, cit.,
27 s., ovvero che anche in caso di coincidenza dell’evento oggettivamente occorso, la
nozione di sinistro marittimo ai fini delle inchieste di cui agli art. 578 e 579 c. nav. non
coincide con quella di cui all’art. 589 dello stesso codice, posto che diverso è l’interesse
preso in considerazione dalle due norme e consistente, per le commissioni di inchiesta,
nella ricostruzione del fatto nella sua effettività storica e d’altra parte, nelle cause per
sinistri marittimi, nella qualificazione giuridica di rapporti obbligatori e nella decisione
sulle pretese di risarcimento. In tema vedi pure S. LA CHINA, Sinistri marittimi (diritto
processuale), in Nss. d. it., XVII, 449 s. e Inchieste marittime, in Enc. giuridica,
XVI/1989. Anche la giurisprudenza ha rilevato la non perfetta coincidenza tra l’elenco di
cause di cui all’art. 589 c. nav. e l’evento oggetto di inchiesta ai sensi degli art. 578 e 579
c. nav.: così la controversia promossa dall’impresa di rimorchio per l’assistenza
preventiva antincendio nel porto a nave petrolifera, disposta coattivamente dall’autorità
marittima, rientra nelle cause di cui all’art. 589 c. nav. pur non derivando da un sinistro
della navigazione (Com. Porto Bari, 20 aprile 1952, in Riv. dir. nav., 1954, II, 19), mentre
la controversia avente ad oggetto le lesioni provocate da una nave ad un uomo in mare
non rientrano nella locuzione «danni dipendenti da urto di navi» di cui all’art. 589 c. nav.
secondo Cass. 22 giugno 1979 n. 3512, in Dir. mar. 1980, I, 394.
(19) Cfr. T. TESTA, Le inchieste, cit., 20; F. A. QUERCI, Le inchieste marittime ed
aeronautiche, in Enc. dir., XX, Milano, 1970; M. GRIGOLI, Diritto della navigazione,
Torino, 1982, 295; G. RIGHETTI, Trattato di diritto marittimo, I, Tomo II, Milano, 1987,
2007 s.; C. ANGELONE, Le inchieste sui sinistri marittimi e le interrelazioni con altri tipi
di inchieste, in La sicurezza del lavoro sulle navi e nei porti, Milano, 2001, 9; D. DI
BONA, Le inchieste sui sinistri marittimi, in La sicurezza della navigazione. Profili di
diritto interno, comunitario ed internazionale (a cura di G. Mancuso e N. Romana),
Palermo, 2006, 123 s. Sulla nozione di sicurezza della navigazione, come specie del più
vasto genere corrispondente alla pubblica incolumità, vedi C. DE VINCENTIIS, Sicurezza
della navigazione (reati contro la) in Nss. d. it., XVII, 1970, 280; E. TURCO BULGHERINI,
Sicurezza della navigazione, in Enc. dir. XLII, 1990, 461; G. MONTANARA, Sicurezza
della navigazione (reati contro la) in Enc. dir, XLII, 1990, 487.
(20) Il fatto oggetto di inchiesta è, infatti, in diretta relazione con l’impiego dell’unità
che lo occasiona, ovvero con la navigazione in quanto fatto tecnico: così T.TESTA, Le
inchieste, cit., 17.
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nel suo riverberarsi sull’unità navale e la situazione di minaccia per
l’incolumità delle persone e dei beni, come pure della navigazione
nel suo complesso, che ne deriva (21).
I caratteri di cui sopra consentono di distinguere il sinistro
dall’accidente della navigazione – di cui il primo rappresenta,
infatti, una species particolarmente qualificata – intendendosi per
tale ogni evento anomalo e fortuito che, senza necessariamente
puntualizzarsi sul mezzo nautico o determinare una disfunzione
operativa, abbia prodotto un danno economico (ad esempio, una
avaria alle merci) (22). Ad un livello ancora più elevato di
astrazione si colloca, sempre secondo la letteratura in nota,
l’avvenimento straordinario in senso ampio, quale genus cui è
possibile ricondurre sia l’accidente della navigazione come pure
l’atto volontario, eventi che, ove non integrino gli estremi del
sinistro, potranno comunque essere oggetto di particolari
procedimenti di notifica (23).
(21) In tal senso, il concetto di sinistro giuridicamente rilevante ai fini dell’inchiesta
ha una portata più ristretta di quella riconducibile al termine nella comune accezione di
«evento che cagiona un danno», dal momento che è elemento costitutivo della nozione in
esame anche il pregiudizio arrecato alla sicurezza della navigazione in mancanza del
quale non sarebbe necessario o utile procedere all’inchiesta: così Aut. ed op. ult. cit., 16
s.
(22) Secondo la dottrina tradizionale «accidente della navigazione» o «fortuna di
mare» è, infatti, ogni evento anomalo e fortuito che, trovando causa in un rischio proprio
dell’ambiente in cui si svolge la navigazione, abbia determinato un danno economico pur
senza necessariamente interessare il mezzo nautico, e senza determinare, pertanto, un
rischio per la sicurezza della navigazione. Nozione ancora più ampia rispetto a quella di
accidente della navigazione è quella di «evento straordinario», che designa ogni fatto
anomalo, fortuito o volontario, relativo al mezzo, al carico o alle persone a bordo: così T.
TESTA, op. ult. cit., 18. In tema vedi pure C. MEDINA, Di alcune questioni concernenti le
inchieste sui sinistri della navigazione, in Riv. dir. nav. 1968, II, 117; G. RIGHETTI,
Trattato di Diritto Marittimo, cit., 2021 s.
(23) Si fa riferimento alla ‹‹denuncia di avvenimenti straordinari›› di cui all’art. 182
c. nav., alla ‹‹relazione di eventi straordinari›› di cui all’art. 304 c. nav., nonché alla
nuova procedura di ‹‹rapportazione di incidenti in mare›› introdotta dall’art. 17 del citato
d.lg. 19 agosto 2005 n. 196, di cui infra, paragrafo 7. Sulla nozione di avvenimento
straordinario ai fini della denuncia ex art. 182 c. nav., anche in relazione alla diversa
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La nozione giuridica di «sinistro marittimo», delineata dalla
dottrina sopra richiamata, va oggi riconsiderata alla luce delle
modifiche apportate alle disposizioni del codice della navigazione
sulle inchieste marittime dal citato d.lg. 28/2001. In tale quadro,
particolare rilievo assume la finalità cui sono indirizzati gli
accertamenti nell’ambito di un’inchiesta formale relativa ad un
sinistro che interessi navi da carico o passeggeri, espressamente
individuata dal legislatore nel «costante miglioramento delle
condizioni di sicurezza per la salvaguardia della vita umana in
mare e dell’ambiente marino» (art. 579, ult. comma, c. nav.).
Ne deriva la valutazione, come fatto rilevante ai fini
dell’inchiesta, oltre ché dell’evento di danno, anche di quello di
mero pericolo che interessi la nave e sia potenzialmente idoneo ad
arrecare pregiudizio alle persone a bordo, in quanto sintomatico di
una lacuna nelle condizioni di sicurezza, come pure acquista
specifico
rilievo
la
situazione
che,
senza
compromettere
l’operatività del mezzo o arrecare pregiudizio alla pubblica
incolumità, sia tuttavia in grado di costituire una minaccia per
l’ambiente marino.
In tal senso, un contributo a sostegno di una più ampia
circoscrizione
dei
fatti
giuridicamente
rilevanti
ai
fini
dell’inchiesta, è rinvenibile nella circolare dell’allora Ministero
della navigazione e dei trasporti n. 23/T dell’agosto 2001(24), ove è
nozione di evento di cui all’art. 304 c. nav., vedi per tutti M.P. RIZZO, La definizione di
evento straordinario in relazione all’istituto della denuncia ex art. 182 cod. nav., in
Trasp. 1993, 121 – 165.
(24) Circolare dell’8 agosto 2001 n. 23T, dal titolo ‹‹Sicurezza della navigazione››,
successivamente modificata dalla circolare del Ministero delle infrastrutture e trasporti n.
08/S.M. prot. 125-S2.9, Div. 4 del 9 gennaio 2006, con cui sono state impartite le
istruzioni necessarie per conformare le preesistenti disposizioni concernenti le inchieste
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definito sinistro marittimo ‹‹ogni evento, straordinario o dannoso,
causato, connesso od occorso durante le operazioni di una qualsiasi
unità mercantile, non configurabile come un incidente di scarsa
rilevanza, di entità tale da determinare la perdita, anche presunta,
della nave, ovvero di comprometterne l’efficienza in maniera da
far sussistere un pericolo per la stessa nave, per le persone a bordo
o un rischio di danneggiamento per l’ambiente marino; una perdita
in mare anche presunta, la morte o il ferimento grave di una
persona (25); danni materiali a strutture o installazioni o danni
all’ambiente marino››. La definizione accolta conferma che
l’evento di che trattasi può essere sia volontario (causato) che
fortuito (occorso), purché presenti un collegamento causale, diretto
o indiretto (connessione) con l’impiego del mezzo nautico. Sotto il
profilo temporale, la locuzione «durante le operazioni», mentre
non implica necessariamente, a nostro avviso, una condizione di
navigazione in corso (potendo il termine «operazioni» riferirsi
anche ad attività di ormeggio, servizi di guardia a bordo, controlli
tecnici, ecc…), consente comunque di escludere dal novero dei
sui sinistri marittimi alle nuove esigenze derivanti dalle modifiche ad esse apportate dal
d.lg. 28/2001.
(25) Stante il generico riferimento alla «persona», si ritiene che il termine
ricomprenda non solo i passeggeri ed i componenti dell’equipaggio, ma anche tutte le
persone che si trovano all’esterno della nave, purché il danno sia prodotto durante le
operazioni dell’unità mercantile e non si tratti di evento del tutto estraneo all’utilizzo del
mezzo. Rimangono escluse, certamente, le lesioni dovute a cause naturali o procurate
volontariamente dalla stessa vittima o da un terzo, come ampiamente argomentato dalla
dottrina seppure con riferimento alle inchieste sui sinistri aeronautici: sul punto vedi G.
CAMARDA, Le inchieste sui sinistri aeronautici, in Studi in memoria di Maria Luisa
Corbino, Milano, 1999, 118; F. PELLEGRINO, Sicurezza e prevenzione degli incidenti
aeronautici nella normativa internazionale, comunitaria ed interna, Milano, 2007, 265.
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GIURETA
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Vol. VI
2008
fatti oggetto di accertamento eventi che interessino navi in disarmo
(26).
Sempre secondo l’orientamento ministeriale in parola, spetta
all’autorità
marittima
(o
consolare)
ricondurre
l’evento
storicamente occorso alla categoria del «sinistro» o dell’«incidente
di scarsa rilevanza» (27). Nel procedere a tale qualificazione
l’autorità deve tenere nella massima considerazione l’evento
dannoso nel suo obiettivo e storico verificarsi, o anche l’alta
probabilità di una lesione se, in ipotesi, il danno poteva essere
importante e – pur in presenza di gravi carenze – non lo è stato
solo per circostanze di fortuna. Le considerazioni inerenti
l’elemento soggettivo della condotta (dolo, colpa e correlate
responsabilità),
pure
valorizzate
nel
precedente
indirizzo
ministeriale, rimangono invece in secondo piano in considerazione
della specifica connotazione funzionale delle inchieste, ravvisata
(26) La posizione accolta nel testo è vicina, anche se non del tutto coincidente, a
quanto auspicato da T. TESTA, Le inchieste, cit., 16, il quale espressamente afferma che
«sarebbe opportuna una definizione positiva del sinistro della navigazione agli effetti
della esecuzione dell’inchiesta (…) dalla quale dovrebbe, fra l’altro, inequivocabilmente
dedursi che l’inchiesta deve essere eseguita quando il sinistro è occasionato dall’impiego
dell’unità. Ciò per evitare l’instaurazione di procedure di inchiesta per sinistri occorsi a
navi in disarmo o ferme in porto, ma non in esercizio … ». Sul punto vedi pure Cons. St.,
Sez VI, 21 luglio 1965 n. 552, in Riv. dir. nav. 1968, II, 117 s., con nota di C. MEDINA, Di
alcune questioni concernenti le inchieste sui sinistri della navigazione, 113 s.
(27) Già con la circolare dell’allora Ministero della Marina Mercantile – Sinistri
marittimi, serie II, n. 1 dell’8 gennaio 1963, è stato diramato un elenco meramente
esemplificativo della nozione di incidente di scarsa rilevanza, comprensivo di diverse
tipologie di evento (incidenti occorsi durante le manovre di ormeggio e disormeggio,
rimorchio portuale, incidenti che rechino danni a pontoni o chiatte o galleggianti addetti
ai servizi nei porti, o ancora principio di incendio di navi in porto che arrechi lievissimo
danno ecc…), accomunate dalla potenziale pericolosità o anche dalla modesta entità dei
danni eventualmente arrecati alle cose, e non alle persone, tali da non determinare
comunque un pregiudizio attuale per la sicurezza della navigazione. A seguito di
incidente di scarsa rilevanza, sempre secondo l’atto di indirizzo ministeriale qui
richiamato, l’autorità marittima è tenuta soltanto a raccogliere gli elementi essenziali
sull’accaduto e trasmettere una succinta relazione al Ministero competente. Sulla nozione
di incidente, cfr. pure l’art. 17 del d.lg. 196/2005 in materia di «rapportazione di incidenti
in mare» di cui infra al paragrafo 7.
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GIURETA
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2008
anche dal Ministero competente ‹‹nella ricerca delle cause tecniche
dei sinistri per finalità soprattutto preventive›› (28).
Da ultimo, una definizione normativa di «sinistro» è
rinvenibile nell’art. 2, lett. t, del d.lg. 196/2005 che, limitatamente
agli eventi che coinvolgono navi passeggeri e merci di stazza lorda
pari o superiore alle 300 tonnellate, rinvia alle nozioni contenute
nel codice IMO in materia di inchieste sui sinistri e sugli incidenti
marittimi. In tal modo trovano ingresso nel nostro ordinamento,
entro l’ambito di applicazione del decreto in esame, le diverse
fattispecie del ‹‹sinistro››, distinto in ‹‹molto grave›› e ‹‹grave››, e
dell’‹‹incidente marittimo››, evento che non supera la soglia del
pericolo di danno in relazione al quale l’amministrazione può, ma
non deve, avviare l’inchiesta (29).
Il sinistro rilevante ai fini dell’inchiesta è, infine, quello
comunque causato, connesso o occorso in relazione alle operazioni
(28) In tal senso la citata circolare del 9 gennaio 2006 dispone che l’inchiesta debba
in ogni caso essere effettuata quando potrebbe condurre a risultati utili ai fini di sicurezza
preventiva cui è preordinata, indipendentemente dal tipo di danno prodotto e della sua
gravità, come pure dal riscontro di elementi di colpevolezza nella condotta causativa
dell’evento.
(29) Secondo le definizioni contenute nel codice IMO in materia di inchieste sui
sinistri e sugli incidenti marittimi «“very serious causalties” are causalties to ships which
involve total loss of the ship, loss of life, or severe pollution/ “serious causalties” are
causalties to ships which do not qualify as “very serious causalties” and which involve a
fire, explosion, collision, grounding, contact, heavy weather damage, ice damage, hull
cracking, or suspected hull defect, etc., resulting in: immobilization of main engines,
extensive accomodation damage, severe structural damage, such as penetration of the hull
under water, etc., rendering the ship unfit to proceed, or pollution (regardless of quantity),
and/or a breakdown necessitating towage or shore assistance/ “less serious causalties” are
causalties to ships which do not qualify as “very serious causalties” or “serious
causalties” and for the purpose of recording useful information also include “marine
incidents” which themselves include “hazardous incidents” and “near misses”». Le
succitate nozioni, pur dovendo a rigore operare unicamente entro l’ambito di applicazione
del d.lg. 196/2005, rappresentano oggi secondo D. DI BONA, Le inchieste sui sinistri
marittimi cit., 126-127, la nuova nozione di sinistro della navigazione. Un contributo
interpretativo a favore della posizione dottrinale qui richiamata può rinvenirsi nell’ampia
nozione di sinistro marittimo suggerita dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
nella citata circolare del gennaio 2006, ove anche l’evento di mero pericolo per
l’ambiente marino può determinare l’avvio dell’inchiesta.
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GIURETA
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di una ‹‹nave››, concetto ampio comprensivo di ogni unità
mercantile, ivi incluse le imbarcazioni da diporto (30) e da pesca e,
in genere, di qualunque galleggiante (31). Le disposizioni in tema di
inchieste si applicano anche alle navi militari, se interessate dal
sinistro con navi mercantili, come chiaramente si desume
dall’articolo 469, terzo comma, reg. nav. mar., in tema di
composizione delle commissioni di inchiesta formale in detti casi
(32).
L’inchiesta può essere disposta anche se il sinistro riguardi una
nave che batte bandiera straniera (art. 579, terzo comma, c. nav.).
L’autorità nazionale, in dette ipotesi, interviene nei casi indicati
dall’art. 474 reg. nav. mar. (33) ed ogniqualvolta sia riscontrabile
una lesione dell’interesse nazionale, nella accezione più ampia
(30) Cfr. art. 61 d.lg. 18 luglio 2005 n 171 (G.U. 31 agosto 2005 n. 202, S.O.)
contenente il Codice della nautica da diporto ed attuazione della direttiva 2003/44/CE a
norma dell’art. 6 della legge 8 luglio 2003, n. 172.
(31) Cfr. circolare 21/T del 2001 cit. Se il sinistro coinvolge un aeromobile cfr. art.
830 c. nav.
