Vittorio Ferri - Osservatorio sulla finanza territoriale

La costruzione della Città
metropolitana di Milano
Vittorio Ferri
Università degli Studi di Milano Bicocca
RIFORME e REGIONALISMO
I trend della riforma
Centralismo statale e
Regionalismo. La riduzione
delle competenze regionali
Semplificazione istituzionale,
misure di contenimento sulla
spesa. Impatto sulla
competenza in materia di
governo del territorio
Osservazioni sui processi legislativi e
sulla legge n. 56/2014
-
Esclusione sistematica di maggiori oneri per la finanza pubblica…
spending (??) senza revisione generale delle politiche pubbliche,
crollo degli investimenti pubblici…
-
150-bis. le Province e le Città metropolitane assicurano un
contributo alla finanza pubblica pari a 100 milioni di euro per l’anno
2014, a 60 milioni di euro per l’anno 2015 e a 69 milioni di euro a
decorrere dall’anno 2016.
-
Incertezza delle riforme recenti rispetto alla revisione del Titolo V :
carattere provvisorio e intermedio della legge n. 56/2014 a fronte
dell’ambizione di rappresentare una riforma organica.
-
Diffusione del concetto di area vasta, protagonista della nuova
pianificazione intermedia tra comuni e regione, delle nuove politiche
locali e del tentativo di riorganizzazione dell’azione territoriale.
Sulla legge n. 56/2014
Rischio di sovrapporre obiettivi economici e di pianificazione diversi:
la gestione delle funzioni fondamentali dei Comuni (Unioni) e il
governo dell’area vasta (ex province, ora di fatto Unioni e CM sono
tutti enti di area vasta!).
Funzioni di area vasta, governo di area vasta (nei territori montani,
urbani, metropolitani…) ma quanto vasta??
Area vasta = governo eletto in modo indiretto??
Quale responsabilizzazione dei politici??
Il nesso taxation-representation per le ex province ???
Sulla legge n. 56/2014
non definisce il concetto di area vasta, che mantiene ambiguità,
così come quello di area metropolitana
Secondo il Censis
“si tratta di una questione non unicamente dimensionale, ma
relativa ad una pluralità di altri fattori e «tra questi, spiccano
le identità sociali che i territori esprimono, le relazioni
socio-economiche che si dispiegano al loro interno, le
modalità con cui i territori concretamente funzionano e la
domanda di rappresentanza istituzionale che essi
esprimono”.
> 150.000
Classe di popolazione
Comuni “Centro”
GAO < 1.000
GAO > 1.000*
3.000/5.000* – 20.000
20.001 – 50.000
50.000 – 150.000
> 150.000
Totale
Totale per le Cmetro
escluse Mi-Na-Rm
Totale per le Cmetro di
Mi-Na-Rm
50
169
286
100
22
10
637
593
58,77%
276
27,35%
44
4,36%
96
9,51%
Bari
Bologna
Firenze
Genova
Milano
Napoli
Reggio Calabria
Roma
Torino
Venezia
Comuni “Centro”
% sul tot.
34
82,93%
39
69,64%
34
80,95%
36
53,73%
134
100,00%
81
88,04%
17
17,53%
28
23,14%
204
64,76%
30
68,18%
134
114
105
15
4
0
372
50.000 – 150.000
20.001 – 50.000
% sul tot.
13,28%
3.000/5.000* – 20.000
11,30%
GAO > 1.000*
10,41%
GAO < 1.000
1,49%
0,40%
0%
20%
0,00%
Comuni "Centro"
36,87%
% sul tot.
4,96%
16,75%
28,34%
9,91%
2,18%
0,99%
63,13%
* il range varia da 1.001 a 3.000 nel caso di
comuni appartenenti (o appartenuti) a
comunità montana, da 1.001 a 5.000 per gli
altri comuni.
Città metropolitana
Comuni “Area interna”
40%
60%
80%
100%
Comuni "Area Interna"
Divari orizzontali
tra comuni appartenenti alla stessa
classe di popolazione
Comuni “Area interna”
% sul tot.
7
17,07%
17
30,36%
8
19,05%
31
46,27%
0
0,00%
11
11,96%
80
82,47%
93
76,86%
111
35,24%
14
31,82%
Totale
Comuni
41
56
42
67
134
92
97
121
315
44
Classificazione da documento del Dipartimento
per lo Sviluppo e la Coesione Economica
(DPS) sulle Aree Interne del Paese:
Comuni “Centro” = Comuni Polo + Polo
intercomunale + Comuni
Cintura
Comuni “Area interna” = Comuni Intermedi +
Comuni Periferici + Comuni
Ultraperiferici
Variazione di popolazione 1971 - 2011
Reddito annuo pro-capite 2012
Città metropolitana di Milano
Divari (diseguaglianze) territoriali
tra comuni appartenenti a diverse aree
territoriali
Variazione di popolazione 1971 - 2011
Reddito annuo pro-capite 2012
Città metropolitana di Torino
Divari (diseguaglianze) territoriali
tra comuni appartenenti a diverse aree
territoriali
A valle del percorso analitico-interpretativo sopra delineato, è possibile
trarre alcune considerazioni:

