La gestione delle entrate e delle spese

La gestione delle entrate e delle spese
L’insieme delle attività di approvvigionamento, di trasformazione e di erogazione, realizzate nel periodo
amministrativo di riferimento, costituiscono la gestione d’esercizio delle P.A. per il soddisfacimento dei bisogni
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sociali ed individuali prestabiliti.
I procedimenti mediante i quali si rilevano le singole operazioni di entrata e di spesa durante la gestione
annuale sono opportunamente regolamentati da norme specifiche. In sostanza, la gestione delle entrate e delle
spese identifica la caratterizzazione finanziaria dell’attività ed evidenzia l’insieme di operazioni dirette al
reperimento dei mezzi finanziari da impiegare nelle diverse funzioni economiche, sociali ed istituzionali
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necessarie per realizzare i bisogni pubblici in un dato esercizio finanziario.
La gestione delle entrate e delle spese comporta l’identificazione delle fasi di acquisizione e di erogazione dei
valori finanziari in termini monetari.
“Le entrate sono costituite da tutti i redditi, proventi e crediti di qualsiasi natura che l’ente ha il diritto di
riscuotere in virtù di leggi, decreti regolamenti, o altri titoli. Tutte le entrate debbono essere inscritte nel bilancio
di previsione…”. Le fasi delle entrate sono le seguenti:
1. accertamento;
2. riscossione;
3. versamento.
La fase di accertamento evidenzia la fase giuridico – contabile in cui nasce il diritto a riscuotere ; si riconosce
approssimativamente, anche la persona del debitore e l’ammontare del credito. Il regolamento di contabilità
stabilisce inoltre che qualora alcune entrate non dovessero essere iscritte nel bilancio di previsione non rimane
pregiudicato il diritto a riscuoterle e le competenti amministrazioni debbono ugualmente curarne l’accertamento e
la riscossione.
L’entrata è accertata quando l’amministrazione appura la ragione del creditore e la persona che ne è debitrice,
ed iscrive, come competenza dell’anno finanziario, l’ammontare del credito che viene a scadenza nell’anno
medesimo.
A seconda della natura dell’entrata si hanno diverse modalità di accertamento:
- mediante autotassazione oppure iscrizione a ruolo, per le imposte dirette e per le altre entrate a scadenza
determinata. Questi elenchi anticipano i fatti di gestione prima del loro verificarsi e sono utili per
effettuare la successiva riscossione;
- mediante le liste di carico, poste in essere per il riconoscimento delle entrate provenienti, principalmente,
dai proventi patrimoniali e demaniali (affitti, censi, canoni, livelli e ogni altra prestazione periodica);
- mediante le prenotazioni esistenti nei registri tenuti dalle Intendenze di finanza (oggi Agenzia delle
Entrate)per le entrate amministrative dalla direzione generale del Tesoro;
- mediante una continua e diligenza vigilanza a tutela dei diritti dell’ente per tutte le altre entrate, imposte,
tasse e proventi di natura eventuale o variabile e che sono accertabili all’atto stesso della riscossione.
Con la fase dell’accertamento è possibile individuare la portata delle risorse finanziarie disponibili (ossia
quelle su cui è maturato il diritto a conseguirle) sulla base delle quali far fronte agli impegni di spesa.
La fase della riscossione rappresenta il momento in cui l’ente incassa la somma dovuta in modo diretto presso
il tesoriere o in modo indiretto presso un agente di riscossione. Gli agenti possono essere:
- agenti per ufficio, ossia soggetti legati con l’Amministrazione da un rapporto di impiego;
- agenti per contratto, ossia soggetti estranei all’Amministrazione a cui è stato affidato il servizio di
riscossione mediante contratto.
La fase di riscossione rappresenta il momento in cui si ha la certezza dei mezzi monetari, se diversamente la
riscossione avviene in modo diretto si avrà anche l’effettiva e concreta disponibilità delle somme riscosse.
La fase conclusiva del procedimento di acquisizione delle entrate è rappresentata dalla fase di versamento.
Rappresenta il momento in cui il denaro affluisce alle casse dell’ente. Questa fase è separata dalla precedente solo
nel caso in cui sia presente un agente di riscossione esterno che si interpone tra l’ente ed il debitore. In tal caso,
l’agente addetto alla riscossione dovrà versare le somme raccolte nelle casse dell’ente.
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D’ALESSIO L., La gestione delle aziende pubbliche. Problemi di programmazione, controllo e coordinamento, op. cit, p. 87.
L’esercizio finanziario non deve essere confuso con l’anno finanziario. L’esercizio finanziario è il complesso di tutte le
operazioni concernenti le entrate e le spese, con le correlative variazioni patrimoniali che si riferiscono ad un determinato
anno finanziario. L’anno finanziario è l’unità temporale della gestione, cioè il periodo di tempo entro cui si svolge un
determinato ciclo della gestione economico – amministrativa di un ente. BENNATI A. (1990), Manuale di contabilità di Stato,
Napoli, Jovene, p. 201.
Sono “spese pubbliche quelle alle quali si deve provvedere a carico dell’ente a norma di leggi, decreti,
regolamenti o altri atti, di qualsiasi specie e quelle, in genere, necessarie per il funzionamento dei servizi
pubblici”. Anche per le spese sono previste delle fasi o stadi. In particolare, i quattro stadi della spesa sono:
- impegno;
- liquidazione;
- ordinazione;
- pagamento.