(32) Sebbene la disposizione riguardi il procedimento di inchiesta formale, la
prevalente dottrina è concorde nel ritenere che le norme sulla competenza per l’inchiesta
formale trovino applicazione anche in materia di inchiesta sommaria il cui esperimento è
presupposto per l’avvio dell’inchiesta formale. L’inchiesta sommaria è infatti un
procedimento che si pone come strumentale ed endoprocedimentale rispetto all’inchiesta
formale ove, in esito al primo, si debba procedere con la seconda: così T. TESTA, Le
inchieste sui sinistri della navigazione, cit., 43. Sul punto vedi pure G. RIGHETTI, Trattato
di Diritto Marittimo, cit., p. 2030 ss.; S. LA CHINA, Sinistri marittimi (diritto
processuale), cit., 449 s., nonché Inchieste marittime, in Enc. giur., cit.; A. RIVARA,
Sinistri marittimi nel diritto processuale, cit., 19.
(33) Ai sensi dell’art. 474 reg. nav. mar. quando il sinistro riguarda una nave che
batte bandiera straniera, sempre che dal processo verbale di inchiesta sommaria o da
informazioni attendibili risulti che il fatto può essere avvenuto per dolo o per colpa,
l’inchiesta formale deve essere disposta qualora dal sinistro siano derivati danni a navi
nazionali o ad opere portuali o ne sia comunque derivato impedimento alla navigazione o
quando sia stabilito in convenzioni internazionali o sussistano condizioni di reciprocità.
In tali casi, tuttavia, la commissione inquirente può procedere all’esame dell’equipaggio
ai sensi dell’art. 581 c. nav. solo se il sinistro è avvenuto nel mare territoriale.
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GIURETA
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‹‹estesa anche all’ipotesi di futura, probabile lesione dell’interesse
stesso›› (34).
Le procedure stabilite dagli articoli dal 578 al 584 c. nav.
trovano, ovviamente, applicazione anche a seguito di infortuni che
interessino i marittimi (35).
3. Ai sensi dell’art. 578, primo comma, c. nav., quando giunga
notizia di un sinistro, l’autorità marittima o consolare deve
procedere a sommarie indagini sulle «cause» e «circostanze» dello
stesso, e prendere i provvedimenti occorrenti per impedire la
dispersione delle cose e degli elementi utili per gli ulteriori
accertamenti (36).
(34) Cfr. circolare del Ministero della marina mercantile, div. IV sez. II, n.
254614/78 del 19 marzo 1979.
(35) Art. 55 del d.P.R. 30 giugno 1965 n. 1124, come modificato dall’art. 236 del
d.lg. 19 febbraio 1998 n. 51. In dottrina vedi T. TESTA, Rilevanza del verbale di inchiesta
formale sui sinistri marittimi ai fini processuali, penali e disciplinari, in Riv. dir. nav.
1951, II, 61 s.; D. GAETA, In tema di inchieste sugli infortuni occorsi ai marittimi, in Riv.
dir. nav. 4/1953, II, 14 s.; G. CAMARDA, Le inchieste per gli infortuni dei lavoratori
marittimi e portuali e le problematiche delle malattie professionali, in Dir. trasp. 23/2001, 304 e in La sicurezza del lavoro sulle navi e nei porti, Milano, 2001, 17 s.; A.
LEFEBVRE D’OVIDIO – G. PESCATORE – L. TULLIO, Manuale di diritto della navigazione,
XI ed., Milano, 2008, 208. In giurisprudenza vedi Cass. 3 settembre 1952, in Riv. dir.
nav. 4/1953, II, 14 s., con nota di D. GAETA, In tema di inchieste, cit.; Cass. 10 luglio
1954 n. 1523, in Riv. dir. nav. 1955, II, 27 con nota di T. TESTA, In tema di occasione di
lavoro negli infortuni marittimi e di inchiesta sugli infortuni, 27 s.
(36) La notizia può derivare dalla ‹‹denuncia di avvenimenti straordinari›› che il
comandante della nave è tenuto a fare al comandante del porto (o all’autorità consolare)
allegando un estratto del giornale nautico. Se tale evento è un sinistro, le autorità
marittime competenti dovranno procedere con l’inchiesta sommaria, altrimenti potranno
limitarsi alle investigazioni sommarie di cui all’art. 182, ult. comma, c.nav., trasmettendo
quindi i relativi atti all’autorità giudiziaria competente a norma dell’art. 315 c. nav. per il
procedimento giurisdizionale di verificazione. Alla stessa autorità si rivolgerà il
comandante ex art. 304 c.nav., ove intenda precostituire una prova dei fatti occorsi nel
proprio personale interesse (o in quello dell’armatore). In tema vedi M.P.RIZZO, op. cit.,
146. L’autorità marittima cui perviene notizia del sinistro è a sua volta tenuta a darne
segnalazione, indicando altresì una serie di dati concernenti la località ove si è verificato
l’evento, i mezzi coinvolti, l’equipaggio ed ulteriori elementi rilevanti, alle autorità
gerarchicamente sovraordinate ed al Ministro competente, provvedendo alle annotazioni
nel registro dei sinistri di cui all’art. 97 reg. nav. mar.
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GIURETA
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Per «causa» del sinistro è da intendersi, secondo il significato
comune della parola, ogni elemento della situazione che può essere
considerato origine o fattore determinante dell’accadimento
infausto o, in una visione d’insieme, il complesso delle condizioni
che hanno concorso alla causazione dell’evento, mentre le
«circostanze» indicano tutte le contingenze che si accompagnano e
sono idonee a conferire particolare significato o importanza al fatto
storicamente occorso, o ancora contribuiscono a determinarne la
natura (37).
La notizia, comunque giunta, determina l’obbligo in capo
all’autorità marittima di provvedere ad una prima inchiesta definita
‹‹sommaria›› per l’immediatezza e l’urgenza con cui gli
accertamenti sono avviati e condotti. Tale ragione dà contezza
anche dei criteri di individuazione dell’autorità competente ad
effettuare le indagini, che è l’amministrazione marittima (o in
mancanza
l’autorità
doganale
o
consolare
all’estero)
territorialmente più ‹‹vicina›› al sinistro: quella del luogo di primo
approdo della nave o dei naufraghi, o, se la nave è andata perduta e
tutte le persone imbarcate sono perite, l’autorità del luogo nel
quale si è avuta la prima notizia del fatto (art. 578, secondo
comma, c. nav.).
L’inchiesta sommaria si compone, essenzialmente, di due fasi.
La prima consiste in un’attività di accertamento deduttivo in senso
stretto, finalizzata a raccogliere notizie sulle circostanze del
sinistro, ivi inclusi i dati concernenti i componenti dell’equipaggio
(37) Le definizioni sono tratte da Il Vocabolario Treccani, II, 1997. La causa che
viene in rilievo è la causa tecnica, inclusa quella riconducibile all’errore umano in
relazione a determinate tipologie di sinistri. In tema vedi L. PISCHEDDA, L’investigazione
sui sinistri marittimi e l’errore umano, in La sicurezza della navigazione, cit., 93.
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GIURETA
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Vol. VI
2008
e le testimonianze in loco, a procedere all’interrogatorio con
deposizione scritta del comandante, degli ufficiali e del personale
di guardia o di servizio al momento del fatto, a realizzare i rilievi,
anche fotografici, ed in genere a reperire tutte le informazioni
indicate nel questionario tipo predisposto dal competente Ministero
(38).
La constatazione dei dati disponibili consente di effettuare una
prima ricostruzione dei fatti, che integra il secondo momento,
induttivo, dell’inchiesta sommaria, culminante nel ‹‹rapporto
riassuntivo›› (art. 465 reg. nav. mar., primo comma, n. 2) (39),
documento
che
attenta
dottrina
ha
qualificato
‹‹atto
di
(38) Sulle procedure di realizzazione dell’inchiesta sommaria vedi art. 465 reg. nav.
mar., nonché la circolare Sinistri marittimi, serie II, n. 1, prot. 214753 dell’8 gennaio
1963, cit. Le informazioni da acquisire comprendono: dati relativi alla nave ed ai
documenti di bordo (certificati di sicurezza e carte di bordo); dati relativi al viaggio;
particolari delle persone coinvolte nell’incidente; particolari dello stato del mare;
particolari del sinistro (tipo, data e luogo, ecc..); assistenza e soccorsi organizzati a
seguito del sinistro; ordini sala macchine; dati esterni (radar, dati Vessel Traffic Service VTS) ecc.. Informazioni addizionali sono richieste per specifiche tipologie di sinistri. Se
la nave è dotata di sistema Vessel Data Recording (VDR), i relativi dati dovranno essere
messi a disposizione delle amministrazioni competenti degli Stati interessati ed essere
debitamente analizzati (art. 10, comma 3, d.lg. 19 agosto 2005 n. 196 cit.). In caso di
sinistri molto gravi o gravi, è richiesta anche l’acquisizione dell’esito delle indagini di
natura tecnica effettuate dall’organismo di vigilanza della nave, dall’armatore (indagini
previste in base all’International Safety Management Code IMO), nonché dalle aziende
assicuratrici ove queste ultime abbiano condotto degli accertamenti (così circolare
‹‹Sicurezza navigazione›› dell’8 agosto 2001, cit.). L’Autorità competente è tenuta a
compilare il questionario sul sinistro alla luce dei documenti di bordo e delle prime
dichiarazioni del comandante della nave, a redigere l’elenco dei componenti
dell’equipaggio con l’indicazione delle generalità, del numero di matricola e dell’ufficio
di iscrizione, nonché a predisporre l’elenco delle persone presenti con l’indicazione delle
generalità e della residenza. Se l’inchiesta riguarda incidenti occorsi ai marittimi,
assumeranno particolare rilevanza le notizie in merito all’organizzazione del lavoro a
bordo ed al rispetto delle specifiche prescrizioni a tutela della salute e della sicurezza dei
marittimi, con tutta la documentazione relativa (quale, ad esempio, l’International Safety
Management Certificate o il documento di sicurezza di cui al d.lg. 27 luglio 1999 n. 272).
(39) Il rapporto deve essere corredato da uno schizzo della zona in cui è avvenuto il
sinistro e delle eventuali manovre eseguite dalle navi, nonché, ove del caso, da fotografie
e rilievi. Il questionario ed i verbali, in una con il rapporto riassuntivo del sinistro,
dovranno essere trasmessi per via gerarchica al più presto, e comunque non oltre due
mesi dall’avvio delle indagini, alla direzione marittima da cui dipende l’autorità
territorialmente competente che ha assunto le informazioni (così la circolare n. 214753
del 1963 cit., punto 16).
16
GIURETA
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accertamento ricognitivo›› (40) contenente, ove possibile, un parere
sulle cause del sinistro.
Altra finalità rilevante del procedimento di inchiesta sommaria
è la conservazione delle fonti e di alcuni elementi di prova (41).
Delle indagini eseguite è compilato infatti processo verbale del
quale l’autorità inquirente, se non è competente a disporre
l’inchiesta formale, trasmette copia all’autorità che di tale
competenza è investita (art. 578, quarto comma, c. nav.), in una
con il questionario relativo al sinistro, debitamente compilato, ed il
rapporto riassuntivo, un estratto del giornale nautico nella parte
relativa al sinistro o, in difetto, la copia del rapporto del
comandante della nave (art. 465, ult. comma, reg. nav. mar). In
caso di perdita della nave dovrà essere trasmesso altresì il relativo
processo verbale di perdita della nave (art. 94 reg. nav. mar e, in
caso di perdita presunta, art. 344 reg. nav. mar.).
La conclusione dell’inchiesta sommaria è segnalata anche alla
Commissione centrale di indagine sui sinistri marittimi che, in base
al disposto dell’art. 466 bis, quinto comma, lett. a, reg. nav. mar.,
riceve notizia dell’avvenuto sinistro della direzione marittima
competente ed è costantemente informata in merito alle indagini in
corso.
(40) T. TESTA, Le inchieste sui sinistri della navigazione, cit., 58.
(41) La citata circolare 08/SM del 9 gennaio 2006 cit., richiede che gli uffici
provvedano ad assicurare alcuni elementi di prova quali campioni di olio, fotografie dei
luoghi, ecc.. Particolarmente rilevanti sono, in detta fase, gli accertamenti tecnici
condotti in caso di presunte avarie, dei quali deve essere fatta menzione negli atti di
inchiesta sommaria secondo l’indirizzo impartito dal Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti con dispaccio 86/43738 del 6 settembre 2002. Sull’indagine relativa al
cosiddetto ‹‹fattore umano››, che comprende la ricognizione delle qualifiche, delle
conoscenze, delle competenze, delle condizioni mentali e fisiche dell’equipaggio, nonché
la verifica delle modalità di organizzazione del lavoro a bordo, ivi incluse le condizioni di
vita e di riposo del personale, vedi L. PISCHEDDA, op. cit., 91 s.
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Se dal sinistro sono derivati infortuni ai marittimi, i verbali di
inchiesta sommaria sono trasmessi, dopo la presa d’atto
ministeriale, anche alle direzioni provinciali del lavoro competenti
in ragione del luogo di iscrizione della nave ed all’istituto
assicuratore interessato (42).
4. L’inchiesta formale ‹‹sulle cause e sulle responsabilità del
sinistro››, disciplinata agli art. 579 e seguenti c. nav., presenta un
maggiore formalismo, pur non seguendo una procedura rigida.
Essa è disposta dalla direzione marittima territorialmente
competente (o dall’autorità consolare all’estero) (43) – cui sono
trasmessi gli atti dell’inchiesta sommaria – d’ufficio oppure su
istanza di parte (soggetti interessati alla nave o al carico e
associazioni sindacali che li rappresentano) (44), ed è eseguita da
specifiche commissioni inquirenti ivi costituite (art. 581 c. nav.)
(45).
(42) Le modalità del procedimento sono indicate nella Circolare del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti «Infortuni marittimi – procedure» del 12 maggio 2006, prot.
2192.
(43) La competenza è determinata dal luogo del sinistro, se avvenuto nel mare
territoriale, altrimenti dal luogo di primo approdo della nave danneggiata o dell’arrivo
della maggior parte dei naufraghi. Nel caso in cui la nave sia perduta e tutte le persone a
bordo siano perite, ovvero se l’autorità consolare abbia trasmesso il processo verbale di
inchiesta contenente la dichiarazione circa l’impedimento a costituire la commissione
inquirente, l’inchiesta formale è eseguita dalla direzione marittima nella cui giurisdizione
è compreso il porto di iscrizione della nave (art. 580, primo e secondo comma, c. nav.). In
caso di conflitto di competenza, come pure nelle ipotesi in cui il sinistro coinvolga navi
che approdano in porti diversi, la fissazione della competenza sarà di pertinenza del
Ministro: così T. TESTA, Le inchieste sui sinistri della navigazione, cit., 64.
(44) Gli interessati che possono richiedere l’avvio dell’inchiesta sono i soggetti
indicati all’art. 581, terzo comma, c. nav., e cioè l’armatore e il proprietario della nave, i
componenti dell’equipaggio, gli assicuratori, coloro che hanno riportato lesioni personali
o altri danni nel sinistro ed i loro aventi diritto e, in genere, chiunque abbia interesse nella
nave o nel carico.
(45) Se anche trattasi di organismi permanenti, aventi sede presso la direzione
marittima e composte secondo quanto previsto dall’art. 467 reg. nav. mar., le
commissioni di inchiesta non possono essere considerate organi di carattere
18
GIURETA
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L’obbligo di procedere d’ufficio ad inchiesta formale sussiste
ogni qual volta:
- dal processo verbale di inchiesta sommaria, o da informazioni
attendibili, risulta, a giudizio della competente autorità marittima,
che il fatto può essere avvenuto per dolo o per colpa (art. 579,
primo comma, c. nav.) (46);
- per accertare le cause e le circostanze per cui un sinistro si è
verificato, quando interessa navi da carico o passeggeri, ivi
comprese quelle di bandiera comunitaria, in acque soggette alla
sovranità italiana con l’obiettivo di un costante miglioramento
delle condizioni di sicurezza, per la salvaguardia della vita umana
in mare e dell’ambiente marino (art. 579, quarto comma, c. nav.)
(47).
Pertanto, in caso di sinistro che coinvolga una nave da carico o
passeggeri l’inchiesta formale dovrà sempre essere disposta, o ai
sensi dell’art. 579, primo comma, c. nav. se sussistono sospetti di
colpevolezza e, in tal caso, sarà finalizzata a ricercare le cause e
responsabilità del sinistro; in mancanza sarà necessario procedere
giurisdizionale, stante la possibilità per il Ministro di aggregare alla commissione, in
qualità di esperti, le persone il cui intervento ritenga necessario ai fini dell’inchiesta o
raddoppiare il numero di alcuni componenti (art. 467, terzo e quarto comma, reg. nav.
mar.), o affidare l’inchiesta formale ad una commissione speciale (art. 580, ult. comma, c.
nav.). Un’ipotesi specifica di sostituzione dei componenti della commissione si rinviene
nel caso in cui l’inchiesta riguardi una nave militare nazionale (art. 469, terzo comma,
reg. nav. mar.). In caso di inchiesta all’estero, le commissioni sono nominate di volta in
volta secondo le modalità indicate nel regolamento di attuazione del codice della
navigazione (art. 470 reg. nav. mar.).
(46) Secondo la circolare dell’8 gennaio 1963 cit., i direttori marittimi ed i consoli
dovranno procedere all’inchiesta formale d’ufficio previa analisi anche dell’importanza
del sinistro. I parametri del giudizio affidato alle direzioni marittime sono oggi indicati
nella citata circolare del 9 gennaio 2006 ed attengono principalmente, come detto, alle
caratteristiche obiettive dell’evento ed alla prevedibile rilevanza degli accertamenti
condotti per la prevenzione di futuri sinistri.
