le fonti previste da accordi - Università Telematica Pegaso

“LE FONTI PREVISTE DA ACCORDI”
PROF. GIUSEPPE CATALDI
Università Telematica Pegaso
Le fonti previste da accordi
Indice
1
LE FONTI PREVISTE DA ACCORDI ------------------------------------------------------------------------------------ 3
2
ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI DOTATE DEL POTERE DI ADOTTARE DECISIONI-------- 4
3
ISTITUZIONI SPECIALIZZATE DELLE NAZIONI UNITE ------------------------------------------------------ 12
4
LA GERARCHIA DELLE FONTI INTERNAZIONALI ------------------------------------------------------------- 13
BIBLIOGRAFIA DI RIFERIMENTO: ------------------------------------------------------------------------------------------ 14
Attenzione! Questo materiale didattico è per uso personale dello studente ed è coperto da copyright. Ne è severamente
vietata la riproduzione o il riutilizzo anche parziale, ai sensi e per gli effetti della legge sul diritto d’autore
(L. 22.04.1941/n. 633)
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Le fonti previste da accordi
1 Le fonti previste da accordi
La lezione si soffermerà sulle fonti di terzo grado del diritto internazionale e sulle
organizzazioni internazionali nell’ambito delle quali vengono adottate.
Gli accordi internazionali possono contenere, oltre a norme di carattere materiale anche “regole
formali o strumentali che istituiscono ulteriori procedimenti o fonti di produzione di norme”
(Conforti): tali regole costituiscono le fonti previste da accordi, anche dette fonti di terzo grado.
Le fonti previste da accordi sono le decisioni vincolanti adottate dalle organizzazioni
internazionali (OI).
Sono fonti di terzo grado del diritto internazionale.
Il numero di organizzazioni internazionali esistenti è molto elevato ma sono poche quelle che
dispongono del potere di adottare atti giuridicamente vincolanti.
L’atto tipico delle organizzazioni internazionali è la raccomandazione, priva di portata giuridica
obbligatoria.
Inoltre le organizzazioni internazionali possono predisporre progetti di convenzioni che gli Stati
sono poi liberi ratificare. Solo al raggiungimento di un numero minimo di ratifiche la convenzione
entrerà in vigore.
Consensus
Le risoluzioni (raccomandazioni) delle organizzazioni internazionali vengono generalmente
adottate con maggioranza qualificata o con l’unanimità.
Una prassi sempre più diffusa è quella del consensus, pratica che consiste nell’approvare una
risoluzione senza una votazione formale, di solito con una dichiarazione dell’organo, la quale
attesta l’accordo tra le parti.
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2 Organizzazioni internazionali dotate del potere di
adottare decisioni
Il fenomeno più importante, per qualità e quantità, di fonti di terzo grado resta senz’altro quello
degli atti prodotti dalle Organizzazioni internazionali mediante apposite disposizioni del trattato
istitutivo che conferiscono le necessarie competenze agli organi dell’organizzazione.
L’attività delle OI, oltre che di produzione di atti giuridici vincolanti, consiste anche nel favorire
la cooperazione tra Stati promuovendo progetti di convenzioni internazionali che gli Stati membri
sono poi liberi di ratificare o meno; e di emanare atti giuridici non vincolanti come le
raccomandazioni.
E’ necessario distinguere tra:
a) atti a rilevanza interna,
b) atti a rilevanza esterna.
Atti a rilevanza interna:
dettano le regole di funzionamento dell’organizzazione (regolamenti procedurali, ripartizione
delle spese) e incidono sulla sua struttura (es. ammissione di nuovi membri, creazione di organi
sussidiari);
Atti a rilevanza esterna:
sono destinati a produrre effetti giuridici per gli Stati nell’ordinamento internazionale.
Mentre gli atti a rilevanza interna hanno tutti natura vincolante per i Paesi membri, quelli che
proiettano la loro efficacia all’esterno possono essere classificati in:
a) atti esterni vincolanti.
b) atti esterni non vincolanti.
a) atti esterni vincolanti.
Nonostante il potere di emanare decisioni vincolanti per gli Stati sia piuttosto limitato, esistono
due importanti eccezioni:
- da un lato, il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite che, conformemente all’art. 41 dello
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Statuto, “può decidere quali misure, non implicanti l’impiego delle forze armate, debbano essere
adottate per dare effetto alle sue decisioni, e può invitare i membri delle Nazioni Unite ad applicare
tali misure”;
- dall’altro lato, l’ Unione europea, dotata di un vero e proprio potere legislativo che si
concretizza nella produzione di regolamenti, direttive e decisioni;
b) atti esterni non vincolanti.