Si conferma il presupposto di partenza circa l’inadeguatezza
dell’assunzione del confine delle ex-province per la definizione
delle città metropolitane;

la presenza di realtà molto diversificate all’interno del territorio
metropolitano, con presenza di fenomeni molto distanti (metropolitani
o per converso “aree interne”-“territori lenti”) potrebbe influire
negativamente sul processo di costruzione e di funzionamento
delle stesse.
A valle del percorso analitico-interpretativo sopra delineato, è possibile trarre
alcune considerazioni:

Si conferma il presupposto di partenza circa l’inadeguatezza
dell’assunzione del confine delle ex-province per la definizione delle
città metropolitane;

la presenza di realtà molto diversificate all’interno del territorio
metropolitano, con presenza di fenomeni molto distanti (metropolitani o
per converso “aree interne”-“territori lenti”) potrebbe influire
negativamente sul processo di costruzione e di funzionamento delle
stesse.
 L’assunzione delle tre tipologie di divario offre spunti di qualche interesse nel cogliere
sia le differenze interne alle città metropolitane, sia –per comparazione- la loro diversa
caratterizzazione:
 per i divari verticali emerge un ventaglio articolato:
o (i) di peso del capoluogo rispetto alla città metropolitana/regione (cfr. Roma
rispetto a Venezia);
o (ii) di livelli di frammentazione amministrativa (cfr.Torino rispetto a Bari)
che comporta anche entità ben diverse nelle misure di coalescenza
territoriale mediante GAO;
 per i divari orizzontali emerge:
o (i) una differenza marcata di ruolo di comuni di analoga taglia
demografica in contesti metropolitani diversi (comuni polo in GAO vs.
comuni di medio-grande dimensione con debole dotazione/prossimità ai
servizi, e classificati come “aree interne”);
o (ii) una capacità di attrazione di flussi pendolari marcatamente diversa tra
capoluoghi metropolitani (cfr. Bari rispetto a Bologna);
 per i divari territoriali:
o (i) i sistemi locali del lavoro, letti in rapporto alle dotazioni territoriali/aree
interne, danno conto di una rilevante differenza nei diversi contesti delle
geografie di densità relazionale, a partire da quella generata dal comune
capoluogo, con SLL estesi o per converso frammentati
o (ii) una tendenza demografica ricorrente di perdita di popolazione della
città capoluogo, alla quale si accompagna un trend demografico
positivo dei comuni di prima, seconda, e oltre, corona (logiche diverse
connesse anche alla specificità geografica riguardano le città di costa);
o (iii) la mappatura per livelli di reddito in rapporto al trend demografico
risulta controversa: a fronte di una perdita di popolazione i capoluoghi
metropolitani conservano ovunque un reddito relativamente più
elevato, per converso le realtà territoriali periferiche che registrano
tendenze allo spopolamento possiedono i livelli di reddito relativamente
più bassi.
 Di fronte all’inadeguatezza dei confini provinciali assunti rispetto ai fenomeni
metropolitani, risulta desiderabile disegnare un percorso di entrata/uscita dei
comuni e di conseguente ri-definizione dei confini di città metropolitana.
Il ruolo delle Regioni nella costruzione delle CM
Pur in presenza di un neo centralismo e in attesa di verificare tempi modi e
contenuti della revisione costituzionale, il processo di attuazione della
legge 56 del 2014 passerà dal ruolo concreto delle regioni per adattare
i contenuti del provvedimento ai singoli contesti istituzionali, territoriali
ed economici.
Accordo ai sensi del comma 91 dell’art. 1 della legge n. 56 del 2014 tra
Governo e Regioni, sancito in Conferenza unificata e DPCM n. 92
Ruolo delle Regioni:
riordino delle funzioni non fondamentali,
nella costruzione delle zone omogenee,
nell’attrazione degli investimenti,
nella costruzione del sistema di finanziamento delle Città
metropolitane,
nell’osservatorio per le CM.
Accordo tra Governo e Regioni e DPCM
ai sensi del comma 92 art. 1 legge n. 56
Osservatori regionali:
verranno istituiti presso ciascuna Regione per la ricognizione delle
funzioni amministrative provinciali oggetto di riordino e per la
conseguente formulazione di proposte concernenti la loro
riallocazione presso il livello istituzionale più adeguato.
Tuttavia,
è contestualmente in corso un processo di revisione
costituzionale, che potrebbe condurre al ripensamento di tale
riparto di competenze.