(47) Comma aggiunto all’art. 579 c. nav. dall’art. 14 del d.lg. 2 febbraio 2001 n. 28,
cit.
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GIURETA
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ai sensi dell’art. 579, quarto comma, c. nav., al fine di ricercare le
sole cause e circostanze del sinistro (48).
Nel caso in cui il sinistro riguardi, in modo esclusivo, unità da
diporto non adibite ad uso commerciale, ove dal fatto non derivi
l’apertura di un procedimento penale, l’inchiesta formale è
disposta soltanto ad istanza degli interessati (49).
Se la direzione marittima competente non ritiene che sussistano
gli estremi per un intervento d’ufficio (50), dovrà inserire una
dichiarazione motivata in tal senso in calce al processo verbale di
inchiesta sommaria da trasmettere al Ministero delle infrastrutture
e dei trasporti (art. 579, secondo comma, c. nav.) (51). Il Ministro,
preso atto della dichiarazione, può comunque ordinare che
l’inchiesta venga eseguita (art. 466 reg. nav. mar.), designando la
commissione competente o eventualmente nominando una
commissione ad hoc (art. 580, ult. comma, c. nav.) (52).
(48) In tema vedi la circolare ‹‹Sicurezza della navigazione›› n. 23 prot. 58884 dell’8
agosto 2001 cit.. In sede di deliberazione motivata di procedere all’inchiesta formale deve
essere indicato se essa è disposta ai sensi del primo o del quarto comma dell’art. 579 c.
nav.
(49) Così art. 61 del d.lg. 18 luglio 2005 n. 171, cit. Il fatto che l’evento abbia
interessato una unità da diporto, peraltro, non è elemento sufficiente a far considerare
automaticamente l’accadimento come ‹‹incidente di scarsa rilevanza››, posto che i
principî di riferimento per tale valutazione rimangono sostanzialmente quelli indicati
nella circolare del gennaio 1963, alla luce degli obiettivi di cui al secondo cpv. del
paragrafo 2.1 della circolare 08/SM prot. n. 125-S2.9 Div. 4 del 9 gennaio 2006,
entrambe già richiamate.
(50) In caso di diverse responsabilità (ad esempio disciplinari) potrà, infatti, farsi
luogo all’accertamento delle stesse ed alla eventuale irrogazione di sanzioni
indipendentemente dall’avvio dell’inchiesta formale: così circolare 8 gennaio 1963 cit.,
punto 25.
(51) Parimenti, nel medesimo caso, verrà data opportuna notizia dell’intenzione di
non procedere ad inchiesta formale anche all’autorità che ha provveduto all’inchiesta
sommaria, al fine di procedere alla registrazione di cui all’art. 97 reg. nav. mar. Anche la
deliberazione di avvio dell’inchiesta sarà comunicata al Ministro per l’eventuale esercizio
dei poteri di competenza (cfr. art. 580, secondo e terzo comma, c. nav.).
(52) Il provvedimento con cui il direttore marittimo ordina l’apertura (o meno)
dell’inchiesta non è atto definitivo e dunque, se lesivo di interessi, può essere oggetto di
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Rivista di Diritto dell’Economia, dei Trasporti e dell’Ambiente
Vol. VI
2008
In caso di avvio dell’inchiesta formale da parte della direzione
marittima competente, invece, la commissione locale procede
all’accertamento delle cause e delle responsabilità del sinistro
eseguendo sopralluoghi, raccogliendo le deposizioni (senza
giuramento) delle persone presenti (da esaminare separatamente,
salva la facoltà del presidente della commissione di procedere a
confronti), ed adottando in genere ogni opportuno mezzo di ricerca
della prova (art. 581, secondo comma, c. nav.), ivi inclusa
l’assistenza di tecnici esperti, aggregati alla commissione, del cui
parere è fatta espressa menzione nella relazione di inchiesta (art.
472 reg. nav. mar.) (53).
Ove sia coinvolta nell’evento una nave di stazza lorda pari o
superiore alle 300 tonnellate, l’art. 11 del d.lg. 196/2005 prevede
che le indagini siano eseguite osservando le disposizioni del citato
codice IMO in materia di inchieste sui sinistri e gli incidenti
marittimi (54). Qualora si tratti di nave battente bandiera straniera,
l’esame dell’equipaggio può essere effettuato solo se il sinistro si è
verificato in acque territoriali e previa informazione dell’autorità
consolare competente (art. 581, quarto comma, c. nav.).
Hanno facoltà di assistere, o di farsi rappresentare nello
svolgimento dell’inchiesta, e di essere intesi in presenza delle
persone chiamate a deporre, l’armatore ed il proprietario della
nave, i componenti dell’equipaggio, gli assicuratori, coloro che
ricorso al Ministro cui il direttore marittimo è gerarchicamente subordinato: così Cons.
Stato, sez. VI, 21 luglio 1965 n. 552 cit., 113.
(53) Non essendo previsto un apparato sanzionatorio in caso di mancata
comparizione dei testi o rifiuto di rispondere, o mancata ottemperanza ad altri ordini
dell’autorità, potrà trovare applicazione l’art. 650 c.p.
(54) Per un approfondimento sulle norme richiamate, vedi infra il paragrafo 9 del
presente lavoro.
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GIURETA
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Vol. VI
2008
hanno riportato lesioni personali o altri danni nel sinistro e i loro
aventi diritto, come in genere chiunque abbia interesse nella nave
o nel carico (art. 581, terzo comma, c. nav.). Tale diritto
presuppone, in capo all’autorità competente per lo svolgimento
dell’inchiesta, l’obbligo di provvedere alle opportune informative
ai sensi dell’art. 8, l. 7 agosto 1990 n. 241 (55).
Le attività devono essere completate nel più breve tempo
possibile, e comunque non oltre gli otto mesi dall’avvio delle
indagini (56).
Sulle attività di indagine compiute e le conclusioni raggiunte la
commissione redige una relazione finale che deposita, insieme ai
processi verbali delle operazioni svolte (57), presso l’autorità che ha
disposto l’inchiesta formale (art. 581, ult. comma, c. nav.).
(55) In G.U. 18 agosto 1990 n. 192. Le direzioni marittime devono provvedere a far
affiggere nel proprio albo, in quello delle capitanerie di porto di iscrizione delle navi
coinvolte nel sinistro come pure nell’albo degli uffici competenti per l’inchiesta
sommaria, apposito avviso per informare le persone interessate, di cui all’art. 581 c. nav.,
della data fissata per l’inchiesta. Le persone che abbiano comunicato di voler esercitare le
facoltà di legge dovranno essere informate tempestivamente della data di apertura
dell’inchiesta formale a mezzo di lettera raccomandata: così circolare 8 gennaio 1963,
cit., punto 35. Le parti godono di alcuni poteri istruttori che possono estrinsecarsi nella
produzione di documenti, indicazione di testi, consulenza tecnica. In tema, vedi
ampiamente C. ANGELONE, Le inchieste sui sinistri marittimi e le interrelazioni con altri
tipi di inchieste, cit., 1 ss., e Le inchieste sui sinistri marittimi nel giudizio penale, in Riv.
pen. 1987, 54 s.
(56) Tale termine è indicato nella circolare dell’8 agosto 2001, cit.
(57) Per ogni giorno di seduta viene redatto processo verbale progressivamente
numerato e composto dalle seguenti parti: premessa (ove occorre dare atto anche di
eventuali persone che assistono alle operazioni ai sensi dell’art. 581 c. nav.); esame degli
elementi raccolti in sede di inchiesta sommaria; accertamenti e sopralluoghi della
commissione; interrogatorio delle persone presenti a bordo e dei testimoni; interrogatorio
dell’equipaggio; ricostruzione del sinistro; deduzioni e conclusione; elenco dei documenti
allegati. Nelle deduzioni trovano posto le considerazioni di ordine tecnico desumibili
dagli elementi raccolti, nonché gli apprezzamenti sulle cause del sinistro e sulla
valutazione delle singole responsabilità, come pure delle circostanze aggravanti ed
attenuanti di cui il giudizio conclusivo appaia come un logico corollario. Nelle
conclusioni occorre precisare se il parere viene espresso all’unanimità o a maggioranza, e
dichiarare chiaramente se il fatto è avvenuto per dolo o per colpa, ovvero per caso
fortuito o forza maggiore: così circolare 8 gennaio 1963, cit. punto 41.
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Le direzioni marittime provvedono ad inviare copia del verbale
conclusivo al Ministro competente nonché alla Commissione
centrale di indagine sui sinistri marittimi (CCISM) di cui all’art.
466 bis, reg. nav. mar. (58).
La Commissione centrale ha il compito di monitorare i sinistri,
al fine di proporre interventi di modifica delle regole tecniche e
della normativa, ritenuti necessari o opportuni per il costante
miglioramento delle condizioni di sicurezza della navigazione, di
salvaguardia della vita umana in mare e di tutela dell’ambiente
marino ( art. 466 bis, primo comma, reg. nav. mar.) (59).
(58) La Commissione centrale, nominata con decreto interdisciplinare dal Capo del
Ddipartimento della navigazione marittima ed interna e dal Comandante generale del
Corpo delle Capitanerie di porto, è composta da un ufficiale ammiraglio, due ufficiali
superiori ed un ufficiale inferiore con funzioni di segretario del Corpo delle Capitanerie
di porto, due dirigenti del Dipartimento della navigazione marittima ed interna ed un
esperto designato dal Ministero dell’ambiente (art. 466 bis, terzo comma, reg. nav. mar.).
(59) La Commissione centrale riceve dalla direzione marittima competente le notizie
sui sinistri marittimi ed è costantemente informata dalla stessa in merito alle attività di
indagine in corso; riceve e, se del caso, valuta le istanze di partecipazione e
collaborazione alle indagini degli Stati terzi interessati dal sinistro ed effettua con
tempestività le necessarie consultazioni con gli stessi per il raggiungimento di un accordo
operativo; riceve e valuta il rapporto finale delle commissioni di inchiesta formale
(redatto in duplice copia, di cui una in lingua inglese in caso di sinistri molto gravi) e lo
trasmette agli Stati interessati assegnando un termine di trenta giorni per la formulazione
di eventuali osservazioni che, ove inviate, vengono incluse nel (o allegate al) rapporto;
invia il rapporto definitivo all’IMO, all’ILO ed alla Commissione Europea; può disporre
la riapertura di un’indagine già conclusa ove emergano nuovi rilevanti elementi da tenere
in considerazione; cura i rapporti con l’IMO e l’ILO anche ai fini della collaborazione e
partecipazione dell’Italia alle indagini sui sinistri marittimi condotte da Stati terzi;
trasmette tempestivamente il rapporto finale al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti
ed al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare; assicura la
partecipazione dell’Italia, ove interessata, alle indagini effettuate da altro Stato (art. 466
bis, quinto comma, reg. nav. mar.). La Commissione centrale, quindi, procede ad
un’analisi completa delle circostanze e cause del sinistro, potendo accedere a tutte le
pertinenti informazioni sulla sicurezza della nave ed a tutti i dati registrati inerenti al
sinistro (art. 466 bis, settimo comma, reg. nav. mar.). Essa conclude i propri lavori entro
un anno dalla data di avvio (art. 466 bis, ottavo comma, reg. nav. mar.), indicando nel
rapporto finale sulle cause e circostanze che hanno determinato il sinistro – tra l’altro –
eventuali segnalazioni e raccomandazioni in materia di sicurezza della navigazione, di
salvaguardia della vita umana in mare e di tutela dell’ambiente marino (art. 466 bis, nono
comma, reg. nav. mar.). Non si tratta, dunque, di un organo munito di poteri inquisitori
che assicuri, con carattere di autonomia ed imparzialità, la realizzazione delle inchieste
secondo il modello inaugurato nel settore aeronautico con l’Agenzia Nazionale per la
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GIURETA
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L’atto finale del procedimento non è suscettibile di
impugnazione (60), ma il Ministro competente può sottoporre a
revisione l’inchiesta già compiuta (art. 580, ult. comma, c. nav.),
così come la Commissione centrale di inchiesta può disporre la
riapertura delle indagini in caso di nuove prove idonee a
modificare i risultati cui è pervenuta la commissione localmente
competente (art. 466 bis, quinto comma, lett.f, reg. nav. mar.)
Le spese del procedimento di inchiesta formale sono poste a
carico dei richiedenti, salvo rivalsa verso eventuali responsabili del
sinistro (art. 583, primo comma, c. nav.). Non sono tenuti ad
anticipare le spese i marittimi, gli armatori di navi minori o
galleggianti di stazza lorda non superiore alle dieci tonnellate se a
propulsione meccanica, alle venticinque negli altri casi, quando la
nave o il galleggiante costituiscono l’unico mezzo di esercizio
dell’armatore e non sono assicurati. In tali casi, come anche nelle
ipotesi in cui l’inchiesta è disposta d’ufficio o ad istanza delle
associazioni sindacali, le spese restano a carico dell’erario (art.
1326 c. nav.).
5. Ai sensi dell’articolo 582, c. nav. ‹‹nelle cause per sinistri
marittimi, i fatti risultanti dalla relazione di inchiesta formale si
hanno per accertati, salvo l’esperimento della prova contraria da
parte di chi vi abbia interesse››. Sebbene le disposizioni del codice
della navigazione in tema di inchieste richiedano alla competente
autorità marittima (o consolare) una valutazione completa
sicurezza del Volo (ANSV), quanto piuttosto di una cabina di regia centrale con funzione
di valutazione amministrativa delle attività di indagine svolte dalle autorità a livello
locale.
(60) S. LA CHINA, Inchieste marittime, in Enc. giur., cit., 3.
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GIURETA
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Vol. VI
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sull’evento ‹‹sinistro››, sia nel suo accadimento storico – come
oggettiva sequenza di atti e fatti anche di carattere tecnico –, sia
con riferimento ai profili soggettivi di responsabilità, la rilevanza
processuale della relazione ex art. 582 c. nav. è limitata ai soli
‹‹fatti›› accertati dalla commissione e non si estende al giudizio
valutativo da questa operato (61).
L’efficacia probatoria riconosciuta alla relazione di inchiesta
formale è del tutto coerente con la riconduzione del provvedimento
alla categoria delle dichiarazioni di scienza, nella specie delle
‹‹certazioni storiche››, operata dalla dottrina (62), rispondendo a
(61) Il parere della commissione, al pari delle considerazioni contenute nelle
relazioni peritali, è infatti di carattere prettamente tecnico (per quanto munito di
particolare autorevolezza, stante la specifica competenza dei commissari) e pertanto, pur
potendo individuare eventuali colpe, non è inidoneo a fondare responsabilità essendo
carente, in ogni caso, delle valutazioni sullo stato e la capacità dei soggetti coinvolti. Il
nesso causale sul piano tecnico ha, infatti, una portata ben più ampia che in campo
giuridico: in tema vedi T. TESTA, Le inchieste sui sinistri della navigazione, cit., 81; nello
stesso senso F. BERLINGIERI, Note sul valore probatorio della relazione di inchiesta sui
sinistri marittimi, in Dir. mar. 1959, 526 – 528. In giurisprudenza vedi Trib. Brindisi, 25
giugno 1941, in Dir. mar. 1942, 236; Trib. Napoli, 3 settembre 1941, in Riv. dir. nav.
1942, II, 342; Corte dei Conti, sez. Reg. sicil., 12 luglio 1957, in Riv. Corte conti 1957,
III, 212; Cass. 22 gennaio 1959 n 144, in Dir. mar. 1959, 523 con nota di F. BERLINGIERI,
cit.; Trib. Livorno, 31 marzo 1964, in Giur. tosc. 1964, 656. La Cass. 4 ottobre 1969 n.
3178, in Riv. dir. nav. 1971, II, 66, ha chiarito che ‹‹la relazione di inchiesta sui sinistri
marittimi (…) ha come conseguenza che (…) soltanto le risultanze di fatto possono
considerarsi accertate (...) mentre il giudice delle controversie civili e penali conseguenti
al sinistro marittimo ha piena libertà circa la valutazione delle predette circostanze ai fini
della decisione delle accennate controversie››.
(62) La relazione di inchiesta è ‹‹costitutiva della certezza legale ad uso necessario,
assunta nella corretta ed assolutamente tecnica accezione di bene giuridico suscettibile di
autonomo apprezzamento›› secondo F.A. QUERCI, Sulla natura giuridica dell’inchiesta
sui sinistri marittimi, in Riv. dir. nav., XXVI, 1960, I, 359; nello stesso senso A. RIVARA,
Sinistri marittimi nel diritto processuale, cit., 26 ss. Vedi però il contrario avviso di N.
SAITTA, Inchiesta amministrativa, cit., 992, per il quale ‹‹anche quando all’inquirente
viene commessa solo l’acquisizione di scienza, la relazione finale, oltre a rappresentare
un fatto, esprimerà pur sempre un giudizio (…). Il che, ovviamente, non vale a
condizionare in alcun modo la potestà dell’autorità decisionale, la quale sarà pienamente
libera di sussumere, come presupposto di fatto della propria decisione, il risultato
consacrato nella relazione dell’autorità inquirente, e di rivalutarlo, se crede, senza tener
conto del giudizio da questa espresso››. Nello stesso senso, con riferimento alla relazione
finale di inchiesta sui sinistri aeronautici, vedi G. CAMARDA, Le inchieste, cit., 120 s.
Anche secondo F. PELLEGRINO, op. cit., 275 pur «se la relazione presuppone
necessariamente un’acquisizione di scienza essa va al di là della mera funzione
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GIURETA
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principî di efficienza dell’azione amministrativa conferire alla
ricostruzione dei fatti prospettata dall’inquirente una valenza
probatoria rafforzata, sebbene non assoluta (63). Va precisato che il
legislatore circoscrive l’efficacia probatoria della relazione ex art.