Si tratta essenzialmente di raccomandazioni, che costituiscono una delle principali attività delle
organizzazioni internazionali (in primis l’ONU) e, pur non avendo forza vincolante, svolgono un
ruolo determinante nell’elaborazione e nello sviluppo progressivo del diritto internazionale.
E’ innegabile, infatti, l’influenza esercitata sul processo di formazione delle consuetudini: le
indicazioni contenute nelle raccomandazioni possono diventare delle vere e proprie norme di diritto
internazionale qualora corrispondano alla pratica degli Stati e siano accompagnate dall’ opinio iuris
sive necessitatis.
Secondo Conforti le raccomandazioni sono altresì suscettibili di produrre una particolare
conseguenza giuridica denominata effetto di liceità, grazie al quale lo Stato che contravvenga a
precedenti obblighi derivanti da norme consuetudinarie o pattizie per rispettare una
raccomandazione di un organo internazionale non commette illecito internazionale.
Tale effetto, però, sussiste solo fra i membri dell’organizzazione e limitatamente alle
raccomandazioni legittime.
LA NATURA GIURIDICA DELLE FONTI DI TERZO GRADO:
Ci si domanda se le fonti di terzo grado, in modo particolare gli atti vincolanti delle OI, siano da
considerare subordinati al trattato dal quale traggono origine, oppure siano da ritenersi accordi
successivi conclusi in forma semplificata e che valgono per gli Stati che li hanno sostenuti con il
loro voto e che possono al limite derogare all’accordo istitutivo.
Il problema, secondo la dottrina, deve risolversi caso per caso, in considerazione del carattere
cogente o meno delle norme del trattato; si deve così escludere che si possa derogare con un atto
alle norme del trattato che prescrivono le maggioranze necessarie per la sua adozione .
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Un altro elemento da tenere in considerazione è la presenza o meno di un organo giurisdizionale
incaricato del controllo della corretta applicazione delle norme del trattato istitutivo. In caso tale
organo esista, come accade nel sistema UE dove di tale controllo è incaricata la Corte di giustizia
del Lussemburgo, allora è chiaro che la conformità degli atti vincolanti adottati dalle istituzioni
(organi comunitari) al Trattato istitutivo sarà oggetto di valutazione e che perciò gli atti avranno la
natura giuridica di fonti subordinate rispetto all’accordo che li ha prodotti.
L’efficacia delle fonti di terzo grado
L’efficacia delle fonti di terzo grado varia a seconda del loro tipo.
Nel caso degli atti delle OI, le fonti principali previste da accordo, essi possono assumere valore
vincolante o valore di mere raccomandazioni che si limitano ad esortare gli Stati membri a tenere un
certo comportamento senza obbligarli. Tuttavia come vedremo anche nel caso di raccomandazioni
non vincolanti è possibile riconoscere ad esse certi effetti giuridici. Esistono altresì atti che hanno
carattere prettamente operativo, organizzativo, interno all’organizzazione di riferimento.
Analizziamo alcuni esempi di organizzazioni che adottano decisioni, ovvero atti giuridicamente
vincolanti:
Le Organizzazione delle Nazioni Unite
Il Consiglio di sicurezza adotta decisioni sulla base dell’art. 41 (misure non implicanti l’uso
della forza) e 42 (misure implicanti l’uso della forza).
L’Assemblea generale ha il potere di ripartire tra gli Stati membri le spese dell’organizzazione,
ripartizione che vincola tutti gli Stati membri. Inoltre l’Assemblea aveva competenza a decidere,
con efficacia vincolante, modalità e tempi della decolonizzazione.
Gli atti delle Organizzazioni Internazionali
Gli atti del c.d. soft law:
L’espressione “soft law” (diritto “morbido”, contrapposto al vero e proprio diritto internazionale
vincolante) sta ad indicare, secondo la dottrina:
“...un insieme di parametri, impegni, dichiarazioni
congiunte, dichiarazioni d’intenti o politiche (...) risoluzioni dell’Assemblea Generale dell’ONU o
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di altre organizzazioni internazionali e così via...” .
Gli strumenti di soft law hanno tre principali caratteristiche in comune, in quanto esprimono
tendenze moderne della comunità internazionale; hanno per oggetto materie che riflettono nuovi
interessi; infine permettono di raggiungere una certa convergenza, sebbene non vincolante, su temi
sui quali gli Stati difficilmente sono in grado di raggiungere un accordo che preveda obblighi
internazionali vincolanti.