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Nella fase dell’impegno si manifesta la volontà di effettuare la spesa e si assume l’obbligo di eseguirla. In
particolare, essa rappresenta la fase giuridica in cui nasce l’obbligo da parte dell’ente di pagare una determinata
somma.
L’atto di impegno è privo di esistenza autonoma se non è seguito da un provvedimento che ne specifica il
contenuto ed i presupposti, di conseguenza, esso assume rilevanza solo a seguito del perfezionamento
dell’obbligazione assunta.
Altro elemento distintivo della fase dell’impegno è il tempo, vale a dire il termine entro il quale deve essere
assunto un determinato impegno.
Gli impegni di spesa si caratterizzano, inoltre, considerando la natura degli atti da cui derivano, a tal proposito
possiamo distinguere:
- impegni legislativi, derivanti direttamente da provvedimenti legislativi;
- impegni contrattuali, che hanno origine dai contratti stipulati dalla Pubblica Amministrazione;
- impegni amministrativi, che sono costituiti da atti dell’Amministrazione non connessi all’attività
contrattuale;
- impegni giudiziali, che derivano da sentenze passate in giudicato.
La seconda fase del procedimento di spesa è rappresentata dalla liquidazione. Consiste nella determinazione
dell’esatto ammontare della spesa o del debito con contestuale individuazione dell’esatto creditore, la somma deve
essere contenuta entro i limiti della spesa impegnata. La liquidazione va corredata dai documenti comprovanti il
diritto di credito di terzi redatti nelle modalità stabilite dalla legge di contabilità generale.
La liquidazione spetta agli Uffici amministrativi, a cui è affidata la trattazione degli affari.
La fase dell’ordinazione consiste nell’emissione, da parte dell’amministrazione, dell’ordine al tesoriere di
pagare al creditore la somma liquidata. Tale ordine prende il nome di “titolo di spesa”, ha valenza interna ed
assume forma scritta. I titoli di spesa possono essere:
- mandati diretti: sono emessi dalle Amministrazioni centrali e da alcune Amministrazioni periferiche sulla
Tesoreria centrale o sulle Sezioni di tesoreria provinciale, a favore dei creditori dello Stato;
- ordini di accreditamento: sono una forma di pagamento sussidiaria ed eccezionale, consistente nel mettere
dei fondi a disposizione di funzionari delegati per provvedere a determinate spese;
- ruoli di spese fisse: sono autorizzazioni continuative per il pagamento di spese che hanno natura
determinata, scadenza ricorrente e un medesimo creditore;
- forme speciali di pagamento: sono quelle relative, principalmente, a spese di giustizia, vincite a lotto,
debito pubblico e spese all’estero.
L’ultima fase del procedimento di spesa è rappresentata dal pagamento. Con il pagamento si ha l’estinzione
dell’obbligazione, è in questa fase che si realizza il pagamento materiale al creditore della somma di denaro
dovuta.
I soggetti che si occupano dei pagamenti sono i tesorieri.
La gestione e i procedimenti modificativi del bilancio annuale di previsione. Variazioni e
fondi di riserva
Durante l’esecuzione del bilancio di previsione, può accadere che si verifichino nuove o maggiori entrate rispetto
a quelle previste in bilancio oppure che si dimostrino necessarie nuove o maggiori spese rispetto agli stanziamenti.
Al fine di consentire l’adeguamento delle previsioni iniziali alla nuova realtà economica e finanziaria venutasi
a creare durante la gestione, la normativa contabile prevede il ricorso a variazioni di bilancio che devono essere
apportate inderogabilmente entro i termini previsti dalle norme di contabilità.
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In passato la fase dell’impegno non ha trovato nessun forma di regolamentazione nel Regolamento di contabilità generale
dello Stato. Al fine di evitare situazioni di confusione, il legislatore è intervenuto prima con la legge n. 468 del 1978 (art. 20
comma 3 stabilendo che formano impegni sugli stanziamenti di competenza le sole somme dovute dallo Stato a seguito di
obbligazioni giuridicamente perfezionate); successivamente con il d.lgs. 77 del 1995 (Ordinamento finanziario e contabile
degli enti locali) e con il d.lgs. 267 del 2000 ( Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) si è offerta una sintesi
giuridica del concetto di impegno.
Dal punto di vista tecnico diversa è la situazione che si viene a creare nel caso in cui si dovessero manifestare
nuove entrate o nuove spese.
Le nuove entrate di competenza dell’esercizio in corso, verificatesi dopo l’approvazione del bilancio di
previsione, sono rilevate in un nuovo capitolo. Per le maggiori entrate di competenza dell’esercizio in corso, al
contrario, rimane impregiudicato il diritto a riscuotere ed il dovere da parte delle amministrazioni competenti di
curarne l’accertamento e la riscossione: per le entrate, infatti, la previsione non ha valore limitativo o imperativo.
Le variazioni di spesa si distinguono in:
- spese nuove non previste in bilancio, che richiedono, dunque, l’istituzione in bilancio di capitoli nuovi;
- spese maggiori che richiedono, invece, un aumento delle assegnazioni già esistenti in bilancio.
Tali variazioni devono essere presentate all’organo elettivo affinché vengano approvate onde evitare
alterazioni dell’equilibrio di bilancio ipotizzato al momento dell’approvazione del bilancio preventivo stesso.
Per consentire margini di elasticità di gestione l’ordinamento contabile prevede la possibilità di iscrivere
somme su appositi capitoli per fronteggiare oneri che scaturiscono dall’esercizio di particolari facoltà che
competono all’amministrazione nel corso della gestione. Da qui, la costituzione di appositi fondi di riserva e fondi
speciali.