582 c. nav. alle sole «cause per sinistri marittimi» che, peraltro,
non provvede ad indicare nel contesto della medesima norma.
Soltanto il già citato art. 589 c. nav. (64) contiene un elenco di
controversie marittime (65).
ricognitiva, risolvendosi nell’espressione di un giudizio estimativo». In tema ci sembra
condivisibile la posizione di A. ANTONINI, La natura giuridica e l’efficacia degli atti
investigativi dell’Agenzia nazionale per la sicurezza del volo, in Dir. trasp. 2001, 7,
secondo cui, in ogni caso, «l’evenienza che nella relazione sia contenuto un giudizio non
incide sulla natura giuridica di dichiarazione di scienza che le si addice ».
(63) Secondo T. TESTA, Le inchieste, cit., 132, il meccanismo probatorio di cui
all’art. 582, c. nav, sarebbe basato sulla qualificazione dei fatti acclarati nella relazione
come ‹‹presunzioni suscettibili di prova contraria››, fermo restando che da tali
presunzioni potrebbe non risultare alterata la normale distribuzione dell’onere della prova
tra le parti, posto che la presunzione potrà formarsi anche a carico di colui sul quale
incombe l’onus probandi; nello stesso senso A. ANDRIOLI, Le disposizioni processuali
del codice della navigazione, in Riv. dir. proc. Civile, 1942, I, 116 ss. Secondo F.
BERLINGIERI, Note sul valore probatorio della relazione di inchiesta sui sinistri
marittimi, cit., 526, l’efficacia probatoria della relazione non andrebbe ricercata nel
meccanismo delle presunzioni, bensì più correttamente nel contesto delle disposizioni
relative alla valenza processuale della prova documentale, posto che i fatti indicati nella
relazione si hanno per accertati indipendentemente dalla distribuzione dell’onere delle
prova. Pertanto, Sul punto vedi pure D. DI BONA, op. cit., 139-140.
(64) La norma è contenuta nel Capo II del Titolo II, Libro IV del codice della
navigazione, articolato in tre sezioni relative rispettivamente alla competenza, al
procedimento avanti i comandanti di porto ed al procedimento innanzi ai tribunali e corti
di appello. La sezione I «della competenza » e la sezione II «del procedimento avanti ai
comandanti di porto» sono state dichiarate costituzionalmente illegittime da C. cost. 7
luglio 1976 n. 164 nella parte in cui attribuiscono al comandante del porto, quale giudice
di primo grado, la competenza a decidere delle cause per sinistri marittimi. In tema vedi
S. LA CHINA, Cause marittime, cit., 1 ss.
(65) Vi rientrano le cause relative a danni dipendenti da urto di navi, danni cagionati
da navi nell’esecuzione delle operazioni di ancoraggio e di ormeggio e di qualsiasi altra
manovra nei porti o in altri luoghi di sosta, danni cagionati dall’uso di meccanismi di
carico e scarico e dal maneggio delle merci in porto, danni cagionati da navi alle reti ed
agli attrezzi di pesca, indennità e compensi per assistenza, salvataggio e ricupero,
rimborso di spese e premi per ritrovamento di relitti.
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GIURETA
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Secondo una datata giurisprudenza (66), la disposizione da
ultimo richiamata non ha natura sostanziale bensì meramente
processuale e, come tale, non è idonea a circoscrivere l’ambito di
applicazione dell’art. 582 c. nav. Del resto, gli studiosi più attenti
alla problematica in esame hanno ampiamente sottolineato che gli
eventi di danno inerenti alla navigazione, e le liti che possono
scaturirne, sono ben più numerosi dei casi indicati all’articolo 589
c. nav., come pure molte delle controversie ivi contemplate (ad
esempio, il rimborso di spese ed i premi per il ritrovamento di
relitti) non derivano da «sinistro» ai sensi dell’art. 578 c. nav. (67).
Ciò premesso, e considerata la natura sostanziale di documento
amministrativo propria della relazione finale di inchiesta, l’art. 582
c. nav. può, a nostro avviso, essere interpretato nel senso che
l’efficacia probatoria rafforzata ivi prevista debba esplicarsi in tutti
i giudizi civili comunque scaturenti da un sinistro oggetto di
inchiesta, con riferimento al quale la ricostruzione dei fatti
acclarata dall’inquirente finisce per vincolare le determinazioni del
giudice, salvo che sia fornita la prova contraria (68).
Precisato l’ambito di applicazione dell’art. 582 c. nav., va
comunque rilevato che, più in generale, tutti gli atti dell’inchiesta
amministrativa costituiscono documenti da cui è possibile trarre
(66)Lodo arbitrale 2 novembre 1950, in Dir. mar. 1951, 649. In dottrina vedi in senso
contrario la posizione di T. TESTA, Le inchieste, cit., 131, secondo cui il chiaro dettato
della norma (art. 582 c. nav.), di natura eccezionale, non ne consente l’applicabilità per
cause non concernenti sinistri marittimi. Va tuttavia rilevato che lo stesso autore afferma,
nel medesimo testo (alla pag. 16) che la portata dell’espressione «sinistro marittimo» non
si può dedurre dall’art. 589 c. nav.
(67) Sulla differenza tra la nozione di sinistro marittimo ai fini dell’inchiesta e quella
relativa alle cause di cui all’art. 589 c. nav., vedi nota 18.
(68) Nello stesso senso vedi D. DI BONA, op. cit., 140.
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elementi di valutazione nel giudizio civile (69), purché in
conformità alle preclusioni istruttorie prescritte dal codice di rito.
In tale prospettiva va letto anche l’art. 601 c. nav., a norma del
quale nelle cause per sinistri marittimi l’acquisizione agli atti dei
processi verbali di inchiesta sommaria e di quelli di inchiesta
formale è disposta d’ufficio, risultando sottratta ex lege al giudizio
di ammissibilità e rilevanza del giudice. Nelle altre cause la prova
rimane nella disponibilità delle parti (art. 115 c.p.c.) ed i verbali
potranno trovare ingresso nel processo dietro ordine di esibizione
del giudice su istanza di parte, ove ritenuti indispensabili per la
ricostruzione dei fatti (art. 210 c.p.c.), o anche a seguito di richiesta
d’ufficio alla pubblica amministrazione (art. 213 c.p.c.) (70).
La relazione di inchiesta, peraltro, in quanto documento posto
in essere da un pubblico ufficiale con le prescritte formalità, farà
fede sino a querela di falso della provenienza dell’atto, nonché
delle dichiarazioni delle parti e di quanto l’autore attesta avvenuto
in sua presenza o da lui compiuto (art. 2700 c.c.), così come il
giudice potrà stabilire presunzioni semplici circa il contenuto delle
dichiarazioni sulla base di quanto riportato nella verbalizzazione
(art. 2729 c.c.) (71).
L’efficacia probatoria degli atti e documenti di inchiesta non
determina, in ogni caso, una qualche pregiudizialità del
procedimento amministrativo rispetto all’azione giurisdizionale
(69) Con riferimento alle inchieste sui sinistri aeronautici, in relazione alle quali non
esiste una norma che preveda una rilevanza probatoria privilegiata al pari dell’art. 582 c.
nav., nondimeno la relazione ha effetti probatori nel processo: così A. ANTONINI, Riflessi
civilistici dell’inchiesta tecnica aeronautica, in Dir. trasp., 2003, 866 s. In tema v. pure
G. CAMARDA, Le inchieste, cit., 127.
(70) A. RIVARA, Sinistri marittimi nel diritto processuale, cit., 24.
(71) Sul punto v. T. TESTA, Le inchieste, cit., 130
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(72). Tanto che l’obbligo di cui all’articolo 599 c. nav., relativo alla
nomina di un consulente tecnico nelle cause per sinistri marittimi,
non viene meno per il fatto che il giudice disponga, nel
procedimento, dei verbali di inchiesta formale e sommaria e della
relazione di inchiesta formale (73). Parimenti, la pendenza
dell’accertamento
amministrativo
non
esclude
l’intervento
dell’autorità giudiziaria per quanto concerne la disposizione di atti
di istruzione preventiva, sia prima del giudizio che in corso di
causa. Dovranno dunque essere le parti, ove interessate alle
(72) La giurisprudenza più datata ha sostenuto che nelle cause per sinistri marittimi
l’accertamento amministrativo è necessario all’accertamento giurisdizionale e pertanto il
giudice può disporre, nelle more dell’esecuzione dell’inchiesta, il rinvio della trattazione
sino all’acquisizione al processo dei relativi atti (Trib. Venezia ord. 17 giugno 1963, in
Dir. mar., 1964, 318 con nota di F. BERLINGIERI). Di contrario avviso la più recente e
consolidata giurisprudenza: in particolare, secondo la Cass. S.U. 8 luglio 1972 n. 2293, in
Dir. mar., 1973, 38 s. (con nota adesiva di C. MEDINA, Inchiesta per i sinistri marittimi e
procedimento giurisdizionale), il potere inquisitorio dell’amministrazione non limita il
potere del giudice di disporre provvedimenti di istruzione preventiva, fermo restando che
– se l’inchiesta è ultimata – per ragioni di economia processuale l’art. 601 c. nav. fa
carico al giudice di acquisire d’ufficio l’atto conclusivo ed i verbali. In tema vedi pure S.
LA CHINA, Cause marittime, cit., 2. Ancora, la mancata conclusione dell’inchiesta
amministrativa non può pregiudicare, né direttamente né indirettamente, i diritti delle
parti in ordine al risarcimento dei danni conseguenti al sinistro marittimo, e non
costituisce motivo di preclusione dell’azione risarcitoria esperita davanti al giudice
competente (Cass. 6 luglio 1973 n. 1936, in Giur. it., 1974, I, 1812). Del pari, non
sussiste alcun rapporto pregiudiziale tra l’inchiesta amministrativa ed il giudizio penale
(Pretura di Pescara 27 marzo 1986, in Riv. pen., 1987, 54 s.).
(73) La disposizione rappresenta un’ulteriore conferma dell’indipendenza tra la fase
giurisdizionale e quella amministrativo-investigativa secondo A. RIVARA, Sinistri
marittimi nel diritto processuale, cit., 29 ss. Con riferimento all’obbligo di consulenza
tecnica, va tuttavia ricordata la posizione di quella dottrina che ritiene di escludere
l’applicazione dell’art. 599 c. nav. «quando prima della causa siasi svolta un’inchiesta
formale sulle cause e sulle modalità del sinistro ai sensi dell’art. 579»: così P. MANCA,
Cause marittime ed aeronautiche, in Enc. dir., VI, 1960, 606; nello stesso senso S. LA
CHINA, Cause marittime, cit., 3, il quale ritiene che la consulenza d’ufficio debba essere
disposta dal giudice solo in mancanza degli atti di inchiesta o, in presenza di questi
ultimi, quando la parte interessata abbia comunque fornito la prova contraria sui fatti
acclarati nella relazione finale. Sulla obbligatorietà della nomina di un consulente nelle
cause per sinistri marittimi, qualora si controverta su questioni tecniche, vedi da ultimo
Cass. 20 aprile 2004 n. 7499, in Giust. civ. mass., 2004, 4.
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risultanze dell’inchiesta, a chiedere la sospensione del processo
(74).
Con riferimento al processo penale, ai sensi dell’art. 1241 c.
nav. «se la commissione per l’inchiesta formale sui sinistri
marittimi esprime il parere che il fatto è avvenuto per dolo o per
colpa, il verbale d’inchiesta è inviato al procuratore della
Repubblica (75)». In tal caso, esso « ha valore di rapporto». Di
contro, se la notitia criminis è pervenuta aliunde, la relazione e gli
atti dell’inchiesta amministrativa non hanno specifica rilevanza. Le
conclusioni delle commissioni di inchiesta non vincolano, infatti,
in alcun modo il giudice
cui è affidata la verifica circa la
sussistenza del fatto di reato (76). Nondimeno, la ricostruzione
dell’evento e la sua valutazione potrà essere agevolata anche dalle
informazioni assunte dal personale della capitaneria di porto, in
quanto ufficiali di polizia giudiziaria (77), così come da tutti i
documenti di cui non è vietata la lettura nel dibattimento (art. 514
c.p.p.) e dai quali è possibile trarre elementi di giudizio (art. 515
c.p.p.) (78).
(74) C. MEDINA, Inchiesta per i sinistri marittimi e procedimento giurisdizionale cit.,
41 – 42; A. RIVARA, op. ult. cit., 28.
(75) Il termine “parere” è utilizzato in senso atecnico, dal momento che la relazione
non è atto endoprocedimentale di natura consultiva, ma è essa stessa provvedimento
finale, emanato in esito ad un procedimento: così T. TESTA, Le inchieste sui sinistri della
navigazione, cit., 122 s.
(76) C. ANGELONE, Le inchieste sui sinistri marittimi e le interrelazioni con altri tipi
di inchieste, cit., 12 ss.
(77) Art. 1235 n. 1 c. nav..
(78) A norma dell’art. 493, quarto comma, c.p.p., nel corso delle richieste di prova il
presidente «impedisce (…) ogni lettura o esposizione del contenuto degli atti compiuti
durante le indagini preliminari». La norma va coordinata con l’art. 515 c.p.p., secondo
cui il giudice dispone che sia data lettura degli atti assunti dalla polizia giudiziaria, dal
pubblico ministero, dai difensori delle parti private e dal giudice nel corso dell’udienza
preliminare quando, per fatti o circostanze imprevedibili, ne è divenuta impossibile la
ripetizione. Sulla utilizzabilità nel dibattimento delle ispezioni preistruttorie di polizia
giudiziaria vedi P. MOSCARINI, Ispezione (Dir. proc. pen.), in Enc. dir., Agg. II, 1998,
30
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I
verbali
potrebbero,
inoltre,
essere
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ammessi
come
documentazione di atti non ripetibili, se e nella misura in cui gli
accertamenti condotti non possano essere rinnovati (art. 238, terzo
comma, c.p.p.), così come le dichiarazioni ivi riportate potrebbero
essere utilizzate nel dibattimento nei confronti dell’imputato che vi
consenta
o quando la persona che ha reso le dichiarazioni,
esaminata nel procedimento, risulta essere stata sottoposta a
condotta illecita (minaccia) (art. 238, quarto comma, c.p.p.).
Ancora, il verbale di inchiesta, in quanto rapporto, potrebbe – ma
solo se vi sia accordo delle parti sul punto – essere acquisito al
fascicolo del dibattimento come atto contenuto nel fascicolo del
pubblico ministero anche in una con la documentazione relativa
all’attività di investigazione difensiva della parte che, in ipotesi,
abbia richiesto, ex art. 391 quater c.p.p., copia degli atti
dell’inchiesta all’amministrazione. (art. 493 c.p.p.) (79).
Nulla dice la legge circa il valore probatorio del verbale di
inchiesta sommaria o, meglio, degli accertamenti ivi contenuti. La
questione non ha, invero, un’effettiva rilevanza pratica posto che le
parti che intendano fare valere in un (successivo) giudizio civile le
risultanze degli accertamenti amministrativi potranno richiedere
l’avvio dell’inchiesta formale, sì da avvalersi del regime probatorio
471 ss.; P. TONINI, Manuale di procedura penale, VIII, Milano 2008, 549 s.; In
giurisprudenza, sul tema, vedi Cass. 2 luglio 1951, cit., 1031. Secondo Cass. 3 settembre
1952, in Riv. dir. nav., 4/1953, II, 14, le deposizioni raccolte durante le sommarie
indagini esperite subito dopo la verificazione del sinistro ai sensi dell’art. 578 c. nav. non
sono altro che le sommarie informazioni testimoniali che il personale della capitaneria di
porto è autorizzato ad acquisire nella veste di ufficiale di polizia giudiziaria. Tali
informazioni, come tutti gli atti di polizia giudiziaria compiuti senza intervento del
magistrato, pur non avendo valore giuridico di prova legale, possono essere apprezzate
dal giudice in relazione alle altre risultanze processuali. Nel giudizio penale il verbale di
inchiesta formale può essere tenuto in considerazione (ove non ne sia vietata la lettura)
secondo Pretura di Pescara sent. 27 marzo 1986, in Riv. pen. 1987, 64.
(79) Così P. TONINI, op.cit., 238 e 520.
31
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più favorevole previsto dall’art. 582 c. nav. Ad ogni modo,
secondo la giurisprudenza (80) e la conforme dottrina (81), i fatti
acclarati nell’inchiesta sommaria hanno comunque valore di
indizio nei giudizi promossi per l’accertamento delle responsabilità
relative all’evento, mentre sono già stati chiariti i termini entro cui
il giudice può tener conto delle informazioni assunte dall’autorità
marittima per la formazione del proprio convincimento (82). Fermo
restando che l’organo decidente è libero di dissentire dalle
conclusioni dell’inquirente, essendo riservata al suo esclusivo
apprezzamento l’individuazione delle cause rilevanti del sinistro, la
ricostruzione della condotta dell’agente e l’accertamento del nesso
di causalità giuridica (83).
Il possibile utilizzo probatorio degli atti di inchiesta nei giudizi
civili e penali richiede una ulteriore riflessione sulla necessità di
garantire, in forma rigorosa, il rispetto dei diritti di difesa nel corso
del procedimento amministrativo, perlomeno nei confronti dei
soggetti di cui all’art. 581, terzo comma, c. nav. In particolare,
attenta dottrina ha argomentato che, ove una delle parti non sia
stata messa in condizione di assistere alle indagini amministrative,
gli atti ed il verbale conclusivo dell’inchiesta potrebbero risultare
viziati per violazione dei diritti di difesa ogniqualvolta abbiano
contribuito alla formazione del convincimento del giudice (84).
(80) Cass. S.U 8 luglio 1972 n. 2292 in Giur. it., 1973, I, 1114 s. con nota di C.