Le raccomandazioni delle Organizzazioni Internazionali: Una prima categoria molto importante di “soft law” è costituita dalle raccomandazioni emanate
dalle Organizzazioni internazionali e che per definizione non posseggono natura vincolante,
esprimendo soltanto un’esortazione rivolta agli Stati membri dell’OI a tenere un certo
comportamento.
La dottrina tuttavia ritiene che tali raccomandazioni siano suscettibili di esplicare un effetto
giuridico determinato: il cosiddetto “effetto di liceità” che consiste nel ritenere esente da
responsabilità lo Stato che, per seguire una raccomandazione, si sia reso responsabile della
violazione di un vero e proprio obbligo internazionale, ad esempio abbia violato un accordo o anche
una norma consuetudinaria. In tal caso lo Stato che per seguire la raccomandazione abbia
commesso una violazione del diritto internazionale (di un accordo ad esempio) non sarà da
considerare responsabile di un illecito internazionale, l’effetto di liceità costituendo una causa di
giustificazione dell’illecito.
Una particolare categoria di raccomandazioni che secondo Conforti comportano un effetto di
liceità per gli Stati che intendono eseguirle è costituita dalle raccomandazioni del Consiglio di
sicurezza dell’ONU nel settore del mantenimento della pace, e precisamente le raccomandazioni
che riguardano misure implicanti o non implicanti l’uso della forza.
L’effetto di liceità, secondo questa opinione, si produce soltanto se la raccomandazione è
legittima, cioè conforme alle norme del trattato istitutivo dell’Organizzazione che la emana; però
poiché non ci sono nelle OI organi competenti a sindacare la legittimità di raccomandazioni, se ne
deve concludere che: “...l’effetto di liceità potrà verificarsi solo fra quegli Stati che abbiano votato a
favore della raccomandazione, o che comunque l’abbiano approvata senza alcuna riserva...”.
I codici di condotta, gli standards internazionali, le linee-guida, le Dichiarazioni.
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In materie di particolare interesse per tutta l’umanità, come la tutela dei diritti dell’uomo, e che
implicano anche grandi interessi economici, come la tutela dell’ambiente e le relazioni commerciali,
gli Stati si rivelano poco inclini ad assumere veri e propri impegni convenzionali obbligatori.
In questi settori sempre più spesso si fanno strada norme adottate su base volontaria e di
carattere non vincolante che vogliono porsi soltanto come suggerimento agli Stati i quali, se
vogliono, possono poi conferire loro carattere vincolante ad esempio adottandole come leggi interne
ai propri ordinamenti statali.
Un settore particolarmente importante nel quale sono state adottate
norme del genere è il diritto internazionale dell’economia, dove si pongono gravi problemi di
contemperamento degli interessi economici dei grandi gruppi di imprese multinazionali e degli
interessi di natura non economica quali la tutela dei diritti dei lavoratori e dell’ambiente
dall’inquinamento.
Ricordiamo le Linee guida dell’OCDE per le imprese multinazionali, adottate nel 1976 e
oggetto di revisione nel 2000; la Dichiarazione tripartita dell’ILO (International Labour
Organization) sui principi relativi alle imprese multinazionali ed alla politica sociale, adottata
dall’ILO nella sua 204a sessione (Ginevra, Novembre 1977, ed emendate nella 279a sessione,
Ginevra, novembre 2000); la Risoluzione dell’Unione Europea sugli standards delle Imprese
europee che operano nei paesi in via di sviluppo verso un codice europeo di condotta, adottata il 15
gennaio 1999 dal Parlamento europeo.
Sul piano delle regole tecniche in materia di commercio internazionale si possono ricordare gli
standards non vincolanti dell’ISO (International Standardization Organization) che si utilizzano per
l’armonizzazione tra più Stati dei prodotti industriali garantendo standards più o meno elevati di
qualità e sicurezza sulla produzione, commercializzazione ed etichettatura delle merci; gli standards
non vincolanti del Codex Alimentarius FAO/WHO (Food and Agricoltural Organization and Worl
Health Organization) che armonizzano le regole tecniche in materia di produzione, distribuzione ed
etichettatura dei prodotti alimentari.
Queste regole tecniche armonizzate, pur se non vincolanti, vengono spesso adottate dagli Stati
all’interno dei rispettivi ordinamenti come leggi vere e proprie, contribuendosi così a produrre
indirettamente ( perché per mezzo di leggi nazionali e non di norme internazionali vincolanti) effetti
giuridici obbligatori.