Il rischio è che, anche l’immane lavoro di ricognizione e di
mappatura, sia temporaneo
Il governo del territorio nelle CM
• Secondo il co. 11, della legge n. 56/2014, lo statuto disciplina le
modalità di indirizzo e coordinamento dell’azione complessiva
di governo del territorio metropolitano (lett. a) e l’istituzione di
accordi e tra la città metropolitana e comuni che non sono
compresi nel suo territorio.
• Come osservato da Balboni 2014, p.16 la Città metropolitana di
Milano “(…) non avrà successo e non avrà futuro se non si metterà
in grado di essere una istituzione relazionale ispirata a un
modello cooperativo: dunque con un atteggiamento di fondo che
chiamerei amichevole, sia nei confronti della Regione Lombardia,
sia nei confronti dei Comuni contigui a quello centrale (…)”.
Il governo del territorio nelle CM
Funzioni fondamentali Comma 44
• a) adozione e aggiornamento annuale di un piano strategico
triennale del territorio metropolitano (…) che costituisce atto
di indirizzo per l’ente e per l’esercizio delle funzioni dei comuni e
delle unioni di comuni (…),nel rispetto delle leggi delle
regioni nelle materie di loro competenza
• b) pianificazione territoriale generale, ivi comprese le strutture
di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture
appartenenti alla competenza della comunità metropolitana,
anche fissando vincoli e obiettivi all’attività e all’esercizio
delle funzioni dei comuni compresi nel territorio metropolitano;
Il governo del territorio nelle CM
La funzione fondamentale pianificazione
Rispetto al coordinamento dei piani territoriali provinciali le CM
assumono un ruolo rafforzato (reti di servizi, infrastrutture…) e
nuovi obiettivi:
-
un governo strategico della comunità e del territorio, in grado di
risolvere i principali problemi e favorire lo sviluppo delle aree
metropolitana
-
possibilità di introdurre «vincoli e obiettivi all’attività e
all’esercizio delle funzioni dei comuni compresi nel territorio
metropolitano»
Il ruolo della Regione Lombardia
La costruzione della Città metropolitana di Milano comporterà la
revisione generale (e la razionalizzazione) di numerose
politiche pubbliche con spostamenti dall’alto
(le deleghe statali e regionali attualmente i capo alle province,
nonché l’attribuzione di eventuali ulteriori compiti da parte di
entrambi i livelli di governo)
e dal basso ( le funzioni trasferite dai comuni, dalle Unioni e dalle
GAO) sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza.
Il ruolo della Regione Lombardia
• Ridefinizione degli strumenti di pianificazione a livello provinciale il
PTCP, comunale il PGT e Piano dei servizi
• Eventuali prospettive di applicazione del Piano Territoriale
Regionale d’Area in tutto o in parte del territorio della Città
metropolitana
• Definizione delle zone omogenee sulla base dei 12 ambiti
provinciali utilizzati per Il processo di concertazione del PTCP
• I comuni potrebbero delegare alla Città metropolitana la titolarità
della Piano di governo del territorio e mantenere l’attuazione del
regolamento edilizio, che potrebbe essere unificato.
Il PDL Lupi
La bozza del DDL LUPI all’art.14 comma 1 ripropone l’applicazione
del contributo straordinario nella misura massima del 66%,
in funzione del maggior valore immobiliare conseguibile, a
fronte di rilevanti valorizzazioni immobiliari generate dallo
strumento urbanistico generale (Ferri 2012)
Per le Città metropolitane il comma 4 prevede un eventuale (e
opportuna) differenziazione delle aliquote del contributo
straordinario, da determinare con legge regionale.
Il contributo straordinario era stato introdotto dall’art.16 comma f)
della legge 30 luglio 2010 n. 122 per il Comune di Roma
Capitale.
Norme per il sostegno e la valorizzazione dei
comuni con popolazione pari o inferiore di
5.000 abitanti
Testo unificato “organico” delle commissioni riunite Bilancio tesoro e
programmazione e Ambiente territorio lavori pubblici
-
Non prevede incentivi alle fusioni
-
Ruolo dei ministeri, della Conferenza Stato Regioni
- Numerose azioni, politiche, progetti, incentivi, per i comuni e per
aree specifiche, fondi per lo sviluppo, per la residenzialità, per il
recupero dei centri storici, in controtendenza con “ nessun
maggiore onere per la finanza pubblica” e con la crisi degli
investimenti pubblici .
Grazie dell’attenzione
Osservazioni e suggerimenti a:
[email protected]