LOBIETTI, Inchiesta sui sinistri marittimi e istruzione preventiva; nello stesso senso
Tribunale di Livorno 31 marzo 1964, cit., 656.
(81) S. LA CHINA, Inchieste marittime, cit. 3; A. RIVARA, op. cit., 24.
(82) Cass. 2 luglio 1951 cit., 1032.
(83) Cass. 22 gennaio 1959, n. 144 , in Riv. dir. nav., 1960, II, 194 ss.; Cass. 4
ottobre 1969, n. 3178, in Riv. dir. nav., 1971, I, 66 ss..
(84) Così C. ANGELONE, Le inchieste sui sinistri marittimi nel giudizio penale, cit.,
55 s. Secondo l’A., in particolare, ‹‹ove il giudizio penale sia stato promosso senza alcun
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6. L’analisi del procedimento e degli effetti che il
provvedimento finale è in grado di produrre consente di addivenire
alla qualificazione giuridica dell’attività di inchiesta in esame. Sul
punto, la pressoché unanime dottrina e la giurisprudenza
concordano nel qualificare le inchieste sui sinistri marittimi
esercizio di un’attività sostanzialmente amministrativa (85), sia sul
piano soggettivo che funzionale, da inquadrare nell’ambito dei
poteri di polizia della navigazione (86).
Sul piano soggettivo, infatti, le commissioni di inchiesta non
sono organi super partes, risultando composte da esponenti di
quello stesso apparato amministrativo interessato ai rapporti
giuridici oggetto di accertamento. Il Ministro, investito di un
impulso del rapporto di inchiesta formale, per essere la notitia criminis pervenuta per
altra via all’autorità giudiziaria, non pare dubbio che (…) il risultato dell’inchiesta non
rileva (…) sempre ché il giudice non tragga da quella alcuna forma di convincimento››.
Al contrario la violazione del diritto di difesa emerge ‹‹allorquando i verbali di inchiesta
formale o la relazione conclusiva siano comunque utilizzati dal giudice penale o
costituiscano utile fonte di convincimento››. Vedi però in senso contrario Cass. 3
settembre 1952, cit., 14 s., secondo cui non è possibile sollevare questioni relative alla
violazione del contraddittorio qualora, pur essendosi l’autorità giudiziaria, nell’accertare
la responsabilità civile, pronunciata in base alle prove ed alle deposizioni raccolte dalla
commissione di inchiesta formale, tali risultanze non siano state impugnate nelle fasi di
merito. Del pari, secondo Cass. Pen. 22 marzo 1977, in Cass. pen., 1979, 255, stante la
natura amministrativa delle inchieste marittime, non può trovare in esse applicazione il
regime garantista previsto dalla Costituzione all’art. 24, comma 2, in ogni stato e grado
del procedimento.
(85) A tale ricostruzione non osta, in ogni caso, l’inquadramento sistematico adottato
dal codice della navigazione come pure le considerazioni svolte nella Relazione al
medesimo codice che espressamente qualifica l’inchiesta come giurisdizionale. In tal
senso vedi T. TESTA, Le inchieste, cit., 101; F. A. QUERCI, Sulla natura giuridica
dell’inchiesta sui sinistri marittimi, in Riv. dir. nav., XXVI/1960, I, 347. A. RIVARA,
Sinistri marittimi nel diritto processuale, cit., 19 s. In giurisprudenza vedi Cass. pen. 27
novembre 1968, in Mass. Cass. pen., 1969, 22; Cass. pen. 22 marzo 1977, in Cass. Pen.,
1979, 255; Cass. S.U. 8 luglio 1972 n. 2292, cit.; Cass. S.U. 8 luglio 1972 n. 2293, cit.
(86) Sul punto, vedi per tutti F. A. QUERCI, Sulla natura giuridica dell’inchiesta sui
sinistri marittimi, cit., 335 s.
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penetrante potere di controllo, dispone delle facoltà tipicamente
inerenti alla supremazia gerarchica (87).
Anche in prospettiva funzionale, l’istituto non è preordinato a
garantire la reintegrazione dell’ordine giuridico violato, bensì ad
attuare un diverso fine diretto dello Stato, ovvero la tutela del bene
della sicurezza intesa come espressione del valore della pubblica
incolumità (88). L’accertamento condotto è in primis finalizzato a
reperire «materiale informativo per un giudizio tecnico» (89),
funzionale alla «preventiva rimozione di tutte le cause che
virtualmente potrebbero originare eventi similari» e la conseguente
adozione di «idonei provvedimenti rivolti ad allontanare quelle
persone le cui specifiche attitudini professionali si fossero palesate
scarsamente efficienti per l’esercizio della navigazione» (90). Tale
finalità non viene meno neppure quando l’inchiesta formale è
avviata ad istanza di parte, da un soggetto interessato a
precostituirsi una prova (91).
(87) Si è già detto dei poteri del Ministro di incidere sulla composizione delle
commissioni di inchiesta, di nominare commissioni speciali, di chiedere la revisione di
inchieste già realizzate individuando o nominando commissioni ad hoc, di ordinare
l’esecuzione di un’inchiesta formale cui la competente autorità locale non abbia ritenuto
di dover procedere.
(88) T. TESTA, Le inchieste, cit., 101.
(89) G. RIGHETTI, Trattato di Diritto Marittimo, cit., 2015 s.
(90) F. A. QUERCI, Sulla natura giuridica dell’inchiesta sui sinistri marittimi, cit.,
335 ss.
(91) Anche in tal caso, infatti, la definizione del complesso di fattori che hanno
causato il sinistro permane finalizzata a determinazioni inerenti la migliore cura
dell’attività di navigazione in termini di sicurezza, intesa come autonomo bene giuridico,
rimanendo distinto il fine dell’attività dal motivo che la occasiona: così F.A., QUERCI, op.
ult. cit., 345 s. L’obiettivo delle inchieste sui sinistri marittimi, orientate alla verifica delle
cause dell’evento a fini specialmente preventivi, è oggi espressamente indicato all’art.
579 c. nav. e 466 bis reg. nav. mar. a seguito delle modifiche apportate alle pertinenti
disposizioni del codice della navigazione dal citato d.lg. 28/2001.
34
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A livello strutturale, ancora, le norme in tema di inchieste non
assumono valenza processuale (92), come pure l’atto conclusivo del
procedimento non è idoneo ad acquisire il carattere della
definitività (93), né è in grado di incidere sulle situazioni soggettive
a livello costitutivo o modificativo (94).
Non sono mancate, peraltro, autorevoli ricostruzioni in chiave
strettamente processuale dell’istituto (95), considerato un mezzo di
istruzione preventiva non surrogabile da altri strumenti di indagine
(96), e posizioni intermedie ove la natura amministrativa
(92) L’aggettivo «processuale» tecnicamente indica «norme regolanti aspetti di
procedimenti innanzi all’autorità giudiziaria o comunque inerenti l’esercizio di una
funzione giurisdizionale». Le norme sulle inchieste sommarie e formali non possono,
dunque, dirsi tecnicamente processuali in quanto svolte da autorità amministrative
secondo procedure di tipo amministrativo: così S. LA CHINA, Sinistri marittimi (diritto
processuale), cit., 449 s.
(93) Cfr. art. 580, ult. comma, c. nav. e art. 466 bis, quinto comma, lett. f, reg. nav.
mar. In tema vedi pure F.A. QUERCI, Sulla natura giuridica dell’inchiesta sui sinistri
marittimi, cit., 352.
(94) A. ANTONINI, La natura giuridica e l’efficacia, cit., 8.
(95) La dottrina tradizionale ha ritenuto di valorizzare la collocazione sistematica del
procedimento nel codice e l’espressa qualificazione delle inchieste come procedimenti di
istruzione preventiva di cui alla Relazione ministeriale al codice (n. 378). È ivi
chiaramente affermato, infatti, che le disposizioni del libro IV si distaccano dalle regole
del codice di procedura civile per le peculiarità insite nel fatto tecnico (navigazione)
regolato, e l’attività delle commissioni di inchiesta viene qualificata come
«essenzialmente giurisdizionale». Sul punto vedi A. CAMPAILLA Le inchieste sui sinistri
marittimi nel codice della navigazione, in Dir. mar. 1942, 160 ss.; F. BERLINGIERI, Note
sul valore probatorio della relazione di inchiesta sui sinistri marittimi, cit., 523 ss.
Secondo A. BRUNETTI, Manuale di diritto della navigazione marittima ed interna,
Padova, 1947, 409 s., pur essendo gli organi dell’inchiesta amministrativi ed
amministrativo il contenuto della stessa, salvo i riflessi giurisdizionali di cui all’art. 582
c. nav., sarebbe «chiara la funzione di assicurazione di prova degli atti di entrambe le
inchieste che, inserendosi tra le disposizioni processuali, rientrano nel più vasto quadro
dei provvedimenti di istruzione preventiva del cod. proc. civ.». Anche la giurisprudenza
più datata non ha mancato di sottolineare che «la funzione dell’inchiesta formale e
dell’accertamento tecnico preventivo è analoga, e cioè quella di fissare immediatamente,
o il più presto possibile, determinati fatti allo scopo di poterli poi utilizzare in un processo
futuro. Salva sempre, naturalmente, la somministrazione della prova contraria da parte di
chi vi abbia interesse»: così Cass. 22 gennaio 1959 n. 144, in Riv. dir. nav., 1960, II, 194.
(96) Il procedimento di inchiesta è stato qualificato come strumento di indagine
preventiva, di tipo istruttorio, ad effetto polivalente, affidata all’autorità marittima in
ragione della natura tecnico-nautica degli accertamenti da effettuare dal C. LOBIETTI,
Inchiesta sui sinistri marittimi ed istruzione preventiva, nota a Cass.. S.U. 8 luglio 1972,
n. 2292 cit., 111. Nello stesso senso già E. SPASIANO, Le disposizioni processuali del
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GIURETA
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dell’inchiesta – pur non contestata – non è tuttavia considerata
incompatibile o esclusiva rispetto alla valutazione degli effetti
processuali che pure ad essa sono riconducibili in quanto mezzo di
conservazione della prova da utilizzare in procedimenti futuri (97).
La qualificazione degli accertamenti quali atti di polizia per la
sicurezza della navigazione non ne esclude, infatti, la rilevanza di
notitia criminis per l’inchiesta penale, o il valore di prova
processuale ai sensi dell’articolo 582 c. nav. nel giudizio civile, in
ogni caso di elemento utile nel processo di formazione del
convincimento del giudice ex art. 601 c. nav. Né può sottacersi che
il legislatore ha comunque inteso valorizzare l’utilità processuale
di un accertamento realizzato nell’immediatezza dell’evento da
personale tecnico altamente qualificato. Le circostanze di tempo e
di luogo in cui sono raccolte le dichiarazioni e le stesse condizioni
psicologiche dei soggetti coinvolti, spiegano ampiamente la forza
codice della navigazione, in Riv. trim. diritto e proc. civile 1961, 896. Contra T. TESTA,
Le inchieste sui sinistri della navigazione, cit., 107, il quale osserva come, nelle cause per
sinistri marittimi ove gli accertamenti di inchiesta dispiegano la massima efficacia
probatoria, è prevista comunque la nomina obbligatoria di un consulente tecnico (art. 599
c. nav.), nomina che non sarebbe stata imposta ma, al più, facultata se si fosse inteso
riconoscere all’accertamento condotto in fase di inchiesta il valore di atto di istruzione
preventiva.
(97) Secondo S. LA CHINA, Inchieste marittime, cit., 3, la collocazione sistematica del
codice non può essere del tutto trascurata, imponendosi all’interprete di valutare l’istituto
all’interno dei procedimenti «destinati a rendere probatoriamente ricchi eventuali futuri
processi». Pur sottolineando la distanza tra i procedimenti amministrativi di inchiesta e
quelli giurisdizionali del codice di rito civile, non sfugge l’ampio raggio di azione, quanto
a finalità e utilizzi, delle inchieste sui sinistri marittimi che svolgono (accanto agli effetti
di carattere immediato e sostanziale volti alla tutela della sicurezza della navigazione)
anche una importante funzione nel processo. In tale contesto il procedimento di inchiesta
di cui agli art. 578 s. c. nav., è accostato all’incidente probatorio, istituto finalizzato ad
acquisire le prove che, per complessità e urgenza, non sono rinviabili al dibattimento, e
che sarebbero altrimenti impossibili da raccogliere o soggette a rilevanti rischi di
dispersione e inquinamento. In tema vedi pure A. DIMUNDO, Le disposizioni processuali
del codice della navigazione. La riforma del processo civile e le controversie in materia
marittima, cit., 7 s. Sull’incidente probatorio in generale e sulla sua differenza con i
procedimenti di indagine preliminare, vedi G. DE ROBERTO, Incidente probatorio, in Enc.
giur., XVI, 1989, 2 s.
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probatoria riconosciuta alla relazione di inchiesta formale e
l’importanza processuale degli atti in cui è assicurata una prova
spesso irripetibile (98). Fermo restando che gli (eventuali) utilizzi
processuali della documentazione prodotta non incidono sulla
natura amministrativa del procedimento, che logicamente preesiste
agli (e prescinde dagli) interessi probatori della parte (99).
7. Se nel corso del viaggio si verificano eventi straordinari
relativi alla nave, alle persone a bordo o al carico, il comandante
della nave è tenuto a farne denuncia al comandante del porto (o
all’autorità consolare) allegando un estratto del giornale nautico
con le relative annotazioni (art. 182 c. nav.) (100). Se l’evento di
che trattasi è un sinistro, l’autorità marittima competente dovrà
procedere con l’inchiesta sommaria di cui all’art. 578 c. nav.,
altrimenti potrà limitarsi alle investigazioni sommarie di cui all’art.
182, ult. comma, c. nav., trasmettendo quindi i relativi atti
all’autorità giudiziaria competente a norma dell’art. 315 dello
stesso codice (101) per il procedimento giurisdizionale di
«verificazione», disciplinato dall’art. 584 c. nav. (102).
veci.
(98) G. DE ROBERTO, op. cit., 6 .
(99) T. TESTA, Le inchieste, cit., 132.
(100) Sul valore probatorio delle annotazioni sul giornale nautico, cfr. art. 178 c. nav.
(101) Si tratta del presidente del tribunale e, all’estero, del console o di chi ne fa le
(102) Il presidente del tribunale (o il console) che ha ricevuto la relazione del
comandante deve verificare d’urgenza i fatti in essa esposti, esaminando, fuori dalla
presenza del comandante e separatamente l’uno dall’altro, i componenti dell’equipaggio e
i passeggeri che creda opportuno sentire, nonché raccogliendo ogni altra informazione e
prova. Gli interrogati non possono rifiutarsi di deporre. Delle loro dichiarazioni deve
redigersi processo verbale (art. 584, primo comma, c. nav.). Del giorno fissato per la
verificazione deve essere data pubblica notizia a cura del cancelliere, con avviso affisso
alla porta dell’ufficio stesso, nell’albo dell’ufficio portuale e in quello della borsa più
vicina al luogo dove la nave è ancorata (art. 584, secondo comma, c. nav.). Gli interessati
e coloro che, anche senza formale mandato, ne assumono la rappresentanza, sono
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GIURETA
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La denuncia di avvenimenti straordinari, di cui all’art. 182 c.
nav., al pari dei procedimenti di inchiesta, ha carattere
amministrativo e costituisce esercizio di una funzione di polizia
della navigazione (103), come può desumersi anche dalla
collocazione sistematica della disposizione all’interno del codice
(104). Essa ha un ambito di applicazione più ampio rispetto al
procedimento di inchiesta, potendo interessare ogni fenomeno
anomalo che si presenti in corso di viaggio, seppure non ne
scaturisca un danno o pericolo di danno per la nave, le persone a
bordo o l’ambiente marino. I riflessi giudiziari, in termini
probatori, della denuncia sono condizionati, infine, dal successivo
procedimento di verificazione affidato all’autorità giudiziaria.
Alla medesima autorità dovrà direttamente rivolgersi il
comandante della nave, ex art. 304 c. nav., presentando una
relazione scritta entro 24 ore dall’arrivo in porto, ove intenda
precostituirsi
una
prova
sull’accadimento
di
un
evento
straordinario occorso durante il viaggio (105). La relazione di eventi
ammessi ad assistere agli atti della verificazione. Quando la relazione è confermata dalle
testimonianze o dalle altre prove raccolte, i fatti da essa risultanti si hanno per accertati
salvo l’esperimento della prova contraria da parte di chi vi abbia interesse (art. 584, terzo
comma, c. nav.).
(103) M. P. RIZZO, op. cit., 153.
(104) La norma è collocata infatti nella Parte I del codice della navigazione, Libro I,
Titolo VI «Della polizia della navigazione», Capo I «Della partenza e dell’arrivo delle
navi».
(105) Sulla differenza tra l’evento straordinario oggetto di denuncia e quello oggetto
di relazione vedi M.P. RIZZO, op. cit., 146. Secondo l’A., infatti, pur potendo coincidere
quanto al fatto dichiarato, la denuncia ex art. 182 c. nav. e la relazione di eventi
straordinari di cui all’art. 304 c. nav. presentano un diverso profilo funzionale, essendo la
prima finalizzata a tutelare l’interesse pubblico alla sicurezza della navigazione e la
seconda volta a precostituire una prova nell’interesse privato del comandante o del suo
preponente. Ne consegue che diversa è anche la nozione giuridica di evento straordinario
assunta nelle due disposizioni, potendo essere oggetto di denuncia un qualunque fatto
anomalo della navigazione, anche non imprevedibile, indipendentemente dai possibili
riflessi sul piano della responsabilità, mentre oggetto di relazione sarà solo l’evento
causativo di danno o comunque tale da ingenerare responsabilità. Il legislatore ha poi
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straordinari (o relazione di mare), a differenza del procedimento di
inchiesta di cui agli art. 578 e 579 c. nav., e della procedura di
denuncia ex art. 182 c. nav., rappresenta un mezzo di istruzione
preventiva (106) avente ad oggetto qualunque fatto inaspettato si
presenti in corso di spedizione, di cui il comandante abbia interesse
ad ottenere – a fini probatori – la verificazione (107).