Sul piano della tutela internazionale dell’ambiente si ricordano la Dichiarazione di Stoccolma
sull’ambiente umano del 1972 e la Dichiarazione di Rio sull’ambiente del 1992. Le Linee guida in
materia di riserve approvate dall’Assemblea generale dell’ONU nel 2005 costituiscono un altro
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esempio di soft law, ma ne esistono davvero molti altri dei quali non è possibile rendere conto in
questa sede.
Gli atti vincolanti delle OI:
Le decisioni costituiscono gli atti vincolanti delle OI ma sono previste di rado, comportando
un’importante limitazione di sovranità degli Stati membri dell’Organizzazione, soprattutto se
adottate non all’unanimità ma a maggioranza semplice o qualificata.
Sono da considerarsi come delle decisioni vincolanti, nell’ambito dell’ONU, quelle
dell’Assemblea generale dell’ONU su proposta del Consiglio di Sicurezza (CdS) in materia di
ammissione di nuovi membri in base all’articolo 4 della Carta; di sospensione dei diritti di Stato
membro ai sensi dell’articolo 5 della Carta; e quelle relative all’espulsione di uno degli Stati
membri in base all’articolo 6; quelle che l’Assemblea Generale adotta ai sensi dell’articolo 17 della
Carta e he riguardano le spese dell’Organizzazione da ripartirsi tra gli Stati membri; le risoluzioni
vincolanti del Consiglio di Sicurezza dell’ONU in materia di mantenimento della pace ai sensi degli
articoli 41 e 94 § 2 della Carta, in materia, rispettivamente, di misure non implicanti l’uso della
forza che il CdS può imporre agli Stati membri contro lo Stato che abbia minacciato o violato la
pace internazionale; di misure necessarie ai fini dell’esecuzione della sentenza della Corte
internazionale di giustizia ove uno o più degli Stati parti della controversia non voglia provvedere
alla sua esecuzione.
Le risoluzioni operative
Le risoluzioni operative sono quelle che prevedono che sia direttamente la stessa
Organizzazione internazionale ad agire e non i suoi Stati membri.
Si possono ricordare le risoluzioni con le quali il Consiglio di sicurezza dell’ONU procede
direttamente a fare indagini per determinare se una certa controversia o una determinata situazione
siano suscettibili di minacciare la pace o la sicurezza internazionali (articolo 34 della Carta ONU);
quelle attraverso cui il CdS intraprende azioni di forza militare per mantenere o ristabilire la pace e
la sicurezza internazionali (articolo 42 della Carta che però, come vedremo, non è mai di fatto stato
attuato alla lettera).
Le risoluzioni organizzative
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Le risoluzioni organizzative sono quelle relative all’istituzione di organi e/o elettive di membri
di organi. I singoli trattati istitutivi e Protocolli annessi prevedono le procedure e le norme che
regolano l’istituzione di organi sussidiari e l’elezione dei membri degli organi principali e
sussidiari.
Gli atti interorganici e gli accordi interistituzionali
Gli atti interorganici sono quelli che adotta un organo dell’OI e di cui sono destinatari altri
organi e non gli Stati membri. Essi possono essere delle proposte, autorizzazioni, approvazioni,
direttive o raccomandazioni. Si possono citare come esempi, in ambito ONU, la proposta del
Consiglio di sicurezza in materia di ammissione di nuovi membri (articolo 4); di sospensione di uno
degli Stati membri (articolo 5) o di espulsione di uno Stato membro (articolo 6).
Gli effetti giuridici degli atti interorganici sono obbligatori, nel senso che condizionano la
legittimità dell’atto al quale sono da riferirsi.
Gli accordi interistituzionali sono un fenomeno che si è sviluppato particolarmente in seno al
sistema UE e che consistono in accordi conclusi tra organi dell’organizzazione allo scopo di
agevolare l’applicazione delle norme del Trattato UE. Un esempio è costituito dall’accordo
interistituzionale tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di
bilancio e la sana gestione finanziaria del 2006.
La dottrina s’interroga sugli effetti giuridici di tali accordi e conclude che, sulla base della prassi
giudiziale della Corte di Giustizia dell’ Unione, tali accordi possano produrre effetti vincolanti (ad
esempio l’illegittimità di un atto adottato in violazione di un accordo interistituzionale) solo quando
si possa dimostrare che questi sono gli effetti che le istituzioni che conclusero l’accordo
intendevano attribuire a quest’ultimo.