La relazione di eventi straordinari verificata e la relazione di
inchiesta formale hanno la stessa valenza sul piano probatorio
processuale (108).
Ciò premesso, è opportuno valutare il rapporto tra i due atti,
quando l’evento oggetto del procedimento sia qualificabile come
opportunamente curato il coordinamento tra le due fattispecie, che convergono entrambe
verso il procedimento di verificazione.
(106) Finalità dell’istituto è quella di precostituire una prova a favore del
comandante, del vettore o dell’armatore, per evitare la presunzione di colpa in ordine alla
responsabilità connessa all’esecuzione del contratto di trasporto. In tal senso, T. TESTA,
Le inchieste sui sinistri della navigazione, cit., 152, e Rilevanza processuale della
relazione di eventi straordinari, cit., 69. Quando le risultanze del giornale nautico non si
riferiscono ad un evento straordinario della navigazione, ma ad un avvenimento che non
richieda, per essere verificato, la procedura di cui all’art. 584 c. nav., esse fanno prova ai
sensi dell’art. 178 c. nav. In tema v. C. MEDINA, Valore probatorio del giornale nautico e
procedimento di verifica della relazione di eventi straordinari, Nota a Cass. Sez. I, 22
luglio 1976, cit., 436 ss.. Nello stesso senso S. ZUNARELLI, Relazione di mare, in Enc.
dir. XXXIX, 1988, 727.
(107) Secondo T. TESTA Rilevanza processuale della relazione di eventi straordinari,
cit., 84, il procedimento è finalizzato anche a conoscere, nell’interesse pubblico alla
sicurezza della spedizione, fatti rilevanti della navigazione. Per tale ragione la
verificazione, a differenza di quanto avviene per i procedimenti di istruzione preventiva
disciplinati dal codice di rito, è avviata d’ufficio.
(108) L’efficacia probatoria della relazione di eventi straordinari si ricollega non già
alla pura e semplice relazione del comandante all’arrivo della nave, ma alla verificazione
che venga effettuata – attraverso la raccolta, in via preventiva rispetto al giudizio, di
testimonianze ed altre prove – dall’autorità giudiziaria o consolare del luogo di approdo
della nave: così Cass. 22 maggio 1959 n. 1563, in Riv. dir. nav. 1961, II, 80, con nota di
G. ROMANELLI, Efficacia probatoria delle annotazioni sul giornale nautico, 82 ss.; nello
stesso senso, vedi Cass. 15 giugno 1964 n. 1523, in Riv. dir. nav., 1964, II, 171 ss. La
relazione non verificata ha solo un valore indiziario secondo T. TESTA, Rilevanza
processuale della relazione di eventi straordinari cit, 1954, I, 284 ss. Isolata la posizione
di S. BONDUÀ, Relazione di eventi straordinari. Prova contraria, in Dir. mar. 1947, 292
s. secondo il quale la relazione del capitano ai sensi dell’art. 304 c. nav., quando ha ad
oggetto fatti sfavorevoli al dichiarante, deve considerarsi una confessione e, pertanto,
potrà produrre effetti sul piano processuale anche in mancanza di verificazione.
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GIURETA
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«sinistro». Si ritiene che, qualora i fatti siano stati oggetto di
relazione successivamente verificata secondo la procedura di cui
all’art. 584 c. nav., essi si hanno per accertati, salvo prova
contraria, in qualunque procedimento (art. 584, ult. comma, c.
nav.), contrariamente alla relazione di inchiesta formale che
esprime il valore probatorio di cui all’art. 582 c. nav. solo nelle
cause per sinistri marittimi, seppure ampiamente intese secondo
l’interpretazione da noi accolta. Pertanto, la parte che intenda
precostituirsi una prova per futuri giudizi, quale che ne sia
l’oggetto,
sarà
maggiormente
interessata
al
procedimento
giurisdizionale di verificazione, ove possibile, piuttosto che agli
esiti dell’inchiesta amministrativa.
Il d.lg. 19 agosto 2005 n. 196, all’art. 17, ha introdotto il nuovo
istituto della «rapportazione di incidenti in mare».
La norma dispone che, entro l’ambito di operatività del decreto
(109), il comandante della nave che si trovi all’interno della regione
di interesse nazionale per la ricerca ed il salvataggio in mare,
individuata con d. P.R. 28 settembre 1994 n. 662 (110), rapporti
immediatamente all’autorità marittima competente:
(109) Ai sensi dell’art. 3, comma 1, il decreto si applica alle navi di stazza lorda pari
o superiore alle 300 tonnellate, salvo che sia diversamente specificato.
(110) Il d.P.R. 28 settembre 1994 n. 662 (G.U. 1 dicembre 1994 n. 281) contiene il
regolamento di attuazione della legge 3 aprile 1989 n. 147 concernente adesione alla
Convenzione internazionale sulla ricerca ed il salvataggio marittimo adottata ad Amburgo
il 27 aprile 1979. Ai sensi dell’art. 6 del medesimo decreto, le aree di giurisdizione
marittima dei centri secondari di soccorso marittimo (M.R.S.C., Maritime Rescue Sub
Center) sono numerate, individuate e rappresentate geograficamente nella carta nautica di
cui all’annesso 3 al decreto. La somma di dette aree costituisce l’intera regione di
interesse nazionale ed internazionale sul mare, di competenza dell’I.M.R.C.C. (Italian
Maritime Rescue Coordination Center, identificato con il Comando generale del Corpo
delle capitanerie di porto). Detta area è suscettibile di ampliamenti o riduzioni in forza di
accordi bilaterali stipulati fra gli Stati membri in attuazione del capitolo 2 dell’Allegato
alla citata convenzione di Amburgo.
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a) qualsiasi incidente che pregiudica la sicurezza della nave
(111); b) qualsiasi incidente che compromette la sicurezza della
navigazione (112); c) qualsiasi situazione potenzialmente idonea a
provocare un inquinamento delle acque o del litorale, quale lo
scarico o il rischio di scarico di sostanze inquinanti in mare; d)
qualsiasi perdita di prodotti inquinanti, contenitori o colli alla
deriva.
Finalità della disposizione è quella di favorire una maggiore
conoscenza e, quindi, una migliore risposta dell’autorità marittima
in caso di situazioni di pericolo in mare, anche ai fini delle attività
di ricerca e soccorso e per la protezione dell’ambiente marino. La
segnalazione ha, infatti, ad oggetto qualunque accadimento
anomalo, interruzione operativa, irregolarità procedurale o errore,
anche solo potenzialmente in grado di costituire una minaccia per
la pubblica incolumità (113). Sebbene l’istituto, al pari dei
procedimenti di inchiesta, miri a garantire la sicurezza della
navigazione, diversa è tuttavia la prospettiva in cui detto bene
viene in considerazione: il rapporto fatto dal comando di bordo
determina, in capo all’autorità marittima competente, l’obbligo di
adottare le misure che appaiano più appropriate per garantire, nel
(111) La norma fa riferimento ad eventi quali collisioni, incagli, avarie, disfunzioni o
guasti, allagamento o spostamento del carico, eventuali difetti riscontrati nello scafo o
cedimenti della struttura.
(112) La norma trova applicazione in caso di guasti o difetti idonei ad alterare la
capacità di manovra o la navigabilità della nave, come pure per i guasti o le disfunzioni
che alterino i sistemi di propulsione o la macchina di governo, le installazioni per la
produzione di elettricità, le apparecchiature di navigazione o di comunicazione.
(113) Pertanto, ci sembra che la nozione di evento oggetto di rapportazione abbia una
portata oggettiva più ampia rispetto alla nozione di sinistro e incidente marittimo,
includendo non solo eventi di danno o di pericolo, ma anche di potenziale pericolo, quali
ad esempio una interruzione operativa che, per le condizioni di tempo e di luogo in cui si
è verificata, non ha cagionato danno o pericolo di danno ma che, in un diverso contesto,
poteva divenire pericolosa per la sicurezza della navigazione o per l’ambiente marino.
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GIURETA
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2008
caso concreto di cui è notizia, la sicurezza dei beni, delle persone e
dell’ecosistema (art. 19 del d.lg. 196/2005), intervenendo
direttamente ed immediatamente sulla singola spedizione e
giovando solo in via indiretta e mediata alla navigazione nel suo
complesso. Rimane estranea, peraltro, ogni considerazione di
eventuali
responsabilità
relative
all’incidente
oggetto
di
rapportazione, come pure esulano del tutto dalla segnalazione
finalità di carattere probatorio.
Al contrario, la conoscenza dei processi causativi di un sinistro
oggetto di inchiesta si traduce, di norma, in misure che potranno
trovare applicazione solo per il futuro e riguardo alla sicurezza
della navigazione in generale.
8. Il carattere sostanzialmente amministrativo delle procedure
di inchiesta, e la non applicabilità ai correlati verbali, atti e
documenti del segreto investigativo (114), determina la necessità di
definire le modalità e gli eventuali limiti all’esercizio del diritto di
accesso di cui all’art. 24, l. 241/90 (115).
All’indomani della riforma del procedimento amministrativo, il
diritto di venire a conoscenza degli atti delle
commissioni di
inchiesta formale, sino a quel momento decisamente negato (116), è
(114) Il termine «segreto» indica un limite posto alla conoscibilità di determinati fatti
che possono essere resi noti solo a determinate persone qualificate. Tali sono gli «atti di
indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria» per i quali è
previsto, di regola, l’obbligo del segreto (art. 329, primo comma, c.p.p.): in tema vedi P.
TONINI, op. cit., 403.
(115 ) Art. 24, legge 7 agosto 1990 n. 241, cit., come modificata dalla legge 11
febbraio 2005 n. 15.
(116) Secondo la circolare serie II, n. 1 prot. 214753 datata 8 gennaio 1963, paragrafo
52, già citata, gli atti di inchiesta, in quanto atti interni all’amministrazione, non potevano
essere portati a conoscenza di terzi, anche se interessati. A questi ultimi, su esplicita
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GIURETA
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stato riconosciuto seppure limitatamente ai soli documenti che
ineriscono all’accertamento delle circostanze di fatto, con
esclusione degli atti che contengono valutazioni in ordine alle
responsabilità (117).
Le ragioni di tale limitazione sono state indicate, dalla stessa
autorità amministrativa interessata, nei possibili utilizzi processuali
dei documenti di inchiesta
da cui emergano, eventualmente,
elementi di colpa o di dolo (118): questi ultimi, infatti, possono
divenire atti giudiziari, o perché acquisiti a corredo dell’azione
penale avviata autonomamente dall’autorità competente, o in
quanto allegati alla trasmissione del verbale al procuratore della
Repubblica ai sensi dell’art. 1241 c. nav., con le connesse
implicazioni in materia di tutela del segreto istruttorio. Pertanto, in
caso di inchieste sommarie e formali in corso, o di inchieste
formali concluse con la trasmissione del verbale alla procura, potrà
essere prospettata agli interessati la possibilità di acquisire
l’integrale
documentazione
presso
l’autorità
giudiziaria
competente. Se trattasi, infine, di atti di inchiesta sommaria per i
quali – pur emergendo profili di responsabilità – non è possibile
procedere a inchiesta formale d’ufficio (come nelle ipotesi di
sinistro che coinvolga esclusivamente unità da diporto non adibite
richiesta, si poteva comunicare solo se la commissione competente avesse ravvisato
elementi di responsabilità o meno nel corso dell’indagine.
(117) Pertanto, può essere consentito l’accesso agli atti delle inchieste sommaria e
formale concluse senza addebito di responsabilità, fermo restando il possibile
differimento dell’accesso richiesto per le inchieste in corso: sul punto vedi circolare
dell’allora Ministero della Marina Mercantile del 4 novembre 1992, n. 258416, in Dir.
Mar., 1993, 263 s.
(118) In tema vedi d.P.R. 12 aprile 2006 n. 184 contenente il Regolamento recante
disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi. Cfr. pure circolare del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, div. 4, «Sicurezza Marittima e Interna», prot.
3400 del 31 luglio 2006.
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GIURETA
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ad uso commerciale), l’accesso ai documenti è subordinato alla
preventiva dichiarazione di tutte le parti interessate di non voler
procedere all’inchiesta formale (119).
L’orientamento ministeriale qui richiamato va comunque
interpretato alla luce della posizione della giurisprudenza, che ha
ampiamente riconosciuto il diritto di accesso come diritto
soggettivo perfetto anche relativamente alle attività amministrative
di vigilanza, controllo e accertamento di infrazioni di legge (120). In
particolare, i documenti formati o utilizzati in occasione di
un’attività ispettiva di natura amministrativa possono, al pari degli
altri atti, essere oggetto di accesso da parte di chi dimostri la
titolarità di un interesse giuridicamente rilevante, correlato a detta
attività, indipendentemente dai possibili sviluppi successivi
dell’indagine, ed a prescindere dalla circostanza che, all’esito di
questa, si dia luogo o meno ad un procedimento disciplinare o,
comunque, ad un atto concretamente incisivo della sfera giuridica
del soggetto inquisito (121). Secondo la recentissima giurisprudenza
del Consiglio di Stato, l’accesso ai documenti amministrativi deve
(119) In mancanza sarà necessario il nulla osta dell’autorità giudiziaria: così la citata
circolare prot. 3400 del 31 luglio 2006.
(120) Cons. St., Ad. Plenaria, 28 aprile 1999 n. 6, in Foro amm. 1990, 600; Cons. St.,
Sez. V, 8 giugno 2000, n. 3253, in Riv. amm rep. it. 2000, 896. Il Consiglio di Stato, Sez.
V, 2 aprile 2001 n. 1893, in Foro amm. 2001, 846, ha chiarito che, a seguito della
riforma operata con la legge n. 241 del 1990, il segreto amministrativo non rappresenta
più un principio generale dell’agire dei pubblici poteri, bensì un’eccezione al principio di
trasparenza legittimata solo ove giustificata da obiettiva necessità. Nello stesso senso, con
riferimento all’esercizio del diritto di accesso in caso di atti dell’inchiesta aeronautica
vedi pure A. ANTONINI, Riflessi civilistici dell’inchiesta tecnica aeronautica, cit., 861 s.
(121 ) Cons. St. Sez. IV, 24 febbraio 2004 n. 744, in Foro amm. CDS 2004, 406.
Secondo Cons. St., Sez. VI, 20 marzo 2007 n. 2314 (visionabile sul sito www.giustiziaamministrativa.it), il diritto di accesso deve sempre essere fondato sull’interesse
sostanziale collegato ad una specifica situazione soggettiva giuridicamente rilevante ed
essere strumentale ad acquisire la conoscenza necessaria a valutare la portata lesiva di atti
o comportamenti, non potendo riguardare, in termini generalizzati e indistinti, tutta
l’attività ispettiva realizzata da una amministrazione in un dato arco temporale.
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GIURETA
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comunque essere garantito ai richiedenti anche per quanto
concerne gli atti contenenti dati sensibili e giudiziari la cui
conoscenza sia loro necessaria per difendere i propri interessi
giuridici (122).
9. Proprio in virtù della rilevanza che la conoscenza dei
processi causativi dei sinistri riveste per il miglioramento costante
delle condizioni di sicurezza della navigazione, la disciplina delle
inchieste è stata di recente oggetto di particolare attenzione sia a
livello internazionale che da parte del legislatore comunitario,
intervenuto per la prima volta in materia con una proposta di
direttiva organica ed articolata.
Sul piano internazionale, già la Convenzione di Montego Bay
sul diritto del mare (UNCLOS 1982) prevede l’obbligo in capo allo
Stato della bandiera di svolgere un’inchiesta tecnica dopo ogni
sinistro marittimo grave che coinvolga navi sottoposte alla sua
giurisdizione, avvenuto in acque internazionali (art. 94). Il
medesimo obbligo è contenuto in numerose altre regole pattizie
relative a specifici settori di interesse per la sicurezza della vita
umana in mare e la protezione dell’ambiente marino (123).
(122) Cons. Stato, sez. V, 27 maggio 2008, n. 2511 (visionabile sul sito
www.giustizia-amministrativa.it). Sul trattamento dei dati sensibili e giudiziari
nell’ambito dei procedimenti amministrativi di inchiesta per sinistri in ambito marittimo,
vedi pure il D.M. 16 maggio 2007, n. 100 (in Gazz. Uff. 19 luglio 2007 n. 166) –
Trattamento di dati sensibili e giudiziari nell’ambito dei procedimenti amministrativi
condotti dal Ministero dei trasporti. Regolamento di cui agli articoli 20 e 21 del d.lg. 30
giugno 2003 n. 196, scheda n. 11.
(123) Si ricordano la Regola 1/21 della Convenzione di Londra del 1 novembre 1974
(SOLAS 1974) per la salvaguardia della vita umana in mare; le Regole 8 e 12 della
Convenzione di Londra del 2 novembre 1973 (Marpol 73-78) sulla prevenzione
dell’inquinamento da navi; la Regola 22 della Convenzione di Londra del 5 aprile 1966
(Load Line) sulle linee di carico. In particolare, la Regola 21 della SOLAS dispone che
«Each administration undertakes to conduct an investigation of any casualty occurring to
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GIURETA
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Al fine di definire un quadro comune per la realizzazione delle
indagini, è stato emanato il più volte citato codice IMO in materia
di inchieste sui sinistri e gli incidenti marittimi, il quale prevede
che l’inchiesta venga avviata ogniqualvolta si verifichi un
incidente di non lieve entità, che coinvolga navi battenti bandiera
di due Stati ad opera delle competenti amministrazioni di questi
ultimi (124).
L’indagine, avviata quanto prima, dovrebbe consentire
l’acquisizione di tutte le informazioni rilevanti relative ai mezzi
coinvolti (caratteristiche tecniche della nave), alle dotazioni di
bordo, alle condizioni di tempo e di luogo in cui si è verificato
l’evento (particolari del viaggio e informazioni sul sinistro), allo
stato
di
affaticamento
dell’equipaggio,
alle
modalità
di
organizzazione di eventuali soccorsi da terra.
L’inchiesta, di carattere tecnico, dovrebbe essere del tutto
distinta da altre indagini (civili e penali) eventualmente svolte in
relazione al medesimo evento, mirando esclusivamente ad
individuare – a fini di prevenzione attiva – tutti i fattori che hanno
contribuito, anche indirettamente, alla verificazione del sinistro.
Gli esiti dell’indagine dovrebbero consentire l’emanazione, al
termine degli accertamenti, di una «raccomandazione» resa
pubblica e messa a disposizione di tutte le parti interessate.
any of its ships subject to the provisions of the present Convention when it judges that
such an investigation may assist in determining what changes in the present regulations
might be desiderable/ Each contracting government undertakes to supply the organization
with pertinent information concerning the finding of such investigation. No reports or
recommendations of the organization based upon such information shall disclose the
identity or nationality of the ships concerned or in any manner fix or imply responsibility
upon any ship or person».
(124) Sulle nozioni di «very serious causalties», «serious causalties», «less serious
causalties» e «marine incidents» cfr. nota 30. Sul punto vedi pure L. PISCHEDDA, op. cit.,
91 s.
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GIURETA
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Il codice non ha, ad oggi, valore vincolante, ma meramente
raccomandatorio e non è in grado di garantire, dunque, né
l’espletamento dell’inchiesta da parte degli Stati della bandiera
chiamati in causa, né il rispetto degli standard e delle procedure ivi
indicate. Proprio per tali ragioni, il comitato dell’IMO per la
sicurezza marittima (MSC) ha di recente predisposto delle linee
guida per una revisione del codice in materia di inchieste sui
sinistri
e
gli
incidenti
marittimi
l’obbligatorietà in alcune parti (
125
prevedendone,
peraltro,
).
L’esigenza di rendere vincolanti nell’immediato le procedure
fissate nel codice IMO, anche al fine di consentire uno scambio di
informazioni utile alla migliore prevenzione dei sinistri, ha indotto
le istituzioni comunitarie ad intervenire sul punto.
(125) Il codice (adottato – come detto – in seno all’IMO con Ris. A 849 del 27
novembre 1997 emendata da Ris. A 884 del 25 novembre 1999), è in corso di revisione.
Una proposta modificata è stata elaborata nell’ambito dei lavori del sub-commettee on
Flag State Implementation (FSI) del Maritime Safety Committee (MSC) dell’IMO e
dovrebbe essere sottoposta all’approvazione del MSC entro l’anno in corso. La bozza
prevede, accanto ad una parte I dedicata alle «norme generali », contenente lo scopo e le
definizioni, altre due parti relative rispettivamente agli «standard obbligatori» ed alle
«pratiche raccomandate». L’approvazione del nuovo codice è correlata al previsto
inserimento di una nuova Regola VI nel capitolo XI – I della SOLAS (Special measures
to enhance maritime safety) proprio al fine di rendere obbligatorie le succitate parti I e II
del provvedimento. Tra le modifiche più interessanti si ricorda la previsione di un obbligo
di avviare l’inchiesta tecnica solo in caso di sinistri molto gravi, da intendersi come quei
sinistri che hanno determinato la perdita totale della nave, la morte di persone o grave
danno all’ambiente marino. In caso di sinistri meno gravi o di incidenti, lo svolgimento
dell’inchiesta è raccomandato quando dagli accertamenti condotti possano emergere dati
significativi per la prevenzione di futuri sinistri. L’inchiesta, finalizzata ad acclarare le
cause tecniche dell’evento in modo imparziale ed obiettivo, dovrà essere condotta in
guisa da garantire che le competenti autorità inquirenti non subiscano interferenze da
parte di soggetti comunque interessati agli esiti dell’accertamento. È previsto anche
l’obbligo di notifica all’IMO dei risultati delle indagini condotte ove il rapporto finale
contenga informazioni utili per la prevenzione di ulteriori eventi infausti. Nella parte III
della bozza di codice in esame è infine previsto, a titolo di raccomandazione, che le
inchieste siano affidate ad una autorità funzionalmente indipendente dai soggetti i cui
interessi possano entrare in conflitto con l’esercizio dei compiti ispettivi. Per seguire gli
sviluppi del procedimento di revisione del Codice IMO sulle inchieste sui sinistri
marittimi, cfr. il sito www.imo.org.
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GIURETA
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Nell’ambito di un più vasto pacchetto di provvedimenti
denominato “Erika III”, la Commissione CE ha inserito una
proposta di direttiva che stabilisce i principî fondamentali in
materia di inchieste sugli incidenti marittimi (126).
Le inchieste sono ivi disciplinate, secondo il modello già
positivamente sperimentato nel settore aereo (127), come safety
investigations volte ad individuare le sole circostanze e cause del
sinistro per trarne ogni possibile lezione per il futuro, ma
prescindendo del tutto dalla ricerca di colpe e responsabilità.
Definito chiaramente l’obiettivo delle indagini, sia nella
relazione che nei considerata iniziali, la proposta di direttiva in
esame impone agli Stati membri di provvedere affinché siano
svolti adeguati accertamenti tecnici in caso di sinistro molto grave
che coinvolga navi battenti la loro bandiera, o che si verifichi in
zona soggetta alla giurisdizione di uno di tali Stati o, comunque,
incida su di un interesse rilevante dello Stato (art. 2§1) (128). Nel
(126) La proposta 2005/0590/COM modifica le (attualmente vigenti) direttive
1999/35/CE e 2002/59/CE già citate. A seguito di trasmissione della proposta al
Parlamento Europeo ed al Consiglio in data 13 febbraio 2006, è stata adottata una
posizione comune il 6 giugno 2008, approvata dalla Commissione con Comunicazione
COM (2008) 206 dell’11 giugno 2008. Sempre in tema di inchieste si ricorda che il
regolamento 1406/2002/CE, istitutivo della Agenzia europea per la sicurezza marittima,
affida a quest’ultima il compito di facilitare la cooperazione tra gli Stati membri e la
Commissione nella elaborazione di una metodologia comune per indagare sui sinistri
marittimi secondo i principî contenuti nel codice IMO. L’Agenzia sostiene gli Stati
membri nelle attività relative alle inchieste sui sinistri gravi e provvede ad un’analisi
delle relazioni finali. Sull’Agenzia europea per la sicurezza marittima in generale vedi A.
MARINO, Agenzia europea per la sicurezza marittima: struttura e competenze, in Studi in
memoria di Elio Fanara (a cura di U. La Torre, G. Moschella, F. Pellegrino, M.P. Rizzo,
G. Vermiglio), Milano, I, 2006, 277 s.
(127) In tema vedi G. CAMARDA, Le inchieste sui sinistri aeronautici, cit., 105 s.; B.
FRANCHI, Le inchieste aeronautiche, Milano, 2004; F. PELLEGRINO, Sicurezza e
prevenzione degli incidenti aeronautici, cit., 191 s.
(128) Ai sensi dell’art. 2§2 la proposta di direttiva non si applica ai sinistri,
inconvenienti e richieste di soccorso che interessano soltanto a) navi da guerra o destinate
al trasporto di truppe o altre navi di proprietà o in gestione di uno Stato membro che
siano utilizzate esclusivamente per fini pubblici non commerciali/ b) navi non a
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GIURETA
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caso in cui un sinistro molto grave incida su interessi rilevanti di
due o più Stati membri, questi devono scegliere di comune accordo
lo Stato chiamato a dirigere le operazioni, astenendosi dal condurre
inchieste parallele (art. 7§1) (129).
In caso di sinistro meno grave o di inconveniente marittimo
(intendendosi per tale un evento che non abbia superato la soglia
del pericolo di danno o abbia cagionato perdite di lievissima
entità), lo Stato avvierà l’inchiesta solo se, da un primo
accertamento sommario dei fatti, in ragione del tipo di nave o della
natura del carico trasportato o dell’importanza dell’evento, appaia
utile un approfondimento delle cause per la prevenzione di futuri
incidenti (art. 5§2).
Al sinistro ed all’inconveniente marittimo (le cui nozioni
coincidono con le definizioni contenute nel codice IMO, cui rinvia
l’art. 3§2 della proposta di direttiva in esame) (130), la
Commissione CE aggiunge – quale fatto a seguito del quale lo
Stato può, ove ritenga, avviare l’inchiesta – anche la «richiesta di
soccorso», ovvero il segnale lanciato da una nave, o l’informazione
da qualsiasi fonte provenga, indicante che la nave o le persone a
propulsione meccanica, navi di legno, navi di costruzione rudimentale ed imbarcazioni da
diporto, salvo che siano dotate di equipaggio e trasportino più di dodici passeggeri per
scopi commerciali; /c) battelli fluviali utilizzati in acque interne;/ d) pescherecci di
lunghezza inferiore a 24 metri;/ e) unità fisse di perforazione. Il Parlamento Europeo ha
apportato un emendamento alla proposta iniziale, approvato dalla Commissione, che
prevede l’inclusione, entro l’ambito di applicazione del provvedimento, anche delle unità
da pesca di lunghezza pari o superiore ai 15 metri, nonché delle unità di perforazione,
posto che anche con riferimento a dette unità la casistica evidenzia un’incidenza
significativa dei sinistri. Regole particolari sono previste in caso di sinistri che
coinvolgano navi ro-ro o unità veloci passeggeri (art. 7§3).
(129) Nei confronti dei paesi terzi titolari di interessi rilevanti è previsto a carico degli
Stati membri un obbligo di cooperazione nella misura massima possibile (art. 12).
(130) Il rinvio alle definizioni contenute nel codice IMO consente un costante
adeguamento del diritto comunitario alle norme internazionali circa le tipologie di evento
sulle cui cause è opportuno indagare nell’interesse della sicurezza della navigazione.
Sulle nozioni vedi la nota 30.
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GIURETA
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bordo o in provenienza dalla nave si trovano in situazioni di
distress in mare (art. 3§7). La disposizione, allargando il possibile
oggetto dell’inchiesta, consente alle autorità competenti di
intervenire ogni qual volta l’evento occorso appaia denunciare un
malfunzionamento od una irregolarità, sul piano tecnico, anche
solo potenzialmente idonea ad accrescere il livello di rischio per i
beni, le persone a bordo o l’ambiente marino (131).
Al
fine
di
garantire
obiettività
all’accertamento,
la
realizzazione dell’inchiesta deve avvenire – secondo quanto
previsto nella proposta di direttiva – sotto la responsabilità di un
organo permanente (132) ed imparziale di investigazione, che agisca
in modo «funzionalmente indipendente» dalle autorità nazionali e
dai soggetti pubblici e privati comunque coinvolti in specifici
settori del sistema di sicurezza della navigazione, come pure in
assoluta autonomia rispetto a qualsiasi altro soggetto i cui interessi
possano entrare in conflitto con la realizzazione delle indagini (art.
8).
La previsione, se mantenuta in detti termini, imporrà
verosimilmente al nostro Stato di sottrarre l’inchiesta all’autorità
(131) Sul punto giova osservare che il Parlamento Europeo, con emendamento in
prima lettura, ha escluso dalla procedura di inchiesta gli «allarmi» lanciati dalle navi
perché, trattandosi di eventi frequenti, potrebbero comportare un carico di lavoro
eccessivo per le autorità competenti per l’indagine, senza apportare un sicuro beneficio
sul piano dell’accrescimento delle conoscenze in materia di sicurezza marittima.
Seguendo il medesimo ragionamento, il Parlamento ha altresì previsto che, in caso di
inchieste relative a sinistri non molto gravi, gli organi inquirenti possano redigere un
unico rapporto finale semplificato.
(132) Solo un organo permanente può garantire, infatti, il conseguimento di risultati
rapidi ed attendibili lì dove l’istituzione di un organismo ad hoc potrebbe risultare
inadeguata: così doc. PR 630103IT della Commissione per i trasporti ed il turismo
relativo al «Progetto di relazione sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio che stabilisce principi fondamentali in materia di inchieste sugli incidenti nel
settore del trasporto marittimo e che modifica le direttive 1999/35/CE e 2002/59/CE
(COM 2005/0590 def.) », punto 11, consultabile sul sito www.europa.eu.int. In tema, con
riferimento alle inchieste nel settore aereo, vedi F. PELLEGRINO, op. cit., 280 s.
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GIURETA
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marittima attualmente competente, quantomeno a livello di
direzione delle operazioni, con la costituzione – in analogia a
quanto già avvenuto per le inchieste aeronautiche – di un nuovo
organismo inquirente che potrebbe, perlomeno in prima battuta,
avvalersi del patrimonio di esperienza, di professionalità e di
dotazioni del Corpo delle Capitanerie di porto. Sono infatti
richieste dal legislatore comunitario all’inquirente, in ogni caso,
adeguate cognizioni operative ed un’esperienza pratica nelle
materie attinenti i normali compiti ispettivi (art. 8§2).
La proposta di direttiva impone agli Stati membri di
provvedere, inoltre, a che le autorità ed i soggetti interessati
informino tempestivamente l’organo inquirente in caso di sinistri,
inconvenienti o richieste di soccorso che rientrino nel campo di
applicazione della normativa in esame (art. 6). Posto che il
soggetto chiamato ad effettuare le indagini deve esser messo in
condizione di agire non appena ricevuta la notizia del fatto (art.
8§5), la novella potrebbe comportare qualche problema di
coordinamento con istituti quali la denuncia ex art. 182 c. nav., in
relazione alla quale l’autorità marittima è tenuta a procedere a
sommarie investigazioni sui fatti oggetto di segnalazione da parte
del comando di bordo.
Il legislatore comunitario richiede, ad ogni modo, agli Stati
membri di definire il regime interno delle inchieste in modo da
assicurare l’indipendenza dell’indagine amministrativa da quella
penale, o di altro tipo, condotta parallelamente per individuare
colpe o responsabilità, e comunque garantire che le esigenze di
accertamento giudiziario non precludano, sospendano o ritardino
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GIURETA
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l’inchiesta tecnica e l’accesso alle pertinenti informazioni da parte
degli ispettori incaricati (art. 4§1).
Va osservato che, con riferimento ai poteri istruttori
dell’organo inquirente (133), è data comunque facoltà agli Stati
membri di regolarne l’esercizio, ove opportuno, «in cooperazione
con le autorità competenti per l’inchiesta giudiziaria» (art. 8§4).
L’attuazione della norma all’interno dei singoli ordinamenti
nazionali, ed in particolare del nostro, potrebbe non escludere,
dunque, forme di interrelazione delle inchieste tecniche con (e di
subordinazione a) l’inchiesta penale (134).
A ciò si aggiunga che l’art. 8§2 della proposta di direttiva, con
disposizione non particolarmente chiara, prevede che «l’organo
inquirente deve procurare, all’occorrenza, l’immediato accesso alle
cognizioni necessarie». Non è agevole individuare nei confronti di
chi l’autorità competente per l’inchiesta amministrativa debba
garantire «l’immeditato accesso alle cognizioni», né quali possano
essere le informazioni prese in considerazione dalla norma o le
condizioni in presenza delle quali l’accesso debba essere
(133) Si tratta dei poteri di accesso alle aree pertinenti ed al luogo del sinistro, nonché
a qualsiasi nave, relitto o struttura, ivi compreso il carico, l’attrezzatura ed i rottami; la
possibilità di stilare l’elenco delle prove e provvedere alla ricerca ed alla rimozione
controllata del relitto; richiedere l’esame degli elementi di cui sopra ed avere libero
accesso ai risultati; accedere a qualsiasi utile informazione o dato registrato, comprese le
informazioni VDR; accedere ai risultati degli esami effettuati sui corpi delle vittime e
delle analisi eseguite su campioni prelevati dai corpi delle vittime; richiedere esami delle
persone; interrogare i testimoni; ottenere i verbali delle ispezioni e tutte le pertinenti
informazioni in possesso dello Stato di bandiera, degli armatori, delle società di
classificazione o di altri soggetti coinvolti; richiedere l’assistenza delle autorità
competenti degli Stati di che trattasi, compresi gli ispettori dello Stato della bandiera e
dello Stato di approdo, i funzionari del servizio di guardia-costiera, i gestori del servizio
di traffico marittimo, le squadre di ricerca e salvataggio, i piloti e altro personale portuale
o marittimo (art. 8§4).
(134) Il problema è stato oggetto di attenta riflessione da parte della dottrina con
riferimento ad analoga disposizione concernente lo svolgimento delle inchieste sui sinistri
aeronautici. In tema cfr. A. ANTONINI, La natura giuridica e l’efficacia, cit., 1 s.
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consentito. Certamente, la disposizione rende lecito sottrarre al
riserbo, pure previsto dalla proposta di direttiva in esame, le fonti
di acquisizione delle informazioni assunte in sede di inchiesta
amministrativa qualora diverse esigenze istruttorie – ritenute
evidentemente prevalenti – lo richiedano. Va a questo punto
precisato che, allo scopo di incentivare la collaborazione dei
soggetti coinvolti nel sinistro ed acquisire, dunque, quante più
informazioni possibile, la proposta in esame pone il principio di
riservatezza relativamente a tutte le testimonianze e le altre
dichiarazioni, relazioni o annotazioni, nonché ai documenti da cui
risulti l’identità delle persone che hanno testimoniato e le
informazioni di carattere medico o privato che le riguardano (art.