Gli atti interni delle OI
Gli atti interni delle OI sono quegli atti che esauriscono i loro effetti all’interno dell’organo che
li adotta, quali i regolamenti interni di procedura dei diversi organi. Un esempio è costituito
dall’articolo 21 della Carta delle Nazioni Unite, in base al quale l’Assemblea generale stabilisce il
proprio regolamento; di analogo tenore è l’articolo 30 rispetto al Consiglio di sicurezza.
Nel diritto dell’UE i procedimenti di adozione tuttavia possono essere diversi a seconda degli
organi: così mentre il regolamento interno del Parlamento europeo (istituzione dell’UE), della
Commissione dell’UE e quello del Consiglio dei ministri dell’UE sono adottati rispettivamente da
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ognuna delle predette istituzioni, il regolamento interno della Corte dei Conti e della Corte di
Giustizia sono soggetti all’approvazione del Consiglio.
Inoltre si osserva che i regolamenti interni degli organi giudiziari dell’ Ue (Corte di giustizia)
disciplinando anche lo svolgimento del processo, esplicano effetti esterni, ovvero si dirigono a tutti
i soggetti che vi prendano parte, come Stati membri, istituzioni e singoli.
Unione europea:
All’ interno del sistema previsto dall’ Unione europea sono fonti giuridicamente vincolanti:
- Il regolamento: ha portata generale, è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente
applicabile in ciascuno degli Stati membri.
- La decisione: non ha portata generale ed astratta come il regolamento ma concreta. Può
indirizzarsi ad uno Stato membro, ad un individuo o ad una impresa operante nel territorio
dell’Unione.
- La direttiva: vincola solo lo Stato membro a cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da
raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi.
- Gli accordi internazionale: come altre organizzazioni internazionali anche l’UE può concludere
accordi vincolanti per le istituzioni dell’Unione e per gli Stati membri.
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3 Istituzioni specializzate delle nazioni unite
Queste Organizzazioni internazionali a carattere universale, alcune risalenti a prima della
creazione dell’ONU, sono poi diventati Istituti specializzati delle Nazioni Unite perché ognuna di
esse, pur autonomamente fondata su di un trattato istitutivo, realizza uno degli scopi dell’ONU ed è
collegata a quest’ultima Organizzazione, in particolare all’Assemblea Generale ed al Consiglio
economico e sociale, da accordi di collegamento, secondo quanto previsto dall’articolo 57 della
Carta ONU.
Gli Istituti specializzati delle Nazioni Unite (o Istituzioni specializzate) sono cosiddetti perché
collegati con queste ultime, da cui subiscono un certo potere di coordinamento e controllo.
Il collegamento tra ciascun istituto specializzato e le NU nasce da un accordo che le due
organizzazioni stipulano e che prevede lo scambio di osservatori, rappresentanti, documenti,
l’impegno dell’istituzione specializzata di prendere in considerazione le raccomandazioni
dell’Onu…
Dunque gli Istituti specializzati si sottopongono al potere di coordinamento e controllo
dell’ONU.
Es. di istituti specializzati:
FAO (Food and Agricoltural Organization)
ILO (International Labour Organization)
UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization)
ICAO (International Civil Aviation Organization)
WHO (World Health Organization)
IMO (International Maritime Organization)
ITU (International Telecommunication Union)
WIPO (World Intellectual Property Organization)
UNIDO (United Nations Industrial development Organization)
Alcuni degli Istituti specializzati sono dotati del potere di adottare decisioni vincolanti, o meglio
decisioni che divengono vincolanti se gli Stati non manifestano entro un certo periodo di tempo la
volontà di ripudiarle. Tra questi: ICAO, OMS.
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4 La gerarchia delle fonti internazionali
Al vertice della gerarchia si situano le norme consuetudinarie, che sono dunque fonti di primo
grado del diritto internazionale.
Al secondo posto si pongono i trattati, fonti di secondo grado.
Al terzo posto si pongono le fonti previste da accordi (decisioni delle O.O.I.I.), fonti di terzo
grado.
Rapporti tra consuetudini e accordi
Flessibilità delle norme consuetudinarie: sono derogabili mediante accordo.
Tale flessibilità non è prevista per lo jus cogens.
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Bibliografia di riferimento:

B. CONFORTI, Diritto internazionale, ES, Napoli, 2010.

T. TREVES, Diritto internazionale - Problemi fondamentali, Milano, ult. edizione

N. RONZITTI, Introduzione al diritto internazionale, II ed., Torino, 2007.
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