9). L’immediato accesso alle cognizioni necessarie, cui fa
riferimento l’art. 8§2 prima richiamato, potrebbe riferirsi – in tale
contesto – all’opportunità di garantire comunque l’esercizio del
diritto di accesso ai documenti dell’indagine, ove rilevanti interessi
delle parti suggeriscano una più ampia divulgazione del materiale.
Con riferimento alle esigenze istruttorie, peraltro, è espressamente
fatto salvo il potere dell’autorità giudiziaria di ritenere che – nel
caso concreto – l’interesse alla rivelazione sia prevalente rispetto
agli effetti negativi che potrebbero derivarne. La formulazione
della norma non esclude, peraltro, che la parte possa rendere
dichiarazioni spontanee in presenza del difensore.
La collaborazione delle persone presenti al momento
dell’evento, o comunque in grado di intervenire sui beni coinvolti
o sulle dotazioni del mezzo, è richiesta, infine, anche per esigenze
di conservazione della prova. È infatti disposto che gli Stati
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membri provvedano affinché i soggetti coinvolti (nel sinistro o
inconveniente o
richiesta di soccorso) si
adoperino
per
salvaguardare tutte le informazioni documentali, provenienti anche
dai dispositivi Vessel Data Recording (VDR), impedendone la
cancellazione o alterazione e curandone la conservazione (art. 13).
Il rapporto finale, realizzato secondo gli orientamenti allegati
alla proposta, deve essere pubblicato entro un anno (almeno in
forma provvisoria) e contenere eventuali raccomandazioni in
materia di sicurezza (art. 14) che i destinatari debbono tenere in
debita considerazione (art. 15). Ciò premesso, per «destinatario» è
da intendersi il soggetto meglio in grado di adeguarsi all’indirizzo
impartito di volta in volta per prevenire ulteriori sinistri (135).
La raccomandazione, finalizzata ad esprimere un giudizio
estimativo sulla idoneità del sistema vigente a garantire la
sicurezza della navigazione e sulla eventuale necessità di
aggiustamenti in funzione strettamente preventiva (136), deve essere
elaborata alla luce dei risultati dell’indagine condotta e può
riguardare aspetti non solo di carattere normativo, ma anche
tecnico (progettazione, gestione della nave, assistenza a terra
ecc..). Essa non deve, in alcun caso, individuare colpe o
determinare responsabilità per il sinistro (art. 15§3). Giova tuttavia
rilevare che, allo scopo di fornire un quadro attendibile della
situazione, l’organo inquirente è tenuto ad indicare tutte le
condizioni che hanno contribuito alla verificazione dell’evento: ciò
(135) Così è chiarito nella proposta di direttiva in esame, Alleg. I su «Modelli e
contenuto dei rapporti di sicurezza», punto 6.
(136) Sulla natura giuridica delle raccomandazioni di sicurezza nel settore delle
inchieste sui sinistri aeronautici, quali atti amministrativi di valutazione ed
apprezzamento, vedi G. CAMARDA, Le inchieste, cit., 122 – 123.
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potrebbe comportare, di fatto ed al di là delle dichiarazioni di
principio, la necessità di inserire riferimenti a circostanze (quali
comportamenti imprudenti o carenti della richiesta perizia) che
consentano di determinare anche colpe e responsabilità (137).
Ove opportuno, anche la Commissione Europea potrà
procedere a formulare raccomandazioni sulla base di un’analisi
astratta dei dati raccolti nell’ambito delle inchieste e ad essa
comunicati dalle competenti autorità degli Stati membri al fine di
avviare e curare l’implementazione di una base di dati elettronica
per l’archiviazione e l’analisi delle cause e circostanze dei sinistri
(European Marine Casualty Information Platform – EMCIP) (art.
17) (138). Qualora esigenze di sicurezza lo esigano, in qualunque
fase dell’inchiesta, l’organo inquirente potrà richiedere alla
Commissione CE l’emissione di una «comunicazione di allarme»
precoce, al fine di imporre l’adozione di misure urgenti a livello
comunitario da parte degli Stati membri, come pure di qualunque
altro soggetto interessato (art. 16).
L’importanza di garantire un’adeguata attuazione delle
disposizioni in materia di conduzione delle inchieste, e l’interesse
della Comunità ad un’organizzazione efficiente degli accertamenti
tecnici, è enfatizzata anche dall’obbligo posto in capo agli Stati
membri di prevedere sanzioni adeguate, effettive, proporzionate e
dissuasive, in caso di violazione delle norme contenute nella
(137) Tale evenienza è ben chiara anche alla stessa Commissione CE che considera in
ogni caso prevalente l’interesse a garantire una completa analisi dell’evento occorso: così
Comunicazione della Commissione COM (2008) 206 dell’11 giugno 2008 cit.
(138) È in ogni caso previsto un regime di cooperazione permanente tra le autorità
competenti degli Stati membri affinché i rispettivi organi inquirenti possano collaborare
tra di loro e con la Commissione (art. 10).
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proposta di direttiva in esame, nonché di adottare ogni
provvedimento necessario per assicurarne l’applicazione (art. 21).
10. Gli indirizzi che emergono a livello comunitario e la
prevedibile approvazione della proposta di direttiva in materia di
inchieste già nell’anno in corso hanno stimolato un interessante
dibattito sui possibili assetti dell’istituto in un futuro ormai
prossimo (139).
In particolare, sono state messe in luce le novità di maggiore
rilievo previste nella proposta di direttiva, quali l’affidamento
dell’inchiesta ad un organismo terzo, indipendente dai soggetti
coinvolti nella gestione della sicurezza marittima; la previsione di
adeguati poteri istruttori in capo all’organo inquirente; l’esclusiva
indicazione, nella relazione finale di inchiesta, delle cause tecniche
del sinistro, senza alcun riferimento a colpe e responsabilità (140).
Disposizioni che, ove il legislatore comunitario finisse per
approvare il provvedimento nella formulazione esaminata in questa
sede, potrebbero richiedere prima facie una incisiva riforma del
dettato del codice.
Ma, ad una più attenta analisi, emerge che gli obblighi di
risultato imposti agli Stati dal legislatore comunitario non
(139) Si ricordano, solo nell’ultimo anno, il Convegno organizzato a Genova, nel
novembre 2007, dall’Associazione Italiana di Diritto Marittimo (AIDIM) su «Le
investigazioni sui sinistri marittimi nella normativa nazionale ed internazionale», e la
Tavola rotonda organizzata dall’Università di Modena e Reggio Emilia, con il patrocinio
dell’Associazione Italiana di Diritto della Navigazione e dei Trasporti (AIDINAT), a
Modena nel marzo 2008, su «Il nuovo regime delle inchieste marittime e le relative
problematiche giuridiche».
(140) Per un commento della proposta di direttiva in esame vedi N. ROMANA, Il
pacchetto Erika III e la proposta di direttiva sulle inchieste sui sinistri marittimi, in La
sicurezza della navigazione. Profili di diritto interno, comunitario ed internazionale, cit.,
147 ss.
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sembrano del tutto disattesi dall’attuale organizzazione delle
inchieste sui sinistri di mare nel diritto interno.
Anzitutto, la proposta di direttiva mira, in estrema sintesi, a
conformare il sistema europeo di realizzazione delle inchieste alle
regole adottate a livello internazionale, quelle stesse regole a cui
l’ordinamento giuridico interno si è già in buona parte adeguato.
Quanto alle finalità dell’inchiesta, infatti, l’autorità marittima
competente è
già oggi
tenuta
ad
orientare le indagini
prevalentemente all’accertamento delle cause tecniche del sinistro,
con obiettivi essenzialmente di prevenzione garantita anche dal
monitoraggio e dalla valutazione dei dati assicurata dalla CCISM.
Sul piano più strettamente metodologico, il rispetto delle procedure
indicate nel codice IMO è già disposto con riferimento ad un
considerevole numero di sinistri gravi, ovvero quelli che
coinvolgono navi di stazza lorda pari o superiore alle 300
tonnellate, ai sensi dell’art. 11 del d.lg. 196/2005.
L’istituto è stato, dunque, già oggetto di una significativa
rimodulazione, sul piano funzionale ed operativo, senza che ne
risultasse sconvolta l’impalcatura generale disegnata dal codice
della navigazione.
Analoghe considerazioni si traggono anche con riferimento alle
novità di maggiore rilevo previste nella proposta di direttiva in
esame, a partire dalle disposizioni concernenti la natura e le
principali caratteristiche dell’organo inquirente.
È fuor di dubbio che l’autorità marittima oggi investita dei
compiti ispettivi non possa dirsi estranea alla gestione della
sicurezza in mare, materia anzi ad essa affidata sia sul piano
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operativo (verifiche e controlli) che a livello regolamentare
(emanazione di provvedimenti di carattere tecnico). Non è però
altrettanto ovvio che l’«indipendenza funzionale» richiesta dalla
proposta di direttiva comunitaria, quale requisito fondamentale
dell’organo inquirente, pretenda un’assoluta estraneità degli
ispettori all’apparato amministrativo della navigazione marittima.
La norma fa piuttosto riferimento, a nostro avviso, ad uno status di
autonomia dell’organo investito dei compiti ispettivi, quale può
essere garantito non solo tramite l’istituzione di un nuovo ente
(come l’Agenzia Nazionale per la Sicurezza del Volo, cui compete
la conduzione delle inchieste sui sinistri aeronautici, posta alle
dirette dipendenze della Presidenza del Consiglio dei Ministri), ma
anche attraverso la previsione di uno speciale regime che assicuri
indipendenza
al
personale
dell’amministrazione
marittima
chiamato a svolgere l’ufficio. In quest'ottica, un intervento sul
piano normativo potrebbe comunque rendersi necessario anche in
presenza di una separazione formale tra amministrazione della
navigazione e soggetto chiamato ad effettuare le inchieste. La
garanzia di terzeità nella conduzione degli accertamenti esige una
tutela sostanziale dell’ispettore «persona fisica», che lo tenga
indenne dagli obblighi che potrebbero derivargli dalla sua
conoscenza professionale dei fatti. Garanzia assicurata, ad
esempio, dalla previsione del segreto professionale (141). Con
riguardo a tale ultimo profilo, peraltro, la proposta di direttiva in
(141) Anche nella qualità di incaricati di pubblico servizio, se non di pubblici
ufficiali, infatti, gli ispettori sarebbero tenuti a denunciare i reati procedibili d’ufficio di
cui siano venuti a conoscenza nell’esercizio o a causa del servizio (art. 362 c.p.), mentre
il segreto d’ufficio non li preserverebbe dall’obbligo di riferire sui medesimi fatti se
chiamati a testimoniare in un processo finalizzato ad accertare le responsabilità per
l’evento. In tema vedi pure P. TONINI, Manuale, cit., 258-259
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esame non pare, allo stato, in grado di superare le problematiche
più significative emerse già alla luce della disciplina vigenteIn altri
termini, l’autonomia formalmente riconosciuta all’organo è, in
realtà, negata ai singoli agenti nella misura in cui la proposta di
direttiva, qui esaminata, non conferisce sufficienti garanzie circa il
(possibile)
coinvolgimento
in
procedimenti
finalizzati
a
individuare colpe e responsabilità (142).
Ad una più attenta analisi, forti perplessità suscitano anche le
previsioni della direttiva in esame relative alla separazione tra
l’inchiesta amministrativa e quella giudiziaria. Sul piano formale,
la distinzione è già presente anche nella normativa italiana, lì dove
il legislatore affida all’autorità amministrativa la realizzazione di
indagini che hanno una loro autonoma fonte (art. 578 e 579 c.
nav.), seguono un procedimento speciale e sono funzionalmente
indirizzate a soddisfare un interesse diverso ed autonomo rispetto a
quello dell’amministrazione della giustizia. A livello sostanziale,
peraltro, il legislatore comunitario non fornisce risposte adeguate e
risolutive alle questioni sollevate dalla dottrina, iure condito, in
relazione alla subordinazione di fatto dell’inchiesta amministrativa
a quella giudiziaria. Al contrario, la proposta pare piuttosto
riconoscere formalmente, e legittimare giuridicamente, il primato
dell’inchiesta penale su quella tecnica. È infatti previsto che tutte
le informazioni assunte per le esigenze dell’accertamento
amministrativo
(dichiarazioni,
annotazioni,
documenti,
informazioni) ed a questo esclusivamente finalizzate (secondo il
principio di riservatezza di cui all’art. 9 della direttiva, prima
(142) In tema vedi Aut. ed op. ult. cit., 256.
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esaminato) possano di fatto essere divulgate solo che «l’autorità
giudiziaria competente dello Stato di che trattasi stabilisca che
l’interesse alla rivelazione» debba prevalere «sugli effetti negativi
che questa può produrre a livello nazionale e internazionale
sull’inchiesta in corso o su inchieste future».
La norma, salvo precisazioni in fase di provvedimento di
attuazione, non solo non garantisce il rispetto di un principio,
quello della riservatezza, fondamentale per il buon esito degli
accertamenti tecnici (143), ma espressamente sacrifica alle esigenze
probatorie
giurisdizionali
l’intero
sistema
della
sicurezza
preventiva, posponendo ad esse non solo l’inchiesta in corso, ma
anche le indagini future. Invero, la proposta allo stato introduce
soltanto una garanzia formale, posto che l’autorità giudiziaria
dovrà comunque motivare in ordine alla necessità di procedere alla
divulgazione delle notizie assunte in occasione di (e per)
l’inchiesta tecnica.
Anche con riferimento all’esercizio dei poteri istruttori, è
disposto che l’inquirente operi in cooperazione con l’autorità
competente per l’inchiesta giudiziaria (art. 8§4). Allo scopo, le
(143) Infatti, le dichiarazioni rese spontaneamente in mancanza di difensore
potrebbero essere utilizzate a fini di attribuzione di responsabilità, accrescendo quindi la
naturale ritrosia dei soggetti coinvolti a chiarire la dinamica dell’evento. Proprio con
riferimento al problema qui ventilato, il Parlamento europeo, in occasione della
formulazione di emendamenti alla proposta avanzata dalla Commissione, ha introdotto
una norma che vincola gli Stati membri al rispetto delle linee guida approvate dall’IMO e
dall’ILO nel 2006 sul trattamento equo del personale di bordo in caso di incidenti
marittimi, e finalizzate a prevenire il rischio di criminalizzazione del comandante e
dell’equipaggio. Pur se la proposta di direttiva in esame non riguarda specificatamente le
questioni della responsabilità o della colpa, tuttavia il rispetto delle linee giuda dell’IMO
è ritenuto utile dal Parlamento europeo anche per le indagini tecniche. Così Parlamento
Europeo, Commissione per i trasporti ed il turismo, Progetto di Relazione sulla proposta
di direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio che stabilisce i principi fondamentali
in materia di inchieste sugli incidenti nel settore del trasporto marittimo, doc.
2005/0240(COD), 5, consultabile sul sito: www.europa.eu.int.
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esigenze di modifica del vigente sistema normativo interno
finiscono per interessare altri rami del diritto, prima ancora di
toccare il codice della navigazione, come dimostrano le difficoltà
riscontrate in fase di applicazione della riforma nel settore
aeronautico, che pure prevede la separazione e la non
subordinazione dell’inchiesta amministrativa a quella penale ed il
diritto degli ispettori di accedere a tutti gli elementi di prova (144).
A tal proposito, già con riferimento all’inchiesta aeronautica la
dottrina non ha tardato a segnalare che la realizzazione dei fini di
giustizia ed il raggiungimento di sempre più elevati livelli di
sicurezza sono scopi che possono essere meglio perseguiti
attraverso lo svolgimento delle indagini in un unico contesto
operativo, piuttosto che tramite una netta separazione delle
procedure. Ciò soprattutto nella fase di analisi dei dati statici
(sopralluoghi,
esame
dei
reperti)
mentre,
in
relazione
all’assunzione di informazioni (acquisizione di testimonianze,
dichiarazioni, ecc..), potrebbe configurarsi l’esigenza di mantenere
separati gli accertamenti (145).
La previsione di modelli di gestione coordinata dell’inchiesta
tecnica e di quella giudiziaria consentirebbe, a nostro avviso, di
conseguire più efficacemente le finalità di prevenzione da un lato,
e di accertamento delle responsabilità dall’altro, cui sono
indirizzate le stesse inchieste, anche in considerazione del fatto che
i predetti obiettivi sono, peraltro, strettamente connessi. La
ricostruzione del nesso di causalità giuridica presuppone, infatti, la
(144) In tema vedi A. FOJADELLI, Le inchieste aeronautiche, in Il nuovo diritto
aeronautico, Milano, 2002, 531 s.
(145) G. CAMARDA, Le inchieste, cit., 126.
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conoscenza dei processi che hanno determinato l’evento, come
pure non può negarsi che il possibile riconoscimento di
responsabilità (penali o anche disciplinari) accresca il livello di
attenzione dei soggetti che operano nel settore della sicurezza,
fornendo una ulteriore difesa preventiva contro futuri sinistri.
Allo stato, ove la proposta di direttiva fosse adottata nella
formulazione attuale, ci sembra che la sua attuazione potrebbe
richiedere solo alcuni correttivi alle norme vigenti, senza che si
renda necessario alterare la fisionomia complessiva dell’istituto.
Ciò anche in considerazione del fatto che l’istituto delle inchieste
marittime, quale disciplinato dal codice della navigazione, appare
coerente con il più ampio sistema di regolazione e gestione della
sicurezza in mare, coerenza che andrebbe, ove possibile,
opportunamente salvaguardata.
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